ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 1 e 2
della legge della Regione Veneto 11 novembre 2011, n. 21(Integrazione
della legge regionale 4 marzo 2010, n. 18 "Norme in materia
funeraria", in materia di deroghe per i comuni montani), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 13-18
gennaio 2012, depositato in cancelleria il 23 gennaio 2012 ed
iscritto al n. 17 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 23 ottobre 2012 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Daniela Palumbo e Luigi Manzi
per la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1. - Con ricorso notificato il 13-18 gennaio 2012 e depositato in
cancelleria il 23 gennaio 2012, su deliberazione consiliare del 13
gennaio 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato per
violazione dell'articolo 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione gli articoli 1 e 2 della legge della Regione Veneto 11
novembre 2011, n. 21 (Integrazione della legge regionale 4 marzo
2010, n. 18 "Norme in materia funeraria", in materia di deroghe per i
comuni montani), pubblicata sul B.U.R. del Veneto n. 85 del 15
novembre 2011.
La prima delle disposizioni censurate ha inserito nella legge
regionale 4 marzo 2010, n. 18 (Norme in materia funeraria), l'art.
5-bis (rubricato «Deroghe per i comuni montani»), alla stregua del
quale: «1. Per i comuni ricompresi nei territori classificati montani
ai sensi dell'articolo 1, comma 3 della legge regionale 18 gennaio
1994, n. 2 "Provvedimenti per il consolidamento e lo sviluppo
dell'agricoltura di montagna e per la tutela e la valorizzazione dei
territori montani" e successive modificazioni, o per loro
associazioni, con popolazione complessiva inferiore a cinquemila
abitanti, e' ammessa deroga al regime di incompatibilita' tra lo
svolgimento di attivita' funebre e la gestione del servizio
cimiteriale e del servizio obitoriale di cui all'articolo 5, comma 4.
Ai fini dell'applicazione della deroga di cui al comma 1, i comuni
interessati approvano specifica deliberazione e la comunicano alla
Regione».
La seconda disposizione, invece, ha sostituito il comma 2
dell'art. 28 della medesima legge reg. Veneto n. 18 del 2010, il cui
attuale tenore testuale e' dunque il seguente: «La gestione dei
cimiteri e' incompatibile con l'attivita' funebre e con l'attivita'
commerciale marmorea e lapidea interna ed esterna al cimitero, salva
possibile deroga per i comuni ricompresi nei territori classificati
montani ai sensi dell'articolo 1, comma 3 della legge regionale 18
gennaio 1994, n. 2 e successive modificazioni, o per loro
associazioni, con popolazione complessiva inferiore a cinquemila
abitanti, approvata dagli stessi comuni con specifica deliberazione
da comunicare alla Regione».
Entrambe le norme prevedono, per i Comuni ricompresi nei
territori classificati montani, o per le loro associazioni, con meno
di cinquemila abitanti, una possibilita' di deroga al regime di
incompatibilita' previsto dalla legge reg. Veneto n. 18 del 2010 tra
la gestione dei servizi cimiteriale ed obitoriale e l'attivita' di
onoranze funebri nonche' tra la gestione cimiteriale e le attivita'
funebre e commerciale marmorea e lapidea.
A dire del ricorrente, l'impedimento normativo a simile
commistione troverebbe giustificazione nell'esigenza di tutelare la
concorrenza tra gli operatori e la liberta' di scelta dei
consumatori, cosi' come evidenziato dall'Autorita' garante della
concorrenza e del mercato nella segnalazione AS392 del 23 maggio
2007. Infatti, la gestione delle camere mortuarie nelle strutture
ospedaliere e dei cimiteri assicurerebbe a colui che al contempo
esercitasse l'attivita' di onoranze funebri o quella marmorea e
lapidea una posizione di vantaggio competitivo a discapito degli
altri operatori del settore, consentendogli un accesso privilegiato
alla clientela, ossia ai parenti dei defunti, poco propensi, per la
particolare situazione psicologica in cui versano, ad operare
confronti qualitativi e di prezzo tra prestazioni omologhe e
generalmente inclini ad affidarsi a colui con il quale gia' si
relazionano per gli altri servizi, cosi' da accettare condizioni
economiche deteriori rispetto ad un contesto concorrenziale non
alterato. Da qui la necessita' di separazione ed incompatibilita' tra
servizi che si connotano per un prevalente interesse
igenico-sanitario ed attivita' imprenditoriali.
