ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a seguito
della sentenza del Consiglio di Stato, sezione V, n. 4502 del 27
luglio 2011, confermativa della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Campania, sezione I, n. 1985 del 7 aprile 2011,
promosso dalla Regione Campania con ricorso notificato il 26
settembre 2011, depositato presso la cancelleria il 7 ottobre 2011 ed
iscritto al n. 11 del registro conflitti tra enti 2011.
Visti l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' l'atto di intervento, fuori termine, dell'avvocato
Annarita Petrone;
udito nell'udienza pubblica del 20 marzo 2012 il Giudice relatore
Marta Cartabia;
uditi l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto per la Regione
Campania e l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso depositato presso la cancelleria della Corte il
7 ottobre 2011 ed iscritto al n. 11 del registro conflitti del 2011,
regolarmente notificato al Presidente del Consiglio dei ministri, in
data 26 settembre 2011 e al Consiglio di Stato e al Tribunale
amministrativo regionale della Campania, in data 3 e 4 ottobre 2011,
la Regione Campania ha proposto conflitto di attribuzione nei
confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, per violazione
dell'art. 122, quinto comma, della Costituzione, in relazione alla
sentenza del Consiglio di Stato, sezione V, n. 4502 del 27 luglio
2011, confermativa della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Campania, sezione I, n. 1985 del 7 aprile 2011, con
cui e' stato annullato il decreto del Presidente della Giunta
regionale di nomina di un assessore, per violazione dell'art. 46,
comma 3, dello statuto della Regione Campania.
2. - Il giudice amministrativo era stato adito dall'avvocato
Annarita Petrone, a tutela del proprio interesse a concorrere alla
nomina ad assessore regionale in quota femminile, la quale percio'
aveva impugnato il decreto presidenziale di nomina dei componenti
della Giunta regionale campana (decreto del Presidente della Giunta
della Regione Campania, n. 106 del 19 maggio 2010), nonche' i
successivi decreti di rettifica, compreso quello con il quale un
assessore dimissionario e' stato sostituito con la nomina di un nuovo
assessore di sesso maschile (decreto del Presidente della Giunta
della Regione Campania, n. 136 del 16 luglio 2010, Affari generali
della Presidenza e collegamenti con gli assessori - Presa d'atto
dimissioni Assessore Ernesto Sica - Nomina Dr. Vito Amendolara). La
ricorrente lamentava la violazione del principio della parita' di
genere e della equilibrata presenza di uomini e donne nella
formazione degli organi e degli uffici regionali, di cui agli artt.
1, 5, 22, 35, 46 e 47 dello statuto della Regione Campania, in
ragione della presenza di una sola componente di sesso femminile,
tanto nella composizione originaria dell'organo esecutivo della
Regione, quanto in quella risultante dopo la sostituzione di un
assessore dimissionario.
Il TAR Campania, sez. I, con sentenza del 7 aprile 2011, n. 1985,
ha accolto il ricorso, annullando solo il citato d. Pres. Giunta reg.
n. 136 del 2010, con cui il Presidente della Giunta aveva sostituito
l'assessore dimissionario dott. Ernesto Sica, con il dott. Vito
Amendolara. Tale decreto, secondo il TAR, ha reiterato il
disequilibrio, gia' determinatosi in occasione della prima tornata di
investiture, tra componenti di sesso femminile e componenti di sesso
maschile, in violazione del dettato dell'art. 46, comma 3, dello
statuto della Regione Campania, che richiede invece il «pieno
rispetto del principio di una equilibrata presenza di donne e
uomini».
3. - La decisione del TAR e' stata impugnata dalla Regione
Campania davanti al Consiglio di Stato, che con la sentenza della
sezione V, n. 4502 del 27 luglio 2011, ha respinto l'appello,
confermando la decisione del giudice di primo grado.
