ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 1,
commi 5 e 6, e 5 della legge della Regione Campania 27 gennaio 2012,
n. 2 (Bilancio di previsione della Regione Campania per l'anno 2012 e
Bilancio pluriennale per il triennio 2012-2014), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 27-28
marzo 2012, depositato in cancelleria il 30 marzo 2012 ed iscritto al
n. 66 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 7 novembre 2012 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Angelo Venturini per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Beniamino Caravita di Toritto
per la Regione Campania.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale degli articoli 1, commi 5 e
6, e 5 della legge della Regione Campania 27 gennaio 2012 n. 2
(Bilancio di previsione della Regione Campania per l'anno 2012 e
bilancio pluriennale per il triennio 2012-2014), pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Campania n. 6 del 28 gennaio 2012,
denunciandone il contrasto con gli artt. 81, quarto comma, e 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione.
In particolare, l'art. 1 (bilancio annuale), comma 5, autorizza
l'iscrizione nell'unita' previsionale di base (UPB) 7.28.64,
denominata «Fondi di riserva per spese obbligatorie e per il
pagamento dei residui passivi colpiti da perenzione amministrativa e
reclamati dai creditori», della somma di euro 600.000.000,00 per il
pagamento degli impegni di spesa di parte corrente ed in conto
capitale regolarmente assunti negli esercizi precedenti, caduti in
perenzione alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui la
presente legge si riferisce, che si prevede di pagare nel corso
dell'esercizio 2012. Per la copertura finanziaria la norma prevede
che «si fara' fronte con quota parte del risultato di amministrazione
- avanzo di amministrazione».
Il successivo comma 6 del medesimo articolo autorizza
l'iscrizione nell'unita' previsionale di base 6.23.57, denominata
«Spese generali, legali, amministrative e diverse», della somma di
euro 100.000.000,00 per il pagamento dei debiti fuori bilancio. Per
la copertura finanziaria la norma prevede che «si fara' fronte con
quota parte del risultato di amministrazione - avanzo di
amministrazione».
L'art. 5 regola il ricorso al mercato finanziario nei seguenti
termini: «1. E' autorizzato il ricorso al mercato finanziario per
l'esercizio 2012, ai sensi e per gli effetti dell'articolo 3, comma
4, e dell'articolo 9 della legge regionale n. 7/2002, per la
realizzazione di investimenti e per partecipare a societa' che
svolgano attivita' strumentali rispetto agli obiettivi della
programmazione regionale (Allegato B). 2. Il limite complessivo entro
il quale e' autorizzato il ricorso al mercato finanziario di cui al
comma 1 e' di euro 144.831.213,90, la cui incidenza deve essere
contenuta entro il limite previsto dall'articolo 9, comma 2, della
legge regionale n. 7/2002, alle migliori condizioni di mercato. 3.
L'ammortamento dei mutui di cui al comma 1 non puo' decorrere da data
anteriore al 1 ottobre 2012. 4. La Giunta regionale, ai sensi
dell'articolo 41 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2002) e successive norme vigenti in materia, e'
autorizzata ad effettuare operazioni di ristrutturazione del debito
preesistente, mediante utilizzazione degli strumenti creditizi in uso
nei mercati finanziari, qualora le condizioni di rifinanziamento
consentano una riduzione del valore delle passivita' totali a carico
della Regione».
Lo Stato impugna le suddette norme per i seguenti motivi: l'art.
1, comma 5, destina euro 600.000.000,00 al pagamento dei residui
perenti che si prevede saranno pagati nel corso dell'esercizio 2012.
In proposito, il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia
che la copertura finanziaria di tale spesa e' garantita da una quota
parte del «risultato di amministrazione - avanzo di amministrazione»
malgrado non sia stata ancora certificata l'effettiva disponibilita'
con l'approvazione del rendiconto per l'esercizio finanziario 2011.
Quindi, secondo la ricorrente, la disposizione regionale in esame
si porrebbe in contrasto con l'art. 44, comma 3, della legge della
Regione Campania 30 aprile 2002, n. 7 (Ordinamento contabile della
Regione Campania articolo 34, comma 1, D.Lgs. 28 marzo 2000, n. 76),
il quale prevede che l'utilizzo dell'avanzo di amministrazione puo'
avvenire soltanto quando ne sia dimostrata l'effettiva disponibilita'
con l'approvazione del rendiconto dell'anno precedente.
