ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 2,
commi 1, 3 e 4, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, promosso dalla
Regione Liguria con ricorso notificato il 14 settembre 2011,
depositato in cancelleria il 21 settembre 2011 ed iscritto al n. 99
del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 18 aprile 2012 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione Liguria e
l'avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 14 settembre 2011 e depositato il
21 settembre 2011 il Presidente della Regione Liguria, previa
deliberazione della Giunta regionale, ha impugnato in via principale
varie disposizioni del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
fra le quali l'articolo 2, commi 1, 3 e 4.
In particolare l'articolo in oggetto prevede che «La cilindrata
delle auto di servizio non puo' superare i 1600 cc.» (comma 1); che
«le auto ad oggi in servizio possono essere utilizzate solo fino alla
loro dismissione o rottamazione e non possono essere sostituite»
(comma 3); che «con decreto del Presidente del Consiglio dei
Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica amministrazione e
l'innovazione, sono disposti modalita' e limiti di utilizzo delle
autovetture di servizio al fine di ridurne numero e costo» (comma 4).
2. - La Regione Liguria deduce l'illegittimita' costituzionale
delle predette disposizioni per violazione degli artt. 3, 97, 117,
terzo, quarto e sesto comma, e 118 della Costituzione.
2.1. - Premette la ricorrente che, pur comprendendo le cogenti
ragioni finanziarie che hanno determinato il ricorso al predetto
decreto, talune sue disposizioni, tra le quali l'art. 2, commi 1, 3 e
4, sarebbero lesive delle sue competenze e che, sebbene le
considerazioni di ordine puramente economico non possano costituire
di per se' oggetto ne' parametro del presente giudizio, le
illegittimita' di cui sarebbero affette le norme impugnate potrebbero
essere emendate attraverso la pronuncia della Corte costituzionale
senza che il risultato economico della manovra ne risulti
compromesso.
2.2. - Secondo la ricorrente il contesto nel quale e' inserito
l'art. 2, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge n. 98 del 2011 e la
mancanza di una disposizione che ne precisi l'ambito di applicazione
e conseguentemente l'efficacia vincolante a carico della Regione -
diversamente da quanto accade, per altri limiti valevoli in via
diretta per lo Stato, all'art. 1, comma 4, dello stesso decreto-legge
n. 98 del 2011, in materia di trattamento economico di titolari di
cariche pubbliche - potrebbero far ritenere che l'articolo citato
valga esclusivamente per lo Stato e per gli enti nazionali.
Tuttavia, secondo la Regione, si tratta di un'interpretazione
incerta poiche' l'art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 98 del 2011,
nel prevedere delle eccezioni all'applicabilita' delle restrizioni
alle cosi' dette "auto blu", non comprende in esse le Regioni e gli
enti del "sistema regionale": «fanno eccezione le auto in dotazione
al Capo dello Stato, ai Presidenti del Senato e della Camera, del
Presidente del Consiglio dei Ministri e del Presidente della Corte
costituzionale e le auto blindate adibite ai servizi istituzionali di
pubblica sicurezza». A tale proposito la ricorrente richiama il
principio ermeneutico secondo il quale l'interpretazione
dell'eccezione ad una regola generale deve essere restrittiva.
3. - Se intesi come riferiti alla Regione ed agli enti da essa
dipendenti, i commi richiamati, a giudizio della ricorrente, devono
ritenersi costituzionalmente illegittimi sotto diversi profili.
3.1. - Viene lamentata, da un lato, la violazione dell'art. 117,
quarto comma, Cost., poiche' i limiti introdotti con l'art. 2, commi
1, 3 e 4, del decreto-legge n. 98 del 2011 inciderebbero nella
materia residuale dell'organizzazione regionale.
3.2. - Sostiene, d'altro lato, la ricorrente che simili
disposizioni contrasterebbero anche con l'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto privi del carattere di principi fondamentali nella
materia concorrente del coordinamento della finanza pubblica.
Porrebbero, infatti, limiti puntuali ad una singola e minuta voce di
spesa senza lasciare alla Regione alcuno spazio di adeguamento. A
tale proposito viene richiamata la giurisprudenza costituzionale, che
esclude che tali limiti abbiano natura di principi fondamentali.
