ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 31,
commi 1 e 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre
2011, n. 214, promossi dalle Regioni Piemonte e Veneto, dalla Regione
siciliana, dalle Regioni Lazio e Lombardia, dalla Regione autonoma
Sardegna, dalla Regione Toscana e dalla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia con ricorsi notificati il 1°, il 21, il 25, il
24, il 25, il 24, il 23 e il 25 febbraio 2012, depositati in
cancelleria, rispettivamente, il 2 ed il 23 febbraio 2012, il 1°
marzo, il 1° marzo, il 2 marzo, il 2 marzo, il 5 marzo e il 5 marzo
2012 ed iscritti ai nn. 19, 29, 39, 44, 45, 47, 49 e 50 del registro
ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione (di cui, quelli relativi ai
ricorsi iscritti ai nn. 39, 45, 49 e 50 del registro ricorsi 2012,
fuori termine) del Presidente del Consiglio dei ministri;
uditi nell'udienza pubblica del 7 novembre 2012 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano;
uditi gli avvocati Luca Antonini, Bruno Barel, Andrea Manzi e
Daniela Palumbo per la Regione Veneto, Giovanna Scollo per la Regione
Piemonte, Marina Valli per la Regione siciliana, Piero D'Amelio per
la Regione Lazio, Fabio Cintioli per la Regione Lombardia, Massimo
Luciani per la Regione autonoma Sardegna, Marcello Cecchetti per la
Regione Toscana, Giandomenico Falcon per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia e l'avvocato dello Stato Alessandro De Stefano
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 1° febbraio 2012 e depositato il
giorno successivo, la Regione Piemonte ha impugnato - in riferimento
all'articolo 117, primo, secondo, lettera e), e quarto comma, della
Costituzione e per violazione del principio di leale collaborazione -
l'articolo 31, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui modifica la lettera d-bis)
dell'art. 3 del d.l. l4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni urgenti per
il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 4 agosto 2006, n. 248,
introdotta dall'art. 35, comma 6, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
eliminando le parole «in via sperimentale» e «dell'esercizio ubicato
nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle localita' turistiche
o citta' d'arte».
La ricorrente, preliminarmente, compie un excursus della
legislazione in materia di orari degli esercizi commerciali a partire
dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della
disciplina relativa al settore del commercio), avente ad oggetto la
riforma della disciplina relativa al settore del commercio a norma
dell'art. 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al
Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed
enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la
semplificazione amministrativa).
In particolare, nel ricorso si fa riferimento agli artt. 11 e 12
del d.lgs. n. 114 del 1998 che, nel disciplinare la materia degli
orari degli esercizi di vendita al dettaglio e delle possibilita' di
deroga all'obbligo di chiusura domenicale e festiva, stabilivano
gia', a parere della ricorrente, una ampia possibilita' di apertura
quanto alle fasce orarie ed alle festivita'.
Successivamente, prosegue la Regione ricorrente, e' intervenuto
il d.l. n. 223 del 2006 (oggetto della modifica impugnata) il cui
art. 3, comma 1, elimina una serie di limiti e prescrizioni alle
attivita' commerciali in applicazione delle disposizioni
dell'ordinamento comunitario in materia di tutela della concorrenza e
di libera circolazione delle merci e dei servizi, al fine di
garantire la liberta' di concorrenza secondo condizioni di pari
opportunita' ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato,
nonche' di assicurare ai consumatori finali un livello minimo ed
uniforme di condizioni di accessibilita' all'acquisto di prodotti e
servizi sul territorio nazionale, ai sensi dell'art. 117, comma
secondo, lettere e) ed m), Cost.
All'art. 3, comma 1, del d.l. n. 223 del 2006 sopra citato e'
stata aggiunta, dall'art. 35, comma 6, del d.l. n. 98 del 2011, la
lettera d-bis), con la quale si e' esteso il divieto di porre limiti
e prescrizioni anche in relazione agli orari di apertura e chiusura,
all'obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonche' a quello
della mezza giornata di chiusura infrasettimanale.
La nuova lettera d-bis) dell'art. 3, comma 1, del d.l. n. 223 del
2006, tuttavia, nella sua originaria versione, limitava l'intervento
di liberalizzazione ai soli esercizi ubicati nei comuni inclusi negli
elenchi regionali delle localita' turistiche o citta' d'arte.
Pochi mesi dopo il legislatore statale e' nuovamente intervenuto,
con l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, eliminando la
limitazione ai soli esercizi ubicati «nei comuni inclusi negli
elenchi regionali delle localita' turistiche o citta' d'arte».
Secondo la Regione, tale ultima norma sarebbe viziata da
illegittimita' costituzionale in quanto invasiva della competenza
legislativa residuale regionale in materia di commercio di cui
all'art. 117, quarto comma, Cost.
La ricorrente premette di essere consapevole della copiosa
giurisprudenza della Corte costituzionale, secondo la quale
l'ascrivibilita' della disciplina degli orari degli esercizi
commerciali alla materia commercio non puo' determinare un vulnus
alla tutela della concorrenza di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost.
La Regione Piemonte, infatti, evidenzia che la Corte ha gia'
affermato che le materie «commercio» e «tutela della concorrenza» si
intersecano «perche' altrimenti il carattere trasversale e
potenzialmente omnicomprensivo della materia - tutela della
concorrenza - finirebbe con lo svuotare del tutto le nuove competenze
regionali attribuite dal legislatore costituente» (sentenze nn. 150
del 2011, 288 del 2010, 283 del 2009, 430 e 431 del 2007).
Secondo la ricorrente, l'eliminazione di qualsiasi
regolamentazione dell'orario di apertura degli esercizi commerciali
non solo non agevolerebbe la concorrenza ma, anzi, produrrebbe essa
stessa delle discriminazioni. La concorrenza, infatti, presuppone una
parita' di condizioni a fronte delle quali anche il consumatore trae
dei vantaggi. I piccoli commercianti, invece, non avrebbero alcuna
possibilita' di «competere» con i grandi centri commerciali sul piano
della assoluta liberalizzazione degli orari.
Tale deregolamentazione aggraverebbe anche le condizioni dei
lavoratori e, a maggior ragione, dei piccoli negozi posti all'interno
dei centri commerciali. Questi ultimi, per non rischiare la chiusura,
avevano a suo tempo accettato di confluire all'interno del centro
alla condizione (loro imposta) di rispettare lo stesso orario (allora
regolamentato). La «liberalizzazione» si sarebbe trasformata, per
questa categoria, nel suo contrario, e cioe' in un obbligo che gli
stessi non sono in grado di rispettare. Non vi sarebbe, dunque, alcun
bilanciamento dei valori contrapposti e mancherebbe una previsione di
quelle procedure collaborative e condivise cui si faceva riferimento
nel d.lgs. n. 114 del 1998.
Con la norma censurata, pertanto, piu' che garantire la
concorrenza, si introdurrebbero illegittimamente delle
differenziazioni all'interno del medesimo mercato rilevante,
determinando situazioni di squilibrio economico e sociale a danno di
esercizi commerciali dalle modeste dimensioni. Sarebbe evidente lo
squilibrio competitivo tra grande distribuzione ed "esercizi di
vicinato" a fronte della differenza di risorse possedute. La totale
eliminazione delle regole cui gli operatori economici devono
attenersi in materia di orari di apertura avvantaggerebbe solo la
prima a danno dei secondi.
La norma impugnata, dunque, non detterebbe regole di tutela della
concorrenza, intese come garanzia di situazioni di pari opportunita'
e di corretto funzionamento del mercato tese ad assicurare ai
consumatori finali un livello minimo e uniforme di condizioni di
accessibilita' all'acquisto di prodotti, ma violerebbe la potesta'
legislativa esclusiva della Regione nella materia del commercio,
privandola della facolta' di regolamentare gli orari di apertura e
chiusura degli esercizi commerciali.
Inoltre, secondo la Regione Piemonte, vi sarebbe stato un abuso
della decretazione d'urgenza e l'interferenza con la materia
regionale del commercio avrebbe, quanto meno, dovuto determinare la
previsione di un'intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
La ricorrente presenta anche istanza di sospensione ai sensi
dell'art. 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), come
sostituito dall'art. 9 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), per il pregiudizio
grave e irreparabile derivante dall'autoapplicazione della norma, che
starebbe gia' producendo effetti negativi e, di fatto, distorsivi
della concorrenza, con danno degli interessi coinvolti, anche con
specifico riferimento ai 500 negozianti dei centri commerciali che
hanno scelto di rimanere aperti tutte le domeniche e non le 23 - piu'
quelle di dicembre - gia' decise.
1.1.- In data 12 marzo 2012 si e' costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
Secondo l'Avvocatura dello Stato, la disposizione impugnata,
concernendo modalita' di esercizio dell'attivita' di distribuzione
commerciale, e' sicuramente una norma che incide sul «commercio» di
competenza esclusiva residuale delle Regioni, in forza dell'art. 117,
quarto comma, Cost.
Nel contempo, pero', la constatazione che la norma in esame
riguardi modalita' di esercizio dell'attivita' di distribuzione
commerciale non sarebbe sufficiente, da sola, ad escluderne la
riconducibilita' anche alla «tutela della concorrenza», con la
relativa conseguenza sotto il profilo della competenza esclusiva
dello Stato in materia.
Al riguardo, l'Avvocatura dello Stato evidenzia che la
disposizione censurata, eliminando ogni regola sull'orario di
apertura degli esercizi commerciali, consente l'ampia
liberalizzazione del settore con rilevanti effetti sul mercato. Sotto
il profilo della ratio, inoltre, si tratterebbe di una disposizione
volta ad innalzare gli standards di tutela del consumatore in modo da
assicurargli una maggiore liberta' nell'acquisto dei prodotti.
Infine, la norma mirerebbe ad accrescere i consumi, agevolando
l'accesso ai beni di consumo.
La «tutela della concorrenza» e' una delle materie di rilievo
strategico nel sistema di riparto di competenze tra Stato e Regioni.
In tal senso la difesa statale richiama la sentenza della Corte
costituzionale con la quale si e' detto che la materia tutela della
concorrenza «costituisce una delle leve della politica economica
statale e, pertanto, non puo' essere intesa soltanto in senso
statico, come garanzia di interventi di regolazione e ripristino di
un equilibrio perduto, ma anche in quell'accezione dinamica, ben nota
al diritto comunitario, che giustifica misure pubbliche volte a
ridurre squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente
sviluppo del mercato o ad instaurare assetti concorrenziali»
(sentenza n. 14 del 2004).
La difesa statale ritiene, inoltre, che l'inclusione di tale
materia tra quelle riservate alla competenza legislativa esclusiva
dello Stato evidenzi l'intenzione del legislatore costituzionale del
2001 di unificare, in capo allo Stato centrale, strumenti di politica
economica che attengono allo sviluppo dell'intero Paese: strumenti
che, in definitiva, esprimono un carattere unitario e risultano
finalizzati ad equilibrare il volume di risorse finanziarie inserite
nel circuito economico.
In quest'ottica, l'intervento statale si giustificherebbe anche
per la sua rilevanza macroeconomica: perche' «e' mantenuta allo Stato
la facolta' di adottare sia specifiche misure di rilevante entita',
sia regimi di aiuto ammessi dall'ordinamento comunitario [...]
purche' siano in ogni caso idonei, quanto ad accessibilita' a tutti
gli operatori ed impatto complessivo, ad incidere sull'equilibrio
economico generale» (sentenza n. 14 del 2004, nonche' sentenza n. 430
del 2007).
Nell'atto di costituzione statale si evidenzia, inoltre, che
secondo quanto piu' volte affermato dalla Corte Costituzionale,
quando viene in considerazione il titolo di competenza funzionale di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. - che non
definisce ambiti oggettivamente delimitabili, ma interferisce con
molteplici attribuzioni delle Regioni -, la conformita'
dell'intervento statale al riparto costituzionale delle competenze
dipende strettamente dalla ragionevolezza delle previsioni
legislative, sicche', ove sia dimostrabile la congruita' dello
strumento utilizzato rispetto al fine di rendere attivi i fattori
determinanti dell'equilibrio economico in generale, la competenza
legislativa dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost. non puo' essere negata (sentenza n. l4 del 2004).
L'Avvocatura dello Stato richiama anche il principio di
sussidiarieta', che regola i rapporti tra l'autonomia regionale e il
potere centrale, in virtu' del quale l'intervento dell'Autorita'
statale e' sempre ammesso nei casi in cui gli obiettivi dell'azione
prevista non possono essere sufficientemente realizzati dalle
Regioni.
Secondo la difesa statale, dunque, la norma impugnata sarebbe
riconducibile alla materia «tutela della concorrenza», di competenza
esclusiva dello Stato, come del resto gia' affermato dalla Corte
nella sentenza n. 150 del 2011 laddove si e' detto che «La materia
della "tutela della concorrenza", di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., non ha solo un ambito oggettivamente individuabile
che attiene alle misure legislative di tutela in senso proprio, quali
ad esempio quelle che hanno ad oggetto gli atti e i comportamenti
delle imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale
dei mercati e ne disciplinano le modalita' di controllo, ma, dato il
suo carattere "finalistico" anche una portata piu' generale e
trasversale, non preventivamente delimitabile, che deve essere
valutata in concreto al momento dell'esercizio della potesta'
legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle materie di loro
rispettiva competenza».
Costituirebbe, quindi, un dato acquisito il titolo del
legislatore statale ad intervenire sulla materia quante volte ravvisi
la necessita' di rimuovere pregiudizi all'assetto concorrenziale del
mercato. Poiche', in materia di apertura degli esercizi pubblici di
vendita al dettaglio, la molteplicita' di discipline a livello locale
in materia non puo' che produrre distorsione del mercato sia per
quanto attiene all'erogazione dei servizi in questione sia nella
localizzazione delle nuove imprese di vendita, con evidente danno per
l'utenza, la norma in questione sarebbe esente da censure di
legittimita' costituzionale sotto il profilo del riparto di
competenze legislative tra Stato e Regioni
2.- Con ricorso notificato il 21 febbraio 2012 e depositato il
successivo 23 febbraio la Regione Veneto ha impugnato, tra gli altri,
l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, nella parte in cui
modifica la lettera d-bis) dell'art. 3 del d.l. n. 223 del 2006
introdotta dall'art. 35, comma 6, del d.l. n. 98, eliminando le
parole «in via sperimentale» e «dell'esercizio ubicato nei comuni
inclusi negli elenchi regionali delle localita' turistiche o citta'
d'arte».