Il Consiglio di Stato non ha accolto i motivi di appello proposti
dalla Regione Campania, affermando tra l'altro che non puo'
riconoscersi natura di "atto politico" ai decreti di nomina degli
assessori, nella misura in cui tali atti siano soggetti al rispetto
di criteri giuridici come quello relativo al «pieno rispetto di una
equilibrata presenza di donne e uomini», sancito dall'art. 46, comma
3, dello statuto Campania. Pertanto, il Consiglio di Stato ha
ritenuto che gli atti di nomina degli assessori siano impugnabili
davanti al giudice amministrativo e che non sia applicabile nella
fattispecie l'art. 7 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), c.d. codice del processo amministrativo, in base al
quale il ricorso giurisdizionale non e' ammesso se trattasi di
provvedimenti adottati dal Governo nell'esercizio del potere
politico. Ne' il giudice amministrativo ha ritenuto di poter
accogliere la deduzione, avanzata dalla Regione Campania, in base
alla quale l'art. 46, comma 3, dello statuto regionale ha
esclusivamente valenza programmatica e come tale e' privo di
efficacia vincolante. Nel merito, prosegue il Consiglio di Stato, il
canone «dell'equilibrata presenza di donne ed uomini», che fungerebbe
da limite alla pur ampia discrezionalita' presidenziale nelle
designazioni assessorili, non puo' dirsi soddisfatto con la nomina di
un unico componente di sesso femminile.
4. - Nel ricorso per conflitto di attribuzioni, presentato
all'esame di questa Corte, la Regione contesta l'assunto alla base
delle decisioni del giudice amministrativo, con particolare
riferimento a quella del Consiglio di Stato, che non riconoscono la
natura di "atto politico" ai decreti di nomina degli assessori.
La Regione, dopo aver rilevato che non puo' esserci alcun dubbio
sull'ammissibilita' di un conflitto di attribuzione tra enti avverso
un atto giurisdizionale, incentra i motivi di ricorso sulla natura
politica dell'atto con cui il Presidente della Giunta regionale, in
forza dell'art. 122, quinto comma, Cost. nomina gli assessori. La
ricorrente osserva che la scelta degli assessori si fonda
sull'intuitus personae e non necessita di essere sorretta da alcuna
ulteriore motivazione. Di conseguenza la Regione ritiene che la
pronuncia di un organo giurisdizionale, che abbia ad oggetto la
validita' di un decreto di nomina della Giunta regionale o di alcuni
dei suoi componenti, menomi i poteri assegnati dalla Costituzione al
Presidente della Giunta regionale e sia pertanto lesiva delle proprie
attribuzioni.
Non inciderebbe sulla natura politica dell'atto in questione,
secondo la difesa regionale, neppure la presenza di norme di
carattere promozionale, come l'art. 51 Cost., o programmatico, come
l'art. 117, settimo comma, Cost., o di principio, come appunto viene
definito l'art. 46, comma 3, dello statuto regionale. Tali
disposizioni non avrebbero la necessaria forza giuridica per
degradare l'atto politico in atto di alta amministrazione. Di tali
disposizioni, ed in particolare, di quelle di principio, come l'art.
46, comma 3, dello statuto - da cui non sarebbe possibile trarre un
contenuto precettivo di carattere vincolato, secondo la difesa
regionale - possono farsi interpreti solo gli organi di governo della
Regione, senza andar soggetti a giudizio in sede giurisdizionale.
Infine, osserva la difesa della Regione, l'atto di nomina della
Giunta, sottratto ad ogni forma di sindacato giurisdizionale, non
sarebbe comunque indenne da forme di controllo politico e
istituzionale, dovendo il Presidente della Giunta rispondere del
proprio operato davanti al Consiglio regionale e al corpo elettorale,
considerato inoltre che, in casi estremi, si potrebbe persino
giungere alla rimozione del Presidente che abbia compiuto atti
contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge, ai sensi
dell'art. 126, primo comma, della Costituzione.