3.3. - Inoltre si sostiene che le disposizioni impugnate
violerebbero il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. e
quello del buon andamento della pubblica amministrazione di cui
all'art. 97 Cost. L'irrazionalita' intrinseca delle stesse
discenderebbe dal loro ambito di applicazione. Innanzitutto a fronte
della rubrica dell'art. 2 del decreto-legge n. 98 del 2011 - che
utilizza la generica espressione «auto blu» - i commi dell'articolo
precisano che si tratta delle «auto» e delle «autovetture» di
servizio. In altre parole, rileva la ricorrente, non si tratterebbe
dei soli mezzi a disposizione dei titolari degli organi politici, ma
di tutti i mezzi di servizio. Conferma di tale assunto deriverebbe
dalla previsione del comma 2, che eccettua dalla nuova disciplina,
oltre alle vetture degli organi costituzionali espressamente
indicati, solo «le auto blindate adibite ai servizi istituzionali di
pubblica sicurezza».
Tale previsione, secondo la ricorrente, sarebbe irragionevole e
lesiva del buon andamento dell'amministrazione regionale, dal momento
che la limitazione generalizzata della cilindrata non tiene conto
della diversita' delle situazioni operative: secondo la comune
esperienza, anche al di fuori della pubblica sicurezza, lo
svolgimento adeguato di taluni compiti pubblici puo' richiedere mezzi
di potenza superiore. A tale proposito vengono richiamati i settori
di competenza regionale della protezione civile, della guardia
forestale e della polizia amministrativa.
Irrazionale sarebbe altresi' il riferimento alla cilindrata del
motore, ritenuto dato non significativo relativamente a prezzo,
grandezza, funzionalita' e prestazioni dell'autovettura. Al
contrario, sarebbe rilevante il dato della potenza, alla quale si
rapporterebbero prezzo e prestazioni.
Secondo la Regione, anche il divieto di sostituzione di cui al
comma 3 - se riferito a tutte «le auto oggi in servizio» e non solo a
quelle di cilindrata superiore ai 1600 cc. - costituirebbe
un'ulteriore e specifica violazione del principio di buon andamento
di cui all'art. 97 Cost., dal momento che con il decorso del tempo
renderebbe impossibile svolgere qualsiasi servizio, a prescindere
dalla sua necessita'.
La ricorrente afferma che la violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
puo' essere denunciata in via principale, poiche' la normativa
impugnata, a causa dell'irragionevolezza e della contrarieta' al buon
andamento, impedirebbe ovvero ostacolerebbe lo svolgimento da parte
della Regione di compiti rientranti nell'ambito della propria
autonomia legislativa e ad essa spettanti ai sensi dell'art. 118
Cost. A tale proposito viene richiamata la consolidata giurisprudenza
costituzionale, secondo cui la Regione e' abilitata a denunciare in
via principale violazioni anche di norme costituzionali di per se'
estranee al riparto di competenze, quando si traducano comunque in
lesione di proprie attribuzioni.
3.4. - Infine la ricorrente lamenta l'illegittimita' dell'art. 2,
comma 4, del decreto-legge n. 98 del 2011 - nella parte in cui
prevede che sia un organo statale mediante decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri a dettare «modalita' e limiti di utilizzo»
delle vetture al fine di ridurne numero e costo - se riferito ai
mezzi che operano al sevizio della Regione, degli enti locali e degli
enti collegati. Tale stranezza, secondo la ricorrente, potrebbe
costituire indizio dell'effettiva intenzione del legislatore di
limitare il vincolo alle sole amministrazioni statali. Ad ogni modo,
si rileva che nei limiti delle risorse di cui legittimamente le
Regioni (e gli enti locali) dispongono, alle stesse, in quanto organi
responsabili, spetterebbe prescrivere tali modalita' e limiti, in
modo da rientrare nel budget.
Oltre all'adozione di norme di dettaglio in materia di
organizzazione regionale, la ricorrente lamenta l'introduzione di
vincoli con fonte regolamentare ed, in subordine, il mancato
coinvolgimento delle Regioni in applicazione del principio di leale
collaborazione.
Difatti, ove la disposizione dovesse ritenersi riferita anche
alle vetture delle Regioni ed enti locali, sarebbe violato l'art.
117, sesto comma, Cost. Essa prevedrebbe in materia concorrente un
atto amministrativo di natura sostanzialmente regolamentare, dal
quale si dovrebbero dedurre vincoli a carico della Regione stessa.