La Regione Veneto ritiene che la norma impugnata, eliminando in
via generale ed assoluta i limiti e le prescrizioni relativi agli
orari di apertura e chiusura, alla chiusura domenicale, festiva e
infrasettimanale degli esercizi commerciali, inclusi quelli di
somministrazione di alimenti e bevande, violi sia l'art. 117, primo e
quarto comma, Cost. che riserva alla Regione la competenza
legislativa nella materia del commercio, sia la potesta' regionale
connessa all'esercizio delle funzioni amministrative di cui all'art.
118, primo e secondo comma, Cost.
La Regione afferma che l'eliminazione, in via generale ed
assoluta, di ogni possibile limite relativo agli orari ed ai giorni
di apertura e chiusura, sia per le attivita' commerciali in senso
stretto che per le attivita' di somministrazione di alimenti e
bevande, determina l'abrogazione della previgente disciplina statale
degli orari di vendita, posta dagli artt. 11 e 12 del d.lgs. n. 114
del 1998, applicata nella Regione Veneto.
La nuova disposizione statale, secondo la ricorrente,
travolgerebbe anche la legge regionale del Veneto 21 settembre 2007,
n. 29 (Disciplina dell'esercizio dell'attivita' di somministrazione
di alimenti e bevande), nella parte in cui disciplina gli orari di
vendita.
L'introduzione di un divieto siffatto viene giustificata, come si
evince dal comma l dell'art. 3 del decreto legislativo in esame, nel
quale si incardina la novella, facendo riferimento alle «disposizioni
dell'ordinamento comunitario in materia di tutela della concorrenza e
libera circolazione delle merci e dei servizi» e al «fine di
garantire la liberta' di concorrenza secondo condizioni di pari
opportunita' ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato,
nonche' di assicurare ai consumatori finali un livello minimo ed
uniforme di condizioni di accessibilita' all'acquisto di prodotti e
servizi sul territorio nazionale, ai sensi dell'articolo 117, comma
secondo, lettere e) ed m), della Costituzione».
Ritiene la Regione Veneto che la modifica apportata all'art. 3,
comma l, del citato decreto non costituisca ne' adeguamento
dell'ordinamento interno al diritto dell'Unione europea ne' esercizio
di competenza legislativa esclusiva dello Stato in relazione alla
tutela della concorrenza e alla determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale ai sensi dell'art.
117, lettere e) ed m), Cost.
Quanto all'ordinamento dell'Unione, non vi sarebbe alcuna
disposizione europea incompatibile con una normativa interna che
disciplini giorni ed orari di apertura e chiusura degli esercizi
commerciali, anche alla luce della giurisprudenza della Corte di
giustizia.
Con specifico riferimento al principio di libera circolazione
delle merci e al correlato divieto (art. 34 TFUE) di misure
equivalenti a restrizioni quantitative, la giurisprudenza comunitaria
- prosegue la ricorrente - ha ben chiarito che non sono vietate
quelle normative nazionali applicabili a tutti gli operatori che
svolgono attivita' commerciale nello Stato membro considerato e che
investono nella stessa maniera, in diritto e in fatto, la
commercializzazione di prodotti nazionali e quella di prodotti
importati (si citano le sentenze Keck e Mithouard, 24 novembre 1993,
causa C-267-268/91, punti 16-17, e Hunermund, 15 dicembre 1993, causa
C-292/92, punto 21).
Il criterio del mutuo riconoscimento delle differenti normative
nazionali investirebbe, secondo la giurisprudenza citata, le
normative sul prodotto e non l'attivita' di vendita, cosicche'
resterebbero estranee al campo di applicazione dell'art. 34 TFUE
quelle normative nazionali che non investono affatto gli scambi o
l'integrazione dei mercati.
In particolare, la Corte di giustizia - si sostiene - ha fatto
applicazione di questi principi proprio in tema di disciplina
nazionale dei giorni ed orari di apertura degli esercizi commerciali.
In tali occasioni si e' riconosciuto che la normativa nazionale
«persegue un obiettivo legittimo alla luce del diritto comunitario»
in quanto «le discipline nazionali che limitano l'apertura domenicale
di esercizi commerciali costituiscono l'espressione di determinate
scelte, rispondenti alle peculiarita' socio-culturali nazionali o
regionali» e «spetta agli Stati membri effettuare queste scelte
attenendosi alle prescrizioni del diritto comunitario» (sentenze 23
novembre 1989, causa C-145/88, B & Q; 28 febbraio 1991, causa
C-312/89; Conforama, e causa C-332/89, Marchandise; 16 dicembre 1992,
causa C-169/91, B & Q; 2 giugno 1994, cause riunite C-69 e 258/93,
Punto Casa e PPV, punto 12; 22 giugno 1994, causa C 401-402/92,
Tankstation, punti 12-14; 20 giugno 1996, cause riunite C-418/93,
C-419/93, C-420/93, C-421/93, C-460/93, C-461/93, C-462/93, C-464/93,
C-9/94, C- 10/94, C-11/94, C-14/94, C-15/94, C-23/94, C-24/94 e
C-332/94, Semeraro, punto 28).
Anche con riferimento al principio comunitario di libera
prestazione di servizi, quand'anche inteso nel senso piu' ampio in
modo da includere il diritto di stabilimento, e' da ritenere che le
disposizioni del TFUE che lo sanciscono (artt. 56 e seguenti, 49 e
seguenti TFUE) e cosi' pure la recente normativa europea di
attuazione (direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 relativa ai
servizi nel mercato interno) non siano in alcun modo incompatibili
con normative nazionali sui giorni ed orari di apertura e chiusura
degli esercizi commerciali.
Il diritto di stabilimento nei Paesi membri e' riconosciuto agli
operatori economici senza discriminazioni, ma pur sempre nel rispetto
delle specifiche normative nazionali. Infatti, fra gli ostacoli
vietati o da monitorare secondo la direttiva «Bolkestein» non sono
menzionate le regole interne sui giorni ed orari di apertura degli
esercizi commerciali. Cio' renderebbe superfluo osservare che la
stessa direttiva «Bolkestein» ammette eccezioni ai divieti posti, in
presenza di motivi imperativi di interesse generale, di talche'
perfino nel suo ambito di applicazione permane uno spazio di
operativita' per il diritto interno e, dunque, anche per la
legislazione regionale.
Neppure la disciplina della concorrenza posta dal diritto
dell'Unione (artt. 101-109 TFUE) sarebbe incompatibile con
disposizioni nazionali su giorni ed orari di apertura degli esercizi
commerciali che siano prive di effetti discriminatori ed
anticoncorrenziali e prive di collegamenti con comportamenti propri
delle imprese.
Secondo la Regione ricorrente si potrebbe ritenere vero il
contrario: misure nazionali di totale liberalizzazione dei giorni ed
orari di apertura degli esercizi commerciali agevolerebbero
comportamenti anticoncorrenziali, favorirebbero concentrazioni di
imprese restrittive della concorrenza e lo sfruttamento abusivo di
posizioni dominanti a danno del consumatore e del suo diritto di
fruire di una struttura distributiva articolata, diffusa e anche di
prossimita' al tessuto urbano consolidato delle citta' e dei paesi
ove si concentra la residenza.
La Regione Veneto richiama anche la risoluzione del Parlamento
europeo del 5 luglio 2011 (2010/2109 - INI) su un commercio al
dettaglio piu' efficace e piu' equo, nella quale si e' sottolineato
che: «le PMI costituiscono l'ossatura dell'economia europea e
rivestono un ruolo unico nella creazione di posti di lavoro, in
particolare nelle zone rurali, e nel favorire l'innovazione e la
crescita nel settore del commercio al dettaglio nelle comunita'
locali in tutta l'UE» (punto 17); che «la pianificazione del
commercio al dettaglio deve fornire un quadro strutturale che
permetta alle imprese di competere, rafforzare la liberta' di scelta
dei consumatori e consentire l'accesso a beni e servizi, in
particolare nelle regioni meno accessibili o scarsamente popolate
oppure in caso di mobilita' ridotta dei consumatori» (punto 16);
oltre al «ruolo sociale, culturale e ambientale svolto dai negozi e
mercati locali per il rilancio delle zone rurali e dei centri urbani»
(punto 16).
Sul piano della prassi europea, sarebbe significativo il fatto
che, secondo una recente analisi, in tutti i Paesi membri dell'Unione
giorni ed orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali
sono regolamentati, con fissazione di orari massimi di apertura nei
giorni feriali, variabili secondo le condizioni climatiche e gli usi
locali, e non e' mai concessa assoluta liberta' di apertura, in tutti
i giorni dell'anno.
Parimenti significativa sarebbe la mancanza di iniziative da
parte della Commissione UE volte a contestare le normative nazionali
per infrazione al diritto dell'UE.
Passando all'ordinamento interno, la disciplina degli orari e dei
giorni di apertura e chiusura degli esercizi commerciali non sarebbe
riconducibile all'area della competenza legislativa esclusiva dello
Stato ai sensi dell'art. 117 Cost.: non a quella della tutela della
concorrenza, per considerazioni analoghe a quelle svolte con
riferimento al diritto dell'Unione, data la consonanza di principi e
di regole, e neppure a quella della determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale, ai
sensi dell'art. 117, comma 2, lettera m), Cost.
La possibilita' per il consumatore di acquistare merci e servizi
in tutti i giorni festivi o in orari notturni non sembrerebbe,
infatti, configurare un livello essenziale di prestazioni di cui
questi debba assolutamente fruire, tanto piu' che, ove cosi' fosse,
si renderebbe necessario introdurre semmai prescrizioni volte ad
imporre agli operatori economici, quantomeno a rotazione, l'apertura
festiva e notturna appunto a tutela dei consumatori; mentre la
disposizione censurata e' chiaramente orientata ad attribuire una
mera facolta' agli operatori economici.
L'acquisto di beni o servizi in ogni giorno ed ogni ora non e'
d'altra parte riconducibile fra i diritti civili o i diritti sociali,
nel significato attribuito dalla Carta costituzionale a questi
termini, ne' dei consumatori, ne' degli esercenti.
La disciplina dei giorni ed orari di apertura e chiusura degli
esercizi commerciali non ricadrebbe nell'ambito della competenza
legislativa esclusiva dello Stato, bensi' nella competenza esclusiva
regionale in materia di commercio, come affermato dalla consolidata
giurisprudenza della Corte Costituzionale (sono citate le sentenze n.
1 del 2004; n. 64, n. 165 e n. 430 del 2007; n. 350 del 2008; n. 247
e n. 288 del 2010; n. 150 del 2011; nonche' l'ordinanza n. 199 del
2006).
La tutela della concorrenza non rappresenterebbe, dunque, un
limite «esterno», atto a comprimere, fino a svuotare, la competenza
regionale nella materia del commercio. Costituirebbe, semmai, un
limite «interno» alla normativa regionale, nel senso che quest'ultima
dovrebbe conformarsi ai generali obiettivi di non discriminazione fra
operatori economici, di apertura al mercato e di eliminazione di
barriere e vincoli al libero esplicarsi dell'attivita' economica
(vengono citate le sentenze n. 18 del 2012 e n. 150 del 2011).
Secondo la ricorrente, l'applicazione delle regole di tutela
della concorrenza non puo' spingersi fino a misconoscere o a
pregiudicare altri valori che configurino motivi imperativi di
interesse generale ritenuti meritevoli di tutela dallo stesso diritto
dell'Unione, dalla Costituzione e dal diritto primario statale.
L'esigenza di un ragionevole contemperamento tra valori e' al fondo
di quella giurisprudenza costituzionale che, di recente, ha
riconosciuto la legittimita' di leggi regionali in materia di
commercio che introducevano differenziazioni di regime con
riferimento alle dimensioni dell'impresa, in quanto ispirate
all'esigenza di interesse generale di riconoscimento e valorizzazione
del ruolo delle piccole e medie imprese gia' operanti sul territorio
regionale (sono citate le sentenze n. 64 del 2007 e n. 288 del 2010).
Sulla base di tali considerazioni la disposizione di legge
censurata, nella sua assolutezza e inderogabilita', non troverebbe
base giuridica legittimante ne' nel diritto dell'Unione ne' nell'art.
117, secondo comma, Cost. e violerebbe la competenza esclusiva
regionale in materia di commercio di cui all'art. 117, quarto comma,
Cost.
La norma censurata, conseguentemente, precluderebbe alla Regione
anche l'esercizio della propria autonomia amministrativa nella
materia considerata e la possibilita' di attribuire funzioni
amministrative ai Comuni.
La novella legislativa avrebbe un effetto opposto a quello
perseguito. Essa, dunque, non sarebbe adeguata e proporzionata
rispetto all'obiettivo, privando di qualsiasi tutela altri interessi
pubblici specifici pur meritevoli anch'essi di cura. In particolare,
verrebbe a precludere la stessa possibilita' di graduare il processo
di liberalizzazione, in modo che non travolga gli operatori economici
piu' deboli, cioe' il mondo delle piccole e medie imprese commerciali
che per dimensioni e struttura non sono immediatamente in grado di
competere 24 ore su 24, in tutti i giorni festivi dell'anno, cosi'
come invece le grandi imprese distributive. Col rischio di
disarticolare un mercato distributivo caratterizzato fin qui da una
pluralita' di formule e di offerte, capace di garantire anche servizi
di prossimita', essenziali nei piccoli paesi e nei centri storici sia
per i consumatori che per l'ambiente urbano e sociale.
La Regione Veneto cita anche l'orientamento della giurisprudenza
amministrativa secondo il quale nella disciplina degli orari degli
esercizi commerciali vengono in gioco una pluralita' di valori, oltre
a quello della concorrenza, quali la salvaguardia delle aree urbane,
dei centri storici, della pluralita' tra diverse tipologie di
strutture commerciali e della funzione sociale svolta dai servizi
commerciali di prossimita'.
Gli effetti negativi della liberalizzazione assoluta, immediata e
indifferenziata, dei giorni e degli orari di apertura degli esercizi
commerciali introdotta dalla disposizione statale censurata si
coglierebbero - per la ricorrente - con riferimento in particolare a
quegli esercizi che somministrano alimenti e bevande fino a tarda
ora, cosi' da acuire la tensione sociale e sollevare problemi di
ordine e sicurezza pubblici.