Per le ragioni sopra richiamate, la Regione Campania ha chiesto
che venga dichiarato che non spettava allo Stato - per il tramite di
un organo giurisdizionale - sindacare la legittimita' dell'atto di
nomina di un assessore regionale da parte del Presidente della Giunta
della Regione Campania e di conseguenza che sia annullata la sentenza
del Consiglio di Stato, sezione V, n. 4502 del 27 luglio 2011.
Contestualmente la Regione ricorrente ha depositato istanza di
sospensione cautelare dell'atto impugnato, poiche' l'esecuzione medio
tempore della decisione del Consiglio di Stato concreterebbe un
gravissimo vulnus alla continuita' dell'azione amministrativa e
istituzionale della Regione, esponendola a gravi rischi di
interruzioni.
5. - Con atto depositato il 3 novembre 2011, si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che venga dichiarata
l'inammissibilita' o, comunque, rigettato il ricorso, e frattanto
respinta l'istanza cautelare, presentata dalla Regione Campania.
L'inammissibilita' discenderebbe dal fatto che il ricorso lamenta
un difetto di interpretazione dell'art. 46, comma 3, dello statuto,
dal quale i giudici amministrativi hanno tratto un vincolo giuridico
al potere di nomina degli assessori da parte del Presidente della
Giunta regionale. L'asserita insindacabilita' dell'atto di nomina
avrebbe dovuto essere fatta valere da parte della Regione in sede di
ricorso per motivi di giurisdizione alle sezioni unite della Corte di
cassazione, organo al quale spetta sindacare il difetto assoluto di
giurisdizione. Il conflitto proposto dalla Regione davanti alla Corte
costituzionale costituirebbe percio' un mezzo improprio di censura
del modo di esercizio della funzione giurisdizionale, inammissibile
per costante giurisprudenza della Corte costituzionale.
Il ricorso risulterebbe inoltre infondato perche' l'art. 46,
comma 3, dello statuto regionale non si limiterebbe ad affiancare
alle norme contenute negli artt. 51, primo comma, e 117, settimo
comma, della Costituzione un'altra e del tutto superflua norma di
principio ripetitiva delle prime, ma costituirebbe attuazione delle
richiamate norme costituzionali, vincolando le scelte del Presidente
della Giunta regionale al "pieno rispetto" del principio delle pari
opportunita' e consentendone di conseguenza il sindacato
giurisdizionale che ne verifichi l'eventuale violazione. Ne
conseguirebbe che il rispetto della norma statutaria debba essere
ritenuta sindacabile in giudizio, senza in alcun modo impingere nella
fiduciarieta' che caratterizza la scelta degli assessori regionali.
In merito all'istanza di sospensione, l'Avvocatura generale dello
Stato sostiene che essa non e' assistita da imperiose esigenze
cautelari, dal momento che i pregiudizi paventati dalla Regione
possono essere superati ricorrendo a «meccanismi di sostituzione
interinale ovvero attraverso l'esecuzione della sentenza del
Consiglio di Stato, che non produrrebbe effetti irreversibili, tenuto
conto del potere di revoca attribuito al Presidente della Giunta
dall'art. 122 Costituzione».
6. - In prossimita' della camera di consiglio fissata per la
trattazione dell'istanza di sospensione ai sensi dell'art. 40 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 e dell'art 26 delle norme integrative per
i giudizi davanti alla Corte costituzionale, la Regione Campania ha
depositato una memoria che ribadisce le ragioni gia' sostenute nel
ricorso, insistendo per l'accoglimento dell'istanza cautelare e la
sospensione dell'efficacia della sentenza del Consiglio di Stato. Per
quanto riguarda il periculum in mora la memoria ribadisce l'urgenza
che si riprenda la normale attivita' di governo della Regione,
attivita' pregiudicata dalla sentenza del Consiglio di Stato.
7. - L'avvocato Annarita Petrone, in qualita' di diretta
interessata alla decisione che ha provocato il conflitto, ha
depositato fuori termine, il 7 novembre 2011, atto di intervento, al
fine di resistere al ricorso presentato dalla Regione Campania e di
chiederne il rigetto.