Pur volendo ammettere la finalita' di coordinamento della finanza
pubblica, tale scopo non potrebbe essere perseguito a mezzo di
regolamenti vincolanti l'autonomia regionale. Si richiama sul punto
la giurisprudenza costituzionale, secondo la quale «la sussistenza di
un ambito materiale di competenza concorrente comporta che non e'
consentita, ai sensi del sesto comma dell'art. 117 della Costituzione
che attua il principio di separazione delle competenze, l'emanazione
di atti regolamentari» (sentenza di questa Corte n. 200 del 2009);
nonche' quella secondo la quale le prescrizioni contenute in un
regolamento «non possono essere considerate espressione di principi
fondamentali della materia concorrente [...], per la inidoneita'
della fonte regolamentare a dettare detti principi» (sentenza di
questa Corte n. 92 del 2011).
In subordine, nella denegata ipotesi in cui si dovesse ammettere
la possibilita' che tali vincoli derivino da un atto secondario,
l'illegittimita' dell'art. 2, comma 4, deriverebbe dal mancato
coinvolgimento delle Regioni e quindi dalla violazione del principio
costituzionale di leale collaborazione.
4. - Con atto depositato in data 24 ottobre 2011 il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, si e' ritualmente costituito in giudizio.
Secondo il resistente la doglianza della Regione Liguria sarebbe
del tutto infondata, poiche' la corretta interpretazione delle
disposizioni di cui all'art. 2, commi 1, 3 e 4 del decreto-legge n.
98 del 2011 sarebbe nel senso che esse non si applichino alla
ricorrente per le ragioni dalla stessa evidenziate. L'articolo
sarebbe infatti inserito in un contesto non concernente gli enti
regionali: se il legislatore avesse inteso riferirsi anche ad essi,
avrebbe espressamente previsto e disciplinato il limite del vincolo a
loro carico. Difatti, in attuazione dell'art. 2, comma 4, del
decreto-legge n. 98 del 2011, e' stato emanato il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 3 agosto 2011 (Utilizzo delle
autovetture di servizio e di rappresentanza da parte delle pubbliche
amministrazioni), che ha disciplinato l'utilizzo delle autovetture di
servizio e di rappresentanza da parte delle pubbliche
amministrazioni, escludendo dalla relativa applicazione le Regioni e
gli enti locali. Se ne dovrebbe dedurre che lo Stato stesso non abbia
ritenuto applicabile la normativa alla Regione ricorrente.
Il citato d.P.C.m. all'art. 1, rubricato «Finalita' ed ambito di
applicazione», prevede al comma 2: «Le disposizioni del presente
decreto si applicano alle pubbliche amministrazioni inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica ai sensi
dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre 2009, n. 196,
incluse le Autorita' indipendenti, ed esclusi gli Organi
costituzionali e, salvo quanto previsto dall'articolo 5, le Regioni e
gli enti locali». Tale disposizione precisa l'ambito soggettivo di
applicazione delle eccezioni poste all'art. 2, comma 2, del
decreto-legge n. 98 del 2011, richiamando gli organi costituzionali
ivi espressamente indicati ed esplicitando l'esclusione delle Regioni
e degli enti locali.
5. - In data 27 marzo 2012 la Regione Liguria ha depositato
memoria, in cui rileva che l'art. 1, comma 2, del d.P.C.m. 3 agosto
2011, in attuazione dell'art. 2, comma 4, del decreto-legge n. 98 del
2011, esclude espressamente dal proprio ambito di applicazione le
Regioni, con la sola eccezione dell'art. 5, che prevede il censimento
permanente delle autovetture di servizio. Evidenzia inoltre che la
posizione dell'Avvocatura - secondo cui «la norma se correttamente
interpretata, non si applica alla Regione», essendo «inserita in un
contesto che non e' riferito agli enti regionali» - confermerebbe
l'illegittimita' delle norme impugnate, se riferite alle Regioni. Di
conseguenza ed in sintesi, secondo la Regione verrebbero meno le
ragioni di doglianza avanzate nel ricorso, solo ove l'art. 2, commi
1, 3 e 4, possa essere effettivamente interpretato nel senso che non
sia rivolto alle Regioni; in caso contrario, le censure allo stesso
conserverebbero piena validita'.
