Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 2 della
legge della Regione autonoma Sardegna 21 gennaio 2011, n. 5
(Disposizioni integrative della legge regionale 29 luglio 1998, n. 23
- Norme per la protezione della fauna selvatica e per l'esercizio
della caccia in Sardegna), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 29 marzo-1° aprile 2011,
depositato in cancelleria il 5 aprile 2011 ed iscritto al n. 31 del
registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Sardegna;
udito nell'udienza pubblica del 10 gennaio 2012 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi l'avvocato dello Stato Maria Pia Camassa per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la
Regione autonoma Sardegna.
Ritenuto in fatto
1. - Giusta conforme deliberazione governativa, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, con ricorso notificato in data 29 marzo 2011,
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 2
della legge della Regione autonoma Sardegna 21 gennaio 2011, n. 5
(Disposizioni integrative della legge regionale 29 luglio 1998, n. 23
- Norme per la protezione della fauna selvatica e per l'esercizio
della caccia in Sardegna), nella parte in cui, avendo introdotto
nella legge della Regione autonoma Sardegna 29 luglio 1998, n. 23
(Norme per la protezione della fauna selvatica e per l'esercizio
della caccia in Sardegna), l'art. 59-bis, prevede, al comma 3 della
norma novellata, che, ai fini della disciplina del prelievo venatorio
in deroga, l'assessore regionale della difesa dell'ambiente adotti -
previa deliberazione della Giunta e d'intesa cogli assessori
dell'agricoltura e riforma agraria e dell'igiene e sanita' e
dell'assistenza sociale - il provvedimento in deroga «sentito
l'Istituto regionale per la fauna selvatica (IRFS) ovvero, se non
ancora istituito, un comitato tecnico-scientifico, composto da un
esperto in materia di ambiente e fauna selvatica, un esperto in
materia di coltivazioni agricole, un esperto in materia di salute
pubblica», essendo precisato che detto comitato e' istituito, su
proposta dell'assessore della difesa dell'ambiente, con deliberazione
della Giunta regionale.
1.1. - Secondo l'avviso del ricorrente, siffatta disposizione
violerebbe l'art. 117, commi primo e secondo, lettera s), della
Costituzione in quanto sarebbe in contrasto con l'art. 19-bis, comma
3, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione
della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), come introdotto
dall'art. 1 della legge 3 ottobre 2002, n. 221 (Integrazioni alla
legge 11 febbraio 1992, n. 157, in materia di protezione della fauna
selvatica e di prelievo venatorio, in attuazione dell'articolo 9
della direttiva 79/409/CEE).
Il citato art. 19-bis, prosegue il ricorrente, nel recepire la
normativa comunitaria, prevede che le deroghe alla direttiva
74/409/CEE siano applicate per periodi determinati, sentiti
esclusivamente l'Istituto nazionale per la fauna selvatica (ora
ISPRA) o gli Istituti riconosciuti a livello regionale.
Per il ricorrente la norma censurata, non prevedendo
l'acquisizione del parere di cui al citato art. 19-bis della legge n.
157 del 1992, oltre a confliggere coi ricordati parametri
costituzionali sia riguardo alla violazione dei vincoli derivanti dal
rispetto dell'ordinamento comunitario sia riguardo alla competenza
legislativa statale in materia di tutela dell'ambiente, eccede,
altresi', dalle competenze statutarie fissate dall'art. 3, primo
comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna).
2. - Si e' costituita in giudizio la Regione autonoma Sardegna,
resistendo alla avversa domanda che ritiene inammissibile e,
comunque, infondata.
2.1. - Preliminarmente, la resistente eccepisce la
inammissibilita' del ricorso per oscurita' del suo petitum: non
sarebbe, infatti, chiaro se la Presidenza del Consiglio si duole del
fatto che «quello del comitato tecnico-scientifico previsto dalla
legge regionale non sia [...] un parere degli istituti riconosciuti a
livello regionale ovvero [...] che non sia prevista l'acquisizione
del solo parere dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica».
L'alternativita' fra le due prospettive impugnatorie renderebbe il
ricorso inammissibile.
2.2. - Ad ogni modo, prosegue la Regione resistente, in ambedue i
casi la questione sarebbe infondata.