Poiche' le disposizioni impugnate, in contrasto con i principi
espressi dal Garante della concorrenza e del mercato, consentono la
commistione in questione per un rilevante numero di Comuni, esse si
risolverebbero in una lesione della competenza legislativa in materia
di tutela della concorrenza, assicurata allo Stato in via esclusiva
dall'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
2. - Con memoria depositata il 17 febbraio 2012 si e' costituita
in giudizio la Regione Veneto, evidenziando come la legge regionale
n. 18 del 2010, su cui le disposizioni censurate vanno ad incidere,
abbia introdotto nel mercato funebre un regime di incompatibilita'
corrispondente a quello auspicato dal Garante della concorrenza e del
mercato nella segnalazione menzionata in ricorso, sebbene alla stessa
non debba riconoscersi un effetto vincolante, bensi' natura
esclusivamente consultiva, ed ancorche' non sia stata recepita dalla
normativa statale di riferimento.
Secondo la resistente, mentre l'originaria iniziativa legislativa
in materia funeraria, attinente anche alla tutela della salute,
avrebbe valenza "pro-competitiva" e pertanto sarebbe legittima (si
richiama la pronuncia della Corte costituzionale n. 150 del 2011), il
regime differenziato introdotto dalle disposizioni impugnate avrebbe
il solo intento di ricalibrare l'incompatibilita' al fine di
salvaguardare al contempo l'erogazione di servizi pubblici necessari
afferenti alla salute ed all'igiene, quali i servizi cimiteriale ed
obitoriale, in quegli ambiti territoriali in cui, in mancanza di
situazioni di mercato da tutelare, vi sia il rischio che
l'assolutezza del divieto di commistione ne pregiudichi la
prestazione.
La Regione al riguardo richiama la nozione comunitaria di
concorrenza quale ricostruita dalla giurisprudenza costituzionale (in
ricorso si cita la sentenza n. 325 del 2010) ed evocata dall'art. 1,
comma 4, della legge 10 ottobre 1990, n. 287 (Norme per la tutela
della concorrenza e del mercato), con riverbero su quella di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. anche per il tramite
degli artt. 117, primo comma, e 11 Cost., riconoscendo la coerenza
con la stessa della posizione espressa dal Garante della concorrenza
e del mercato. Evidenzia, tuttavia, la resistente come detta
posizione, valevole in condizioni di mercato compromesse da abusi o
distorsioni, non valga in termini assoluti ed inderogabili,
rivenendosi nella normativa comunitaria principi assumibili a
parametro di legittimita' delle leggi che contemplano dei
temperamenti di carattere localistico all'approccio rigoristico della
tutela della concorrenza e del mercato. La Regione fa riferimento in
particolare all'art. 174 del Trattato sul Funzionamento dell'Unione
Europea (TFUE), nella versione in vigore dal 1° dicembre 2009 - che
prevede la promozione dello sviluppo dell'Unione Europea ai fini
della riduzione del divario tra le varie regioni ed il ritardo di
quelle meno favorite, tra cui quelle di montagna, che presentano
gravi e permanenti svantaggi rurali e demografici - ed all'art. 107
del medesimo, che considera compatibili con il mercato interno gli
aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune regioni
economiche. Nella suo atto di costituzione la Regione menziona anche
gli atti in cui simili principi avrebbero trovato applicazione, ossia
la decisione della Commissione Europea C(2011)3498final relativa alla
valutazione del progetto «Banda Larga in Friuli Venezia Giulia
(programma ERMES)» e la «Comunicazione della Commissione al
Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato delle regioni e al
Comitato economico e sociale europeo - Libro verde sulla coesione
territoriale - Fare della diversita' territoriale un punto di forza»
(COM-2008 616 definitivo).