6. - Con memoria del 27 marzo 2012 l'Avvocatura generale dello
Stato, affermando l'infondatezza del ricorso, introduce delle
precisazioni relativamente alle censure mosse dalla Regione all'art.
2, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge n. 98 del 2011. In particolare,
rileva che medio tempore l'ordinanza del 10 novembre 2011 del
Tribunale amministrativo regionale (TAR) per il Lazio ha ordinato al
Presidente del Consiglio dei ministri di provvedere, nel termine di
60 giorni dalla notifica ovvero dalla comunicazione, al riesame in
sede regolamentare della questione dell'applicabilita' alle Regioni
ed agli enti locali del d.P.C.m. 3 agosto 2011.
In adempimento a tale ordinanza, ma anche in via di autotutela,
e' stato adottato il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 12 gennaio 2012 (Modifiche al decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, che ha modificato il precedente decreto del 3
agosto 2011, prevedendo l'adeguamento delle Regioni e degli enti
locali a quanto ivi previsto, negli ambiti di rispettiva competenza
(art. 1, comma 1, lettera a), che ha sostituito l'art. 1, comma 2,
del d.P.C.m. 3 agosto 2011).
Nel rivalutare la questione alla luce di quanto disposto dal
giudice amministrativo e di quanto ritenuto in via di autotutela dal
Presidente del Consiglio dei ministri, le norme censurate - sia
quella relativa al limite di cilindrata, sia quella relativa alle
modalita' di utilizzo delle vetture - dovrebbero ritenersi
applicabili alle Regioni ed agli enti del "sistema regionale",
dovendosi interpretare restrittivamente - cosi' come, del resto,
prospettato dalla medesima Regione - le eccezioni all'applicabilita'
delle limitazioni concernenti le cosi' dette "auto blu".
Nella memoria l'Avvocatura dello Stato procede dunque ad una
rivalutazione della questione di legittimita' costituzionale delle
norme censurate alla luce delle modifiche da ultimo introdotte,
concludendo per l'infondatezza nel merito del ricorso.
In primo luogo, quanto al limite all'acquisto di autovetture di
cilindrata superiore a 1600 cc., questo deve intendersi, secondo
l'Avvocatura, come riaffermazione del principio di buona
amministrazione nell'ottica del contenimento della spesa pubblica.
L'intervento sarebbe diretto, secondo il resistente, a conformare
l'attivita' amministrativa ai principi di buona amministrazione ed
efficienza, oltreche' di moralita' - cui non puo' essere estraneo il
plesso degli enti territoriali - mediante il contenimento di voci di
spesa prive di giustificazione nell'esercizio dell'attivita'
istituzionale della pubblica amministrazione. Rileva, infatti,
l'Avvocatura che proprio quest'ultima sovente puo' svolgersi, salvo
casi del tutto eccezionali, senza l'uso di auto di servizio e, anche
nei casi in cui esso sia indispensabile, con mezzi di cilindrata non
superiore a 1600 cc. La norma censurata in realta' non si
tradurrebbe, a giudizio del resistente, in un mero taglio di spesa
lesivo, come tale, dell'autonomia regionale, in quanto suscettibile
di essere sostituito con una diversa riorganizzazione della spesa a
cura della Regione. Viceversa inciderebbe su una modalita'
organizzativa che e' in re ipsa, salvo rare eccezioni, non in linea
con i principi costituzionali della buona amministrazione,
trattandosi di un'inutile ostentazione a carico della collettivita',
con l'ulteriore conseguenza di creare una separazione e talora una
disaffezione tra cittadino ed amministrazione, priva di ragion
d'essere alla luce dell'art. 97 Cost.
Inoltre, il resistente osserva che il limite massimo di 1600 cc.
sarebbe ragionevole, perche' sufficientemente elevato e tale da
consentire l'acquisto di autovetture funzionali ai diversi compiti
pubblici. Del resto, il limite suddetto, dal lato della spesa,
integrerebbe un principio di coordinamento della finanza pubblica nel
quadro dell'azione di risanamento spettante allo Stato ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost. La previsione, peraltro, non
risulterebbe lesiva delle prerogative regionali, imponendo
semplicemente il tetto di 1600 cc. di cilindrata e lasciando ampio
spazio di scelta regionale al suo interno in ordine alle auto da
acquistare ed utilizzare per i diversi scopi.
