ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 35,
commi 8, 9, 10 e 13, del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), sia nel testo originario, sia in
quello risultante dalla conversione in legge 24 marzo 2012, n. 27,
promossi dalle Regioni Piemonte, Veneto, Toscana e dalla Regione
siciliana con ricorsi notificati il 24 febbraio, il 13 marzo, il
22-24 e il 23 maggio 2012, depositati il 28 febbraio, il 22 marzo, il
29 e il 31 maggio 2012 e rispettivamente iscritti ai nn. 35, 60, 83,
82 e 85 del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione di Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 dicembre 2012 il Giudice
relatore Sabino Cassese;
uditi gli avvocati Luca Antonini per la Regione Piemonte, Mario
Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione Veneto, Marcello Cecchetti
per la Regione Toscana, Beatrice Fiandaca e Marina Valli per la
Regione siciliana e l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Le Regioni Piemonte (reg. ric. n. 35 del 2012), Veneto (reg.
ric. n. 60 del 2012 e n. 83 del 2012), Toscana (reg. ric. n. 82 del
2012) e la Regione siciliana (reg. ric. n. 85 del 2012) hanno
impugnato, fra l'altro, l'articolo 35, commi 8, 9, 10 e 13, del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la
concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'),
convertito, con modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27.
1.1.- Le ricorrenti lamentano tutte, con la sola eccezione della
Regione siciliana, la violazione degli artt. 117 e 119 della
Costituzione e, tranne la Regione Toscana, la lesione degli articoli
3, 118 e 120 Cost. e del principio di leale collaborazione. La
Regione Veneto deduce, inoltre, la violazione degli articoli 5, 41,
42, 81 e 97 Cost., nonche', quali parametri interposti, i principi di
cui all'art. 2, comma 2, lettere b), c), p), dd), ii), ll), della
legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione). La Regione siciliana lamenta, invece, la violazione
degli articoli 20, 36 e 43 del proprio statuto, approvato con regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e dell'art. 2 del decreto del
Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di
attuazione dello statuto della Regione siciliana in materia
finanziaria), nonche' dell'art. 10 della legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte seconda della
Costituzione), con riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119,
primo e secondo comma, Cost.
1.2.- Le Regioni Piemonte e Veneto hanno altresi' chiesto la
sospensione dell'efficacia delle disposizioni impugnate, ai sensi
dell'articolo 35 della legge 11 marzo 1953, n. 87, come sostituito
dall'articolo 9, comma 4, della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
2.- L'art. 35 del decreto-legge n. 1 del 2012 (d'ora in avanti,
«art. 35») prevede misure per la tempestivita' dei pagamenti, per
l'estinzione dei debiti pregressi delle amministrazioni statali,
nonche' disposizioni in materia di tesoreria unica. In particolare,
le norme censurate dalle ricorrenti riguardano il sistema di
tesoreria unica e dettano la seguente disciplina.
2.1.- Il comma 8 dell'art. 35 stabilisce che «Ai fini della
tutela dell'unita' economica della Repubblica e del coordinamento
della finanza pubblica, a decorrere dalla data di entrata in vigore
del presente decreto e fino al 31 dicembre 2014, il regime di
tesoreria unica previsto dall'articolo 7 del decreto legislativo 7
agosto 1997, n. 279 e' sospeso. Nello stesso periodo agli enti e
organismi pubblici soggetti al regime di tesoreria unica ai sensi del
citato articolo 7 si applicano le disposizioni di cui all'articolo 1
della legge 29 ottobre 1984, n. 720 e le relative norme
amministrative di attuazione. Restano escluse dall'applicazione della
presente disposizione le disponibilita' dei predetti enti e organismi
pubblici rivenienti da operazioni di mutuo, prestito e ogni altra
forma di indebitamento non sorrette da alcun contributo in conto
capitale o in conto interessi da parte dello Stato, delle regioni e
delle altre pubbliche amministrazioni». L'articolo 1 della legge 29
ottobre 1984, n. 720 (Istituzione del sistema di tesoreria unica per
enti ed organismi pubblici), prevede, fra l'altro, che gli istituti e
le aziende di credito, tesorieri o cassieri degli enti e degli
organismi pubblici di cui alla tabella A annessa alla medesima legge
(che include Regioni ed enti locali), «effettuano, nella qualita' di
organi di esecuzione degli enti e degli organismi suddetti, le
operazioni di incasso e di pagamento a valere sulle contabilita'
speciali aperte presso le sezioni di tesoreria provinciale dello
Stato. Le entrate proprie dei predetti enti ed organismi, costituite
da introiti tributari ed extratributari, per vendita di beni e
servizi, per canoni, sovracanoni e indennizzi, o da altri introiti
provenienti dal settore privato, devono essere versate in
contabilita' speciale fruttifera presso le sezioni di tesoreria
provinciale dello Stato. Le altre entrate, comprese quelle
provenienti da mutui, devono affluire in contabilita' speciale
infruttifera, nella quale devono altresi' essere versate direttamente
le assegnazioni, i contributi e quanto altro proveniente dal bilancio
dello Stato. Le operazioni di pagamento sono addebitate in primo
luogo alla contabilita' speciale fruttifera, fino all'esaurimento dei
relativi fondi».
2.2.- Il comma 9 dell'art. 35 dispone che «[e]ntro il 29 febbraio
2012 i tesorieri o cassieri degli enti ed organismi pubblici di cui
al comma 8 provvedono a versare il 50 per cento delle disponibilita'
liquide esigibili depositate presso gli stessi alla data di entrata
in vigore del presente decreto sulle rispettive contabilita'
speciali, sottoconto fruttifero, aperte presso la tesoreria statale.