Ad avviso della resistente, dunque, la novella realizzata con la
legge reg. Veneto n. 21 del 2011 andrebbe considerata come tesa a
mitigare, nella particolare realta' dei piccoli Comuni montani (cui
viene concretamente rimessa la valutazione circa la sussistenza delle
condizioni legittimanti la deroga al generale regime
d'incompatibilita'), gli effetti di un eccesso di rigore
nell'applicazione del principio di tutela della concorrenza, recante
altrimenti il rischio di pregiudicare la concreta erogazione dei
servizi funebri a causa dell'esiguo numero di imprenditori offerenti
invece di incrementarlo e quindi il correlato pericolo di creare un
vuoto nella gestione di servizi pubblici essenziali.
Lungi dall'introdurre limiti all'accesso al mercato ed alla
libera esplicazione della capacita' imprenditoriale - continua la
Regione - le disposizioni censurate andrebbero piuttosto considerate
espressione di sfere di competenza regionale in materia di tutela
della salute (concorrente, ex art. 117, terzo comma, Cost.) e di
servizi pubblici locali (esclusiva, ex art. 117, quarto comma, Cost.)
- senza trascurare la potesta' regolamentare degli enti locali cui e'
rimessa la concreta applicazione della disciplina regionale censurata
(art. 117, sesto comma, Cost.) - alla stregua della specificita'
localistica cui sono ancorate nel solco dell'attenzione per le
realta' comunali montane gia' manifestata dalla legge della Regione
Veneto 18 gennaio 1994, n. 2 (Provvedimenti per il consolidamento e
lo sviluppo dell'agricoltura di montagna e per la tutela e la
valorizzazione dei territori montani) e della finalita' espressa
dall'art. 2, comma 1, della stessa: eliminare o ridurre gli squilibri
socio-strutturali esistenti tra le zone montane e gli altri territori
e tra le diverse zone montane, connotate da scarsa vivacita'
imprenditoriale se non addirittura da carenza di offerta commerciale,
anche nel settore funerario.
Infine, la Regione evidenzia la necessita' di assicurare in detto
ambito l'esercizio delle funzioni amministrative di interesse
igienico-sanitario e di carattere pubblico-sociale, esigenza che non
potrebbe considerarsi cedevole rispetto ad un regime
d'incompatibilita' non altrimenti imposto quando quest'ultimo risulti
pregiudizievole rispetto all'esercizio delle funzioni medesime,
occorrendo un contemperamento della regola della massima concorrenza
con le eccezioni derivanti dal perseguimento della missione pubblica
affidata all'ente locale (si cita la sentenza di questa Corte n. 325
del 2010). Al riguardo la resistente rammenta il contenuto del
paragrafo 2 dell'art. 106 del TFUE, secondo cui le imprese incaricate
della gestione di servizi di interesse economico generale sono
sottoposte alle regole della concorrenza nei limiti in cui cio' non
osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica
missione loro affidata, con cio' risultando irrilevante il numero dei
Comuni potenzialmente interessati dalla disciplina differenziata
introdotta dalle disposizioni impugnate.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale degli articoli 1 e 2 della
legge della Regione Veneto 11 novembre 2011, n. 21 (Integrazione
della legge regionale 4 marzo 2010, n. 18 "Norme in materia
funeraria", in materia di deroghe per i comuni montani). In
particolare, l'impugnazione ha per oggetto l'art. 1, che inserisce
l'art. 5-bis nella legge regionale 4 marzo 2010, n. 18 (Norme in
materia funeraria), e l'art. 2, che sostituisce il comma 2 dell'art.