Infatti, segnala la difesa regionale, la previsione del rilascio
del parere da parte dell'IRFS sarebbe pienamente conforme alla
previsione dell'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992 il quale,
appunto, menziona quali organi consultivi, accanto all'INFS (ora
ISPRA), gli istituti riconosciuti a livello regionale. Tale duplice
indicazione, fa notare la difesa regionale, e' un unicum nel corpo
della legge n. 157 del 1992, in quanto solo nell'art. 19-bis citato
il legislatore ha fatto riferimento al parere degli «istituti
riconosciuti a livello regionale» come fungibile rispetto a quello
dell'INFS.
Tale circostanza, sottolinea parte resistente, rende non
pertinenti le precedenti decisioni della Corte che hanno riguardato
leggi regionali che tendevano ad escludere il parere dell'INFS da
determinati procedimenti amministrativi da esse disciplinati, ovvero
ad eluderne gli effetti: infatti, in tutti questi casi la fonte
legislativa statale prevedeva esclusivamente il parere dell'INFS non
ammettendo quello reso da altri organi.
La Regione osserva che il ricorrente, richiamando i precedenti
della Corte, non si e' reso conto del fatto che la disposizione
interposta ora invocata ha «lasciato al legislatore regionale la
scelta tra il parere dell'INFS e il parere di un organismo
regionale»; legittimamente, pertanto, la Regione avrebbe optato per
la seconda soluzione.
Anche la previsione della sostituzione, nelle more della
istituzione dell'organismo regionale, del parere reso dall'IRFS con
quello rilasciato da un apposito Comitato e', secondo la Regione,
legittima espressione del proprio potere di scelta.
A tal proposito la Regione aggiunge che irrilevante e' la
denominazione di istituto o di Comitato assegnata ai due organismi,
in quanto anche nella ipotesi di parere reso da quest'ultimo, data la
qualificazione tecnico-scientifica dei suoi componenti, sono
salvaguardate le finalita' proprie dell'art. 19-bis della legge n.
157 del 1992, ossia che le deroghe ai divieti di prelievo venatorio
siano assunte con quelle cautele che assicurino l'adeguata protezione
del patrimonio faunistico nazionale.
Aggiunge la parte resistente che, come lo stesso legislatore
nazionale, al fine di contenere la spesa pubblica, ha soppresso, con
l'art. 28 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133, l'INFS, attribuendone i compiti, unitamente a
quelli di altri istituti operanti nell'ambito della tutela
ambientale, all'ISPRA, cosi' ha fatto il legislatore regionale,
prevedendo che i compiti dell'IRFS possano essere svolti, sino alla
sua istituzione, da un altro organo piu' agile e meno costoso del
primo ma egualmente idoneo. D'altra parte, conclude la Regione, il
ricorrente non censura la scelta di attribuire al Comitato la
funzione consultiva in questione sotto il profilo del possesso di
un'adeguata competenza tecnica.
Tutto cio' dimostrerebbe che la questione sollevata sarebbe
frutto di un equivoco meramente nominalistico.
3. - Nell'imminenza della udienza pubblica il ricorrente ha
depositato una breve memoria illustrativa, nella quale, insistendo
per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della
disposizione impugnata, precisa che la Regione autonoma Sardegna,
nell'emanare la legge n. 5 del 2011, non avrebbe tenuto conto dei
principi introdotti nella legge n. 157 del 1992 a seguito della
entrata in vigore della legge n. 96 del 2010. A tale proposito la
difesa pubblica precisa che, in applicazione di tali nuovi principi,
l'ISPRA ha redatto una "Guida per la stesura dei calendari venatori"
che ha trasmesso a tutte le Regioni onde sollecitare il rispetto «dei
[...] passaggi fondamentali» della normativa comunitaria.
La circostanza che la legislazione sarda non si sia adeguata a
tali innovazioni sarebbe ulteriore indice della sua illegittimita'
costituzionale.
3.1. - Anche la difesa della Regione autonoma Sardegna ha
depositato una memoria illustrativa nella quale, ribadite le
precedenti difese, ha dedotto la inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale, sia perche' il gravame e' stato rivolto
nei soli confronti del comma 3 del novellato art. 59-bis della legge
regionale n. 23 del 1998 e non anche nei confronti del comma 4 -
disposizione quest'ultima cosi' inscindibilmente legata alla
precedente da rendere inammissibile, ad avviso della Regione, la
impugnazione solo della prima e non anche della seconda -, sia
perche' il ricorrente non ha fatto menzione nel suo atto delle
competenze legislative regionali quali fissate, per la Sardegna, dal
suo statuto speciale di autonomia.