Inoltre, lo Stato ritiene che tale stanziamento, oltre ad essere
privo di disponibilita' di cassa, appaia sottostimato rispetto alle
effettive esigenze derivanti da eventuali re-iscrizioni dei residui
perenti, tenuto conto che il loro ammontare, alla data del 31
dicembre 2009, ultimo dato ufficiale disponibile, era pari a circa
3.870.000.000 euro.
Sussisterebbe, di conseguenza, secondo il Presidente del
Consiglio dei ministri, la violazione dell'art. 81, quarto comma,
Cost. e dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. in materia di
sistema tributario e contabile.
L'art. l, comma 6 della legge reg. Campania n. 2 del 2012 destina
euro 100.000.000 (UPB 6.23.57) al pagamento dei debiti fuori
bilancio. In proposito, il patrocinio erariale evidenzia che la
copertura finanziaria di tale spesa e' garantita da una quota parte
del «risultato di amministrazione - avanzo di amministrazione»,
malgrado non sia stata ancora certificata l'effettiva disponibilita'
con l'approvazione del rendiconto per l'esercizio finanziario 2011.
Pertanto, secondo il ricorrente, la disposizione regionale in
esame si porrebbe in contrasto con l'art. 44, comma 3, della legge di
contabilita' regionale n. 7 del 2002, il quale prevede che si
consideri dimostrata l'effettiva disponibilita' con l'approvazione
del rendiconto dell'anno precedente.
Inoltre, prosegue lo Stato, in termini di cassa la previsione
risulta insufficiente.
Sussisterebbe, di conseguenza, secondo il Presidente del
Consiglio dei ministri, la violazione dell'art. 81, quarto comma,
della Costituzione e dell'art. 117, secondo comma, lettera e), della
Costituzione in materia di sistema tributario e contabile.
L'art. 5 autorizza il ricorso al mercato finanziario per
l'esercizio 2012 per un importo pari ad euro 144.831.213,90.
Osserva il Presidente del Consiglio dei ministri che la Regione
Campania non ha ancora approvato il rendiconto per l'esercizio
finanziario 2010.
Pertanto, il richiamato art. 5 contrasterebbe con l'art. 9, comma
4, della legge di contabilita' regionale n. 7 del 2002, il quale
prevede che non puo' essere autorizzata la contrazione di nuovo
indebitamento se non e' stato approvato dal Consiglio regionale il
rendiconto dell'esercizio di due anni precedenti a quello al cui
bilancio il nuovo indebitamento si riferisce.
Evidenzia inoltre lo Stato che non essendo specificato,
nell'Allegato B alla legge in esame, il dettaglio dei capitoli e
delle unita' previsionali di base finanziate dalle operazioni di
indebitamento, non si potrebbe valutare se tale importo sia
utilizzato per finanziare spese di investimento sulla base di quanto
stabilito dall'art. 3, commi da 16 a 21-bis, della legge 24 dicembre
2003, n. 350, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004)»,
dall'art. 62 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito in legge 6 agosto 2008, n. 133,
nonche' dalle disposizioni recate dall'art. 10, comma 2, della legge
16 maggio 1970, n. 281 (Provvedimenti finanziari per l'attuazione
delle Regioni a statuto ordinario), cosi' come modificato dall'art.
8, comma 2, della legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilita' 2012).
Riguardo, poi, al pagamento degli oneri di ammortamento in conto
interessi e in conto capitale derivanti dalle operazioni di
indebitamento gia' realizzate dalla Regione, obietta lo Stato che gli
stessi non vengono quantificati e non vengono neanche indicate le
correlate UPB di copertura finanziaria, sia riguardo al bilancio di
previsione annuale 2012 che al bilancio pluriennale 2012-2014.
Di conseguenza, per quanto in precedenza argomentato, secondo la
ricorrente la disposizione regionale in esame si porrebbe in
contrasto con l'art. 81, quarto comma, della Costituzione e con
l'art. 117, secondo comma, lettera e), della Costituzione in materia
di sistema tributario e contabile.
2. - In data 7 maggio 2012 si e' costituita la Regione Campania,
in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, secondo
quanto deciso con delibera della Giunta n. 188 del 12 aprile 2012,
eccependo l'inammissibilita' e comunque l'infondatezza del ricorso
statale.
3. - All'udienza pubblica del 7 novembre 2012 la difesa della
Regione ha depositato una attestazione datata 5 novembre 2012 (prot.
n. 2012.0000 872/P) del Segretario generale del Consiglio regionale
della Campania, diretta al capo dell'Ufficio legislativo del
Presidente della Giunta regionale, nella quale si da' conto del
procedimento di approvazione della legge regionale 3 agosto 2012, n.