Il versamento della quota rimanente deve essere effettuato entro il
16 aprile 2012. Gli eventuali investimenti finanziari individuati con
decreto del Ministro dell'Economia e delle finanze - Dipartimento del
Tesoro da emanare entro il 30 aprile 2012, sono smobilizzati, ad
eccezione di quelli in titoli di Stato italiani, entro il 30 giugno
2012 e le relative risorse versate sulle contabilita' speciali aperte
presso la tesoreria statale. Gli enti provvedono al riversamento
presso i tesorieri e cassieri delle somme depositate presso soggetti
diversi dagli stessi tesorieri o cassieri entro il 15 marzo 2012». La
legge di conversione ha modificato questa disposizione: da un lato,
le espressioni «entro il 29 febbraio 2012» ed «entro il 16 aprile
2012» sono state sostituite rispettivamente con «alla data del 29
febbraio 2012» e «alla data del 16 aprile 2012»; dall'altro lato, e'
stato aggiunto il periodo finale «Sono fatti salvi eventuali
versamenti gia' effettuati alla data di entrata in vigore del
presente provvedimento».
2.3.- Il comma 10 dell'art. 35 prevede che «[f]ino al completo
riversamento delle risorse sulle contabilita' speciali di cui al
comma 9, per far fronte ai pagamenti disposti dagli enti ed organismi
pubblici di cui al comma 8, i tesorieri o cassieri degli stessi
utilizzano prioritariamente le risorse esigibili depositate presso
gli stessi trasferendo gli eventuali vincoli di destinazione sulle
somme depositate presso la tesoreria statale». La disposizione e'
stata interamente sostituita dalla legge di conversione con la
seguente: «I tesorieri o cassieri degli enti ed organismi pubblici di
cui al comma 8 provvedono ad adeguare la propria operativita' alle
disposizioni di cui all'articolo 1 della legge 29 ottobre 1984, n.
720, e relative norme amministrative di attuazione, il giorno
successivo a quello del versamento della residua quota delle
disponibilita' previsto al comma 9. Nelle more di tale adeguamento i
predetti tesorieri e cassieri continuano ad adottare i criteri
gestionali previsti dall'articolo 7 del decreto legislativo 7 agosto
1997, n. 279».
2.4.- Il comma 13 dell'art. 35 stabilisce che «[f]ermi restando
gli ordinari rimedi previsti dal codice civile, per effetto delle
disposizioni di cui ai precedenti commi, i contratti di tesoreria e
di cassa degli enti ed organismi di cui al comma 8 in essere alla
data di entrata in vigore del presente decreto possono essere
rinegoziati in via diretta tra le parti originarie, ferma restando la
durata inizialmente prevista dei contratti stessi. Se le parti non
raggiungono l'accordo, gli enti ed organismi hanno diritto di
recedere dal contratto».
3.- La Regione Piemonte (reg. ric. n. 35 del 2012) ha impugnato i
commi 8, 9, 10 e 13 dell'articolo 35, per violazione degli articoli
3, 117, terzo, quarto e sesto comma, 118 e 119 Cost., nonche' del
principio di leale collaborazione di cui all'articolo 120 Cost.
3.1.- La Regione ricorrente, innanzitutto, sottolinea che le
disposizioni impugnate, sospendendo le norme vigenti in materia di
tesoreria previste dal decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279
(Individuazione delle unita' previsionali di base del bilancio dello
Stato, riordino del sistema di tesoreria unica e ristrutturazione del
rendiconto generale dello Stato), avrebbero riportato in vigore «le
norme risalenti agli anni Ottanta, quando il sistema di finanziamento
degli enti territoriali aveva un carattere sostanzialmente derivato,
poiche' i trasferimenti statali costituivano la massima parte delle
entrate dei suddetti enti». Di conseguenza, secondo la Regione, gli
enti non avranno piu' disponibilita' diretta delle proprie risorse
depositate presso il sistema bancario e «il tesoriere di ciascun ente
potra' e dovra' soltanto curare pagamenti e riscossioni, senza potere
gestire, pero', la liquidita' dell'ente, secondo le disposizioni e le
decisioni di quest'ultimo». Ne deriverebbe una «grave limitazione»
dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali, che risulterebbero
cosi' privati di «un importante strumento di gestione finanziaria che
ha permesso di conseguire risultati vantaggiosi». La ricorrente
osserva, inoltre, che, sebbene in alcune occasioni si siano
registrati «"abusi" di tale autonomia, con operazioni spregiudicate,
il ritorno a una ben diversa stagione della storia delle autonomie
territoriali, senza peraltro nemmeno prevedere una disciplina
transitoria e senza alcuna forma di intesa o raccordo con gli enti
territoriali, non appare consentito dall'attuale quadro
costituzionale dell'autonomia finanziaria». In aggiunta, il
legislatore sembrerebbe non aver tenuto conto del fatto che Regioni
ed enti locali selezionano i propri tesorieri con gare pubbliche che
consentono di ottenere le migliori condizioni di mercato; che le
banche spesso garantirebbero sia interessi attivi e passivi piu'
vantaggiosi, sia altre utilita' senza costi per le amministrazioni;
che, dunque, gli enti territoriali risulterebbero impoveriti dalla
normativa censurata, «piu' di quanto ne beneficera' lo Stato, con un
danno per tutto il sistema».