8. - Con ordinanza n. 302 del 2011, pronunciata all'esito della
camera di consiglio del 9 novembre 2011, nella quale sono stati
sentiti i difensori delle parti, e fatta salva ogni valutazione
sull'ammissibilita' e sul merito del conflitto, questa Corte ha
rigettato l'istanza cautelare proposta dalla Regione Campania, in
quanto ha giudicato non sussistenti le «gravi ragioni» in presenza
delle quali soltanto, ai sensi dell'art. 40 della legge 11 marzo
1953, n. 87, possono essere sospesi gli effetti degli atti che hanno
dato origine al conflitto, considerato che, in specie, l'attivita'
della Giunta non risulta in alcun modo esposta a pregiudizio per
effetto della sentenza del Consiglio di Stato.
9. - In prossimita' dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha depositato una memoria in gran parte riassuntiva delle
deduzioni gia' svolte in fase cautelare, nella quale si rileva
altresi' la mancanza del necessario tono costituzionale del
conflitto. La memoria ribadisce l'inammissibilita' del ricorso,
perche' la questione introdotta si risolverebbe in un problema
puramente interpretativo della norma statutaria, che esula
manifestamente dalle competenze della Corte. Il ricorso sarebbe
comunque infondato, perche' allo statuto regionale e' consentito
vincolare la scelta degli assessori al rispetto di canoni
predeterminati dal legislatore regionale, ivi compreso quello
dell'equilibrata presenza di donne e uomini.
10. - In occasione dell'udienza pubblica, la Regione Campania ha
depositato un'ulteriore memoria, insistendo per l'accoglimento del
ricorso, ulteriormente sviluppando gli argomenti gia' introdotti con
gli interventi precedenti. In particolare la ricorrente, nel ribadire
integralmente le ragioni esposte nell'atto introduttivo e nella
memoria depositata in occasione della discussione sull'istanza
cautelare, ritiene che nel nuovo assetto regionale l'atto di nomina
di un assessore della Giunta regionale si configura quale autentico
esempio di atto politico.
Considerato in diritto
1. - La Regione Campania ha proposto conflitto di attribuzione
nei confronti del Presidente del Consiglio dei ministri, in relazione
alla sentenza del Consiglio di Stato, sezione V, n. 4502 del 27
luglio 2011, confermativa della sentenza del Tribunale amministrativo
regionale per la Campania, sezione I, n. 1985 del 7 aprile 2011, con
cui e' stato annullato l'atto del Presidente della Giunta regionale
di nomina di un assessore, per violazione dell'art. 122, quinto
comma, della Costituzione.
2. - L'intervento dell'avvocato Annarita Petrone - diretta
interessata alla decisione del giudice amministrativo che e'
all'origine del presente conflitto - e' stato depositato oltre il
termine stabilito dalle norme che disciplinano il giudizio dinanzi
alla Corte costituzionale (artt. 25, secondo comma, e 41 della legge
11 marzo 1953, n. 87, nonche' artt. 4, comma 4, e 25, comma 4, delle
norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale).
Tale termine e', per costante orientamento di questa Corte,
perentorio (ex plurimis sentenze n. 257 del 2007 e n. 190 del 2006).
Pertanto, indipendentemente da ogni altra considerazione sulla
partecipazione di soggetti diversi da quelli espressamente previsti
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni,
l'intervento deve essere dichiarato inammissibile per inosservanza
del termine.
3. - Il conflitto proposto dalla Regione ricorrente e'
inammissibile.