28 della medesima legge. La prima disposizione prevede che per i
Comuni ricompresi nei territori classificati montani o per le loro
associazioni, con popolazione complessiva inferiore a 5000 abitanti,
sia ammessa la deroga al regime d'incompatibilita' - stabilito
dall'art. 5, comma 4, della menzionata legge regionale n. 18 del 2010
- della gestione del servizio cimiteriale e del servizio obitoriale
con lo svolgimento dell'attivita' funebre; la seconda stabilisce per
i medesimi Comuni montani o per le loro associazioni, con popolazione
complessiva inferiore a 5000 abitanti, la possibilita' di deroga al
regime d'incompatibilita' della gestione cimiteriale sia con
l'attivita' funebre che con quelle marmorea e lapidea interna ed
esterna al cimitero, anch'esso fissato con criteri assoluti dalla
norma sostituita.
Secondo il ricorrente tali disposizioni esorbiterebbero dalla
competenza legislativa regionale, incidendo su quella esclusiva
statale in materia di tutela della concorrenza, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione. L'abolizione - per una
consistente parte dei Comuni della Regione Veneto - delle
incompatibilita' stabilite dalla precedente legge regionale tra
l'esercizio dell'attivita' funebre, da un lato, e la gestione del
servizio obitoriale e cimiteriale, dall'altro, consentirebbe una
commistione tra queste attivita' lesiva della concorrenza, ponendo in
essere un'invasione della competenza statale esclusiva in materia,
sancita dalla disposizione costituzionale invocata quale parametro.
Richiamandosi alla segnalazione AS392 del 23 maggio 2007
dell'Autorita' garante della concorrenza e del mercato, il ricorrente
ritiene che la presenza di una societa' di onoranze funebri
all'interno di strutture ospedaliere sia suscettibile di determinare,
a favore della stessa, una situazione di indebito vantaggio,
consentendole un accesso privilegiato alla clientela costituita dai
parenti dei defunti. Tale circostanza, oltre a ridurre il confronto
competitivo tra gli operatori funerari attivi nei mercati locali, si
ripercuoterebbe negativamente sui clienti dei servizi, limitandone le
possibilita' di scelta e, come diretta conseguenza, determinando un
aumento del prezzo dei servizi stessi.
Analoghe considerazioni varrebbero per le imprese di onoranze
funebri o esercenti attivita' commerciale marmorea e lapidea che nel
contempo fossero affidatarie della gestione delle aree cimiteriali.
Tale gestione, sulla base delle regole introdotte, determinerebbe un
vantaggio - lesivo delle regole di libero mercato - per l'operatore
che offre tale servizio, posto nella condizione di sfruttare la
presenza nelle aree cimiteriali come volano promozionale per la sua
attivita' imprenditoriale funeraria e per l'attivita' commerciale
marmorea e lapidea.
2. - La Regione Veneto si e' costituita in giudizio,
sottolineando in via preliminare che non esiste alcuna norma statale
in materia di concorrenza nel settore funerario e che le deroghe
riguardano una precedente legge regionale da essa stessa adottata
proprio per disciplinare in modo ottimale la gestione di servizi
inerenti alla materia della salute e dell'igiene. Le deroghe
consentite dalle disposizioni impugnate riguarderebbero particolari
situazioni locali, nelle quali caratteristiche demografiche e
territoriali porrebbero esigenze diverse da quelle tutelate con la
precedente legge regionale. In queste aree l'assenza di operatori o
la difficolta' di questi ultimi a svolgere un'attivita' remunerativa
avrebbero consigliato, al fine di consentire lo svolgimento ottimale
dei servizi obitoriale e cimiteriale, l'applicazione di una regola
piu' flessibile, la cui attuazione nei contesti locali sarebbe
rimessa all'ente territoriale piu' vicino alle collettivita'
interessate.
3. - Le questioni proposte dal Presidente del Consiglio dei
ministri non sono fondate.
La peculiarita' della vicenda venuta all'esame di questa Corte
consiste nel fatto che le norme ritenute dal ricorrente
pro-concorrenziali e sulle quali incidono quelle impugnate, sono
state emanate dalla stessa Regione, la quale successivamente le ha in
parte modificate attraverso l'introduzione di una possibilita' di
deroga per i piccoli Comuni classificati montani. La legge regionale
n. 18 del 2010 - secondo l'assunto implicito del ricorso - sarebbe in
linea con i principi della concorrenza a differenza delle
disposizioni che l'hanno modificata.