3.1.1.- Quanto al comma 8 dell'art. 35, la Regione rileva che, in
base all'art. 119 Cost., agli enti territoriali sono riconosciute
risorse autonome, tributi ed entrate proprie e alla Regione e'
riconosciuta anche una potesta' esclusiva in relazione al sistema
tributario regionale. Con la disposizione censurata, invece, si
tornerebbe a imporre «il sistema di tesoreria unica, con riversamento
obbligatorio nelle casse delle tesorerie statali, non solo in
relazione alle entrate proprie derivanti dai tributi propri derivati,
come la tassa di circolazione, che viene direttamente riscossa dalla
Regione, o come Irap e addizionale Irpef (oggi accreditate presso il
tesoriere regionale), ma anche riguardo a quelle derivanti dai
tributi propri autonomi, espressione della potesta' legislativa
esclusiva riconosciuta alla Regione». Anche per i tributi autonomi,
dunque, ricadenti nella sfera di competenza legislativa esclusiva
della Regione, si verrebbe ad applicare l'obbligo di sottostare al
regime di tesoreria unica, con conseguente «privazione della facolta'
di gestirne la liquidita' finanziaria». Tali conseguenze sarebbero
incompatibili con le «nuove dimensioni costituzionali dell'autonomia
finanziaria e normativa», in violazione degli artt. 3, per difetto di
ragionevolezza, 117, terzo comma, sul coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario, e quarto comma, sulla potesta'
legislativa residuale in materia di sistema tributario regionale, e
119 Cost., sull'autonomia finanziaria.
Il «ripristino» della tesoreria unica, infatti, costituirebbe una
misura che «travalica l'intero quadro degli ordinari strumenti di
coordinamento della finanza pubblica». Tale assunto troverebbe
conferma sia nel fatto che l'autonomia finanziaria implica la
coincidenza dei centri di spesa e di provento per aumentare la
responsabilizzazione degli amministratori pubblici (come previsto
dall'art. 2, lettera u, della legge n. 42 del 2009), sia nella
circostanza che l'esigenza di «gestire informazioni» tra centro e
periferia avrebbe gia' trovato risposta nella istituzione del Sistema
informativo sulle operazioni degli enti pubblici (SIOPE), avviata
dall'art. 28 della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003).
Inoltre, la Regione sottolinea come, dagli anni ottanta del
ventesimo secolo a oggi, la legislazione regionale sia nel frattempo
intervenuta, prevedendo meccanismi diretti ad assicurare la chiarezza
e la trasparenza della gestione finanziaria dell'ente regionale e
stabilendo procedure di gara per la selezione degli istituti di
credito cui affidare il servizio di tesoreria. Nel caso specifico, ad
esempio, la Regione Piemonte ha stipulato una convenzione che
garantisce all'amministrazione un tasso di interesse pari all'1,53
per cento lordo, superiore quindi a quello dell'1 per cento
ottenibile dal conto fruttifero della Banca d'Italia.
La capacita' amministrativa della Regione, dunque, sarebbe
menomata sia rispetto alla possibilita' di usare le eccedenze di
cassa derivanti dalla gestione della liquidita' in forme ancora piu'
remunerative (come ad esempio la sottoscrizione di contratti pronti
contro termine o obbligazioni), sia a causa della prassi che
impedisce di stabilire un contatto diretto con le tesorerie
provinciali della Banca d'Italia, dovendo necessariamente passare
attraverso la mediazione dell'istituto bancario tesoriere. La perdita
della gestione diretta della liquidita', pertanto, si rifletterebbe
sulla capacita' operativa della Regione, con conseguente lesione
dell'art. 118, primo e secondo comma, Cost.
Il «ripristino» del sistema di tesoreria unica, poi, colliderebbe
con il processo di razionalizzazione, responsabilizzazione e
trasparenza della spesa regionale in materia di sanita' prevista
dagli articoli 20 e 21 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), che hanno previsto la «perimetrazione delle entrate e delle
uscite relative al finanziamento del proprio servizio sanitario
regionale» e l'accensione di appositi conti di tesoreria intestati
alla sanita'. La normativa censurata, infatti, pregiudicherebbe, in
modo irragionevole, le misure previste per la trasparenza e la
verificabilita' della spesa sanitaria regionale.
Il comma 8 dell'art. 35, inoltre, lederebbe la capacita'
amministrativa finanziaria delle Province e dei Comuni, con
conseguente limitazione dell'autonomia regionale nel trasferire
funzioni amministrative ai sensi dell'art. 118, primo e secondo
comma, Cost.
In definitiva, il comma 8 dell'art 35, «ripristinando per
Regioni, inclusi gli enti del comparto sanitario, Province e Comuni
un sistema di accentramento finanziario (e non quindi di mero
coordinamento) configurato in ben altra stagione della storia
dell'autonomia finanziaria e normativa degli enti territoriali»,
violerebbe gli artt. 3, 117, terzo e quarto comma, 118, primo e
secondo comma, e 119 Cost., nonche' il principio di leale
collaborazione di cui all'art. 120 Cost., in quanto «nessuna intesa
e' stata prevista con gli enti territoriali». Ne' tali profili di
censura sarebbero attenuati dal fatto che la normativa censurata ha
carattere «sospensivo», perche' essa vanificherebbe un «sistema ormai
radicato, oltretutto costruito dopo una non breve sperimentazione,
creando per un periodo temporaneo un'alterazione destinata a produrre
perdite finanziarie, problemi applicativi, ritardi nei pagamenti, e
altre probabili disfunzioni che non appaiono pienamente giustificati
in relazione ai benefici ritraibili considerando l'intero sistema che
compone la Repubblica ai sensi dell'art. 114 Cost.».
3.1.2.- Con riguardo al comma 9 dell'art. 35, la Regione Piemonte
prospetta innanzitutto le medesime argomentazioni formulate con
riferimento al comma 8, di cui il primo costituirebbe «il risvolto
operativo», con conseguente violazione degli artt. 3, 117, terzo e
quarto comma, 118, primo e secondo comma, e 119 Cost., nonche' del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 Cost. Inoltre,
la ricorrente rileva l'irragionevolezza della disposizione, che
pretenderebbe di avere una immediata operativita', con conseguenti
difficolta' applicative. Infine, la Regione censura il previsto
obbligo di smobilizzazione entro il 30 giugno 2012 degli investimenti
finanziari effettuati da Regioni ed enti locali, investimenti la cui
individuazione e' rimessa ad un apposito decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze - Dipartimento del tesoro. Tale
procedura, caratterizzata dall'intervento «di un decreto ministeriale
di carattere normativo, sebbene non sia qualificato come tale,
nell'ambito della competenza legislativa concorrente relativa al
coordinamento della finanza pubblica», violerebbe anche l'art. 117,
comma sesto, Cost.