Considerato in diritto
1 .- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 2 della legge
della Regione autonoma Sardegna 21 gennaio 2011, n. 5 (Disposizioni
integrative della legge regionale 29 luglio 1998, n. 23 - Norme per
la protezione della fauna selvatica e per l'esercizio della caccia in
Sardegna), nella parte in cui, avendo introdotto nella legge della
Regione autonoma Sardegna 29 luglio 1998, n. 23 (Norme per la
protezione della fauna selvatica e per l'esercizio della caccia in
Sardegna), l'art. 59-bis, prevede, al comma 3 della norma novellata,
che, ai fini della disciplina del prelievo venatorio in deroga,
l'assessore regionale della difesa dell'ambiente adotti - previa
deliberazione della Giunta e d'intesa cogli assessori
dell'agricoltura e riforma agraria e dell'igiene e sanita' e
dell'assistenza sociale - il provvedimento in deroga «sentito
l'Istituto regionale per la fauna selvatica (IRFS) ovvero, se non
ancora istituito, un comitato tecnico-scientifico» istituito, su
proposta del medesimo assessore della difesa dell'ambiente, con
deliberazione della Giunta regionale.
1.1. - Secondo l'avviso del ricorrente siffatta disposizione
violerebbe l'art. 117, commi primo e secondo, lettera s), della
Costituzione in quanto sarebbe in contrasto con l'art. 19-bis, comma
3, della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione
della fauna omeoterma e per il prelievo venatorio), il quale, a sua
volta, nel recepire la normativa comunitaria, prevede che le deroghe
alla direttiva 79/409/CEE sono applicate per periodi determinati,
sentiti esclusivamente l'Istituto nazionale per la fauna selvatica
(ora ISPRA) o gli Istituti riconosciuti a livello regionale.
Per il ricorrente, infine, la norma censurata, non prevedendo
l'acquisizione del parere di cui al citato art. 19-bis della legge n.
157 del 1992, oltre a confliggere coi ricordati parametri
costituzionali sia riguardo alla violazione dei vincoli derivanti dal
rispetto dell'ordinamento comunitario sia riguardo alla competenza
legislativa statale in materia di tutela dell'ambiente, eccederebbe
altresi' dalle competenze statutarie fissate dall'art. 3, primo
comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto
speciale per la Sardegna).
2. - Nel costituirsi, la difesa regionale eccepisce, in via
preliminare, la inammissibilita' del ricorso sia perche' ne sarebbe
oscuro il petitum sia perche' il ricorrente avrebbe impugnato il solo
comma 3 del novellato art. 59-bis della legge regionale n. 23 del
1998, come introdotto per effetto dell'art. 2 della legge regionale
n. 5 del 2011, e non anche il successivo comma 4, disposizione questa
cosi' inscindibilmente legata con la precedente da rendere, ad avviso
della Regione resistente, inammissibile il ricorso se non rivolto nei
confronti di ambedue.
Viene, altresi', eccepito che il ricorrente avrebbe omesso di
considerare le competenze legislative della Regione quali derivanti
dallo statuto di autonomia.
3. - L'eccezione di inammissibilita' e' destituita di fondamento
riguardo a tutti i profili sotto i quali e' prospettata.
3.1. - Quanto al primo - supposta oscurita' del petitum dovuta al
fatto che non sarebbe dato comprendere se il ricorrente censura la
disposizione impugnata poiche' essa consente la adozione dei
provvedimenti derogatori al divieto di prelievo venatorio previa
acquisizione del parere dell'IRFS in luogo di quello reso dall'ISPRA
ovvero poiche' essa, sino alla istituzione del predetto Istituto
regionale, consente la adozione dei citati provvedimenti derogatori
previa acquisizione del parere reso da un ristretto Comitato
tecnico-scientifico nominato, su proposta dell'assessore della difesa
dell'ambiente, dalla Giunta regionale - osserva questa Corte che
dall'esame del ricorso introduttivo del giudizio emerge con
sufficiente chiarezza che il Presidente del Consiglio dei ministri ha
inteso impugnare la disposizione introdotta dall'art. 2 della legge
regionale n. 5 del 2011 nella parte in cui essa non prevede, quale
momento procedimentale strumentale alla adozione dei provvedimenti di
competenza regionale in materia di deroghe al divieto di prelievo
venatorio, la acquisizione del parere reso dall'ISPRA - organismo
questo che, come e' noto, per effetto dell'art. 28, comma 2, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133,
svolge le funzioni in precedenza affidate all'INFS - prevedendo,
invece, in via alternativa fra di loro, la acquisizione o del parere
reso dall'IRFS ovvero, sino alla istituzione di questo, di quello
reso da un Comitato ad hoc.