Il risultato realmente conseguito dalla misura statale, osserva
la Regione, si rivelerebbe controproducente ed incoerente con lo
stesso obiettivo dichiaratamente perseguito, di meglio tutelare i
consumatori e di rafforzare la concorrenza leale e trasparente.
La ricorrente presenta anche istanza di sospensione ai sensi 35
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), come sostituito dall'art.
9 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento
dell'ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3), per il grave pregiudizio che la norma recherebbe
alla concorrenza e trasparenza del mercato e alla certezza del
diritto per tutte le parti coinvolte, operatori economici e
consumatori.
La istantanea soppressione di ogni limite agli orari e giorni di
apertura e chiusura degli esercizi commerciali, specie con riguardo
alle attivita' di somministrazione di alimenti e bevande,
determinerebbe nel Veneto un forte allarme sociale, anzitutto con
riguardo alla sicurezza pubblica nelle ore notturne, e un grave
disorientamento sia della clientela che degli operatori e delle
stesse amministrazioni comunali, incalzate dalla popolazione a
intervenire d'urgenza per dare indicazioni univoche e criteri di
comportamento uniformi.
Risponderebbe dunque all'interesse generale sospendere
l'esecuzione dell'art. 31, comma 1, nelle more del giudizio di
legittimita' costituzionale, per evitare pericoli per la sicurezza
pubblica e il rischio concreto di un'irreversibile alterazione del
mercato, a danno soprattutto delle piccole e medie imprese.
2.1.- In data 8 maggio 2012 si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
3.- Con ricorso notificato il 25 febbraio 2012 e depositato il
successivo 1° marzo, la Regione siciliana ha impugnato, tra gli
altri, l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, per violazione
dell'art. 14, lettere d) ed e), del regio decreto legislativo 15
maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana).
La Regione afferma che la norma impugnata - nell'eliminare, per
tutte le attivita' commerciali, ogni limite agli orari «di apertura e
di chiusura», abolendo specificamente anche «l'obbligo della chiusura
domenicale e festiva, nonche' quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale», in precedenza oggetto solo di talune deroghe -
dispone in un ambito rientrante nella competenza esclusiva di cui
all'art.14, lettere d) ed e), dello statuto d'autonomia.
A conferma di cio' la ricorrente evidenzia di aver gia'
disciplinato la materia degli orari degli esercizi commerciali e
dell'ubicazione degli stessi nell'esercizio della propria potesta'
esclusiva.
La nuova disciplina, inoltre, investendo una pluralita' di
piccoli negozi, ambulanti, supermercati e ipermercati, produrrebbe
pesanti conseguenze per i piccoli esercizi e per i consumatori. Una
di esse sarebbe la chiusura dei negozi dei centri storici che fungono
da presidio sociale, fenomeno questo che creerebbe sia problemi di
ordine pubblico sia difficolta' per le fasce piu' deboli della
popolazione come gli anziani.
In conclusione, ad avviso della Regione, la previsione impugnata
porterebbe un indubbio vantaggio esclusivamente agli ipermercati ed
alla grande distribuzione commerciale.
Il titolo di legittimazione che lo Stato pretende di invocare per
imporre anche nella Regione siciliana l'assenza di qualunque regola
e' la «tutela della concorrenza» ma, in tal caso, e' necessario
verificare che le norme statali «siano essenzialmente finalizzate a
garantire la concorrenza fra i diversi soggetti del mercato, allo
scopo di accertarne la coerenza rispetto all'obiettivo di assicurare
un mercato aperto e in libera concorrenza» (sono citate le sentenze
n. 150 del 2011, n. 63 del 2008 e n. 430 del 2007).
Secondo la ricorrente, non vi sarebbe alcun dubbio che la norma
in esame non favorisce in alcun modo la liberta' di concorrenza
perche' assoggetta alla medesima deregolamentazione soggetti
economici che versano in condizioni differenti finendo, in buona
sostanza, per favorirne alcuni a scapito di altri.
3.1.- In data 8 maggio 2012 si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
4.- Con ricorso notificato il 24 febbraio 2012 e depositato il
successivo 1° marzo, la Regione Lazio ha impugnato, tra gli altri,
l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, per violazione
dell'art.117, quarto comma, Cost.
La ricorrente premette che l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201
del 2011 modifica la lettera d-bis) dell'articolo 3, comma 1, del
decreto-legge n. 223 del 2006, che - in espressa attuazione della
normativa comunitaria in materia di tutela della concorrenza e libera
circolazione delle merci e dei servizi ed al fine di garantire la
liberta' di concorrenza «ai sensi dell'articolo 117, comma secondo,
lettere e) ed m), della Costituzione» - ha eliminato tutti i limiti e
le condizioni all'esercizio delle attivita' commerciali e di
somministrazione di cibi e bevande con eccezione delle vendite
sottocosto e dei saldi di fine stagione.
La lettera d-bis), in origine, era stata introdotta dal comma 6
dell'art. 35 del d.l. n. 98 del 2011 che aveva tolto il limite del
rispetto degli orari di apertura e di chiusura e l'obbligo della
chiusura domenicale, festiva e della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale solo «in via sperimentale» e limitatamente ai
«comuni inclusi negli elenchi regionali delle localita' turistiche o
citta' d'arte».
Le modifiche introdotte hanno eliminato entrambi i limiti
suddetti, rendendo cosi' la liberalizzazione degli orari di apertura
degli esercizi commerciali permanente e non piu' solo sperimentale ed
applicabile in tutto il territorio nazionale, e non solo nelle
localita' turistiche e d'arte.
La norma sarebbe gravemente lesiva della competenza legislativa
esclusiva regionale, in particolare, dell'art. 117, quarto comma,
Cost.
Infatti, a seguito della modifica del Titolo V della seconda
parte della Costituzione la materia del «commercio» e la disciplina
degli orari degli esercizi commerciali rientrerebbero nella
competenza esclusiva residuale delle Regioni (si citano le sentenze
n. 150 del 2011 e n. 350 del 2008; nonche' l'ordinanza n. 199 del
2006).
La ricorrente precisa di essere consapevole che la Corte
costituzionale ha rilevato che sono riconducibili alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato le regole in materia di commercio
direttamente afferenti alla tutela della concorrenza nel settore
della distribuzione commerciale e volte a garantire condizioni di
pari opportunita' ed il corretto ed uniforme funzionamento del
mercato, nonche' ad assicurare ai consumatori finali un livello
minimo ed uniforme di condizioni di accessibilita' all'acquisto di
prodotti e servizi sul territorio nazionale (e' citata la sentenza n.
288 del 2010). La medesima Corte, tuttavia - prosegue la Regione -,
ha riconosciuto che «la tutela della concorrenza non e' materia di
estensione certa, ma presenta i tratti di una funzione esercitabile
sui piu' diversi oggetti ed e' configurabile come trasversale», e ha
anche precisato che, avendo la tutela della concorrenza influenza
sulle materie attribuite alla competenza legislativa concorrente o
residuale delle Regioni (come il commercio), «l'esercizio da parte
dello Stato della suddetta competenza trasversale ad esso riservata
deve essere in sintonia con le accresciute competenze regionali a
seguito della modifica del Titolo V della Parte II della
Costituzione» (sentenza n. 430 del 2007).
Nella specie, la norma sarebbe illegittima, ad avviso della
ricorrente, perche' non lascia spazio ad un intervento del
legislatore regionale che rimetta alla programmazione territoriale la
tutela di una piu' estesa fruizione degli esercizi commerciali da
parte dei consumatori.
Inoltre non sarebbe sufficiente la mera autoqualificazione
formale operata dal legislatore statale per ricondurre una disciplina
nell'ambito della competenza esclusiva dello Stato, essendo
necessario esaminarne il contenuto sostanziale e verificare se lo
scopo cui la norma tende permette di ricondurre la stessa in tale
ambito.
Nel caso in esame, la piena ed indiscriminata liberalizzazione
degli orari di apertura degli esercizi commerciali non sarebbe uno
strumento per tutelare la concorrenza. La «tutela della concorrenza»
di cui alla lettera e) dell'art. 117 Cost. comprenderebbe, infatti,
le misure legislative di tutela in senso proprio che hanno ad oggetto
gli atti ed i comportamenti delle imprese che incidono negativamente
sull'assetto concorrenziale dei mercati e quelle di promozione che
mirano ad aprire un mercato o a consolidarne l'apertura eliminando
barriere all'entrata (si menzionano le sentenze n. 63 del 2008 e n.
430 del 2007).
Con la liberalizzazione indiscriminata degli orari, verrebbe in
questione piuttosto il rapporto tra l'Amministrazione ed il privato e
non, invece, la concorrenza tra gli imprenditori che hanno diritto
alla parita' di trattamento e ad agire in un mercato libero senza
barriere. L'assenza totale di programmazione degli orari di apertura
e di chiusura comporterebbe che le grandi distribuzioni commerciali
possano facilmente fronteggiare l'estensione degli orari di apertura
mentre i piccoli commercianti, avendo maggiori difficolta' ad
incrementare il numero di personale dipendente, verrebbero ad essere
discriminati.
Secondo la ricorrente, un fenomeno del genere sarebbe espressione
non di tutela concorrenziale, ma piuttosto di un rafforzamento di
posizioni dominanti, con la conseguenza che, in luoghi dove non e'
presente il punto vendita di una grande distribuzione, l'assenza
assoluta di un minimo di programmazione degli orari di apertura
potrebbe determinare anche carenza assoluta di servizio in
determinate fasce orarie.
Ne conseguirebbe che, poiche' «non possono ricondursi alla
"tutela della concorrenza" quelle misure statali che non intendono
incidere sull'assetto concorrenziale dei mercati o che addirittura lo
riducono o lo eliminano» (sentenza n. 430 del 2007), la norma
dovrebbe essere dichiarata illegittima per violazione dell'art. 117,
quarto comma, Cost.
La Regione lamenta anche la violazione dell'art. 3 Cost. per la
disparita' di posizione e di condizione che la norma determina tra le
grandi distribuzioni ed i piccoli commercianti.
La ricorrente premette di essere consapevole che, nei giudizi
costituzionali in via principale, le Regioni possono dolersi soltanto
per «lesioni» del proprio ambito di competenza, e precisa che la
compromissione del principio di uguaglianza sostanziale, facendo
venir meno il fine della tutela della concorrenza, e' suscettibile di
incidere sul radicamento stesso della competenza legislativa in capo
allo Stato.
Infine, la disposizione in esame costituirebbe sicuramente una
norma di dettaglio che esula dalla competenza statale: sono infatti
le regioni a dover esercitare la loro competenza legislativa in
materia di commercio, mentre, nella specie, non sarebbero state
minimamente coinvolte in alcun livello del procedimento di adozione
della normativa statale in palese violazione del principio di «leale
collaborazione».
4.1.- In data 4 aprile 2012 si e' costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso con le
medesime argomentazioni svolte nell'atto di costituzione relativo al
ricorso della Regione Piemonte.
5.- Con ricorso notificato il 25 febbraio 2012, e depositato il
successivo 2 marzo, la Regione Lombardia ha impugnato l'art. 31,
comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, per violazione dell'art.117,
primo, secondo, terzo, quarto e sesto comma, Cost.
La ricorrente, dopo aver esposto i contenuti della norma
impugnata, afferma che la modifica del quadro normativo apportata
dall'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, che ha modificato
l'art. 3 del d.l. n. 223 del 2006, e' invasiva delle competenze
regionali e, quindi, costituzionalmente illegittima.
In primo luogo risulterebbe violato l'art. 117, primo e quarto
comma, Cost. in quanto la disciplina degli orari degli esercizi
commerciali, secondo la giurisprudenza della Corte, si ascrive alla
materia «commercio» rientrante nella competenza esclusiva residuale
delle Regioni, ai sensi del quarto comma dell'art. 117 Cost. (si
riportano le sentenze n. 288 del 2010, n. 350 del 2008, n. 64 del
2007 e n. 1 del 2004; e l'ordinanza n. 199 del 2006).
In tali occasioni, la Corte ha rilevato, in particolare, che il
d.lgs. n. 114 del 1998 trova applicazione nei confronti delle Regioni
solo qualora le stesse non abbiano emanato una propria legislazione
nella suddetta materia (e' richiamata l'ordinanza n. 199 del 2006,
con riferimento all'allora vigente legge della Regione Lombardia n.
22 del 2000, in materia di orari di esercizi commerciali).
La Regione Lombardia prosegue affermando che il legislatore
statale, con la norma censurata, impedirebbe l'emanazione di
qualsiasi normativa sugli orari di tutti gli esercizi commerciali (in
precedenza tale liberalizzazione era prevista solo per gli esercizi
ubicati nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle localita'
turistiche o citta' d'arte), senza prevedere alcuna eccezione o
limite a tutela di interessi pubblici preminenti.
In tal modo, la norma si porrebbe in contrasto con i principi
generali dell'ordinamento comunitario in materia di libera
circolazione dei servizi, nonche' con la disciplina di cui alla
Direttiva 2006/123/CE (cosiddetta direttiva Bolkenstein) che, pur
dettando norme in favore della massima liberalizzazione delle
attivita' economiche, contempla invece tali eccezioni.
Ne deriverebbe, dunque, un contrasto della norma statale con
l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto la giurisprudenza
costituzionale considera le direttive comunitarie come norme
interposte atte ad integrare il parametro per la valutazione di
conformita' della normativa statale o regionale all'art. 117, primo
comma, Cost. (e' citata la sentenza n. 129 del 2006).
In ordine alla violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. la
ricorrente osserva che la citata Direttiva, nel prevedere
disposizioni intese alla massima liberalizzazione dei servizi, fa
comunque salva la possibilita' di introdurre limitazioni
all'esercizio dell'attivita' economica a tutela di motivi imperativi
di interesse generale (considerando n. 40 della Direttiva).
I motivi imperativi di interesse generale, definiti dal decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), come «ragioni
di pubblico interesse», attengono, tra l'altro, all'ordine pubblico,
alla pubblica sicurezza, all'incolumita' pubblica, alla protezione
dell'ambiente urbano, alla quiete pubblica, compreso l'assetto
territoriale nell'ambito urbano. Tali motivi imperativi, secondo la
disciplina della Direttiva, giustificano restrizioni alle attivita'
economiche liberalizzate.