25 (Rendiconto generale della Regione Campania per l'esercizio
finanziario 2011) e della successiva legge 9 agosto 2012, n. 28
(Variazione al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2012).
Considerato in diritto
1. - Con ricorso n. 66 del 2012 il Presidente del Consiglio dei
ministri ha promosso questione di legittimita' costituzionale degli
articoli 1, commi 5 e 6, e 5 della legge della Regione Campania 27
gennaio 2012, n. 2 (Bilancio di previsione della Regione Campania per
l'anno 2012 e bilancio pluriennale per il triennio 2012-2014),
denunciandone il contrasto con gli artt. 81, quarto comma, e 117,
secondo comma, lettera e), della Costituzione.
Entrambi i commi 5 e 6 dell'art. 1 della legge regionale n. 2 del
2012 - il primo inerente al fondo per il pagamento dei residui
perenti quantificato in euro 600.000.000,00 (UPB 7.28.64), il secondo
relativo al fondo per il pagamento dei debiti fuori bilancio
dimensionato in euro 100.000.000,00 (UPB 6.23.57) - sono censurati
per il fatto che la copertura finanziaria necessaria al pagamento
delle partite di spesa da essi previste sarebbe insufficiente in
termini di cassa e, soprattutto, sarebbe realizzata mediante
utilizzazione dell'avanzo di amministrazione dell'esercizio
precedente in assenza di certificazione di effettiva disponibilita' a
causa della mancata approvazione del rendiconto per l'esercizio
finanziario 2011. Le disposizioni regionali in esame si porrebbero in
contrasto con l'art. 44, comma 3, della legge della Regione Campania
30 aprile 2002, n. 7 (Ordinamento contabile della Regione Campania
articolo 34, comma 1, decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76) - il
quale prevede che l'utilizzo dell'avanzo di amministrazione puo'
avvenire soltanto quando ne sia dimostrata l'effettiva disponibilita'
con l'approvazione del rendiconto dell'anno precedente - e,
conseguentemente, con l'art. 81, quarto comma, Cost., per il profilo
della copertura della spesa (in tal senso la sentenza n. 70 del
2012), nonche' con l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.
inerente alla competenza esclusiva dello Stato in materia di sistema
contabile.
Con riguardo all'art. 1, comma 5, della legge impugnata il
Presidente del Consiglio dei ministri censura anche la pretesa
sottostima del fondo per il pagamento dei residui passivi perenti -
pari ad euro 600.000.000,00 (UPB 7.28.64) - il cui stanziamento
sarebbe insufficiente «rispetto alle effettive esigenze derivanti da
eventuali reiscrizioni dei residui perenti il cui ammontare al
31/12/2009, ultimo dato ufficiale disponibile, e' pari a circa
3.870.000.000,00 di euro».
La Regione Campania e' intervenuta piu' volte nel corso del
corrente anno con provvedimenti legislativi, i cui effetti si sono
riflessi - direttamente od indirettamente - sulle disposizioni
impugnate dallo Stato.
In particolare, con la legge della Regione Campania 10 maggio
2012, n. 8 (Rendiconto generale della Regione Campania per
l'esercizio finanziario 2010), e' stato approvato il rendiconto della
Regione Campania per l'esercizio finanziario 2010 e con la successiva
legge regionale 3 agosto 2012, n. 25 (Rendiconto generale della
Regione Campania per l'esercizio finanziario 2011), quello per
l'esercizio finanziario 2011.
Quest'ultimo presenta un risultato di amministrazione positivo
consistente in un avanzo di amministrazione pari ad euro
6.054.475.869,26.
La successiva legge della Regione Campania 9 agosto 2012, n. 28
(Variazione al bilancio di previsione della Regione Campania per
l'anno finanziario 2012), in seguito all'approvazione del rendiconto
relativa all'esercizio finanziario 2011, ha modificato (artt. 1, 2, 3
e 4) lo stato di previsione di competenza e di cassa sia dell'entrata
che della spesa del bilancio per l'anno finanziario 2012.
Costituitasi in giudizio, la Regione Campania ha chiesto che, con
riferimento alle questioni sollevate, il ricorso sia dichiarato
inammissibile o comunque infondato.