3.1.3.- Anche il comma 10 e il comma 13 dell'art. 35
rappresenterebbero un «risvolto operativo» del comma 8 e lederebbero,
quindi, gli artt. 3, 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo
comma, e 119 Cost., nonche' il principio di leale collaborazione di
cui all'art. 120 Cost. Il comma 10, infatti, vincolerebbe gli
istituti che gestiscono i servizi di tesoreria regionali e locali a
usare «prioritariamente le risorse residue, giacenti sui conti degli
enti territoriali (e relative alle loro entrate proprie), gia' nella
fase transitoria e prima ancora del completo riversamento nella
tesoreria statale, con una ulteriore lesione dell'autonomia degli
enti territoriali e delle rispettive capacita' di programmazione». Il
comma 13, stabilendo ex lege la possibilita' di recesso in caso di
mancato accordo tra enti e istituti di credito circa la
rinegoziazione dei tassi di interesse, offrirebbe una «copertura»
alla ipotesi che gli enti territoriali possano subire una
rideterminazione dei tassi in senso a loro non favorevole.
3.2.- Nel giudizio dinanzi alla Corte si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le proposte
censure di legittimita' costituzionale siano dichiarate inammissibili
o, comunque, non fondate.
La difesa dello Stato ritiene che il ricorso sia inammissibile
per la genericita' dei profili di lesione rilevati e per difetto di
legittimazione attiva relativamente alla tesoreria degli enti locali.
Nel merito, il ricorso sarebbe non fondato perche' il ritorno al
sistema unificato di tesoreria rappresenterebbe «un ovvio strumento
di coordinamento della finanza pubblica, a cui il legislatore statale
e' ricorso nell'attuale fase di risanamento urgente dei bilanci
pubblici centrale e locali». La giurisprudenza costituzionale (in
particolare le sentenze n. 237 e 284 del 2009), inoltre,
consentirebbe al legislatore statale interventi puntuali diretti a
imporre alle Regioni vincoli alle politiche di bilancio, anche quando
questi vengono a incidere sull'autonomia regionale di spesa, per
ragioni di coordinamento finanziario volte a salvaguardare
l'equilibrio della finanza pubblica complessiva e nel perseguimento
di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari.
3.3.- In data 12 novembre 2012, la Regione Piemonte ha depositato
nella cancelleria di questa Corte una memoria illustrativa, con la
quale sono ribadite le censure prospettate nel ricorso. La
ricorrente, inoltre, contesta le argomentazioni formulate dalla
difesa dello Stato, ritenendo inconferente il richiamo alle sentenze
n. 237 e n. 284 del 2009, mentre, a sostegno delle proprie ragioni,
menziona le pronunce n. 193 e n. 223 del 2012.
Con la prima, la Corte ha precisato che «possono essere ritenute
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica, ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost., le norme che
"si limitino a porre obiettivi di riequilibrio della finanza
pubblica, intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo
dei suddetti obiettivi"». La disciplina censurata, invece, non solo
non si sarebbe posta «il problema della qualificazione delle norma
come principio fondamentale - peraltro davvero difficile da sostenere
dato il carattere puntuale della misura - ma manca anche una delle
due condizioni sopra indicate: se, da un lato, infatti la
disposizione impugnata ha carattere transitorio, valendo sino al 31
dicembre 2014, dall'altro essa si traduce in termini che non lasciano
alcuno spazio all'autonomia regionale, che rimane compresa in una
disciplina che dispone "in modo esaustivo strumenti o modalita' per
il perseguimento dei suddetti obiettivi"».
Con la sentenza n. 223 del 2012, la Corte ha precisato che
«l'eccezionalita' della situazione economica che lo Stato deve
affrontare e' (...) suscettibile senza dubbio di consentire al
legislatore anche il ricorso a strumenti eccezionali, nel difficile
compito di contemperare il soddisfacimento degli interessi finanziari
e di garantire i servizi e la protezione di cui tutti i cittadini
necessitano. Tuttavia, e' compito dello Stato garantire, anche in
queste condizioni, il rispetto dei principi fondamentali
dell'ordinamento costituzionale».
La Regione, inoltre, da' conto dei danni economici che la
normativa censurata avrebbe gia' prodotto sui tassi di interesse
applicati dall'istituto di credito affidatario del servizio di
tesoreria regionale. Essa, poi, lamenta che lo Stato avrebbe usato le
risorse sottratte al sistema delle autonomie non solo per emettere
una minore quantita' di titoli, ma anche per incrementare un fondo
volto esclusivamente a pagare i debiti dei Ministeri per consumi
intermedi. La ricorrente, in aggiunta, segnala le disfunzioni che si
sarebbero gia' verificate con riferimento all'apertura delle
contabilita' speciali di tesoreria unica intestate alle diverse
amministrazioni. Infine, la Regione Piemonte osserva che le modifiche
introdotte in sede di conversione ai commi 9 e 10 dell'art. 35 non
avrebbero carattere satisfattivo, rimanendo cosi' invariate le
ragioni dedotte nel ricorso.
4.- La Regione Veneto (reg. ric. n. 60 del 2012) ha impugnato i
commi 8, 9 e 10 dell'articolo 35, per violazione degli artt. 3, 5,
41, 42, 81, 97, 117, 118, 119 e 120 Cost., nonche' del principio di
leale collaborazione e, quale parametro interposto, della legge 5
maggio 2009, n. 42. Con successivo ricorso (reg. ric. n. 83 del
2012), la Regione Veneto ha impugnato, fra l'altro, i commi 8, 9, 10
e 13 dell'art. 35, nel testo risultante dalla conversione in legge n.
27 del 2012, per violazione dei medesimi parametri e indicando quali
norme interposte i principi di cui all'art. 2, comma 2, lettere b),
c), p), dd), ii), ll), della legge n. 42 del 2009.