Occorre anzitutto osservare che gia' nei giudizi davanti al
giudice amministrativo la Regione aveva eccepito la natura di "atto
politico" che, in tesi, dovrebbe essere riconosciuta al decreto con
cui il Presidente della Regione nomina i componenti della Giunta
regionale. La ricorrente richiama la lunga tradizione giuridica,
risalente nel tempo - di cui l'art. 7 del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), che riproduce l'art. 31 del regio decreto
26 giugno 1924, n. 1054 (Approvazione del testo unico delle leggi sul
Consiglio di Stato), costituirebbe solo la piu' recente espressione -
in virtu' della quale gli atti emanati nell'esercizio del potere
politico sarebbero istituzionalmente e per natura sottratti ad ogni
sindacato giurisdizionale. Tale sarebbe anche il caso della nomina
degli assessori da parte del Presidente della Giunta regionale,
specie in considerazione del peculiare ruolo attribuito a
quest'ultimo nella forma di governo regionale, dopo la riforma degli
statuti regionali attuata con la legge costituzionale 22 novembre
1999, n. 1 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta del
Presidente della Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle
Regioni).
In proposito, occorre osservare che, per quanto l'argomento
relativo alla "natura politica" dell'atto impugnato fosse stato
dedotto sin dal giudizio di fronte al TAR, la ricorrente non ha fatto
ricorso ai rimedi predisposti dall'ordinamento nel caso di indebito
sindacato del giudice amministrativo sui cosiddetti "atti politici",
rimedi che avrebbero consentito di verificare che l'atto oggetto del
giudizio fosse effettivamente sindacabile in sede giurisdizionale e
non rientrasse tra gli atti non impugnabili ai sensi dell'art. 7 del
citato d.lgs. n. 104 del 2010. Non risulta che la ricorrente abbia
impugnato per presunto difetto assoluto di giurisdizione la sentenza
del Consiglio di Stato, cosi' come previsto dall'art. 111, ottavo
comma, della Costituzione, con ricorso ai sensi dell'art. 362, primo
comma, del codice di procedura civile.
4. - In ogni caso, in questa sede deve essere accolta l'eccezione
di inammissibilita' sollevata dal Presidente del Consiglio dei
ministri, dato che la Regione Campania ha denunciato, in effetti,
semplici errores in iudicando riguardanti l'interpretazione dell'art.
46 dello statuto regionale, e ha dunque portato all'esame della Corte
un conflitto di attribuzioni che, ad un attento esame, si risolve in
un improprio mezzo di gravame avverso le sentenze del giudice
amministrativo.
4.1. - A tal riguardo, occorre ricordare che questa Corte e'
sempre chiamata a verificare se il ricorso per conflitto, al di la'
delle formali asserzioni a sostegno della prospettazione, si traduca
in uno strumento atipico di impugnazione e come tale risulti quindi
inammissibile. Non vi e' dubbio, infatti, che il conflitto
intersoggettivo possa riguardare anche atti di natura
giurisdizionale; condizione pero' di ammissibilita' di tale tipo di
conflitto e' che esso non si risolva in un mezzo improprio di censura
del modo di esercizio della funzione giurisdizionale, valendo, contro
gli errori in iudicando, di diritto sostanziale o processuale, i
consueti rimedi previsti dagli ordinamenti processuali delle diverse
giurisdizioni (tra le altre, le sentenze n. 72 del 2012, nn. 150 e 2
del 2007, n. 326 e n. 276 del 2003). E' chiaro, quindi, che il
conflitto non puo' surrettiziamente trasformarsi in un ulteriore
grado di giudizio avente portata generale.
Nella specie, la Regione Campania, benche' asserisca di non voler
portare all'esame della Corte costituzionale il modo di esercizio
della funzione giurisdizionale da parte del giudice amministrativo,
prospetta proprio un conflitto di tale contenuto, essendo il ricorso
incentrato su un problema di interpretazione del diritto vigente, e
in particolare dell'art. 46, comma 3, dello statuto della Regione
Campania, in relazione al quale la ricorrente contesta il percorso
ermeneutico seguito nella decisione del Consiglio di Stato.