Nel corso dell'udienza la Regione ha fatto presente che le norme
afferenti all'impiego dell'avanzo di amministrazione presunto non
hanno avuto alcuna attuazione fino all'intervenuta abrogazione
disposta dagli artt. 1 e 2 della legge regionale n. 28 del 2012 di
variazione del bilancio.
La Regione, con il consenso della controparte, ha depositato una
attestazione del segretario generale del Consiglio regionale dalla
quale si evince la mancata attuazione delle disposizioni impugnate.
Queste ultime hanno infatti subito l'effetto abrogativo dalla
successiva legge di variazione del bilancio n. 28 del 2012, che ha
utilizzato - per la copertura dei suddetti residui perenti relativi a
debiti, scaduti e non onorati negli esercizi precedenti, ed a debiti
fuori bilancio - una quota parte (complessivamente euro
700.000.000,00) dell'avanzo di amministrazione di euro
6.054.475.869,26, accertato per l'esercizio del 2011 ed approvato ai
sensi dell'art. 2 della legge reg. Campania n. 25 del 2012.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha altresi' impugnato
l'art. 5 della stessa legge regionale n. 2 del 2012, il quale dispone
il ricorso al mercato finanziario per l'esercizio 2012 da parte della
Regione Campania per un importo pari ad euro 144.831.213,90.
La resistente, alla data di approvazione del bilancio di
previsione 2012, non aveva ancora approvato il rendiconto per
l'esercizio finanziario 2010. Da cio' deriverebbe il contrasto con
l'art. 9, comma 4, della legge di contabilita' regionale n. 7 del
2002, il quale prevede che non puo' essere autorizzato l'accesso al
nuovo indebitamento se non e' stato approvato dal Consiglio regionale
il rendiconto dell'esercizio di due anni precedenti a quello al cui
bilancio il nuovo indebitamento si riferisce. Secondo il Presidente
del Consiglio dei ministri non sarebbe neppure specificato il
dettaglio dei capitoli e delle UPB finanziate dalle operazioni di
indebitamento, cosi' da precludere il riscontro previsto dall'art. 3,
commi da 16 a 21-bis, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2004)», e dall'art. 62 del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, in ordine alla natura
di investimenti delle spese cosi' finanziate.
Con riguardo agli oneri di ammortamento in conto interessi ed in
conto capitale derivanti dalle operazioni di indebitamento gia'
realizzate dalla Regione, essi non verrebbero quantificati e neppure
sarebbero indicate le correlate UPB di copertura finanziaria, sia in
relazione al bilancio di previsione annuale 2012 che al bilancio
pluriennale 2012-2014.
Infine, sempre in tema di indebitamento, non sarebbero rispettate
le disposizioni recate dall'art. 10, comma 2, della legge 16 maggio
1970, n. 281 (Provvedimenti finanziari per l'attuazione delle Regioni
a statuto ordinario), come modificato dall'art. 8, comma 2, della
legge 12 novembre 2011, n. 183, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di
stabilita' 2012)», il quale subordina la contrazione dei mutui e le
operazioni di indebitamento alla condizione che l'importo complessivo
delle annualita' di ammortamento per capitale ed interesse dei mutui
e delle altre forme di indebitamento, in estinzione nell'esercizio
considerato, non superi il 20% del totale complessivo delle entrate
tributarie non vincolate e che gli oneri futuri di ammortamento
trovino copertura nell'ambito del bilancio pluriennale della Regione
stessa.
Per tutti gli esposti motivi l'art. 5 della legge regionale
impugnata violerebbe - secondo il ricorrente - l'art. 81, quarto
comma, Cost. per difetto di copertura e l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost. in materia di sistema contabile.
Anche in ordine all'impugnazione dell'art. 5 la Regione ha
chiesto che il ricorso sia dichiarato inammissibile o comunque
infondato.
2. - Deve essere preliminarmente dichiarata la cessazione della
materia del contendere in relazione alle censure formulate - in
riferimento all'art. 81, quarto comma, e all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost. - nei confronti dell'art. 1, commi 5 e 6, della
legge reg. Campania n. 2 del 2012, con riguardo all'utilizzazione
dell'avanzo di amministrazione dell'esercizio precedente in assenza
di certificazione di effettiva disponibilita' a causa della mancata
approvazione del rendiconto per l'esercizio finanziario 2011. Le
citate disposizioni hanno subito l'effetto abrogativo della
successiva legge regionale n. 28 del 2012, avente ad oggetto la
variazione al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2012.