4.1.- Con il primo ricorso (reg. ric. n. 60 del 2012), la
Regione, in via preliminare, rappresenta che il contratto di
affidamento del servizio di tesoreria attualmente in essere
costituisce per l'amministrazione regionale una «fonte di entrata».
La ricorrente rileva, poi, che la normativa censurata, «in spregio a
precisi vincoli costituzionali», produrrebbe l'effetto di
«concentrare presso la tesoreria unica dello Stato (...) tutto il
patrimonio in numerario della Regione: a) quello formato da
trasferimenti dello Stato; b) il portato delle entrate tributarie
proprie; e c) il risultato della propria attivita' afferente ai
rapporti esclusivi, di diritto pubblico o di diritto privato». Cio'
nonostante, la Regione lamenta l'assenza di una «qualsiasi forma di
raccordo tra Ministero dell'economia e destinatari degli effetti
della norma», il che sarebbe confermato dal fatto che
l'amministrazione regionale non avrebbe ancora ricevuto alcuna
comunicazione formale dallo Stato circa le modalita' con cui dovra'
essere attivato e gestito il servizio di tesoreria.
La ricorrente si sofferma, inoltre, sulla giurisprudenza
costituzionale in materia di tesoreria unica, rilevando che essa
dovrebbe essere collocata «in un contesto di finanza territoriale
caratterizzato non dall'autonomia del prelievo tributario, ma (...)
da una larga prevalenza dei trasferimenti erariali». Cio' renderebbe
anacronistiche le precedenti sentenze in materia, atteso che il
quadro di riferimento attuale sarebbe profondamente mutato,
soprattutto in considerazione della riforma costituzionale del 2001 e
a seguito della crisi economico-finanziaria e dell'ulteriore aumento
del debito pubblico.
4.1.1.- La Regione Veneto lamenta, in primo luogo, la violazione
degli artt. 3 e 97 Cost., nonche' del principio di ragionevolezza. Ad
avviso della ricorrente, infatti, o le disposizioni impugnate
«perseguono l'obiettivo di attribuire allo Stato liquidita' di cui
disporre», cosi' privando le Regioni e gli enti locali di risorse
loro proprie, oppure la normativa impugnata, «dovendosi escludere che
le somme riversate nelle casse centrali possano, per cio' solo,
entrare nella libera disponibilita' dello Stato, e' priva di senso,
assolutamente irragionevole e contraddittoria», in quanto essa
genererebbe sprechi, non renderebbe piu' chiaro il sistema di
contabilita' locale e priverebbe di liquidita' gli istituti di
credito, impedendo loro di finanziare le imprese. L'irragionevolezza
della normativa censurata, inoltre, risiederebbe sia nella totale
assenza di una disciplina transitoria, sia nella natura temporanea
della misura di sospensione del regime di tesoreria mista previsto
dall'art. 7 del d.lgs. n. 279 del 1997, che produrrebbe «una
disciplina altalenante, costituita, per un verso, dalla reviviscenza
provvisoria di un corpo normativo datato, incostituzionale, privo
degli strumenti di attuazione, e, per l'altro, dal congelamento di un
sistema di tesoreria conforme a Costituzione, rispettoso delle
autonomie e rodato nel tempo». Le irragionevolezze e le lacunosita'
della disciplina impugnata, poi, non possono, ad avviso della Regione
Veneto, non riflettersi in termini negativi sull'erogazione dei
servizi da parte dell'amministrazione, con conseguente violazione
dell'art. 97 Cost.
4.1.2.- La ricorrente invoca l'art. 41 Cost., in quanto la
normativa censurata lederebbe il principio di tutela della
concorrenza garantito dalla facolta' delle Regioni di detenere le
proprie risorse presso tesorieri scelti con gara. In particolare, il
legislatore statale si sarebbe inserito nel rapporto contrattuale di
diritto privato, in essere tra la Regione e l'istituto di credito
affidatario del servizio di tesoreria, «in modo improvvido e
autoritativo, in assenza di presupposti facoltizzanti» e senza alcuna
ragione di «utilita' sociale».
4.1.3.- La Regione Veneto, poi, ritiene la normativa impugnata
lesiva dell'art. 117, terzo comma, Cost., in materia di coordinamento
della finanza pubblica. Per un verso, il ripristino del sistema di
tesoreria unica, pur essendo motivato dalla esigenza di raccogliere
liquidita', non consentirebbe di ottenere risparmi di spesa,
generando invece sprechi e disfunzioni. Per altro verso, le
disposizioni censurate non si limiterebbero a porre principi, ma
interverrebbero «con previsioni specifiche e sedicentemente
autoapplicative che incidono sull'autonomia». Parimenti leso sarebbe
l'art. 117, sesto comma, Cost., laddove il comma 9 dell'art. 35
prevede che sia un decreto ministeriale a individuare gli eventuali
investimenti finanziari da smobilizzare.
4.1.4.- La ricorrente lamenta, inoltre, la violazione dell'art.
118 Cost., in quanto le disposizioni impugnate lederebbero
l'autonomia amministrativa delle Regioni e degli enti locali perche'
sottrae loro la possibilita' di gestire in modo libero e responsabile
il proprio servizio di tesoreria. La disciplina impugnata, poi,
renderebbe piu' difficile l'accesso di Regioni ed enti locali alle
risorse proprie necessarie per svolgere le funzioni amministrative
loro attribuite e costringerebbe tali enti a una sicura perdita
patrimoniale. Infine, vi sarebbe una violazione dei principi di
sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza, i quali imporrebbero
che la gestione del servizio di tesoreria sia affidato al livello di
governo piu' vicino al cittadino.
4.1.5.- Ulteriore parametro invocato dalla Regione Veneto e'
l'art. 119 Cost., in quanto la scelta di «distrarre risorse
finanziarie dalle tesorerie decentrate per riversarle in quella
statale si pone in netto contrasto con l'autonomia costituzionalmente
garantita agli enti che se ne vedono spogliati».