Quanto alla disciplina sulle modalita' di utilizzo delle
autovetture, le modifiche apportate con d.P.C.m. 12 gennaio 2012
avrebbero chiarito il significato e la portata del potere
sostanzialmente regolamentare conferito al legislatore. In base alla
previsione che «le Regioni e gli Enti locali, negli ambiti di
rispettiva competenza, adeguano i propri ordinamenti a quanto
previsto dal presente decreto» (art. 1, comma 2 del d.P.C.m. 3 agosto
2011, come modificato dall'art. 1, comma 1, lettera a), del d.P.C.m.
12 gennaio 2012), alla fonte regolamentare statale sarebbe stato
demandato di disciplinare specificamente le modalita' di uso delle
vetture del settore statale, senza ledere le prerogative regionali,
ma individuando semplicemente un modello organizzativo. Proprio
perche' attuativo in modo diretto del principio di buona
amministrazione e della competenza statale in materia di
coordinamento della finanza pubblica, ad esso dovrebbero fare
riferimento anche le Regioni, lasciando al contempo alle stesse ogni
liberta' organizzativa nell'individuare le corrette forme di
adeguamento in aderenza alle loro specificita'.
Parimenti, a giudizio dell'Avvocatura, non sarebbe lesivo delle
competenze regionali in materia di organizzazione amministrativa il
generale dovere di conformazione, perche' il regolamento nel
disciplinare le modalita' di utilizzo delle vetture da parte del
personale, considerato non dal lato della spesa, ma da quello del
fruitore del mezzo, atterrebbe anche alla disciplina del pubblico
impiego. Quest'ultima deve essere ricondotta, secondo la
giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenza di questa Corte
n. 151 del 2010), nella materia dell'ordinamento civile di competenza
legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., posto che tale disciplina deve essere
uniforme sul territorio nazionale, pena una disparita' di trattamento
tra soggetti appartenenti al pubblico impiego, con possibile lesione
dell'art. 3 Cost.
Da ultimo, l'Avvocatura rileva che, trattandosi di normativa in
tema di coordinamento della finanza pubblica, assunta nel quadro
dell'azione statale di risanamento della finanza pubblica e
consentita allo Stato ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., non
potrebbe fondatamente censurarsi l'aspetto formale della fonte
regolamentare, poiche' l'art. 117, sesto comma, Cost. si riferisce
alla potesta' regolamentare regionale attuativa od esecutiva della
potesta' legislativa regionale concorrente, non rilevante nella
fattispecie in esame. Conclude, dunque, per l'infondatezza della
questione di costituzionalita' alla luce degli artt. 97 e 117 Cost.
7. - All'udienza pubblica le parti hanno illustrato ed
ulteriormente ribadito le argomentazioni gia' rassegnate in atti.
Considerato in diritto
1. - Con ricorso notificato il 14 settembre 2011 e depositato il
21 settembre 2011, la Regione Liguria ha impugnato in via principale
varie disposizioni del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
fra le quali l'articolo 2, commi 1, 3 e 4, oggetto del presente
giudizio.
In particolare, l'articolo in considerazione prevede che «La
cilindrata delle auto di servizio non puo' superare i 1600 cc.»
(comma 1); che «le auto ad oggi in servizio possono essere utilizzate
solo fino alla loro dismissione o rottamazione e non possono essere
sostituite» (comma 3); che «con decreto del Presidente del Consiglio
dei Ministri, su proposta del Ministro per la pubblica
amministrazione e l'innovazione, sono disposti modalita' e limiti di
utilizzo delle autovetture di servizio al fine di ridurne numero e
costo» (comma 4).
Secondo la ricorrente, il contesto nel quale e' inserito l'art.
2, commi 1, 3 e 4, del decreto-legge n. 98 del 2011 e la mancanza di
una disposizione che ne precisi l'ambito di applicazione - e
conseguentemente limiti l'efficacia vincolante a carico della Regione
- potrebbero far ritenere che l'articolo citato valga esclusivamente
per lo Stato e per gli enti nazionali. La Regione deduce tuttavia
l'incertezza di una tale interpretazione costituzionalmente
orientata, poiche' le eccezioni all'ambito di applicazione delle
disposizioni in esame non comprendono, all'art. 2, comma 2, le
Regioni e gli enti locali. Viene in proposito ricordato il principio
ermeneutico secondo cui l'interpretazione dell'eccezione ad una
regola generale deve essere restrittiva.