In particolare, ai sensi della Direttiva, l'esercizio di una
attivita' di servizi puo' essere subordinato a criteri di
programmazione economica e/o alla verifica dell'esistenza di una
domanda di mercato, ove si tratti di tutelare motivi imperativi di
interesse generale, cosi' come la previsione di una autorizzazione si
puo' giustificare con tali motivi (artt. 11, comma 1, lettera e; 12,
comma 1; 13, comma 1; 20, comma 1).
Il legislatore comunitario, dunque, pur manifestando una decisa
contrarieta' verso fenomeni di programmazione o pianificazione dei
servizi, li ritiene comunque ammissibili in presenza dei predetti
motivi imperativi di interesse generale. Dunque la normativa
comunitaria - rileva la ricorrente -, pur ponendosi l'obiettivo di
eliminare gli ostacoli e i vincoli all'esercizio di un'attivita'
economica, ammette deroghe, a garanzia di interessi della
collettivita' di rango primario.
Cio' sarebbe confermato dal fatto che la Corte di giustizia ha
ritenuto che «le discipline nazionali che limitano l'apertura
domenicale di esercizi commerciali costituiscono l'espressione di
determinate scelte rispondenti alle peculiarita' socio culturali
nazionali e regionali» e che «spetta agli stati membri effettuare
queste scelte, attenendosi alle prescrizioni del diritto comunitario»
(Corte di giustizia CE 20 giugno 1996 C-418/93).
Secondo la ricorrente, le prescrizioni del diritto comunitario
prevedono sempre un bilanciamento tra liberalizzazione ed i predetti
motivi imperativi di interesse generale (e' richiamata la sentenza
della Corte di giustizia CE 20 giugno 1996 C-418/93), mentre la norma
in esame non prevedrebbe alcun bilanciamento ponendosi cosi' in
contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., nella parte in cui
impedisce qualsiasi norma regionale che possa imporre un limite
all'apertura festiva e/o notturna, ancorche' limitatissimo o
circoscritto ad una parte molto ristretta del territorio di un dato
comune, ad esempio per motivi di igiene, pubblica sicurezza, o di
quiete pubblica.
Il predetto contrasto, secondo la ricorrente, si risolverebbe
altresi' in una immediata e diretta compressione delle potesta'
legislative regionali residuali in materia di commercio che di fatto
sarebbero «azzerate».
La norma statale violerebbe, pertanto, anche l'art. 117, quarto
comma, Cost. in quanto al legislatore regionale e' stata sottratta
ogni possibilita' di intervento nella disciplina degli orari degli
esercizi commerciali (gia' esercitata dalla Regione con legge reg. 2
febbraio 2010, n. 6, recante «Testo Unico sul commercio»), a tutela
di interessi pubblici che, invece, l'ordinamento comunitario in
primis, ma anche l'ordinamento nazionale, hanno sempre tutelato.
Tale affermazione sarebbe coerente anche con l'orientamento della
Corte costituzionale, formatosi sulle normative regionali in materia
di commercio, che ha comunque riconosciuto la possibilita' per il
legislatore regionale di tener conto, nel disciplinare gli orari di
chiusura e apertura degli esercizi commerciali, di particolari
esigenze legate alla tutela di interessi pubblici. Al riguardo, viene
citata la sentenza n. 288 del 2010, nella quale si evidenzia
l'assenza di contrasto tra la legge regionale in materia di orari
degli esercizi commerciali e «gli obiettivi delle norme statali che
disciplinano il mercato, tutelano e promuovono la concorrenza», e si
aggiunge che la normativa produce altresi' «effetti
pro-concorrenziali, sia pure in via marginale e indiretta, in quanto
evita che vi possano essere distorsioni determinate da orari di
apertura significativamente diversificati, in ambito regionale, nei
confronti di esercizi commerciali omogenei».
Nella stessa sentenza si riconosce la legittimita' di leggi
regionali che operano differenziazioni, «anche con specifico
riferimento alla dimensione dell'attivita' dell'esercente
commerciale, al fine di tutelare la piccola e media impresa».
In conclusione, a parere della ricorrente, la liberalizzazione in
materia di esercizi commerciali dovrebbe trovare un limite in
interessi generali, cui si riferisce la Direttiva comunitaria. Invece
la norma censurata liberalizza, senza ammettere eccezioni o deroghe,
neanche con riferimento a specifiche esigenze di tutela dell'ordine
pubblico, della quiete pubblica, della sicurezza, o di vita e lavoro
della collettivita' locale. Verrebbe meno cosi' anche la
possibilita', per il legislatore regionale, di realizzare una
ordinata distribuzione sul territorio e nel tessuto urbano delle
attivita' imprenditoriali, nel rispetto, tra l'altro, del contesto
sociale e della tutela dei soggetti economicamente piu' deboli.
In subordine, considerato l'eccepito contrasto della normativa
statale con i principi dell'ordinamento comunitario e con la
Direttiva citata, la Regione chiede alla Corte, come giudice di
ultima istanza, di sollevare una questione pregiudiziale dinanzi alla
Corte di giustizia ai sensi dell'art. 267 del TFUE, «al fine di
chiarire se la citata Direttiva in materia di servizi debba essere
interpretata nel senso che, con riferimento alle attivita' economiche
liberalizzate, osti ad una normativa nazionale che escluda totalmente
un intervento diretto ad introdurre limiti all'esercizio delle
predette attivita', anche laddove vi siano motivi imperativi di
interesse generale».
Il legislatore statale, con la norma censurata, avrebbe anche
ecceduto i limiti della propria competenza esclusiva in materia di
tutela della concorrenza, di cui all'art. 117, comma 2, lettera e),
Cost., ingerendosi nella competenza residuale della Regione in
materia di commercio.
Al riguardo, la Regione ricorda che la Corte, con giurisprudenza
costante (sono citate le sentenze n. 401 del 2007, n. 175 del 2005,
n. 14 e n. 272 del 2004) ha riconosciuto alla materia della tutela
della concorrenza il carattere della «trasversalita'», da intendersi
come attitudine ad intervenire in piu' settori anche molto diversi
dell'ordinamento, influendo cosi' sulle competenze legislative
esclusive o concorrenti regionali.
La trasversalita', pertanto, ben puo' toccare la materia del
commercio ed e' certamente possibile che il legislatore statale
intervenga «in nome» della concorrenza in tale ambito. Tuttavia la
Corte - osserva la ricorrente - ha piu' volte affermato che, proprio
in considerazione della sua natura trasversale e funzionale, la
tutela della concorrenza non e' «illimitata». In particolare, si e'
riconosciuto (sentenza n. 430 del 2007) che «la "tutela della
concorrenza", proprio in quanto ha ad oggetto la disciplina dei
mercati di riferimento di attivita' economiche molteplici e diverse,
non e' una "materia di estensione certa", ma presenta i tratti "di
una funzione esercitabile sui piu' diversi oggetti" ed e'
configurabile come "trasversale" (da ultimo, e per tutte, sentenza n.
401 del 2007), caratterizzata da una portata ampia (sentenza n. 80
del 2006)». Dunque, per la capacita' di questa materia di influire
anche su quelle di competenza regionale, si e' ravvisata la
necessita' «di garantire che la riserva allo Stato della predetta
competenza trasversale non vada oltre la "tutela della concorrenza" e
sia in sintonia con l'ampliamento delle attribuzioni regionali
disposto dalla revisione del Titolo V della parte seconda della
Costituzione» (sentenze n. 175 del 2005, n. 272 del 2004 e n. 14 del
2004).
Ne conseguirebbe che la competenza legislativa statale esclusiva
in materia di tutela della concorrenza non possa mai escludere del
tutto la potesta' legislativa regionale in materie di competenza
concorrente o esclusiva della Regione, ma debba essere
intrinsecamente contenuta e limitata.
L'intervento del legislatore statale che voglia assicurare nella
materia del commercio la tutela della concorrenza, non puo'
legittimamente determinare un sostanziale e completo svuotamento
delle competenze regionali in uno dei segmenti principali di siffatta
materia: quello che riguarda orari e giorni di apertura. La natura
trasversale della materia «tutela della concorrenza» deve, quindi,
esplicarsi secondo rigorosi limiti, al fine di non vanificare le
competenze regionali.
Il legislatore statale, nel caso di specie, eliminando ogni
vincolo di orario per gli esercizi commerciali (e senza alcuna
deroga, come visto) avrebbe «soppresso» la potesta' legislativa
regionale residuale in materia, travalicando i limiti della potesta'
legislativa esclusiva in materia di concorrenza, in violazione
dell'art. 117, comma 2, lettera e), Cost.
Il legislatore statale, inoltre, eccedendo i limiti della propria
potesta' legislativa in materia di concorrenza, con la norma in
esame, si sarebbe ingerito non solo nella competenza residuale della
Regione in materia di commercio, ma anche nella competenza regionale
concorrente in materia di «governo del territorio», in quanto la
definizione degli orari e delle aperture degli esercizi commerciali
sarebbe legata allo specifico assetto territoriale e, in particolare,
a quello urbano.
La legge reg. 2 febbraio 2010, n. 6, recante «Testo unico delle
leggi regionali in materia di commercio e fiere», all'art. 103,
infatti, nel prevedere disposizioni di regolazione degli orari di
apertura e chiusura degli esercizi commerciali, differenzia la
predetta regolazione degli orari proprio in rapporto al territorio
(centri storici, ecc.).
L'art. 31, comma 1, violerebbe, pertanto, anche il terzo comma
dell'art. 117 Cost., con riferimento alla materia del governo del
territorio.
Infine, a parere della Regione, risulterebbe violato anche il
sesto comma dell'art. 117 Cost. in quanto, una volta stabilito che la
disciplina degli orari di apertura e chiusura degli esercizi
commerciali rientra nella materia del commercio di competenza
legislativa residuale delle Regioni, alle stesse spetterebbe anche la
potesta' regolamentare, ai sensi dell'art. 117, sesto comma, Cost.
La norma statale censurata, ingerendosi nella competenza
legislativa regionale in materia di commercio, avrebbe eliminato la
possibilita' di esercizio, da parte della Regione, della relativa
potesta' regolamentare, in violazione del citato art. 117, sesto
comma, Cost.
Secondo la Regione, infatti, la completa liberalizzazione degli
orari di apertura e chiusura degli esercizi commerciali priverebbe,
in sostanza, la legislazione regionale del suo oggetto, risultando
automaticamente abrogate le norme regionali che contengono la
disciplina dei predetti orari. La norma statale, dunque, verrebbe ad
incidere anche sulla competenza regolamentare dei Comuni in materia.
Infatti, nella Regione Lombardia la legge reg. n. 6 del 2010 recante
il T.U. sul commercio ha previsto che gli orari di apertura e
chiusura degli esercizi commerciali siano stabiliti sulla base delle
indicazioni della Regione, contenute all'art. 103, e sulla base dei
criteri adottati dai comuni, in attuazione delle indicazioni
regionali.
Per effetto della predetta norma statale, dunque, essendo state
svuotate le competenze legislative regionali in materia di orari, di
riflesso, verrebbero meno anche le competenze regolamentari, sia
della Regione che degli enti locali. Questo in un settore che
tradizionalmente ha sempre visto la presenza, oltre che di leggi
regionali, anche di regolamenti i quali, tenendo conto delle
specificita' locali, hanno potuto apprezzare, e dovranno poter
apprezzare anche in futuro, se in determinati contesti, e per la
tutela di primari interessi pubblici, si debbano porre regole ed
almeno alcuni ragionevoli limiti al principio di una liberalizzazione
«selvaggia» in tema di orari e giorni di chiusura degli esercizi
commerciali.
5.1.- In data 8 maggio 2012 si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
6.- Con ricorso notificato il 24 febbraio 2012 e depositato il
successivo 2 marzo la Regione autonoma Sardegna ha impugnato, tra gli
altri, l'art. 31, commi 1 e 2, del d.l. n. 201 del 2011, per
violazione degli artt. 3 e 117 Cost. e 3, 4 e 5 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna).
La ricorrente ritiene che le norme impugnate siano lesive della
competenza normativa residuale della Regione in materia di commercio
ai sensi dell'art. 117, quarto comma, Cost., nel cui ambito la
medesima Regione ha, peraltro, gia' approvato la legge regionale 18
maggio 2006, n. 5, recante «Disciplina generale delle attivita'
commerciali». In tal senso sono richiamate le sentenze della Corte
costituzionale che hanno detto che «la disciplina degli orari degli
esercizi commerciali rientra nella materia «commercio» di competenza
esclusiva residuale delle Regioni (sentenze n. 288 del 2010 e n. 350
del 2008).
Sulla base di tali sentenze sarebbe chiara, a parere della
ricorrente, la lesivita' del primo comma dell'art. 31 del
decreto-legge impugnato, per violazione degli artt. 117, quarto
comma, Cost. Il legislatore statale non potrebbe neanche invocare, a
fondamento della legittimita' dell'articolo censurato, l'attribuzione
della competenza legislativa esclusiva nella materia «tutela della
concorrenza», di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
perche' la norma impugnata non regola l'accesso al commercio e, con
esso, la competizione degli operatori commerciali, non elimina
barriere all'ingresso nel mercato, ne' di tipo soggettivo, correlate
ai requisiti personali e professionali del commerciante, ne' di tipo
oggettivo, correlate (ad esempio) al contingentamento dell'offerta,
ne' elimina alcun onere relativo allo svolgimento dell'attivita'
commerciale, ne', infine, incide sulle intese restrittive della
concorrenza tra imprese, sull'abuso di posizione dominante o, ancora,
sulla fissazione anticoncorrenziale del livello dei prezzi. In
definitiva, l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. sarebbe
stato erroneamente invocato a fondamento normativo della disposizione
in esame.
La ricorrente ritiene che anche il comma 2 dell'art. 31 del d.l.
n. 201 del 2011, nella parte in cui limita i motivi che giustificano
la possibilita' di introdurre vincoli all'apertura di nuovi esercizi
commerciali solamente alla tutela della salute, dei lavoratori,
dell'ambiente, e dei beni culturali, violi le attribuzioni della
Regione autonoma Sardegna, in particolare gli artt. 3 e 117 Cost.,
nonche' gli artt. 3, 4 e 5 dello statuto di autonomia della Regione
Sardegna.