Nella prospettazione impugnatoria formulata nel ricorso le due
ultime previsioni appaiono accomunate sotto la medesima censura di
incostituzionalita'; non vi e', pertanto, impugnazione ancipite ma,
semmai, cumulativa di ambedue le proposizioni normative.
3.2. - Riguardo al secondo profilo in base al quale la resistente
Regione eccepisce la inammissibilita' del ricorso, osserva questa
Corte che, sebbene il comma 4 del novellato art. 59-bis della legge
regionale n. 23 del 1998 sia strettamente connesso con il precedente
comma 3, in particolare proprio con riferimento alla espressione del
parere finalizzato alla adozione dei provvedimenti in deroga al
divieto del prelievo venatorio, posto che esso indica quali debbano
essere i temi trattati nell'atto consultivo e le fonti di cognizione
da considerare, tuttavia non vi e' motivo, stante anche il principio
dispositivo che disciplina il sistema della impugnazione in via
principale di fronte alla Corte costituzionale degli atti aventi
forza di legge, per ritenere che sia onere necessario del ricorrente,
sotto comminatoria di inammissibilita' del ricorso, procedere alla
impugnazione non solo della disposizione normativa che ritiene
direttamente violativa degli evocati precetti costituzionali ma anche
di quelle ad essa eventualmente correlate da un, piu' o meno stretto,
vincolo funzionale.
Cio' tanto piu' nel presente caso in cui, data la subordinazione
logica che il comma 4 dell'art. 59-bis della legge regionale n. 23
del 1998 ha rispetto alla parte del comma 3 oggetto dell'incidente di
costituzionalita', l'eventuale accoglimento del ricorso - pur nei
limiti in cui e' stato ora proposto - con la conseguente
dichiarazione di illegittimita' costituzionale della disposizione
nella parte impugnata, privando di contenuti sostanziali anche il
successivo comma 4 cosi' da renderlo un vuoto simulacro,
determinerebbe, nei fatti, la definitiva inefficacia anche di questa
altra disposizione legislativa, ancorche' non impugnata.
3.3. - Riguardo alla mancata evocazione dei parametri statutari,
al di la' di una, sia pur non diffusamente argomentata, evocazione
dei limiti competenziali fissati dall'art. 3, comma 1, della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), vi e' da dire che la opponibilita' anche alle Regioni a
statuto speciale dei vincoli stabiliti dall'art. 117, commi primo e
secondo, della Costituzione rende non necessario l'esame della
censura anche in base alle regole di competenza legislativa dettate
dagli statuti di autonomia regionale.
4. - Quanto al merito, la questione non e' fondata.
4.1. - In sostanza il ricorrente si duole del fatto che il
legislatore regionale sardo, nel disciplinare l'esercizio del potere
(espressamente attribuito alle Regioni dall'art. 19-bis, comma 1,
della legge n. 157 del 1992) di consentire, nei limiti previsti dalla
normativa comunitaria e da quella statale, deroghe al regime di
divieto del prelievo venatorio abbia previsto che l'assessore
regionale della difesa dell'ambiente adotti i relativi provvedimenti,
non avendo sentito l'ISPRA, organismo statale come detto succeduto
nei compiti gia' dell'INFS, ma «sentito l'Istituto regionale per la
fauna selvatica (IRFS)» ovvero, sino alla istituzione di questo, un
Comitato tecnico-scientifico ad hoc.
Il ricorrente non tiene, evidentemente, conto della circostanza
che proprio l'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992, disposizione
espressiva dei principi comunitari e statali che, in ipotesi,
sarebbero stati violati dal legislatore sardo, consente che le
deroghe al divieto di prelievo venatorio siano concesse sentito
l'INFS (attualmente sostituito dall'ISPRA) «o gli istituti
riconosciuti a livello regionale».