Se intesi come riferiti alla Regione e agli enti da essa
dipendenti, i commi richiamati sarebbero costituzionalmente
illegittimi sotto diversi profili.
Detta opzione ermeneutica determinerebbe in primo luogo il
contrasto delle norme impugnate con l'art. 117, quarto comma, della
Costituzione per invasione della materia residuale
dell'organizzazione regionale.
Ulteriori censure vengono formulate in riferimento all'art. 117,
terzo comma, Cost., in quanto le norme impugnate non avrebbero
carattere di principi fondamentali del coordinamento della finanza
pubblica, materia di competenza legislativa concorrente. Essi
porrebbero limiti puntuali ad una singola e minuta voce di spesa,
senza lasciare alla Regione alcuno spazio normativo di adeguamento.
Viene altresi' evocato il contrasto con l'art. 3 Cost. sotto il
profilo della ragionevolezza e con l'art. 97 Cost. sotto il profilo
del buon andamento, sia in relazione alla dubbia economicita' che
all'assenza di funzionalita' del limite con riguardo a taluni servizi
pubblici delle Regioni e degli enti locali, che possono richiedere
mezzi di potenza superiore.
Se applicabili alle Regioni, le norme contrasterebbero anche con
l'art. 118 Cost., violando la loro potesta' amministrativa.
L'art. 2, comma 4, infine, sarebbe in contrasto con l'art. 117,
sesto comma, Cost., poiche' affiderebbe ad un atto statale di natura
regolamentare la disciplina afferente a materia di competenza
concorrente delle Regioni.
In subordine, viene invocato anche il principio di leale
collaborazione per il mancato coinvolgimento delle Regioni nella
disciplina della materia.
1.2. - L'Avvocatura dello Stato ha dapprima sostenuto
l'infondatezza del ricorso poiche' il contesto e la collocazione dei
tre commi impugnati escluderebbero la loro applicazione alle Regioni
e agli enti locali.
Tale assunto interpretativo trovava conferma - secondo
l'Avvocatura - nel decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
3 agosto 2011 (Utilizzo delle autovetture di servizio e di
rappresentanza da parte delle pubbliche amministrazioni), emanato ai
sensi dell'impugnato comma 4.
L'art. 1, comma 2, del citato d.P.C.m. statuiva infatti che «Le
disposizioni del presente decreto si applicano alle pubbliche
amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della
pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto nazionale di
statistica ai sensi dell'articolo 1, comma 3, della legge 31 dicembre
2009, n. 196, incluse le Autorita' indipendenti, ed esclusi gli
Organi costituzionali e, salvo quanto previsto dall'articolo 5»,
(meri obblighi informativi), «le Regioni e gli enti locali».
1.3. - E' successivamente intervenuta l'ordinanza del 10 novembre
2011 del Tribunale amministrativo regionale (TAR) per il Lazio, il
quale - a seguito di un ricorso sollevato dalle associazioni dei
consumatori - ha emesso un provvedimento cautelare, intimando al
Presidente del Consiglio di provvedere al riesame della questione
dell'applicabilita' alle Regioni ed agli enti locali del d.P.C.m. 3
agosto 2011.
In esecuzione dell'ordinanza, e specificando la finalita' di
autotutela della modifica, il Presidente del Consiglio ha adottato il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2012.
Quest'ultimo ha corretto il precedente decreto, includendo nel suo
ambito di applicazione anche le Regioni e gli enti locali.
1.4. - La novella regolamentare ha indotto l'Avvocatura dello
Stato ad una rivalutazione delle questioni sollevate, eccependo
l'infondatezza del ricorso con motivazioni basate su
un'interpretazione opposta a quella sostenuta precedentemente.
Il limite all'acquisto di autovetture di cilindrata superiore a
1600 cc. dovrebbe intendersi, secondo l'Avvocatura dello Stato, come
riaffermazione del principio di buona amministrazione nell'ottica del
contenimento della spesa pubblica.
