ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'intera legge
della Regione Lombardia 26 settembre 2011, n. 16 (Approvazione del
piano di cattura dei richiami vivi per la stagione venatoria
2011/2012 ai sensi della legge regionale 5 febbraio 2007, n. 3 "Legge
quadro sulla cattura dei richiami vivi"), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 23-25 novembre 2011,
depositato in cancelleria il 2 dicembre 2011 ed iscritto al n. 168
del registro ricorsi 2011.
Udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2012 il Giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
udito l'avvocato dello Stato Roberto de Felice per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dalla Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato questione
di legittimita' costituzionale dell'intera legge della Regione
Lombardia 26 settembre 2011, n. 16 (Approvazione del piano di cattura
dei richiami vivi per la stagione venatoria 2011/2012 ai sensi della
legge regionale 5 febbraio 2007, n. 3 "Legge quadro sulla cattura dei
richiami vivi"), deducendone il contrasto con gli articoli 117, commi
primo e secondo, lettera s), e 136 della Costituzione.
1.1.- La legge censurata, la quale consta di due soli articoli ed
un allegato, ha ad oggetto, ai sensi della legge della Regione
Lombardia 5 febbraio 2007, n. 3 (Legge quadro sulla cattura dei
richiami vivi), la approvazione del piano di cattura dei richiami
vivi per la stagione venatoria 2011/2012.
Ad avviso del ricorrente essa contrasta con l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. in quanto la adozione del provvedimento in
questione tramite atto legislativo, anziche' attraverso un
provvedimento amministrativo, precludendo l'esercizio da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri del potere di annullamento
previsto dall'art. 19-bis della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme
per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio), costituisce violazione della normativa statale di
riferimento, volta a garantire un'adeguata ed uniforme protezione
della fauna selvatica su tutto il territorio nazionale.
In particolare, ha osservato il ricorrente, sebbene competa alle
Regioni provvedere in materia di autorizzazione alla approvazione del
piano di cattura dei richiami vivi, secondo quanto disposto dall'art.
4, comma 3, della legge n. 157 del 1992, tuttavia tale competenza
deve essere esercitata nel rispetto del livello minimo di tutela
fissato dalla legislazione statale, nell'ambito del quale e' compresa
anche la disciplina che prevede il potere di annullamento del
Presidente del Consiglio dei ministri di cui al citato art. 19-bis
della legge n. 157 del 1992; potere che, attraverso la adozione di
una legge provvedimento, viene interdetto, cosi' riducendo, in
violazione dei principi dettati dalle disposizioni statali, il
livello di tutela dell'ambiente.
1.2.- La parte ricorrente ha, altresi', dedotto il contrasto fra
la legge censurata e l'art. 117, primo comma, Cost. il quale prevede,
quale limite generale alla funzione legislativa, il rispetto dei
vincoli derivanti dalla appartenenza alla Unione europea.
La autorizzazione alla cattura dei richiami vivi sarebbe stata,
infatti, concessa dalla legge censurata in assenza dei presupposti e
delle condizioni fissate dall'art. 9 della direttiva CE 30 novembre
2009, n. 147 (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
concernente la conservazione degli uccelli selvatici).
Ha lamentato, infatti, il ricorrente la mancanza del requisito,
previsto dalla normativa comunitaria, della «piccola quantita'»,
consentendo la legge regionale n. 16 del 2011 la cattura di un numero
di capi esorbitante rispetto a tale concetto.
Peraltro, ha proseguito il ricorrente, la legge impugnata
costituisce attuazione della legge regionale n. 3 del 2007, la quale,
a sua volta, all'art. 1, comma 3, consente la cattura secondo le
modalita' di cui all'Allegato D) della legge della Regione Lombardia
16 agosto 1993, n. 26 (Norme per la protezione della fauna selvatica
e per la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina
dell'attivita' venatoria), cioe' utilizzando le reti, metodo vietato
dall'art. 5, comma 2, lettera d), della convenzione di Parigi del 18
ottobre 1950, ratificata con legge 24 novembre 1978, n. 812 (Adesione
alla convenzione internazionale per la protezione degli uccelli,
adottata a Parigi il 18 ottobre 1950, e sua esecuzione), e dall'art
8, comma 1, della direttiva comunitaria 2009/147/CE.
Con riferimento al medesimo parametro, il ricorrente ha osservato
che la normativa censurata, oltre ad essere stata emanata in assenza
del parere favorevole dell'Istituto superiore per la protezione e la
ricerca ambientale (ISPRA), non rispetterebbe il vincolo comunitario,
dettato dalla Corte di giustizia delle Comunita' europee con la
decisione 7 marzo 1996, in causa C-118/94, che, riguardo alle deroghe
ai divieti venatori, richiede l'indicazione nella motivazione del
provvedimento che le concede, della sussistenza di tutte le
condizioni che le legittimano.