La Regione, in assenza del vincolo posto dalla norma impugnata,
potrebbe infatti individuare, nell'esercizio delle competenze
legislative attribuite dagli artt. 3, 4 e 5 dello statuto di
autonomia e nel rispetto della disciplina comunitaria, altri motivi
imperativi d'interesse generale conformi al diritto comunitario cui
subordinare l'apertura degli esercizi commerciali. Sarebbe dunque
irragionevole e in violazione dell'art. 3 Cost., in combinato
disposto con gli altri parametri sopra indicati, precludere alla
Regione di far valere questi motivi ulteriori.
A questo proposito, la ricorrente ricorda che la disposizione in
esame non tiene conto, al fine di determinare lo spazio residuo per
l'intervento regionale, di finalita' gia' ritenute meritevoli di
tutela dallo Stato con l'art. 6, comma 1, lettere da a) a e), del
d.lgs. n. 114 del 1998, quali, in particolare: la «realizzazione di
una rete distributiva che, in collegamento con le altre funzioni di
servizio, assicuri la migliore produttivita' del sistema e la
qualita' dei servizi da rendere al consumatore»; «l'equilibrato
sviluppo delle diverse tipologie distributive»; la compatibilita'
dell'impatto «territoriale e ambientale degli insediamenti
commerciali con particolare riguardo a fattori quali la mobilita'»;
il traffico e l'inquinamento e la valorizzazione della funzione
commerciale al fine della «riqualificazione del tessuto urbano, in
particolare per quanto riguarda i quartieri urbani degradati al fine
di ricostituire un ambiente idoneo allo sviluppo del commercio»; la
salvaguardia e la riqualificazione dei «centri storici anche
attraverso il mantenimento delle caratteristiche morfologiche degli
insediamenti e il rispetto dei vincoli relativi alla tutela del
patrimonio artistico ed ambientale»; la salvaguardia e la
riqualificazione della «rete distributiva nelle zone di montagna,
rurali ed insulari anche attraverso la creazione di servizi
commerciali polifunzionali e al fine di favorire il mantenimento e la
ricostituzione del tessuto commerciale».
Infine, in base all'art. 117, quinto comma, Cost. lo Stato
avrebbe dovuto tenere in debito conto le competenze della Regione
autonoma Sardegna, al fine di attuare la normativa comunitaria.
6.1.- In data 4 aprile 2012 si e' costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura dello Stato, chiedendo il rigetto del ricorso con le
medesime argomentazioni svolte negli atti di costituzione relativi ai
ricorsi della Regione Piemonte e della Regione Lazio.
7.- Con ricorso notificato il 23 febbraio 2012 e depositato il
successivo 5 marzo la Regione Toscana ha impugnato l'art. 31, comma
1, del d.l. n. 201 del 2011, per violazione degli artt. 117, quarto
comma, e 118 Cost.
La Regione premette che la norma impugnata introduce alcune
modificazioni alla lettera d-bis) dell'art. 3 del d.l. n. 223 del
2006, avente ad oggetto la disciplina degli orari e dei giorni di
apertura degli esercizi commerciali.
Tale ultima disposizione era gia' stata modificata dall'art. 35,
comma 6, del d.l. n. 98 del 2011, norma che era stata oggetto
anch'essa di impugnazione da parte della Regione Toscana.
La precedente versione della lettera d-bis) dell'art. 3 del d.l.
n. 223 del 2006 sopra citato prevedeva che le attivita' commerciali,
come individuate dal d.lgs. n. 114 del 1998, nonche' le attivita' di
somministrazione di alimenti e bevande, dovessero essere svolte senza
il limite, tra gli altri, del «rispetto degli orari di apertura e di
chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e festiva, nonche'
quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale
dell'esercizio ubicato nei comuni inclusi negli elenchi regionali
delle localita' turistiche o citta' d'arte» (comma 6). Era previsto,
inoltre, (al successivo comma 7) che le Regioni e gli enti locali
dovessero adeguare le proprie disposizioni legislative e
regolamentari entro il 31 dicembre 2011.
A parere della ricorrente, la modifica introdotta dalla norma in
questa sede impugnata non avrebbe inciso sul termine entro il quale
le Regioni dovevano adeguare le proprie disposizioni legislative alla
novella introdotta dal legislatore statale.
L'art. 31 avrebbe, invece, disciplinato il diverso profilo
relativo all'avvio di nuove attivita' commerciali, che non puo' piu'
essere sottoposto a contingenti limiti territoriali e/o altri vincoli
di qualsiasi natura, eccetto i vincoli connessi alla tutela della
salute, dei lavoratori e dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano
e dei beni culturali, ed avrebbe previsto, con riferimento a detta
disciplina, il termine dei novanta giorni dalla data di entrata in
vigore della legge di conversione n. 214 del 2011, per l'adeguamento
delle Regioni.
La Regione Toscana, successivamente all'entrata in vigore della
legge di conversione del decreto legge contenente la norma oggetto
del presente giudizio, ma entro il termine prescritto dal precedente
art. 35, comma 7, d.l. n. 98 del 2011, e' nuovamente intervenuta
sulla disciplina degli orari di apertura degli esercizi commerciali
con gli artt. 88 e 89 della legge regionale 27 dicembre 2011, n. 66
(Legge finanziaria per l'anno 2012), che hanno sostituto gli artt. 80
e 81 della legge regionale 7 febbraio 2005, n. 28 (Codice del
commercio. Testo Unico in materia di commercio in sede fissa, su aree
pubbliche, somministrazioni di alimenti e bevande, vendita della
stampa quotidiana e periodica e distribuzione di carburanti), nel
rispetto dei principi nazionali.
In particolare, il nuovo art. 80 non distingue tra comuni
turistici e non, e neppure contiene alcun riferimento alle fasce
orarie entro cui tenere aperti i negozi (con possibilita', quindi, di
programmare aperture notturne); inoltre, i limiti alle ore
giornaliere e alle aperture domenicali e festive sono derogabili dal
Comune, senza specifica motivazione, previa concertazione con le
parti sociali interessate (commi 1 e 2, per gli orari di apertura, e
commi 5 e 6, nonche' commi 7 e 8 per le chiusure domenicali e
festive).
La Regione Toscana ritiene, pertanto, di aver disciplinato, con
la legge reg. n. 66 del 2011, la materia degli orari e giornate di
apertura degli esercizi commerciali non ponendo sostanzialmente
ulteriori limiti per l'accesso al mercato, ma limitandosi a
regolamentare aspetti propri inerenti la materia del commercio e,
comunque, rispettando i nuovi orientamenti espressi dal legislatore
statale in materia.
Secondo la ricorrente, pertanto, non sussisterebbe alcun
contrasto tra le due richiamate normative (art. 31, comma 1, del d.l.
n. 201 del 2011 e artt. 80 e 81 della legge reg. n. 66 del 2011).
Il ricorso, e', quindi proposto, solo in via cautelativa, nel
caso in cui l'art. 31, comma 1, sopra citato fosse interpretato nel
senso di precludere qualsiasi intervento legislativo regionale in
materia di orario degli esercizi commerciali.
Secondo la Regione Toscana, nell'ipotesi in cui la disciplina
statale in esame dovesse essere intesa nel senso di impedire ogni
intervento regolativo della materia da parte delle Regioni, si
evidenzierebbe il contrasto con l'art. 117, quarto comma, Cost. per
violazione delle competenze regionali in materia di commercio,
nonche' delle relative attribuzioni amministrative ai sensi dell'art.
118 Cost.
La Corte costituzionale ha, infatti, piu' volte affermato che la
regolamentazione degli orari e/o delle giornate di apertura degli
esercizi commerciali rientra nella materia del commercio, di
competenza residuale delle Regioni (si richiamano le sentenze n. 150
del 2011, n. 288 del 2010 e n. 350 del 2008).
La Regione afferma che non puo' essere a tal proposito condivisa
la tesi della Presidenza del Consiglio secondo cui la disciplina in
esame troverebbe fondamento nei titoli di competenza statale
relativamente alla materie di tutela della concorrenza e di
determinazione dei livelli minimi nel settore della distribuzione
commerciale, ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettere e) ed m), Cost.
Le misure legislative di tutela della concorrenza, per la
ricorrente, hanno, infatti, ad oggetto gli atti ed i comportamenti
delle imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale
dei mercati e quelle di promozione che mirano ad aprire un mercato o
a consolidarne l'apertura eliminando barriere all'entrata (si citano
le sentenze n. 63 del 2008 e n. 430 del 2007).
Nel caso di specie, non si ravviserebbero esigenze di tutela
della concorrenza, posto che non si interviene per eliminare
situazioni di squilibrio esistenti tra gli operatori del settore,
come affermato anche dalla Corte costituzionale (e' citata la
sentenza n. 288 del 2010).
Si precisa, nel ricorso, che la Corte ha gia' riconosciuto la
legittimita' di leggi regionali che operano delle differenziazioni,
anche con specifico riferimento alla dimensione dell'attivita'
dell'esercente commerciale, al fine di tutelare la piccola e media
impresa. In particolare, si e' ritenuto legittimo tutelare (sia pure
con riferimento a censure relative agli artt. 3 e 41 Cost.)
«l'esigenza di interesse generale - peraltro espressamente richiamata
dal citato art. 6, comma 1, lettera f), del d.lgs. n. 114 del 1998 -
di riconoscimento e valorizzazione del ruolo delle piccole e medie
imprese gia' operanti sul territorio regionale» (sentenza n. 64 del
2007).
Si assume, infine, che una volta stabilito che la disciplina
degli orari degli esercizi commerciali e' ascrivibile alla materia
«commercio», di cui all'art. 117, quarto comma, Cost., non risulta di
per se' lesiva di parametri costituzionali la scelta del legislatore
regionale di regolamentare il settore operando delle differenziazioni
non solo in relazione alla dimensione dell'esercizio commerciale, ma
anche, come si e' detto, tenendo conto di altri fattori, tra i quali
il settore merceologico di appartenenza e gli effetti
sull'occupazione.
D'altra parte, sostenere che i presunti obiettivi concorrenziali
perseguiti dalle norme statali citate prevalgano sulla potesta'
regionale in materia di commercio, significherebbe, ad avviso della
Regione, esautorare totalmente la competenza regionale in questo
ambito.
Se e' vero, infatti, che, e' precluso alle Regioni, pur
nell'esercizio di una propria competenza legislativa esclusiva, porre
ostacoli alla concorrenza, e' altrettanto vero che «poiche' la
materia commercio puo' intersecarsi con quella "tutela della
concorrenza", riservata alla competenza legislativa dello Stato, le
Regioni, nell'esercizio di tale loro competenza, possono dettare una
disciplina che determini anche effetti pro-concorrenziali perche'
altrimenti il carattere trasversale e potenzialmente omnicomprensivo
della materia "tutela della concorrenza" finirebbe con lo svuotare
del tutto le nuove competenze regionali attribuite dal legislatore
costituente (sentenze n. 288 del 2010, n. 283 del 2009, n. 431 e n.
430 del 2007)»: in tal senso, la sentenza n. 150 del 2011.
Inoltre, la norma impugnata non sarebbe volta a promuovere la
concorrenza tra i diversi soggetti del mercato in quanto non
interverrebbe a rimuovere disparita' di trattamento preesistenti tra
gli operatori, effettivi o potenziali, di un determinato mercato,
anzi, a ben vedere accentuerebbe le discriminazioni tra i piccoli e
medi esercenti e la grande distribuzione.
In altri termini, le nuove regole statali altererebbero quella
parita' di condizione e di pari opportunita' (che e' alla base della
concorrenza), tra esercenti della grande distribuzione e piccoli e/o
medi esercenti, i quali ultimi non possono competere, con i nuovi
orari e aperture nei giorni festivi, con i grandi centri commerciali
non avendo i mezzi per usufruire delle nuove regole, con aperture
incondizionate che determinano costi aggiuntivi, per il personale,
per la vigilanza e per la gestione degli immobili.
In ogni caso, per la ricorrente, anche a voler ammettere il
carattere pro-concorrenziale dell'art. 31 in esame, questo non
potrebbe determinare un totale svuotamento delle competenze regionali
in materia di commercio, come invece avverrebbe nel caso in cui lo
stesso art. 31 in oggetto venisse interpretato nel senso di
precludere qualsiasi intervento legislativo regionale in materia di
orari di negozi.
E' noto infatti che - in base al pacifico orientamento della
Corte costituzionale al riguardo - l'intervento del legislatore
statale in materia di tutela della concorrenza, proprio in quanto
materia trasversale che incide su diversi ambiti (anche estranei alla
competenza dello Stato), e' legittimo solo se contenuto entro i
limiti dei canoni di adeguatezza e proporzionalita'.
In particolare, la Regione richiama la sentenza n. 272 del 2004
(confermata dalla sentenza n. 345 del 2004), secondo cui una norma
statale che imponesse una disciplina tanto dettagliata e vincolante
da risultare non proporzionata rispetto all'obiettivo della tutela
della concorrenza costituirebbe una illegittima compressione
dell'autonomia regionale.
Il fatto che la materia della regolamentazione degli orari e
giornate di apertura degli esercizi commerciali non rilevi ai fini
della tutela della concorrenza sarebbe confermato anche dal diritto
comunitario.
Secondo la ricorrente «Il Trattato CE, infatti, agli artt. 49 e
56 del Trattato (rispettivamente ex artt. 43 e 49), in materia di
attivita' di imprese si preoccupa di sancire le seguenti liberta'
fondamentali: libera circolazione di merci, persone, servizi e
capitali e liberta' di stabilimento. In particolare, per quanto qui
interessa, quest'ultima e' tesa a garantire l'accesso e l'esercizio
di un'attivita' economica in un Paese dell'UE diverso da quello di
origine. E' dunque evidente che tale liberta' garantita dal Trattato
non riguarda in alcun modo l'aspetto dell'orario degli esercizi
commerciali. In particolare, non vengono neppure in rilievo le
finalita' di tutela della concorrenza cosi' come definite a livello
comunitario, agli artt. da 101 a 106 del Trattato (ex artt. da 81 a
86): a riguardo la Corte di giustizia, proprio con riferimento a
normative degli stati membri che regolavano l'apertura domenicale
degli esercizi commerciali ha riconosciuto "che le normative in
questione perseguivano un obiettivo legittimo alla luce del diritto
comunitario. Invero, le discipline nazionali che limitano l'apertura
domenicale di esercizi commerciali costituiscono l'espressione di
determinate scelte, rispondenti alle peculiarita' socioculturali
nazionali o regionali. Spetta agli Stati membri effettuare queste
scelte attenendosi alle prescrizioni del diritto comunitario, in
particolare al principio di proporzionalita'" (confronta sentenza del
16 dicembre 1992 - Causa C-169/91)».