4.2. - La ricorrente muove, infatti, dall'affermazione che
nell'ordinamento esistono aree sottratte al sindacato
giurisdizionale, in quanto espressive di attivita' politica, come
tali insindacabili da parte del giudice. Ne sarebbe una riprova la
permanenza nell'ordinamento dell'art. 7 del codice del processo
amministrativo, nel quale, come ricordato poco sopra, si afferma che
«non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo
nell'esercizio del potere politico». A conferma, la ricorrente
richiama la giurisprudenza dei giudici ordinari e amministrativi,
applicativa della norma menzionata, la quale, peraltro, e' stata
particolarmente rigorosa nel delimitare i confini della categoria
degli atti non impugnabili davanti al giudice amministrativo (criteri
che in altra occasione anche questa Corte ha condiviso, sentenza n.
103 del 1993).
L'affermazione della ricorrente, quanto all'esistenza di spazi
riservati alla scelta politica, e' condivisibile e suffragata da
elementi di diritto positivo. Cio' nondimeno, gli spazi della
discrezionalita' politica trovano i loro confini nei principi di
natura giuridica posti dall'ordinamento, tanto a livello
costituzionale quanto a livello legislativo; e quando il legislatore
predetermina canoni di legalita', ad essi la politica deve attenersi,
in ossequio ai fondamentali principi dello Stato di diritto. Nella
misura in cui l'ambito di estensione del potere discrezionale, anche
quello amplissimo che connota un'azione di governo, e' circoscritto
da vincoli posti da norme giuridiche che ne segnano i confini o ne
indirizzano l'esercizio, il rispetto di tali vincoli costituisce un
requisito di legittimita' e di validita' dell'atto, sindacabile nelle
sedi appropriate.
4.3. - Nel caso portato all'esame della Corte, il legislatore
regionale della Campania, nell'esercizio dell'autonomia politica ad
esso accordata dall'art. 123 della Costituzione, ha ritenuto di dover
delimitare il libero apprezzamento del Presidente della Giunta
regionale nella scelta degli assessori, stabilendo alcuni vincoli di
carattere generale, in sede di elaborazione dello statuto. Ad
esempio, con una previsione che contraddistingue lo statuto campano
da quello di altre regioni, il legislatore regionale ha voluto
predeterminare il numero dei componenti della Giunta regionale,
prevedendo esplicitamente che essa sia «composta dal Presidente e da
dodici assessori, compreso il vicepresidente» (art. 50, comma 2,
statuto Campania). Parimenti, per quanto riguarda l'individuazione
dei componenti dell'esecutivo regionale, lo statuto, pur preservando
in capo al Presidente il piu' ampio margine di scelta per
permettergli di comporre la Giunta secondo le proprie valutazioni di
natura politica e fiduciaria, prescrive che gli assessori siano
nominati «nel pieno rispetto del principio di un'equilibrata presenza
di donne e uomini» (art. 46, comma 3), di talche' la discrezionalita'
spettante al Presidente risulta arginata dal rispetto di tale canone,
stabilito dallo statuto, in armonia con l'articolo 51, primo comma, e
117, settimo comma, della Costituzione.
La circostanza che il Presidente della Giunta sia un organo
politico ed eserciti un potere politico, che si concretizza anche
nella nomina degli assessori, non comporta che i suoi atti siano
tutti e sotto ogni profilo insindacabili. Ne', d'altra parte, la
presenza di alcuni vincoli altera, di per se', la natura politica del
potere esercitato dal Presidente con l'atto di nomina degli
assessori, ma piuttosto ne delimita lo spazio di azione.
L'atto di nomina degli assessori risultera', dunque, sindacabile
in sede giurisdizionale, se e in quanto abbia violato una norma
giuridica.
4.4. - Cosi' inteso, il conflitto proposto dalla Regione Campania
si risolve in un problema di corretta individuazione della natura e
della portata dei vincoli stabiliti dall'art. 46 dello statuto,
problema che - come tutte le questioni di interpretazione - rientra
nelle funzioni dell'autorita' giudiziaria, e che questa Corte non e'
chiamata a sindacare in sede di conflitto di attribuzioni. Per queste
ragioni si deve concludere che il conflitto di attribuzione promosso
dalla Regione Campania e' inammissibile.