Tali disposizioni infatti trovavano rappresentazione contabile
nell'allegato D al bilancio di previsione del suddetto esercizio, ove
erano rispettivamente iscritte le somme presuntivamente ricavabili
dal risultato di amministrazione 2011 (UPB in entrata 15.49.89 - euro
600.000.000,00 e 15.49.90 - euro 100.000.000,00) e previsto il loro
speculare impiego per il pagamento dei residui perenti (UPB di spesa
7.28.64 - euro 600.000 - comma 5) e dei debiti fuori bilancio (UPB di
spesa 6.23.57 - euro 100.000 - comma 6). Gli artt. 1, 2, 3 e 4 della
legge regionale n. 28 del 2012 hanno modificato, rispettivamente
nella parte entrata e spesa, sia per competenza che per cassa, il
bilancio di previsione 2012, espungendo dall'ambito delle risorse
utilizzate l'avanzo d'amministrazione presunto e, correlativamente,
dalla parte spesa le due destinazioni impugnate con il ricorso
statale.
Le quattro poste di entrata e di spesa correlate sono state,
quindi, reiscritte nel bilancio 2012, prevedendone la copertura
attraverso l'avanzo di amministrazione accertato, per l'esercizio
2011, con l'art. 2 della legge regionale n. 25 del 2012. Cio' nel
rispetto dell'art. 44 della legge generale di contabilita' regionale
n. 7 del 2002 - peraltro richiamato dallo stesso ricorrente - il
quale, in conformita' ai principi generali vigenti in materia, dopo
aver previsto al comma 2 che «Il risultato di amministrazione e'
accertato con l'approvazione del rendiconto e puo' consistere in un
avanzo o in un disavanzo di amministrazione. Esso e' pari al fondo di
cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi»,
prescrive al comma 3 che «L'utilizzo dell'avanzo di amministrazione
puo' avvenire soltanto quando ne sia dimostrata l'effettiva
disponibilita' con l'approvazione del rendiconto dell'anno
precedente».
Dall'esame delle disposizioni succedutesi nel tempo e da quanto
attestato in udienza, si ricava che i commi 5 e 6 dell'art. 1 della
legge reg. Campania n. 2 del 2012 non hanno avuto attuazione durante
il periodo della loro vigenza.
Dunque, la legge di variazione del bilancio, che ha avuto effetto
abrogativo sulle disposizioni impugnate, trova presupposto e
fondamento nelle precedenti leggi regionali n. 8 del 2012 e n. 25 del
2012, con le quali sono stati rispettivamente approvati i rendiconti
della Regione Campania per l'esercizio finanziario 2010 e per
l'esercizio finanziario 2011. Il risultato di quest'ultimo e' attivo,
dal punto di vista economico, per un avanzo complessivo di euro
6.054.475.869,26 (art. 2 della legge regionale n. 25 del 2012).
Fermo restando che il Presidente del Consiglio dei ministri non
ha impugnato la norma della predetta legge regionale n. 25 del 2012
contenente l'accertamento e che, conseguentemente, non puo' essere
impedito alla Regione Campania di impiegare l'avanzo accertato nella
richiamata sede legislativa, occorre sottolineare come detto
risultato economico si realizzi attraverso l'applicazione - nella
parte entrata del bilancio - di residui attivi, in sostanza crediti
non riscossi nell'esercizio 2011 e negli anni precedenti, pari ad
euro 24.524.839.528,30 (art. 2, lettera d, della stessa legge
regionale n. 25 del 2012). Inoltre, l'art. 3 di detta legge certifica
un conto generale del patrimonio in passivo netto per la
ragguardevole somma di euro 7.414.668.159,77, cifra addirittura
superiore all'avanzo di amministrazione approvato col precedente art.
2.
Cio' dovrebbe indurre la Regione Campania ad assoluta prudenza
nell'applicazione dell'avanzo di amministrazione a futuri esercizi di
bilancio. Infatti, la lettura congiunta del risultato di
amministrazione, del passivo patrimoniale e dei crediti non riscossi
nonche' della loro formazione risalente nel tempo lascia intendere
squilibri strutturali della situazione economico-finanziaria e
patrimoniale della Regione, suscettibili di peggioramento la' dove
detta applicazione venga ad ampliare le possibilita' di spesa nei
futuri esercizi di competenza.