In realta', le norme regionali in questione sono ascrivibili alla
potesta' legislativa della Regione in materia di tutela della salute
e dei servizi pubblici locali. Solo in via marginale ed indiretta
interferiscono con il tema della concorrenza. Tale tipo di
intervento, come questa Corte ha gia' avuto modo di affermare, «deve
ritenersi ammissibile, al fine di non vanificare le competenze
regionali, sempre che tali effetti siano marginali o indiretti e non
siano in contrasto con gli obiettivi delle norme statali che
disciplinano il mercato, tutelano e promuovono la concorrenza»
(sentenza n. 430 del 2007).
Le deroghe introdotte con le impugnate disposizioni non
costituiscono infatti un privilegio per gli operatori che agiscono
nei territori esonerati dalle incompatibilita', bensi' un intervento
legislativo finalizzato a disciplinare in modo non irragionevole
situazioni diverse da quelle dei Comuni caratterizzati dall'esistenza
di piu' operatori commerciali qualificati. Questi ultimi solo in
contesti di mercato cosi' articolati possono competere, in modo da
rendere i servizi obitoriali, cimiteriali e funebri piu' economici e
di migliore qualita'. Questa competizione puo' non essere
realizzabile negli ambiti demografici e montani individuati dal
legislatore regionale, nei quali sostanzialmente puo' mancare un
mercato di tali attivita' con potenziale compromissione del diritto
alla salute e di un servizio sociale indefettibile.
Il legislatore regionale, rendendo piu' flessibile la regola
generale originariamente adottata, lascia alle amministrazioni
comunali la facolta' e l'onere di valutare se dette regole siano
concretamente applicabili anche nei loro territori, oppure se non
convenga consentire la deroga per favorire il consolidamento
integrato di tali attivita' in contesti caratterizzati dalla loro
marginalita' in termini strettamente commerciali.
La circostanza, dedotta dal ricorrente, del notevole numero di
Comuni coinvolti nella facolta' di deroga evidenzia non una finalita'
di aggiramento delle regole di mercato, ma l'incidenza quantitativa
delle situazioni in cui detto mercato puo' non esistere od essere
limitato ad un numero di operatori di esigue dimensioni, non in grado
di assicurare separatamente le attivita' oggetto del presente
giudizio.
Pertanto, e' da escludere che le norme impugnate ostacolino la
concorrenza, introducendo limiti o barriere all'accesso al mercato e
alla libera esplicazione della capacita' imprenditoriale o
determinando gravi distorsioni sulle attivita' delle onoranze
funebri.
La normativa, lungi dal collidere con i principi dell'Unione
Europea in tema di concorrenza, e' conforme anzi ad alcuni precetti e
raccomandazioni che l'ordinamento comunitario gia' conosce con
riguardo a territori svantaggiati come quelli montani. Infatti, in
relazione ad alcuni particolari tipi di servizi ed ai luoghi ove
questi devono essere assicurati, l'Unione Europea riconosce che non
sempre essi possono essere gestiti secondo una logica meramente
commerciale. Pertinenti in tal senso appaiono i richiami formulati
dalla Regione resistente all'art. 174 del Trattato sul Funzionamento
dell'Unione Europea ed alla «Comunicazione della Commissione al
Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato delle regioni e al
Comitato economico e sociale europeo - Libro verde sulla coesione
territoriale - Fare della diversita' territoriale un punto di forza»
(COM-2008 616 definitivo), nei quali viene auspicato il rafforzamento
della coesione economica sociale e territoriale, riducendo - anche
attraverso regole specifiche - il divario tra i livelli di sviluppo
delle varie regioni, tenendo conto a tal fine della diversita' delle
situazioni da regolare. Cio' ovviamente a condizione che le
disposizioni specifiche non alterino le regole fondamentali della
concorrenza.
4. - Le norme regionali impugnate non si pongono dunque in
contrasto con alcuna specifica disposizione statale, non ledono i
principi della concorrenza e non violano l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.