L'intervento sarebbe diretto, secondo la difesa dello Stato, a
conformare l'attivita' amministrativa ai principi di buona
amministrazione ed efficienza - indefettibili anche per gli enti
territoriali - mediante il contenimento di voci di spesa suscettibili
di ridimensionamento qualitativo e quantitativo alla luce del momento
di particolare congiuntura economica.
Il limite massimo di 1600 cc. sarebbe ragionevole, perche'
sufficiente per consentire l'acquisto di autovetture funzionali ai
diversi compiti pubblici. Il limite suddetto integrerebbe, del resto,
un principio di coordinamento della finanza pubblica nel quadro
dell'azione di risanamento spettante allo Stato ai sensi dell'art.
117, terzo comma, Cost.
Parimenti, a giudizio dell'Avvocatura, non sarebbe lesivo delle
competenze regionali in materia di organizzazione amministrativa il
generale dovere di adeguamento perche' il regolamento, nel
determinare le modalita' di utilizzo delle vetture da parte del
personale, atterrebbe anche alla disciplina del pubblico impiego,
riconducibile alla materia dell'ordinamento civile di competenza
legislativa esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
2. - Riservate a separate pronunce le decisioni sull'impugnazione
delle altre norme contenute nel decreto-legge n. 98 del 2011,
convertito, con modificazioni, in legge 15 luglio 2011, n. 111,
vengono in esame in questa sede le questioni di costituzionalita'
relative all'art. 2, commi 1, 3 e 4.
Esse non sono fondate.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte (ex plurimis sentenze
n. 417 del 2005, n. 36 del 2004 e n. 376 del 2003), il legislatore
statale puo' legittimamente imporre agli enti autonomi vincoli alle
politiche di bilancio (ancorche' si traducano in limitazioni
indirette all'autonomia di spesa degli enti stessi), ma solo con
disciplina di principio e modalita' di coordinamento finanziario.
Dalla collocazione delle disposizioni e dal significato lessicale dei
termini utilizzati nei commi impugnati si ricava in modo univoco che
i relativi precetti sono rivolti esclusivamente allo Stato e agli
enti nazionali.
Non presentando alcun riferimento alle autonomie territoriali, le
norme impugnate intervengono su una singola voce di spesa con un
precetto rigido e puntuale, inibitore di qualsiasi margine di
discrezionalita' per i destinatari. L'art. 2, comma 1, stabilisce un
limite di cilindrata delle auto di servizio, integrato dal successivo
comma 2 con alcune deroghe calibrate su organi e soggetti, non aventi
alcuna attinenza con le autonomie territoriali. Il comma 3 stabilisce
altresi' regole di dismissione e rottamazione delle auto preesistenti
all'emanazione della norma, senza alcun riferimento alle autonomie
stesse. L'ambito applicativo dell'art. 2, commi 1 e 3, del
decreto-legge n. 98 del 2011 non puo' dunque essere esteso
all'assetto dei rapporti tra Stato e Regioni, come delineato
nell'art. 117 Cost., poiche' dette norme non rivestono natura di
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica.
Conseguentemente, una esegesi letterale e sistematica dell'art.
2, comma 4, non consente di ricavarne l'attribuzione al Presidente
del Consiglio di un potere regolamentare nei confronti delle
autonomie territoriali, perche' non sussiste, nel caso in esame, una
potesta' legislativa esclusiva dello Stato, presupposto indefettibile
per l'esercizio di detto potere (art. 117, sesto comma, Cost.).
E' bene ricordare in proposito il costante orientamento di questa
Corte, secondo cui solo la sussistenza di un ambito materiale di
competenza esclusiva consente allo Stato l'emanazione di atti
regolamentari precettivi anche nei confronti delle autonomie
territoriali (sentenza n. 200 del 2009).
La corretta lettura della norma nei termini esposti aveva
ispirato le modalita' di redazione dell'originario regolamento
attuativo del comma 4, poi disattese dal d.P.C.m. del 12 gennaio
2012, il quale non e' tuttavia in grado di orientare la
qualificazione e la interpretazione delle norme impugnate, nonche' la
loro cogenza nei confronti delle Regioni e degli enti locali, in modo
non conforme al dettato dell'art. 117 Cost.
Le norme impugnate non hanno dunque alcun effetto precettivo nei
confronti delle Regioni e degli enti locali e, per questo motivo, il
ricorso della Regione Liguria deve essere respinto.