Sul punto ha rilevato il ricorrente che l'affermazione regionale,
secondo la quale «gli allevamenti presenti sul territorio regionale
non sono in grado di soddisfare le richieste di richiami da parte dei
cacciatori», sicche' «l'unica soluzione perseguibile, per quanto da
accompagnarsi con la riproduzione in cattivita', pare essere quella
della cattura di esemplari viventi», non chiarisce perche' una
campagna di allevamento in cattivita', tempestivamente promossa e
realizzata, non sia idonea a fornire il necessario fabbisogno di
richiami vivi, come gia' rilevato dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 190 del 2011, concernente norma analoga a quella ora in
questione ma applicabile ad una precedente stagione venatoria.
1.3.- Infine la difesa erariale ha eccepito anche la violazione
del giudicato costituzionale, per avere la Corte gia' dichiarato
costituzionalmente illegittime con sentenze n. 266 del 2010 e n. 190
del 2011 altre due leggi della Regione Lombardia, caratterizzate da
contenuti e procedure analoghe a quelli ora in discussione, ancorche'
riferibili alle stagioni venatorie 2009/2010 e 2010/2011.
1.4.- A conclusione del ricorso il Presidente del Consiglio dei
ministri, ritenendo che ricorresse sia il fumus boni iuris (come
dimostrato dalla presenza di altri giudicati costituzionali
favorevoli in termini) sia il periculum in mora (costituito dal fatto
che, prima dello svolgimento del giudizio di legittimita'
costituzionale, la legge censurata potesse esaurire i suoi effetti
temporali), ha formulato istanza per la sospensione cautelare della
esecuzione della legge impugnata.
Successivamente, pero', con nota depositata in data 3 gennaio
2012, dopo che gia' era stata fissata l'udienza camerale per la
discussione della detta istanza sospensiva, la Avvocatura dello
Stato, dato atto che la legge censurata era stata abrogata con legge
della Regione Lombardia 28 dicembre 2011, n. 24, recante «Abrogazione
della legge regionale 26 settembre 2011, n. 16 (Approvazione del
piano di cattura dei richiami vivi per la stagione venatoria
2011/2012 ai sensi della legge regionale 5 febbraio 2007, n. 3 "Legge
quadro sulla cattura dei richiami vivi") e dei commi 4-bis e 4-ter
dell'articolo 4 della legge regionale 30 luglio 2008, n. 24
(Disciplina del regime di deroga previsto dall'articolo 9 della
direttiva 79/409/CEE del Consiglio, del 2 aprile 1979, concernente la
conservazione degli uccelli selvatici), come introdotti dall'articolo
1, comma 1, lettera b), della legge regionale 4 agosto 2011, n. 13
(Modifiche alla L.R. n. 24/2008 e alla legge regionale 16 agosto
1993, n. 26 "Norme per la protezione della fauna selvatica e per la
tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attivita'
venatoria")», ha espressamente dichiarato di rinunziare alla
formulata istanza cautelare.
2.- La Regione Lombardia non si e' costituita nel giudizio.
3.- In prossimita' dell'udienza di discussione del ricorso
l'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria
illustrativa nella quale ha affermato il perdurare dell'interesse del
Governo all'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale, giustificato dal fatto che, sebbene abrogata, la
legge censurata ha avuto, per un certo tempo, esecuzione.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto
questione di legittimita' costituzionale dell'intera legge della
Regione Lombardia 26 settembre 2011, n. 16 (Approvazione del piano di
cattura dei richiami vivi per la stagione venatoria 2011/2012 ai
sensi della legge regionale 5 febbraio 2007, n. 3 "Legge quadro sulla
cattura dei richiami vivi"), sostenendo che la stessa violi gli
articoli 117, primo e secondo comma, lettera s), e 136 della
Costituzione.
1.1.- Ad avviso del ricorrente, la predetta legge, avente ad
oggetto la approvazione del piano di cattura in deroga dei richiami
vivi per la stagione venatoria 2011/2012, violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. in quanto, attraverso l'emanazione
del predetto piano di cattura tramite lo strumento legislativo,
inibirebbe in radice la possibilita' di adottare avverso di esso, se
ritenuto in violazione di legge, il provvedimento di annullamento da
parte del Presidente del Consiglio dei ministri previsto dal comma 4
dell'art. 19-bis della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio).
E', altresi', contestata dal ricorrente la violazione dell'art.
117, primo comma, Cost. in quanto la legge regionale n. 16 del 2011,
per un verso, consentirebbe che richiami vivi siano catturati
utilizzando strumenti espressamente vietati sia da trattati
internazionali, cui lo Stato italiano ha aderito, sia dalla normativa
dell'Unione europea e, per altro verso, sarebbe stata adottata in
assenza dei presupposti che, in base alla normativa comunitaria,
legittimano le deroghe al divieto di prelievo venatorio.
Infine il ricorrente ritiene che attraverso la normativa
impugnata si sia, altresi', realizzata la violazione del giudicato
costituzionale, presidiato dall'art. 136 Cost., in quanto, nel
recente passato, questa Corte aveva gia' dichiarato
costituzionalmente illegittime disposizioni aventi il medesimo
contenuto di quelle ora in esame.