In tale prospettiva occorre sottolineare la recente codificazione
dei principi contabili degli enti territoriali intervenuta a seguito
dell'art. 36 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), e dell'art. 7, allegato 2, del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri 28 dicembre 2011 (Sperimentazione della
disciplina concernente i sistemi contabili e gli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro enti ed organismi, di cui
all'articolo 36 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118), il
quale, nell'apposito principio contabile n. 3.3, prescrive che «Sono
accertate per l'intero importo del credito anche le entrate di dubbia
e difficile esazione, per le quali non e' certa la riscossione
integrale [...]», precisando tuttavia che «Per tali crediti e'
effettuato un accantonamento al fondo di svalutazione crediti,
vincolando a tal fine una quota dell'avanzo di amministrazione. A tal
fine e' stanziata nel bilancio di previsione una apposita posta
contabile, denominata "Accantonamento al fondo svalutazione crediti"
il cui ammontare e' determinato in considerazione della dimensione
degli stanziamenti relativi ai crediti che si prevede si formeranno
nell'esercizio, della loro natura e dell'andamento del fenomeno negli
ultimi cinque esercizi precedenti (la media del rapporto tra incassi
e accertamenti per ciascuna tipologia di entrata)» e che
«L'accantonamento al fondo svalutazione crediti non e' oggetto di
impegno e genera un'economia di bilancio che confluisce nell'avanzo
di amministrazione come quota vincolata. In sede di assestamento di
bilancio e alla fine dell'esercizio per la redazione del rendiconto,
e' verificata la congruita' del fondo svalutazione crediti
complessivamente accantonato nell'avanzo, in considerazione
dell'ammontare dei residui attivi degli esercizi precedenti e di
quello dell'esercizio in corso. L'importo complessivo del fondo e'
calcolato applicando all'ammontare dei residui attivi la media
dell'incidenza degli accertamenti non riscossi sui ruoli o sugli
altri strumenti coattivi negli ultimi cinque esercizi. Al fine di
adeguare l'importo del fondo svalutazione crediti si procede: in sede
di assestamento, alla variazione dello stanziamento di bilancio
riguardante l'accantonamento al fondo svalutazione crediti; in sede
di rendiconto, vincolando o svincolando le necessarie quote
dell'avanzo di amministrazione [...]. A seguito di ogni provvedimento
di riaccertamento dei residui attivi e' rideterminata la quota
dell'avanzo di amministrazione vincolata al fondo svalutazione
crediti».
Le nuove disposizioni - la cui applicazione alla Regione Campania
e' stata confermata dal decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 25 maggio 2012 (Individuazione delle amministrazioni che
partecipano alla sperimentazione della disciplina concernente i
sistemi contabili e gli schemi di bilancio delle Regioni, degli Enti
locali e dei loro enti ed organismi, di cui all'articolo 36 del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118) - specificano la concreta
applicazione del principio di prudenza in relazione alla gestione dei
crediti di dubbia esigibilita' o riscossione, evitando che gli stessi
finiscano per generare risorse meramente figurative, le quali non
assicurano la copertura delle spese iscritte in bilancio e - proprio
in virtu' della loro dubbia esigibilita' - amplificano il rischio di
ulteriori squilibri strutturali del bilancio stesso nel prosieguo
della gestione.
3. - Con riguardo alla questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 5 della legge reg. Campania n. 2 del 2012, devono essere
presi in considerazione separatamente i primi tre commi di detta
disposizione ed il successivo comma 4.
3.1. - Le censure proposte nei riguardi dell'art. 5, commi 1, 2 e
3, in riferimento agli artt. 81, quarto comma, e 117, terzo comma,
Cost. ed alla norma interposta costituita dall'art. 10, secondo
comma, della legge n. 281 del 1970, sono fondate.
L'art. 10, secondo comma, della legge n. 281 del 1970, come
modificato dall'art. 23 del decreto legislativo 28 marzo 2000, n. 76
(Principi fondamentali e norme di coordinamento in materia di
bilancio e di contabilita' delle regioni, in attuazione dell'articolo
1, comma 4, della L. 25 giugno 1999, n. 208), e successivamente
dall'art. 8, comma 2, della legge n. 183 del 2011, prescrive che
«L'importo complessivo delle annualita' di ammortamento per capitale
e interesse dei mutui e delle altre forme di indebitamento in
estinzione nell'esercizio considerato deve essere compatibile con i
vincoli di cui al comma 1 e non puo' comunque superare il 20 per
cento dell'ammontare complessivo delle entrate tributarie non
vincolate della regione ed a condizione che gli oneri futuri di
ammortamento trovino copertura nell'ambito del bilancio pluriennale
della regione stessa». Sulla base di dette prescrizioni, la legge
regionale che autorizza l'accensione di nuovi prestiti dovrebbe
specificare l'incidenza di questi ultimi sui singoli esercizi futuri,
i mezzi necessari per la copertura degli oneri, nonche' il rispetto
del limite percentuale del 20%, con riguardo sia alle rate di
ammortamento dei mutui pregressi che di quelli programmati per
l'esercizio in corso.