In particolare, l'autonomia di entrata sarebbe lesa perche'
verrebbero sottratte al sistema di tesoreria regionale le entrate
proprie delle Regioni e perche' verrebbe violata l'autonomia stessa
di creare entrate, sotto forma di maggiori interessi. La ricorrente
osserva, infatti, che l'autonomia finanziaria riconosciuta dalla
Costituzione sarebbe innanzitutto «un'autonomia sul reperimento di
risorse e tali sono anche quelle derivanti da interessi maturati
sulla disponibilita' del denaro».
Inoltre, sarebbe violata l'autonomia di spesa per i seguenti
motivi: il controllo sulla gestione finanziaria regionale
precluderebbe la disponibilita' delle somme occorrenti alle Regioni
stesse per lo svolgimento dei loro compiti istituzionali; la
smobilizzazione degli eventuali investimenti finanziari prevista dal
comma 9 dell'art. 35 inciderebbe sulla pianificazione finanziaria
degli enti, «alterando in maniera definitiva le scelte di spesa da
questi compiute»; il comma 10 dell'art. 35 stabilirebbe una priorita'
di utilizzo della liquidita' da parte dei tesorieri regionali. In
definitiva, le disposizioni impugnate sarebbero in contrasto con i
principi stabiliti dall'art. 2, comma 2, della legge n. 42 del 2009,
in particolare quelli in materia di «trasparenza del prelievo» ed
«efficienza nell'amministrazione dei tributi» (lettera c),
«tendenziale correlazione tra prelievo fiscale e beneficio connesso
alle funzioni esercitate sul territorio in modo da favorire la
corrispondenza tra responsabilita' finanziaria e amministrativa»
(lettera p), «trasparenza ed efficienza delle decisioni di entrata e
di spesa, rivolte a garantire l'effettiva attuazione dei principi di
efficacia, efficienza ed economicita'» (lettera dd), «tendenziale
corrispondenza tra autonomia impositiva e autonomia di gestione»
delle risorse (lettera ii), «certezza delle risorse e stabilita'
tendenziale del quadro di finanziamento, in misura corrispondente
alle funzioni attribuite» (lettera ll).
4.1.6.- La ricorrente censura l'art. 35, commi 8, 9 e 10 anche
per violazione del principio di leale collaborazione, lamentando che
tali disposizioni siano state approvate senza alcuna forma di dialogo
o di raccordo con le Regioni e per di piu' mediante l'uso della
decretazione d'urgenza. Sarebbe quindi mancata la «lealta'
istituzionale» a cui si riferisce l'art. 2, comma 2, lettera b),
della legge n. 42 del 2009.
Sarebbe violato, inoltre, l'art. 120 Cost. In primo luogo,
mancherebbero i presupposti dell'intervento sostitutivo, non
ravvisabile nella sola enunciazione della tutela dell'unita'
economica evocata dall'incipit del comma 8 dell'art. 35. In secondo
luogo, le misure previste dalla disciplina censurata appaiono
inidonee e sproporzionate rispetto allo scopo perseguito, perche' o
esse sono finalizzate a drenare liquidita' nelle casse dello Stato, e
allora sarebbero illegittime per lesione delle autonomie o
irragionevoli in quanto «per soddisfare esigenze statali piega enti
territoriali, banche e imprese»; oppure esse sarebbero «prive di
senso perche' assegn[ano] allo Stato risorse inutilizzabili spezzando
il nesso di corrispondenza tra autonomia di prelievo e autonomia di
gestione». In terzo luogo, non sarebbe rispettato il principio di
sussidiarieta', in quanto il sistema di tesoreria si collocherebbe al
livello di governo piu' lontano dai cittadini. In quarto luogo,
sarebbe leso il principio di leale cooperazione istituzionale.
Parimenti violato sarebbe l'art. 42 Cost., perche' la disciplina
censurata rappresenterebbe «una macroscopica e maldestra forma di
"espropriazione" della proprieta' in capo alle Regioni e agli enti
locali». Essa, infatti, ad avviso della ricorrente, sottrarrebbe alle
Regioni la libera gestione delle risorse proprie; diminuirebbe il
rendimento di queste ultime in termini di interessi; si insinuerebbe
«unilateralmente e con effetti sostanzialmente caducatori su un
rapporto contrattuale legittimamente in corso tra le parti in
esecuzione di norme imperative rispettose della potesta' legislativa
concorrente tra Stato e Regioni»; esigerebbe la smobilizzazione degli
eventuali investimenti finanziari.
La Regione Veneto, inoltre, rileva la violazione dell'art. 81
Cost., in quanto la disciplina censurata importerebbe nuove e
maggiori spese, contestualmente decurtando le entrate e senza
indicare i mezzi per farvi fronte. La ricorrente, poi, lamenta la
violazione del principio fondamentale di cui all'art. 5 Cost.,
perche' le disposizioni impugnate avrebbero la pretesa di «imporre
unilateralmente, con discipline a carattere derogatorio e
suppostamente straordinario, il sacrificio delle autonomie per far
fronte alle esigenze di cassa». Da ultimo, la Regione sottolinea la
propria legittimazione a far valere lesioni delle attribuzioni
costituzionali degli enti locali.
4.2.- Con il secondo ricorso (reg. ric. n. 83 del 2012), la
Regione Veneto rileva, innanzitutto, che le disposizioni normative di
cui all'art. 35 del decreto-legge n. 1 del 2012 sono state quasi
integralmente confermate in sede di conversione. I motivi di censura
prospettati sono i medesimi dedotti con il precedente ricorso (reg.
ric. n. 60 del 2012), fatte salve le doglianze riferite al comma 13
dell'art. 35, prima non impugnato. Al riguardo, la ricorrente lamenta
in particolare la violazione degli articoli 41 e 119 Cost., in quanto
la disposizione pretenderebbe di condizionare illegittimamente
l'autonomia contrattuale della Regione relativamente alla gestione
delle proprie risorse. In aggiunta, la facolta' di rinegoziazione,
considerata ex parte privata, avrebbe «la mera funzione di compensare
il periodo eventualmente "perso" a causa della reintroduzione della
tesoreria unica con l'introduzione di piu' favorevoli condizioni
negoziali, circostanza, quest'ultima, che, ex parte publica, si
traduce nell'ulteriore danno dell'assoluta incertezza di poter
nuovamente godere del contratto in allora stipulato, se non,
addirittura, nella certezza della reformatio in pejus».