Inoltre la Corte di giustizia UE in merito ad una legge regionale
del Lazio recante disciplina dell'orario, dei turni e delle ferie
delle farmacie aperte al pubblico, avrebbe ribadito l'estraneita' di
detta normativa all'ambito di applicazione dei principi in materia di
liberta' di stabilimento e di libera circolazione dei servizi (ex
artt. 43 e 49 del Trattato CE), affermando esplicitamente che
«l'interpretazione dell'art. 49 CE [...] non e' pertinente ai fini
della soluzione della causa principale» e che «l'esercizio del
diritto di stabilimento sancito dall'art. 43 CE non e' in questione
nella causa principale» (sentenza del 1° luglio 2010 causa C-393/08).
Inoltre, con la stessa sentenza, la Corte di giustizia ha
affermato che «le altre disposizioni del diritto comunitario in
materia di concorrenza di cui il giudice del rinvio chiede
l'interpretazione, in particolare gli artt. 81 CE e 86 CE, risultano,
del pari, manifestamente inapplicabili in un contesto quale quello
del procedimento principale».
Secondo la ricorrente non puo' ritenersi utilmente invocata, a
fondamento della legittimita' costituzionale dell'art. 31, comma 1,
in parola, neanche la materia di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost.
Anche in questo caso la Regione richiama la giurisprudenza della
Corte costituzionale con la quale si e' avuto modo di chiarire che:
«nell'attivita' posta in essere dai centri di telefonia sono
rinvenibili alcuni degli elementi tipici degli esercizi commerciali,
tant'e' vero, ad esempio, che l'art. 6 della legge regionale in
questione si occupa proprio degli orari e delle modalita' di
esercizio di tale attivita' (profili ascrivibili alla materia del
"commercio": si vedano le sentenze n. 243 del 2005 e n. 76 del 1972).
[...] Non e' invece pertinente, in questa sede, l'evocazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, in
quanto la disciplina regionale dei centri di telefonia non incide
sulla determinazione degli standard strutturali e qualitativi di
prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e
sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalita', a
tutti gli aventi diritto» (sentenza n. 168 del 2008).
Infine, a ulteriore conferma della sua tesi, la ricorrente
richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 150 del 2011, con
la quale e' stato ribadito espressamente che «la disciplina degli
orari degli esercizi commerciali rientra nella materia "commercio"
(sentenze n. 288 del 2010 e n. 350 del 2008), di competenza esclusiva
residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma dell'art. 117
Cost., e che "il decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma
della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'art.
4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59), [...] si applica, ai
sensi dell'art. 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), soltanto alle
Regioni che non abbiano emanato una propria legislazione nella
suddetta materia" (sentenze n. 288 e n. 247 del 2010, ordinanza n.
199 del 2006)».
Da quanto sopra esposto sarebbe, pertanto, evidente che l'art.
31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, ove fosse interpretato come
preclusivo di ogni intervento regionale di regolamentazione in
materia di orari e/o giornate di apertura degli esercizi commerciali,
risulterebbe lesivo della competenza regionale costituzionalmente
garantita in materia di commercio, in violazione dell'art. 117,
quarto comma, e dell'art. 118 Cost.
7.1.- In data 15 maggio 2012 si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato chiedendo il rigetto del ricorso.
8.- Con ricorso notificato il 25 febbraio 2012 e depositato il
successivo 5 marzo, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha
impugnato l'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, per
violazione degli artt. 3, 117, secondo, terzo e quarto comma, 118,
primo comma, Cost. o, qualora ritenuto piu' favorevole, dell'art. 4
della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale
della Regione Friuli-Venezia Giulia)
La Regione, dopo aver riportato il contenuto della norma
impugnata, precisa che l'art. 1, comma 1-bis), del d.l. n. 223 del
2006 dispone che «le disposizioni di cui al presente decreto si
applicano alle Regioni a statuto speciale e alle Province autonome di
Trento e di Bolzano in conformita' agli statuti speciali e alle
relative norme di attuazione». Tuttavia osserva che dalla prima parte
del comma l si potrebbe ricavare la pretesa della norma di vincolare
anche le Regioni a statuto speciale.
La ricorrente fa notare che ne' il d.l. n. 223 del 2006 ne' il
d.l. n. 201 del 2011 - pur prevalendo sulle precedenti disposizioni
incompatibili - abrogano specificamente le disposizioni
precedentemente dettate dal d.lgs. n. 114 del 1998, che aveva ad
oggetto la riforma della disciplina relativa al settore del
commercio.
Le regole generali, valide per tutti gli esercizi commerciali,
erano dettate dall'art. 11 del citato d.lgs. n. 114 del 1998, che
prevedeva un forte coinvolgimento dei Comuni e delle associazioni di
categoria nella regolamentazione degli orari di apertura e chiusura
al pubblico degli esercizi commerciali.
Una disciplina specifica era invece dettata per le localita'
turistiche e le citta' d'arte dall'art. 12, comma 1, il quale
disponeva (o, secondo la Regione, ancora dispone, non essendo stato
espressamente abrogato) che «nei comuni ad economia prevalentemente
turistica, nelle citta' d'arte o nelle zone del territorio dei
medesimi, gli esercenti determinano liberamente gli orari di apertura
e di chiusura e possono derogare dall'obbligo di cui all'articolo 11,
comma 4».
Dopo la riforma del Titolo V della Parte II della Costituzione,
prosegue la ricorrente, la materia del commercio e' divenuta di
competenza residuale delle Regioni, la cui legislazione ha apportato
rilevanti modifiche al sistema del d.lgs. n. 114 del 1998, nel senso
di una piu' ampia liberta' degli esercenti nella determinazione degli
orari.
In particolare, viene fatto osservare che la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha dettato una disciplina completa della
materia con la legge reg. 5 dicembre 2005, n. 29 (Normativa organica
in materia di attivita' commerciali e di somministrazione di alimenti
e bevande. Modifica alla legge regionale 16 gennaio 2002, n. 2,
Disciplina organica del turismo), che, al capo IV del Titolo II
dedicato al Commercio in sede fissa, disciplina gli orari degli
esercizi commerciali.
La disciplina regionale ha sempre mantenuto un quadro normativo
di favore per la libera determinazione dell'esercente, bilanciato,
pero', con altri valori in gioco, anch'essi tutelati dalla
Costituzione, quali: tutela dei lavoratori (artt. 4, 35 e 117, comma
terzo), tutela della salute (artt. 32 e 117, terzo comma), tutela di
una ordinata convivenza (art. 2) e, anche, tutela della liberta'
religiosa (art. 19) e dell'interesse delle popolazioni - e degli
stessi lavoratori del settore commerciale - a vivere certe giornate e
certi momenti della giornata in quel particolare clima civile e
spirituale che deriva dalla sospensione delle attivita' commerciali,
e che costituisce esso stesso un valore protetto.
Tali valori rientrano nelle competenze regionali, o espressamente
(la sanita' e la tutela del lavoro: art. 117, terzo comma, Cost.) o
in via residuale, o come generali valori costituzionali da rispettare
in tutte le materie di competenza, a partire ovviamente dalla
disciplina del commercio.
La Regione ricorda che in altri paesi europei tali valori hanno
trovato riconoscimento in esplicite regole, talora addirittura di
livello costituzionale: ad esempio, l'art. 140 Grundgesetz -
attraverso il richiamo dell'art. 139 Cost. dell'11 agosto 1919
(Costituzione di Weimar) - sancisce che «la domenica e i giorni
festivi riconosciuti dallo Stato rimangono protetti come giorni di
riposo lavorativo e di elevazione spirituale», e su tale base la
Corte costituzionale tedesca nel 2004 ha fondato la legittimita' e la
necessita' di una regolazione restrittiva dell'apertura dei negozi.
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia rammenta di essere
dotata di competenza regionale piena in materia di commercio, ai
sensi dell'art. 4, numero 6, dello statuto speciale o, qualora
ritenuto piu' favorevole, dell'art. 117, quarto comma, Cost. (in
forza dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3,
recante «Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione»).
La ricorrente ritiene che la totale liberalizzazione degli orari,
senza alcuna considerazione dei valori costituzionali concorrenti,
ecceda i limiti della potesta' legislativa statale in materia di
tutela della concorrenza, violi i principi di proporzionalita' e i
valori costituzionali cosi' trascurati ed invada l'ambito in cui
spetta alla Regione dettare una disciplina degli orari commerciali
che tenga conto anche dei predetti valori concorrenti.
Viene ribadito che la materia degli orari dei negozi rientra
nella potesta' legislativa delle Regioni, come e' stato piu' volte
espressamente confermato dalla Corte costituzionale (sono menzionate
le sentenze n. 150 del 2011, n. 288 e n. 247 del 2010).
La Regione ricorrente afferma di essere consapevole che il solo
richiamo alla giurisprudenza costituzionale sul commercio non basta a
fondare l'illegittimita' costituzionale della normativa impugnata, in
quanto occorre anche dimostrare che lo Stato non possiede, in
relazione ad essa, un legittimo titolo costituzionale di intervento.
I titoli da prendere in considerazione sono espressamente
enunciati nel testo in cui l'impugnata disposizione e' inserita,
cioe' nell'art. 3, comma 1, del decreto-legge n. 223 del 2006,
secondo il quale gli oggetti ai quali tale comma si riferisce sono
disciplinati «ai sensi delle disposizioni dell'ordinamento
comunitario in materia di tutela della concorrenza e libera
circolazione delle merci e dei servizi ed al fine di garantire la
liberta' di concorrenza secondo condizioni di pari opportunita' ed il
corretto ed uniforme funzionamento del mercato, nonche' di assicurare
ai consumatori finali un livello minimo ed uniforme di condizioni di
accessibilita' all'acquisto di prodotti e servizi sul territorio
nazionale, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) ed
m)».
La Regione fa ulteriormente notare che l'inserimento degli orari
in questo contesto normativo e' frutto di un ripensamento: tanto e'
vero che proprio dalla assenza di esso aveva tratto argomento la
Corte, nella sentenza n. 150 del 2011, per confermare a contrario
l'appartenenza della materia alla disciplina del commercio.
In ogni modo, cosi' come la constatazione che la disciplina degli
orari appartiene alla materia del commercio non chiude il problema
del rapporto con la tutela della concorrenza (avendo tale materia,
«dato il suo carattere "finalistico", anche una portata piu' generale
e trasversale, non preventivamente delimitabile, che deve essere
valutata in concreto al momento dell'esercizio della potesta'
legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle materie di loro
rispettiva competenza» (sentenza 150 del 2011); cosi' l'attrazione
degli orari tra le materie "influenzate" dalla concorrenza non
legittima automaticamente ogni intervento statale nella materia del
commercio.
La Regione sottolinea, ai fini del giudizio sull'art. 31, comma
1, che la Corte costituzionale, nel valutare l'effetto della
sostituzione di una disciplina che consentiva una piu' ampia apertura
domenicale rispetto ad una disciplina piu' restrittiva, ne ha bensi'
riconosciuto un effetto proconcorrenziale, ma lo ha qualificato
marginale e indiretto.
Secondo la ricorrente, e' evidente che la totale liberalizzazione
degli orari dei negozi, e la sostanziale interdizione per le Regioni
di dettare in relazione ad essi qualunque regola limitativa, non ha
nulla a che fare con la tutela della concorrenza intesa come parita'
di condizione tra imprese nell'accesso al mercato: dato che la
disciplina degli orari vale allo stesso modo per tutte le imprese che
si trovino nelle situazioni indicate dalle norme.
Del resto, e' pacifico che il diritto dell'Unione europea non
esclude affatto una ragionevole disciplina degli orari, che viene
rimessa alla sensibilita' ed alle esigenze degli Stati membri.
Al contrario, la supposta misura di tutela della concorrenza, per
il suo effetto di totale deregolazione, si tradurrebbe in un fattore
distorsivo, in quanto scorrettamente avvantaggerebbe gli operatori
maggiori, che per la ampiezza e complessita' della loro
organizzazione sono in grado di mantenere l'apertura per sette giorni
su sette e per un orario non limitato (se non dalla convenienza),
rispetto agli operatori familiari o comunque minori, che, per limiti
di personale, non potrebbero competere neppure sottoponendosi ad un
regime di autosfruttamento, che del resto contraddirebbe il diritto
costituzionale al riposo.
In questa situazione, la forzosa deregolamentazione operata dallo
Stato e la connessa interdizione di dettare qualunque disciplina che
in termini di ragionevolezza bilanci il valore della promozione delle
attivita' commerciali con gli altri valori concorrenti e
costituzionalmente tutelati, come sopra enunciati e come riconosciuti
anche in sede europea (e rientranti nelle competenze regionali),
violerebbe al tempo stesso i principi e le regole costituzionali che
custodiscono tali valori, i principi di autonomia delle Regioni e
delle comunita', come espressi dall'art. 117, terzo e quarto comma,
Cost. e dal principio di sussidiarieta' (dato che si impedisce al
livello istituzionale piu' adeguato, che e' senz'altro quello locale,
di valutare caso per caso e periodo per periodo quale sia la migliore
regolazione degli orari).
In altri termini, la competenza legislativa delle Regioni nella
disciplina del commercio sarebbe espropriata ed annullata in una
parte rilevante, senza una ragione di cogente e proporzionata tutela
del bene affidato alla competenza statale.
La norma in questione violerebbe persino la competenza
finalistica statale in materia di tutela della concorrenza, se e'
vero che compito di tale tutela e' di produrre una regolazione che
consenta una competizione corretta tra le diverse imprese, e di
impedire che la mancanza di qualunque regola produca la sopravvivenza
dei soli operatori maggiori, a prescindere dalla qualita' della loro
offerta commerciale.
Sarebbero, dunque, violati il principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost., l'art. 117, secondo, terzo e quarto comma, nonche'
l'art. 118, primo comma, Cost.