Nelle disposizioni impugnate e nell'allegato bilancio di
previsione della Regione Campania non e' presente alcun rinvio ad
appropriata allegazione comprovante la compatibilita' delle
operazioni di indebitamento programmate con i vincoli di cui all'art.
10, secondo comma, della legge n. 281 del 1970.
Cio' comporta una violazione delle prescrizioni contenute nella
richiamata norma interposta, le quali sono finalizzate alla tutela
degli equilibri strutturali di bilancio dell'ente territoriale e, per
cio' stesso, costituiscono indefettibili parametri di legittimita'
per la stipula di nuove operazioni di ricorso al credito. La mancata
dimostrazione del rispetto del tetto di indebitamento previsto dalla
richiamata disposizione per l'ente territoriale determina l'assoluta
preclusione alla legittima assunzione di nuovi prestiti. L'assenza
del prospetto riassuntivo degli ammortamenti afferenti ai prestiti
stipulati negli anni precedenti e degli oneri susseguenti ai nuovi
contratti da stipulare rende infatti sostanzialmente priva del
parametro quantitativo di riferimento ogni operazione di ulteriore
ricorso al credito. Ne deriva il contrasto dei commi 1, 2 e 3
dell'art. 5 della legge reg. Campania n. 2 del 2012 con l'art. 10,
secondo comma, della legge n. 281 del 1970 e con gli artt. 81, quarto
comma, e 117, secondo comma, lettera e) Cost., di cui la norma
interposta specifica i principi nel caso concreto. Con riguardo
all'art. 81, quarto comma, Cost., infatti, la dimostrazione del
rispetto del parametro strutturale incide sulla copertura della
spesa, in relazione alla quale la relativa percentuale e' stata
fissata per controllare la sostenibilita' dell'indebitamento
complessivo dell'ente. In riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., inoltre, la violazione delle prescrizioni
dell'art. 10, secondo comma, della legge n. 281 del 1970, finalizzate
a dimostrare il rispetto da parte delle Regioni del tetto di
indebitamento, costituisce espressione anche della materia "sistema
contabile dello Stato". Infatti, la codificazione di parametri
standardizzati per il calcolo percentuale dell'indebitamento e'
fondamentale per consolidare, sotto il profilo contabile, le
risultanze di tutti i conti regionali in modo uniforme e trasparente
cosi' da assicurare non solo dati finanziari complessivi e
comparativi attendibili, bensi' anche strumenti conoscitivi per un
efficace coordinamento della finanza pubblica, materia concorrente ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. Quest'ultima e'
inscindibilmente collegata alla disciplina delle regole di natura
contabile che nell'ambito della finanza pubblica allargata sono
serventi alla funzione statale di monitoraggio e vigilanza sul
rispetto dei complessivi obiettivi di finanza pubblica, cui le stesse
Regioni concorrono (ex plurimis, sentenze n. 176 del 2012 e n. 52 del
2010).
Il contrasto con i richiamati parametri costituzionali determina
dunque la illegittimita' sia del comma 1 dell'art. 5 della legge reg.
Campania n. 2 del 2012, che autorizza specificamente il ricorso al
mercato finanziario per l'esercizio 2012, sia del comma 2, che
determina il limite complessivo del nuovo indebitamento, sia del
comma 3, afferente alle modalita' temporali di ammortamento dei nuovi
prestiti.
3.1.1. - Rimangono assorbite le censure proposte nei confronti
delle richiamate disposizioni in riferimento alle medesime norme
costituzionali, ma in relazione alle differenti norme interposte
indicate nel ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri.
3.2. - La censura rivolta all'art. 5, comma 4, della legge reg.
Campania n. 2 del 2012, in riferimento agli artt. 81, quarto comma, e
117, secondo comma, lettera e), Cost. e' inammissibile con riguardo a
tutte le norme interposte invocate nel ricorso del Presidente del
Consiglio dei ministri (art. 9, comma 4, della legge reg. Campania n.