4.3.- In entrambi i giudizi, si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che le proposte censure di
legittimita' costituzionale siano dichiarate inammissibili o,
comunque, non fondate.
La difesa dello Stato ritiene che il ricorso sia inammissibile
per la genericita' dei profili di lesione rilevati e per difetto di
legittimazione attiva relativamente alla tesoreria degli enti locali.
Nel merito, il ricorso sarebbe non fondato perche' il ritorno al
sistema unificato di tesoreria costituirebbe «un ovvio strumento di
coordinamento della finanza pubblica, a cui il legislatore statale e'
ricorso nell'attuale fase di risanamento urgente dei bilanci pubblici
centrale e locali». La difesa dello Stato osserva, poi, che le norme
impugnate non hanno alcuna incidenza sull'autonomia di spesa della
Regione che, utilizzando la tesoreria unica, conserva intatti i
poteri e la capacita' di disporre il pagamento delle somme secondo le
proprie discipline e procedure. Inoltre, la parte resistente precisa,
da un lato, che la finanza regionale e' ancora in buona parte
alimentata da trasferimenti statali e da quote di tributi erariali, e
dall'altro, che «non appare meritevole di tutela l'interesse palesato
dalla Regione (...) a lucrare gli interessi attivi che la banca
tesoriera le accorda sulla giacenza liquida». La disciplina censurata
sarebbe volta a limitare «il fenomeno delle abnormi giacenze di cassa
delle tesorerie locali, utilizzate per ricavarne proventi finanziari
dal sistema bancario, e a stimolare gli enti locali ad immettere
tempestivamente nel sistema i flussi di liquidita' di cui sono
gestori».
4.4.- In data 12 novembre 2012 la Regione Veneto ha depositato
nella cancelleria di questa Corte, per entrambi i giudizi, due
memorie illustrative di identico tenore, con le quali sono ribaditi i
motivi di censura.
La ricorrente respinge l'eccezione di carenza di legittimazione
attiva della Regione relativamente alla tesoreria degli enti locali,
dato che l'art. 9 della legge n. 131 del 2003 non subordinerebbe ad
alcuna richiesta ufficiale da parte degli enti locali la
legittimazione regionale a ricorrere alla Corte: tale richiesta
sarebbe di natura facoltativa e la giurisprudenza costituzionale
ammetterebbe questo tipo di denuncia.
Nel merito, la Regione Veneto sottolinea che la disciplina
censurata sarebbe in contrasto con la lettera e lo spirito della
riforma costituzionale del 2001 e, relativamente al versamento delle
risorse proprie regionali, con la giurisprudenza costituzionale in
materia di tesoreria unica (in particolare la sentenza n. 94 del
1981), nonche', quanto alle risorse trasferite, con l'autonomia
regionale.
5.- La Regione Toscana (reg. ric. n. 82 del 2012) ha impugnato,
fra l'altro, i commi 8, 9 e 10 dell'art. 35, come risultanti dalla
conversione in legge del decreto-legge n. 1 del 2012, per contrasto
con gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119, primo, secondo e
quarto comma, Cost.
5.1.- La ricorrente, innanzitutto, osserva che, con il ritorno al
vecchio sistema di tesoreria unica disposto dalla disciplina
censurata, le Regioni non avranno piu' disponibilita' diretta delle
proprie risorse depositate presso il sistema bancario: il tesoriere
di ciascun ente potra' soltanto curare pagamenti e riscossioni, senza
poter gestire la liquidita' dell'ente, secondo le disposizioni e le
decisioni di quest'ultimo. Cio' determinerebbe una grave limitazione
dell'autonomia delle Regioni e degli enti locali, cosi' privati di un
importante strumento di gestione finanziaria, oltre che di una
notevole liquidita', anche in considerazione del venir meno
dell'entrata derivante dagli interessi garantiti dal sistema bancario
(maggiori rispetto a quelli della Banca d'Italia).
Ne discende che le disposizioni impugnate lederebbero l'autonomia
finanziaria delle Regioni nel gestire le loro risorse di cui all'art.
119, primo comma, Cost. Sarebbero violati, poi, l'art. 117, terzo
comma, e l'art. 119, secondo comma, Cost., in quanto la normativa
censurata, lungi dal costituire un principio di coordinamento della
finanza pubblica, detterebbe vincoli puntuali e misure di dettaglio
in una materia di competenza concorrente. Inoltre, le disposizioni
impugnate lederebbero gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119,
quarto comma, Cost., perche' non sarebbe rispettata la corrispondenza
tra le risorse finanziarie disponibili e le funzioni attribuite in
titolarita' a ciascun ente territoriale. Infine, la disciplina
censurata avrebbe l'effetto di sopprimere spazi di autonomia
finanziaria gia' riconosciuti alle Regioni e detterebbe norme
direttamente contrastanti con i principi desumibili dall'art. 119
Cost.
5.2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le proposte censure di legittimita'
costituzionale siano dichiarate inammissibili o, comunque, non
fondate.
La difesa dello Stato ritiene che il ricorso sia inammissibile
per la genericita' dei profili di lesione rilevati e per difetto di
legittimazione attiva relativamente alla tesoreria degli enti locali.