Infine, la ricorrente osserva che la normativa contestata non
potrebbe essere giustificata neppure ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera m), Cost., come presunto «livello essenziale» delle
«prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale». Non si tratterebbe,
infatti, di una "prestazione", piu' di quanto non lo sia qualunque
altra regolazione; e sarebbe inoltre evidente che i diritti civili e
sociali dei cittadini e degli interessati non subiscono alcuna
lesione da una ragionevole disciplina dell'orario dei negozi, mentre
al contrario puo' determinare una lesione una situazione di totale
deregolamentazione, che semmai impedisce una razionale organizzazione
dei tempi dei propri acquisti.
8.1.- In data 11 maggio 2012 si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura dello
Stato, chiedendo il rigetto del ricorso.
9.- In prossimita' dell'udienza le Regioni Toscana, Sardegna,
Veneto e Friuli-Venezia Giulia, hanno presentato memorie con le quali
hanno ribadito le ragioni a sostegno dell'illegittimita'
costituzionale della norma impugnata, insistendo per l'accoglimento
del ricorso.
10.- L'Avvocatura dello Stato, sempre in prossimita'
dell'udienza, ha presentato memorie con le quali ha ribadito le
proprie argomentazioni a sostegno dell'infondatezza dei ricorsi delle
Regioni Lazio e Sardegna.
Considerato in diritto
1.- Le Regioni Piemonte, Veneto, Sicilia, Lazio, Lombardia,
Sardegna, Toscana e Friuli-Venezia Giulia con distinti ricorsi,
rispettivamente contrassegnati con i numeri 19, 29, 39, 44, 45, 47,
49 e 50 del registro ricorsi dell'anno 2012, hanno promosso, in via
principale, varie questioni di legittimita' costituzionale, tra cui
alcune relative all'articolo 31, comma 1, del decreto-legge 6
dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita,
l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con
modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, denunciato per
contrasto con gli articoli 3, 117, primo, secondo, terzo, quarto e
sesto comma, e 118 della Costituzione, nonche' in relazione al
principio di leale collaborazione.
La Regione siciliana lamenta anche la lesione ad opera della
norma sopra indicata dell'art. 14, lettere d) ed e), del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana); la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia dell'art. 4 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1
(Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
L'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011 modifica la lettera
d-bis) dell'art. 3, comma 1, del decreto-legge l4 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonche'
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 agosto 2006,
n. 248 - lettera introdotta dall'art. 35, comma 6, del decreto-legge
6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio
2011, n. 111 - eliminando dal precedente testo le parole «in via
sperimentale» e «dell'esercizio ubicato nei comuni inclusi negli
elenchi regionali delle localita' turistiche o citta' d'arte».
L'art. 3, comma 1, del d.l. n. 223 del 2006, nel dettare le
regole di tutela della concorrenza nel settore della distribuzione
commerciale - al dichiarato fine di garantire condizioni di pari
opportunita' ed il corretto ed uniforme funzionamento del mercato,
nonche' di assicurare ai consumatori finali un livello minimo ed
uniforme di condizioni di accessibilita' all'acquisto di prodotti e
servizi sul territorio nazionale - individua gli ambiti normativi per
i quali espressamente esclude che lo svolgimento di attivita'
commerciali possa incontrare limiti e prescrizioni.
L'art. 35, comma 6, del d.l. n. 98 del 2011 ha aggiunto la
lettera d-bis) al comma 1 del citato art. 3 del d.l. n. 223 del 2006
estendendo in tal modo l'elenco degli ambiti normativi per i quali e'
espressamente escluso che lo svolgimento di attivita' commerciali
possa incontrare limiti e prescrizioni anche alla disciplina degli
orari e della chiusura domenicale o festiva degli esercizi
commerciali, sia pure solo in via sperimentale e limitatamente agli
esercizi ubicati nei comuni inclusi negli elenchi regionali delle
localita' turistiche o citta' d'arte.
Come si e' detto, l'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011 ha
modificato la citata lettera d-bis) del comma 1 dell'art. 3,
eliminando dal testo della norma le parole «in via sperimentale e
dell'esercizio ubicato nei comuni inclusi negli elenchi regionali
delle localita' turistiche o citta' d'arte», con il risultato che le
attivita' commerciali non possono piu' incontrare limiti o
prescrizioni relativi a orari o a giornate di apertura e chiusura da
rispettare, essendo tutto rimesso al libero apprezzamento
dell'esercente.
Secondo le Regioni ricorrenti, la norma impugnata violerebbe
l'art. 117, quarto comma, Cost. che riserva alla regione la
competenza legislativa nella materia del commercio, non costituendo
detta norma ne' adeguamento dell'ordinamento interno al diritto
dell'Unione europea ne' esercizio di competenza legislativa esclusiva
dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettere e) ed m),
Cost.
Le Regioni autonome Sicilia, Sardegna e Friuli-Venezia Giulia
evocano come parametri anche quelli dei rispettivi statuti di
autonomia che attribuiscono loro la competenza esclusiva nella
materia del commercio, se ritenuti piu' favorevoli rispetto all'art.
117, quarto comma, Cost.
La Regione Piemonte lamenta anche la violazione del principio di
leale collaborazione in quanto l'interferenza con la materia
regionale del commercio avrebbe richiesto la previsione di un'intesa
con la Conferenza Stato-Regioni.
La Regione Piemonte censura la norma anche in relazione all'art.
77 Cost. perche' mancherebbero i presupposti per la decretazione
d'urgenza.
Anche la Regione Lazio lamenta la lesione del principio di leale
collaborazione perche', pur spettando alle regioni l'esercizio della
competenza legislativa in materia di commercio, nel caso in esame
esse non sono state minimamente coinvolte in alcun livello del
procedimento di adozione della normativa statale.
Inoltre, sempre secondo la Regione Lazio, la norma impugnata
violerebbe anche l'art. 3 Cost. per la disparita' di posizione e di
condizione che determina tra le grandi distribuzioni ed i piccoli
commercianti.
Le Regioni Veneto, Lombardia e Toscana ritengono che la norma
violi anche l'art. 118 Cost. perche' precluderebbe alle regioni
l'esercizio della propria autonomia amministrativa nella materia in
oggetto e la possibilita' di attribuire funzioni amministrative ai
comuni.
Secondo la Regione Lombardia, la norma violerebbe l'art. 117,
primo comma Cost., ponendosi in contrasto con i principi generali
dell'ordinamento comunitario in materia di libera circolazione dei
servizi, nonche' con la disciplina di cui alla Direttiva 2006/123/CE
che, nel dettare norme in favore della massima liberalizzazione delle
attivita' economiche, contempla delle eccezioni non previste dal
legislatore statale.
In subordine, la Regione Lombardia, considerato l'eccepito
contrasto della normativa statale con la «direttiva servizi», chiede
alla Corte, come giudice di ultima istanza, di sollevare una
questione pregiudiziale dinanzi alla Corte di giustizia ai sensi
dell'art. 267 del TFUE al fine di chiarire «se la citata Direttiva in
materia di servizi debba essere interpretata nel senso che, con
riferimento alle attivita' economiche liberalizzate, osti ad una
normativa nazionale che escluda totalmente un intervento diretto ad
introdurre limiti all'esercizio delle predette attivita', anche
laddove vi siano motivi imperativi di interesse generale».
A parere della Regione Lombardia risulterebbero violati anche
l'art. 117, terzo comma, Cost. in relazione alla materia del «governo
del territorio» anch'essa coinvolta, sotto il profilo dell'assetto
territoriale e urbano, dalla disciplina degli orari degli esercizi
commerciali, e il sesto comma dell'art. 117 Cost. in quanto, una
volta stabilito che la disciplina degli orari di apertura e chiusura
degli esercizi commerciali rientra nella materia del commercio di
competenza legislativa residuale delle regioni, alle stesse spetta
anche la potesta' regolamentare.
La sola Regione autonoma Sardegna solleva questione di
legittimita' costituzionale anche del comma 2 dell'art. 31 del d.l.
n. 201 del 2011, nella parte in cui prevede che i motivi che
giustificano la possibilita' di introdurre limiti alla liberta' di
apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio siano solamente
la tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente, e dei beni
culturali, in relazione agli artt. 3 e 117 Cost., nonche', se
ritenuti piu' favorevoli, agli artt. 3, 4 e 5 del proprio statuto di
autonomia.
Secondo la ricorrente, tale norma, precludendo ogni possibilita'
di intervento regionale volto all'individuazione di altri motivi
imperativi d'interesse generale conformi al diritto comunitario cui
subordinare l'apertura degli esercizi commerciali, violerebbe le
attribuzioni della Regione autonoma Sardegna.
2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello
Stato, concludendo per l'infondatezza delle censure.
Tale costituzione, in relazione ai ricorsi delle Regioni Veneto,
Sicilia, Lombardia, Toscana e Friuli-Venezia Giulia, e'
inammissibile.
In tutti questi casi, infatti, il Presidente del consiglio dei
ministri si e' costituito oltre il termine perentorio stabilito
dall'art. 19, comma 3, delle norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale.
3.- Stante la connessione esistente tra i predetti ricorsi, i
relativi giudizi possono essere riuniti per essere decisi con
un'unica pronuncia, la quale avra' ad oggetto esclusivamente le
questioni di legittimita' costituzionale delle disposizioni
legislative sopra indicate, essendo riservata ad altre decisioni la
valutazione delle restanti questioni sollevate coi medesimi ricorsi
dalle sopraindicate Regioni.
3.1.- Va precisato che la Regione Piemonte ha impugnato il
decreto-legge mentre le altre Regioni hanno impugnato la legge di
conversione, che lo ha convertito, per cio' che riguarda la norma
impugnata, senza modificazioni.
I ricorsi sono tutti ammissibili, in quanto, secondo la
giurisprudenza di questa Corte, la Regione che ritenga lese le
proprie competenze da norme contenute in un decreto-legge puo'
sollevare la relativa questione di legittimita' costituzionale anche
in relazione a questo atto, con effetto estensivo alla legge di
conversione, ovvero puo' riservare l'impugnazione a dopo l'entrata in
vigore di quest'ultima (tra le molte, sentenze n. 383 del 2005, n.
287 del 2004 e n. 272 del 2004).
4.- Preliminarmente, deve dichiararsi inammissibile la censura
della Regione Lazio relativa alla violazione dell'art. 3 Cost., in
quanto non sufficientemente motivata.
La ricorrente, infatti, si limita elusivamente a rivendicare la
sua legittimazione a far valere un parametro diverso da quelli
relativi al riparto della competenza legislativa senza argomentare
circa le ragioni della lamentata violazione del parametro
costituzionale evocato.
5.- Del pari deve dichiararsi inammissibile la censura della
Regione Piemonte relativa alla violazione dell'art. 77 Cost. per
mancanza dei presupposti per la decretazione d'urgenza, perche' in
nessun modo motivata.
6.- Passando al merito delle censure, deve rilevarsi che questa
Corte e' chiamata, in primo luogo, a stabilire se l'art. 31, comma 1,
del d.l. n. 201 del 2011 sia riconducibile alle materie richiamate
dal legislatore statale quali «tutela della concorrenza» e
«determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni», attribuite
alla competenza legislativa esclusiva statale dall'art. 117, secondo
comma, lettere e) ed m), o se, al contrario, la norma costituisca una
violazione della competenza legislativa residuale delle regioni di
cui all'art. 117, quarto comma, Cost.
Infatti, il motivo principale di doglianza delle Regioni, comune
a tutti i ricorsi, e' quello relativo alla violazione da parte della
norma impugnata dell'art. 117, quarto comma, Cost. che riserva alla
regione la competenza legislativa nella materia del commercio.
6.1.- La censura non e' fondata.
La giurisprudenza costituzionale e' costante nell'affermare che
la nozione di concorrenza di cui al secondo comma, lettera e),
dell'art. 117 Cost. riflette quella operante in ambito comunitario e
comprende: a) sia gli interventi regolatori che a titolo principale
incidono sulla concorrenza, quali: le misure legislative di tutela in
senso proprio, che contrastano gli atti ed i comportamenti delle
imprese che incidono negativamente sull'assetto concorrenziale dei
mercati e che ne disciplinano le modalita' di controllo,
eventualmente anche di sanzione; b) sia le misure legislative di
promozione, che mirano ad aprire un mercato o a consolidarne
l'apertura, eliminando barriere all'entrata, riducendo o eliminando
vincoli al libero esplicarsi della capacita' imprenditoriale e della
competizione tra imprese, rimuovendo, cioe', in generale, i vincoli
alle modalita' di esercizio delle attivita' economiche (ex multis,
sentenze n. 270 e n. 45 del 2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n. 401
del 2007).
In questa seconda accezione, attraverso la «tutela della
concorrenza», vengono perseguite finalita' di ampliamento dell'area
di libera scelta dei cittadini e delle imprese, queste ultime anche
quali fruitrici, a loro volta, di beni e di servizi (sentenza n. 401
del 2007).
Come questa Corte ha piu' volte osservato, «Si tratta
dell'aspetto piu' precisamente di promozione della concorrenza, che
costituisce una delle leve della politica economica statale e,
pertanto, non puo' essere intesa soltanto in senso statico, come
garanzia di interventi di regolazione e ripristino di un equilibrio
perduto, ma anche in quell'accezione dinamica, ben nota al diritto
comunitario, che giustifica misure pubbliche volte a ridurre
squilibri, a favorire le condizioni di un sufficiente sviluppo del
mercato o ad instaurare assetti concorrenziali» (sentenze n. 80 del
2006, n. 242 e n. 175 del 2005, n. 272 e n. 14 del 2004).
Si e' gia' precisato che la materia «tutela della concorrenza»,
dato il suo carattere «finalistico», non e' una «materia di
estensione certa» o delimitata, ma e' configurabile come
«trasversale», corrispondente ai mercati di riferimento delle
attivita' economiche incise dall'intervento e in grado di influire
anche su materie attribuite alla competenza legislativa, concorrente
o residuale, delle regioni (sentenze n. 80 del 2006, n. 175 del 2005,
n. 272 e n. 14 del 2004).
Pertanto, in questa accezione «dinamica» della materia «tutela
della concorrenza», - ricomprendente le misure dirette a promuovere
l'apertura di mercati o ad instaurare assetti concorrenziali,
mediante la riduzione o l'eliminazione dei vincoli al libero
esplicarsi della capacita' imprenditoriale e alle modalita' di
esercizio delle attivita' economiche -, e' consentito al legislatore
statale intervenire anche nella disciplina degli orari degli esercizi
commerciali che, per cio' che riguarda la configurazione «statica»,
rientra nella materia commercio attribuita alla competenza
legislativa residuale delle Regioni (sentenze n. 288 e n. 247 del
2010, ordinanza n. 199 del 2006).