7 del 2002; art. 3, commi dal 16 al 21-bis della legge n. 350 del
2003; art. 62 del decreto legge n.112 del 2008, convertito dalla
legge n. 133 del 2008; art. 10, secondo comma, della legge n. 281 del
1970, come modificato dall'art. 8, comma 2, della legge n. 183 del
2011).
Essa infatti e' stata dedotta senza alcun percorso logico
argomentativo in grado di ricondurla ai parametri invocati. La
disposizione impugnata prescrive che «La Giunta regionale, ai sensi
dell'articolo 41 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2002) e successive norme vigenti in materia, e'
autorizzata ad effettuare operazioni di ristrutturazione del debito
preesistente, mediante utilizzazione degli strumenti creditizi in uso
nei mercati finanziari, qualora le condizioni di rifinanziamento
consentano una riduzione del valore delle passivita' totali a carico
della Regione». La norma regionale riproduce sostanzialmente quella
statale richiamata, la quale, a sua volta, al comma 2, -come
modificato successivamente dall'art. 1, comma 70, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2005)»,
e dall'art. 3, comma 66, della legge 22 dicembre 2008, n. 203,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2009)» - dispone: «Fermo
restando quanto previsto nelle relative pattuizioni contrattuali, gli
enti possono provvedere alla conversione dei mutui contratti
successivamente al 31 dicembre 1996, anche mediante il collocamento
di titoli obbligazionari di nuova emissione o rinegoziazioni, anche
con altri istituti, dei mutui, in presenza di condizioni di
rifinanziamento che consentano una riduzione del valore finanziario
delle passivita' totali a carico degli enti stessi, al netto delle
commissioni e dell'eventuale retrocessione del gettito dell'imposta
sostitutiva di cui all'articolo 2 del decreto legislativo 1° aprile
1996, n. 239, e successive modificazioni».
La ristrutturazione del debito disciplinata dall'articolo 41,
comma 2, della legge n. 448 del 2001, richiamato nella disposizione
regionale impugnata, e' operazione finanziaria del tutto distinta e
diversa dalle ipotesi di nuovo indebitamento disciplinate dai commi
1, 2 e 3 dell'art. 5 della legge reg. Campania n. 2 del 2012,
precedentemente dichiarati illegittimi. Se tale considerazione toglie
in radice qualsiasi collegamento al percorso logico argomentativo
sviluppato dal ricorrente nei confronti della disposizione in esame,
la conseguente inammissibilita' delle censure merita comunque il
corredo di alcune considerazioni in ordine alle concrete modalita'
applicative dell'art. 41 della legge n. 448 del 2001 alle eventuali
operazioni di ristrutturazione di pertinenza della Regione Campania.
La norma statale consente la modifica delle originarie clausole
contrattuali delle precedenti operazioni di indebitamento,
sottoponendo detta prerogativa ad una serie di condizioni tra le
quali spicca (al comma 2) la riduzione del valore finanziario delle
passivita' totali a carico dell'ente territoriale stipulante. Detta
prescrizione riduce di per se' in modo significativo il rischio di
rideterminazioni contrattuali in contrasto con i principi della sana
gestione finanziaria. Tuttavia, le condizioni per l'adozione di tali
tipologie contrattuali incontrano ulteriori limiti diretti ed
indiretti nelle norme che di recente il legislatore statale ha posto
a tutela della correttezza delle operazioni di indebitamento, siano
esse nuove o stipulate in relazione a contratti preesistenti. Cosi',
ad esempio, l'art. 3, commi 16 e seguenti, della legge n. 350 del
2003, nella versione attualmente vigente, individua una serie di
limiti alle operazioni finanziarie sia con riguardo alla loro
finalita', sia in relazione alla struttura finanziaria di eventuali
contratti atipici incidenti su anteriori operazioni di indebitamento.
Peraltro, anche il limite fissato dal parametro strutturale di
indebitamento, il cui mancato rispetto ha determinato
l'illegittimita' dei commi 1, 2 e 3 dell'art. 5 della legge regionale
in esame, deve ritenersi intangibile da operazioni di rinegoziazione
che dovessero ridurre il valore degli ammortamenti negli esercizi
inerenti al bilancio annuale e triennale in maniera strumentale
all'ampliamento dei potenziali limiti complessivi di indebitamento
nel breve periodo e all'elusione di detto parametro normativo.
Quest'ultimo e' intrinseco a qualsiasi operazione di rinegoziazione
del debito pregresso che la Regione Campania dovesse praticare sulla
base dell'art. 5, comma 4, della legge regionale n. 2 del 2012.