E', pertanto, di tutta evidenza, come dimostrato dall'uso della
particella disgiuntiva «o», che lo stesso legislatore statale abbia
previsto, in occasione della concessione delle citate deroghe, la
possibilita', per l'organo regionale di amministrazione attiva, di
giovarsi, in alternativa, sia del parere reso dall'ISPRA che di
quello reso da omologhi organismi riconosciuti in ambito regionale.
5. - La scelta del legislatore sardo di ritenere sufficiente il
solo parere rilasciato dall'Istituto riconosciuto a livello regionale
deve essere, pertanto, considerata una legittima opzione, consentita
da una piana esegesi della norma statale condotta in base al tenore
testuale dell'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992.
E' appena il caso di ricordare che l'art. 7 del decreto-legge 16
agosto 2006, n. 251 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), aveva provveduto a
modificare il comma 3 dell'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992
(vale a dire la disposizione legislativa presa a riferimento come
norma interposta), sopprimendo la possibilita' dell'opzione e
rendendo quindi obbligatoria l'assunzione del parere dell'allora
INFS, ma che il suddetto decreto non e' stato convertito in legge nel
termine di sessanta giorni e, pertanto, e' decaduto.
A livello statistico, puo' essere di qualche interesse rilevare
che un rapido esame della legislazione regionale di settore da' modo
di censire un significativo numero di leggi regionali che prevedono,
in alternativa al parere reso dall'ISPRA, il parere di un «istituto
riconosciuto a livello regionale» (cosi', espressamente, l'art. 2,
comma 3, della legge della Regione Lombardia 30 luglio 2008, n. 24,
recante «Disciplina del regime di deroga previsto dall'art. 9 della
direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2 aprile 1979 concernente la
conservazione degli uccelli selvatici, in attuazione della legge 3
ottobre 2002, n. 221 "Integrazione alla legge 11 febbraio 1992, n.
157, in materia di protezione della fauna selvatica e di prelievo
venatorio in attuazione dell'art. 9 della direttiva comunitaria
79/409/CEE"», l'art. 3, comma 1, della legge della Regione Calabria
27 marzo 2008, n. 6, recante «Disciplina del regime di deroga
previsto dall'art. 9 della direttiva 79/409/CEE del Consiglio del 2
aprile 1979 concernente la conservazione degli uccelli selvatici, in
attuazione della legge 3 ottobre 2002, n. 221 "Integrazioni alla
legge 11 febbraio 1992, n. 157, in materia di protezione della fauna
selvatica e di prelievo venatorio in attuazione dell'art. 9 delle
direttiva comunitaria 79/409/CEE"», l'art. 3, comma 1, della legge
della Regione Puglia 21 ottobre 2007, n. 30, recante «Disciplina del
regime di deroga in attuazione della legge 3 ottobre 2002, n. 221
"Integrazioni alla legge 11 febbraio 1992, n. 157" e dell'art. 9
della direttiva 79/409/CEE» e, analogamente, l'art. 7-bis, comma 1,
lettera g, della legge della Regione Marche n. 7 del 1995, come
introdotto dall'art. 7 della legge della Regione Marche 18 luglio
2011, n. 15, recante «Modifiche alla legge regionale 5 gennaio 1995,
n. 7 "Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela
dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attivita' venatoria"»).
5.1. - La legittimita' dell'opzione esercitata dal legislatore
della Sardegna vale anche per quanto riguarda la previsione, nelle
more della istituzione dell'IRFS (dovendosi per tale intendere la
concreta istituzione, dato che quella meramente normativa,
evidentemente non ancora attuata, risale alla entrata in vigore
dell'art. 9 della legge regionale n. 23 del 1998), della possibilita'
di avvalersi del parere reso dal Comitato tecnico-scientifico ad hoc.
Cio' in quanto si deve ritenere che, data la sua previsione a livello
di legislazione primaria, anche questo sia un organismo «riconosciuto
a livello regionale», del quale, giova sottolineare, non e' affatto
contestata dal ricorrente ne' la astratta qualificazione tecnica dei
componenti, ne' le loro modalita' di nomina, ne' la indipendente
idoneita' a svolgere funzioni consultive.