In particolare, con riferimento alle misure di liberalizzazione,
questa Corte ha avuto modo di affermare che «la liberalizzazione da
intendersi come razionalizzazione della regolazione, costituisce uno
degli strumenti di promozione della concorrenza capace di produrre
effetti virtuosi per il circuito economico. Una politica di
"ri-regolazione" tende ad aumentare il livello di concorrenzialita'
dei mercati e permette ad un maggior numero di operatori economici di
competere, valorizzando le proprie risorse e competenze. D'altra
parte, l'efficienza e la competitivita' del sistema economico
risentono della qualita' della regolazione, la quale condiziona
l'agire degli operatori sul mercato: una regolazione delle attivita'
economiche ingiustificatamente intrusiva - cioe' non necessaria e
sproporzionata rispetto alla tutela di beni costituzionalmente
protetti (sentenze n. 247 e n. 152 del 2010, n. 167 del 2009) -
genera inutili ostacoli alle dinamiche economiche, a detrimento degli
interessi degli operatori economici, dei consumatori e degli stessi
lavoratori e, dunque, in definitiva reca danno alla stessa utilita'
sociale. L'eliminazione degli inutili oneri regolamentari, mantenendo
pero' quelli necessari alla tutela di superiori beni costituzionali,
e' funzionale alla tutela della concorrenza e rientra a questo titolo
nelle competenze del legislatore statale» (sentenza n. 200 del 2012).
Compito della Corte e', quindi, quello di valutare se le misure
sottoposte al suo vaglio, che disciplinano o ridisciplinano
importanti aspetti di regolazione del mercato, stabilendo nuovi
criteri per il suo funzionamento, possiedano i requisiti per essere
qualificate come normative che favoriscono la concorrenza.
Nel caso in questione, l'intervento del legislatore statale non
incorre nella denunciata illegittimita'. La norma in esame, infatti,
attua un principio di liberalizzazione, rimuovendo vincoli e limiti
alle modalita' di esercizio delle attivita' economiche.
L'eliminazione dei limiti agli orari e ai giorni di apertura al
pubblico degli esercizi commerciali favorisce, a beneficio dei
consumatori, la creazione di un mercato piu' dinamico e piu' aperto
all'ingresso di nuovi operatori e amplia la possibilita' di scelta
del consumatore.
Si tratta, dunque, di misure coerenti con l'obiettivo di
promuovere la concorrenza, risultando proporzionate allo scopo di
garantire l'assetto concorrenziale nel mercato di riferimento
relativo alla distribuzione commerciale.
Del resto questa Corte, di recente, e' stata chiamata a giudicare
della legittimita' costituzionale di alcune normative regionali che
disciplinavano la materia degli orari degli esercizi commerciali e
dell'obbligo di chiusura domenicale e festiva, ma prima
dell'approvazione della norma impugnata, quando cioe' il quadro
normativo di riferimento della legislazione statale era rappresentato
dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della
disciplina relativa al settore del commercio).
In tali occasioni si e' ritenuto legittimo l'esercizio della
competenza in materia di commercio da parte del legislatore regionale
solo nel caso in cui le norme introdotte non determinassero un vulnus
alla «tutela della concorrenza» (sentenze n. 150 del 2011 e n. 288
del 2010).
Pertanto, nei casi in cui le stesse avevano introdotto una
disciplina piu' favorevole rispetto a quella statale del 1998, nel
senso della liberalizzazione degli orari e delle giornate di chiusura
obbligatoria, esse sono state ritenute legittime (sentenza n. 288 del
2010); viceversa, allorche' si e' riscontrata una disciplina di segno
contrario, ne e' seguita una pronuncia di illegittimita'
costituzionale (sentenza n. 150 del 2011).
Infine, deve anche evidenziarsi che la norma oggetto del presente
giudizio inserisce la lettera d-bis) nell'articolo 3, comma 1, del
d.l. n. 223 del 2006 che e' gia' stato scrutinato da questa Corte
sotto il medesimo profilo della violazione della competenza residuale
delle regioni in materia di commercio di cui al quarto comma
dell'art. 117 Cost. (sentenza n. 430 del 2007).
In tale occasione si e' ritenuto che l'art. 3, comma 1, del d.l.
n. 223 del 2006 dettasse le condizioni ritenute essenziali ed
imprescindibili per garantire l'assetto concorrenziale nel mercato
della distribuzione commerciale, rimuovendo i residui profili di
contrasto della disciplina di settore con il principio della libera
concorrenza (sentenza n. 430 del 2007).
Tutte le prescrizioni recate dal citato comma 1 dell'art. 3 sono
state ritenute strumentali rispetto a questo scopo, in quanto dirette
a rimuovere limiti all'accesso al mercato, sia se riferite
all'iscrizione in registri abilitanti o a requisiti professionali
soggettivi (comma 1, lettera a), sia se riferite alla astratta
predeterminazione del numero degli esercizi (comma 1, lettera b), sia
se concernenti le modalita' di esercizio dell'attivita', nella parte
influente sulla competitivita' delle imprese (comma 1, lettere c, d,
e, ed f, e comma 2), anche allo scopo di ampliare la tipologia di
esercizi in concorrenza.
In conclusione, per gli stessi motivi, anche la nuova lettera
d-bis) del comma 1 dell'art. 3 del d.l. n. 223 del 2006 deve essere
inquadrata nell'ambito della materia «tutela della concorrenza» di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
Le censure svolte dalle Regioni ad autonomia speciale in
relazione alla dedotta violazione della propria competenza
legislativa primaria nella materia del commercio, come attribuita
dagli statuti, non sono fondate.
Al riguardo, va rilevato che dalla natura "trasversale" della
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza deriva che il titolo competenziale delle Regioni a
statuto speciale in materia di commercio non e' idoneo ad impedire il
pieno esercizio della suddetta competenza statale e che la disciplina
statale della concorrenza costituisce un limite alla disciplina che
le medesime Regioni possono adottare in altre materie di loro
competenza. In senso analogo, del resto, si e' gia' espressa questa
Corte a proposito del rapporto tra le competenze previste dagli
statuti speciali e quella esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema (sentenze n. 12 del 2009; n. 104 del
2008; n. 380 del 2007).
7.- La questione sollevata dalla Regione autonoma Sardegna
relativa al comma 2 dell'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011 non e'
fondata.
La norma prevede che «Secondo la disciplina dell'Unione Europea e
nazionale in materia di concorrenza, liberta' di stabilimento e
libera prestazione di servizi, costituisce principio generale
dell'ordinamento nazionale la liberta' di apertura di nuovi esercizi
commerciali sul territorio senza contingenti, limiti territoriali o
altri vincoli di qualsiasi altra natura, esclusi quelli connessi alla
tutela della salute, dei lavoratori, dell'ambiente e dei beni
culturali. Le Regioni e gli enti locali adeguano i propri ordinamenti
alle prescrizioni del presente comma entro 90 giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto».
Secondo la ricorrente, il comma 2 dell'art. 31 del d.l. n. 201
del 2011, nella parte in cui limita i motivi che giustificano la
possibilita' di introdurre vincoli all'apertura di nuovi esercizi
commerciali solamente alla tutela della salute, dei lavoratori,
dell'ambiente, e dei beni culturali, viola gli artt. 3 e 117 Cost.,
nonche' gli artt. 3, 4 e 5 dello Statuto della Sardegna.
Sulla base delle medesime argomentazioni esposte con riferimento
al comma 1 dell'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, anche il comma 2
deve essere ricondotto nell'ambito della competenza legislativa
esclusiva dello Stato di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost. «tutela della concorrenza», trattandosi di una disciplina di
liberalizzazione e di eliminazione di vincoli al libero esplicarsi
dell'attivita' imprenditoriale nel settore commerciale. Va altresi'
ribadito che la competenza legislativa primaria della Regione in
materia di commercio non osta all'esercizio della competenza
legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della
concorrenza (sentenze n. 12 del 2009 e n. 380 del 2007).
8.- La qualificazione della norma oggetto del presente giudizio
quale esercizio della competenza esclusiva dello Stato nella materia
tutela della concorrenza, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., determina il rigetto di tutte le altre censure
formulate dalle Regioni ricorrenti con riferimento alla violazione
del riparto della competenza legislativa.
8.1.- In primo luogo, viene meno la censura circa il carattere di
dettaglio dell'art. 31, comma 1, del d.l. n. 201 del 2011, che non
lascia alcuno spazio ad una disciplina regionale della materia.
Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che, nell'ambito
dell'esercizio della competenza statale in materia di tutela della
concorrenza, l'illegittima invasione della sfera di competenza
legislativa costituzionalmente garantita alle Regioni, frutto di
un'eventuale dilatazione oltre misura dell'interpretazione delle
materie trasversali, puo' essere evitata non tramite la distinzione
tra norme di principio e norme di dettaglio, ma esclusivamente con la
rigorosa verifica della effettiva funzionalita' delle norme statali
alla tutela della concorrenza Quest'ultima infatti, per sua natura,
non puo' tollerare, anche per aspetti non essenziali,
differenziazioni territoriali, che finirebbero per limitare, o
addirittura neutralizzare, gli effetti delle norme di garanzia
(sentenza n. 443 del 2007). Nel caso in oggetto, questa valutazione
conduce a ritenere la scelta legislativa funzionale alla tutela della
concorrenza.
8.2.- Quanto alla violazione del principio di leale
collaborazione, a prescindere dalla considerazione che non puo' mai
essere riferito al procedimento legislativo, esso non opera allorche'
lo Stato eserciti la propria competenza legislativa esclusiva in
materia di «tutela della concorrenza».
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, infatti, una volta
affermato che la disposizione impugnata ricade in un ambito materiale
riservato alla potesta' legislativa esclusiva statale, viene meno
l'obbligo di istituire meccanismi concertativi tra Stato e Regione,
giacche' essi vanno, in linea di principio, necessariamente previsti
solo quando vi sia una concorrenza di competenze nazionali e
regionali, ove non possa ravvisarsi la sicura prevalenza di un
complesso normativo rispetto ad altri (sentenze n. 234 del 2012, n.
88 del 2009 e n. 219 del 2005).
In ogni caso, la norma in esame, per la sua formulazione e per il
suo contenuto, non necessita di alcuna attuazione e, quindi,
un'intesa tra Stato e Regioni non avrebbe un oggetto su cui
intervenire.
8.3.- Non sono fondate, per analogo motivo, anche le censure
relative alla violazione degli artt. 117, terzo comma, Cost. in
relazione alla materia concorrente del «governo del territorio» e
dell'art. 117, sesto comma, Cost. in relazione alla potesta'
regolamentare.
9.- La censura relativa alla violazione dell'art. 118 Cost., che
riserverebbe alle Regioni le funzioni amministrative in materia di
disciplina del commercio o che determinerebbe la possibilita' di
attribuire tali funzioni ai Comuni, non e' fondata.
Una volta riconosciuta la legittimita' della norma che
liberalizza gli orari e le giornate di apertura degli esercizi
commerciali non restano funzioni amministrative da svolgere in questo
specifico settore sotto il profilo della «tutela della concorrenza»,
mentre resta inalterata l'allocazione ai Comuni, da parte del
legislatore regionale, di tutte le altre funzioni amministrative in
materia di commercio.
10.- Anche le censure proposte dalla Regione Lombardia relative
alla violazione dei principi generali dell'ordinamento comunitario in
materia di libera circolazione dei servizi, nonche' della disciplina
di cui alla Direttiva 2006/123/CE, entrambe assunte come parametri
interposti rispetto all'art. 117, primo comma, Cost., non sono
fondate.
La ricorrente formula tali doglianze sulla base di un erroneo
presupposto interpretativo, ovvero che la norma impugnata non
consenta eccezioni per motivi imperativi di interesse generale come
invece prevede la citata direttiva o, piu' in generale, l'ordinamento
comunitario.
La liberalizzazione dell'orario degli esercizi commerciali cosi'
come delle giornate di apertura, tuttavia, non determina alcuna
deroga rispetto agli obblighi e alle prescrizioni cui tali esercizi
sono tenuti in base alla legislazione posta a tutela di altri
interessi costituzionalmente rilevanti quali l'ambiente, l'ordine
pubblico, la pubblica sicurezza, la salute e la quiete pubblica.
Sara', ad esempio, quindi possibile, gia' sulla base della
vigente legislazione, per l'autorita' amministrativa, nell'esercizio
dei propri poteri, ordinare il divieto di vendita di bevande
alcoliche in determinati orari, oltre a quello legislativamente
previsto dall'art. 6 del d.l. 3 agosto 2007, n. 117, recante
«Disposizioni urgenti modificative del codice della strada per
incrementare i livelli di sicurezza nella circolazione» (scrutinato
da questa Corte con la sentenza n. 152 del 2010); oppure disporre la
chiusura degli esercizi commerciali per motivi di ordine pubblico
(sentenza n. 259 del 2010, relativa all'applicazione dell'art. 100
del regio decreto 16 giugno 1931, recante «Approvazione del testo
unico delle leggi di pubblica sicurezza»); cosi' come dovranno essere
rispettate le norme che vietano emissioni troppo rumorose a presidio
della quiete pubblica (avverso le quali e' anche prevista dall'art.
659 del codice penale una tutela di carattere penale).
Anche con riferimento alla tutela dei lavoratori, la norma
impugnata non consente alcuna deroga rispetto alla legislazione
statale, oltre che alla contrattazione collettiva, in materia di
lavoro notturno, festivo, di turni di riposo e di ogni altro aspetto
che serve ad assicurare protezione e tutela ai lavoratori del settore
della distribuzione commerciale.
11.- L'istanza di sospensione dell'efficacia delle norme
impugnate, formulata dalle Regioni Piemonte, Veneto e Lazio, cosi'
come la richiesta della Regione Lombardia di sollevare questione
pregiudiziale alla Corte di giustizia ai sensi dell'art. 267 del TFUE
rimangono assorbite dalla decisione circa la non fondatezza nel
merito delle censure proposte con i ricorsi (ex plurimis, sentenza n.
189 del 2011).