2.- Prima di entrare nel merito della presente questione di
legittimita' costituzionale e' necessario dare atto, come peraltro
dichiarato dalla medesima parte ricorrente, che la normativa ora in
esame e' stata, successivamente alla proposizione del ricorso avverso
di essa, espressamente abrogata dal legislatore lombardo con la legge
regionale 28 dicembre 2011, n. 24, recante «Abrogazione della legge
regionale 26 settembre 2011, n. 16 (Approvazione del piano di cattura
dei richiami vivi per la stagione venatoria 2011/2012 ai sensi della
legge regionale 5 febbraio 2007, n. 3 "Legge quadro sulla cattura dei
richiami vivi") e dei commi 4-bis e 4-ter dell'articolo 4 della legge
regionale 30 luglio 2008, n. 24 (Disciplina del regime di deroga
previsto dall'articolo 9 della direttiva 79/409/CEE del Consiglio,
del 2 aprile 1979, concernente la conservazione degli uccelli
selvatici), come introdotti dall'articolo 1, comma 1, lettera b),
della legge regionale 4 agosto 2011, n. 13 (Modifiche alla L.R. n.
24/2008 e alla legge regionale 16 agosto 1993, n. 26 "Norme per la
protezione della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio
ambientale e disciplina dell'attivita' venatoria")».
Tale circostanza, tuttavia, non e' idonea a definire la attuale
questione in quanto, come dimostrato dalla difesa erariale nella
memoria depositata in prossimita' della data fissata per l'udienza,
la legge censurata, nei circa due mesi di sua vigenza ha trovato
applicazione e cio', per costante giurisprudenza di questa Corte,
avendo determinato, nell'ipotesi di fondatezza del ricorso, il
consolidamento della lesione denunziata, e' elemento idoneo a far
perdurare, anche in caso di sopravvenuta abrogazione della
disposizione di legge censurata, l'interesse alla sua impugnazione di
fronte alla Corte stessa (fra le molte: sentenze n. 310 del 2011, n.
307 del 2009 e n. 286 del 2007) (deve, peraltro, sottolinearsi che,
trattandosi di legge destinata ad avere efficacia esclusivamente per
la durata della stagione venatoria 2011/2012, essa, al momento della
sua abrogazione, era stata in vigore per poco meno dei due terzi del
termine di durata previsto).
2.1.- Sempre in via preliminare deve affermarsi la ammissibilita'
della impugnazione proposta dal Presidente del Consiglio dei
ministri, ancorche' la stessa sia rivolta nei confronti di un intero
testo legislativo e non di singole disposizioni normative in esso
contenute.
Anche in questo caso, infatti, la giurisprudenza di questa Corte
ritiene ammissibili le censure rivolte avverso un'intera legge - nel
presente caso composta di due soli articoli, uno dei quali contenente
la clausola di immediata entrata in vigore, ed un allegato - la' dove
si tratti di leggi caratterizzate da normative omogenee e tutte
coinvolte dalle censure (cosi' di recente, fra le molte, sentenza n.
300 del 2010).
La natura indiscutibilmente provvedimentale della legge regionale
n. 16 del 2011 non lascia dubbi sul fatto che essa sia integralmente
coinvolta dalle censure contenute nel ricorso introduttivo del
giudizio.
3.- Fatte queste premesse, la questione e' fondata.
3.1.- Nella giurisprudenza di questa Corte e' costante il rilievo
che le deroghe adottate dalle Regioni al generale divieto di prelievo
venatorio, caratterizzate dalla loro eccezionalita', non possono
comportare, in termini piu' gravosi di quanto non sia stato disposto
dal legislatore statale, la riduzione del livello di tutela
apprestato all'ambiente ed all'ecosistema dalle norme interposte
contenute nella legislazione nazionale (sentenza n. 310 del 2011).
La circostanza - peraltro gia' sanzionata in passato da questa
Corte, sebbene in relazione ad un parametro diverso rispetto a quello
ora evocato dal ricorrente (sentenze n. 190 del 2011 e n. 266 del
2010) - che la Regione Lombardia abbia provveduto a disciplinare
attraverso lo strumento legislativo il piano di cattura dei richiami
vivi per la stagione venatoria 2011/2012 ha comportato, quale
oggettiva conseguenza, l'impossibilita' di ricorrere allo strumento
di reazione avverso i provvedimenti regionali derogatori al divieto
di prelievo venatorio ritenuti viziati, costituito dal potere di
annullamento previsto espressamente dal comma 4 dell'art. 19-bis
della legge n. 157 del 1992.
3.2.- Poiche' la attribuzione di siffatto potere e' finalizzata,
come gia' affermato da questa Corte, a garantire un'uniforme ed
adeguata protezione della fauna selvatica su tutto il territorio
nazionale (sentenza n. 250 del 2008), e' evidente che la inibizione
di tale potere, determinando la violazione di un livello minimo di
tutela della fauna apprestato dal legislatore statale nell'esercizio
della propria competenza ex art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., si traduce, secondo la costante giurisprudenza di questa
Corte, nella violazione del predetto parametro di costituzionalita'.
4.- L'accoglimento del descritto profilo di illegittimita'
costituzionale comporta l'assorbimento delle restanti doglianze di
parte ricorrente.