Nel merito, il ricorso sarebbe non fondato perche' il ritorno al
sistema unificato di tesoreria sarebbe «un ovvio strumento di
coordinamento della finanza pubblica, a cui il legislatore statale e'
ricorso nell'attuale fase di risanamento urgente dei bilanci pubblici
centrale e locali». Inoltre, rileva la difesa dello Stato che
«l'accentramento temporaneo di tutte le giacenze di finanza pubblica
nella tesoreria unica appare come una misura strutturalmente
necessaria (e con cio' espressiva di un principio fondamentale di
coordinamento della finanza statale e locale) ad assicurare la
tempestivita' dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni, che e'
la finalita' complessiva di tutte le misure adottate con l'art. 35
del decreto-legge n. 1 del 2012, come chiarisce la rubrica della
disposizione stessa».
5.3.- In data 13 novembre 2012 la Regione Toscana ha depositato
nella cancelleria di questa Corte una memoria illustrativa, con la
quale sono ribaditi i motivi di ricorso. In particolare, la
ricorrente sottolinea che la disciplina censurata, avendo carattere
puntuale e di dettaglio, non soddisferebbe le condizioni stabilite
dalla giurisprudenza costituzionale per poter essere ritenuto un
principio di coordinamento della finanza pubblica. Quanto infine alla
situazione di crisi economico-finanziaria che legittimerebbe la
normativa impugnata, la Regione Toscana richiama la sentenza n. 151
del 2012, in cui la Corte ha affermato che lo Stato «deve affrontare
l'emergenza finanziaria predisponendo rimedi che siano consentiti
dall'ordinamento costituzionale»: condizione questa che, ad avviso
della ricorrente, non sarebbe rispettata dalla disciplina censurata.
6.- La Regione siciliana (reg. ric. n. 85 del 2012) ha impugnato
i commi 8, 9, 10 e 13 dell'art. 35, per violazione degli articoli 20,
36 e 43 dello statuto e dell'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965,
nonche' dell'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001, con
riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 119, primo e secondo
comma, Cost.
6.1.- La ricorrente rileva innanzitutto che l'applicabilita' alla
Regione siciliana del sistema di tesoreria unica previsto dalla
disciplina impugnata discende non solo dalla mancanza di apposita
clausola di esclusione, «ma dallo stesso ambito dei destinatari
individuati nei soggetti giuridici ai quali si applicava in
precedenza (e dovrebbe nuovamente applicarsi dal 1° gennaio 2015) il
cosiddetto sistema misto». Inoltre, la ricorrente osserva come il
regime di tesoreria unica di cui alla legge n. 720 del 1984 mai era
stato applicato in passato alle Regioni. Tale regime, che non
lascerebbe alcuna disponibilita' in giacenza presso la tesoreria
regionale, sarebbe lesivo dell'autonomia regionale perche'
impedirebbe all'ente di «adempiere tempestivamente ai propri compiti
istituzionali».
La normativa impugnata contrasterebbe con l'art. 36 dello statuto
siciliano (in base al quale «Al fabbisogno finanziario della Regione
si provvede con i redditi patrimoniali della Regione e a mezzo di
tributi, deliberati dalla medesima»), e con le relative norme di
attuazione, in particolare l'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965,
nonche' con l'art. 20 dello statuto, ai sensi del quale nella Regione
siciliana l'esercizio di tutte le funzioni amministrative fa capo al
Presidente e agli assessori. Inoltre, la disciplina censurata
disattenderebbe il principio dell'esclusione dalla tesoreria unica
delle entrate proprie e, dal momento che «non configura mere
modalita' tecnico-contabili per il versamento di somme dovute dallo
Stato alla Regione ma, quantomeno, una deroga alle norme di
attuazione dello statuto di cui al d.P.R. n. 1074 del 1965 - non puo'
essere introdotta con legge ordinaria senza violare l'art. 43 dello
Statuto che stabilisce l'apposita procedura da seguire».
Infine, la Regione siciliana sottolinea che le disposizioni
impugnate, anche laddove coerenti con l'assetto delle competenze
delineato dagli artt. 117 e 119 Cost., violerebbero comunque la
clausola di salvaguardia prevista dall'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001.
6.2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che le proposte censure di legittimita'
costituzionale siano dichiarate inammissibili o, comunque, non
fondate.
La difesa dello Stato ritiene che il ricorso sia inammissibile
per la genericita' dei profili di lesione rilevati e per difetto di
legittimazione attiva relativamente alla tesoreria degli enti locali.
Nel merito, il ricorso sarebbe non fondato perche' il ritorno al
sistema unificato di tesoreria rappresenterebbe «un ovvio strumento
di coordinamento della finanza pubblica, a cui il legislatore statale
e' ricorso nell'attuale fase di risanamento urgente dei bilanci
pubblici centrale e locali». E la sua «sola e palese» finalita' «e'
l'incremento della giacenza di cassa dello Stato, allo scopo di
limitare il ricorso all'emissione di titoli di debito pubblico
necessari per procurare la liquidita' a breve termine dello Stato e
degli enti pubblici, e cosi' concorrere (con le altre misure
contestualmente adottate) a contenere i tassi di interesse sul debito
nell'attuale contingenza di grave tensione su tali tassi». Quanto al
comma 13 dell'art. 35, ad avviso della parte resistente
«inspiegabilmente impugnato» dalla Regione siciliana, esso sarebbe
giustificato anche dalla competenza statale esclusiva in materia di
ordinamento civile, data l'evidente ricaduta che la disciplina
censurata puo' avere sui rapporti negoziali in corso con i soggetti
affidatari dei servizi di tesoreria degli enti locali.
Considerato in diritto
1.- Con cinque ricorsi, iscritti rispettivamente ai nn. 35, 60,
82, 83 e 85 del reg. ric. 2012, quattro Regioni - Piemonte, Veneto,
Toscana e Regione siciliana - hanno impugnato, fra l'altro,
l'articolo 35, commi 8, 9, 10 e 13, del decreto-legge 24 gennaio
2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo
delle infrastrutture e la competitivita'), convertito, con
modificazioni, dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, con riferimento ai
seguenti parametri: gli articoli 3, 5, 41, 42, 81, 97, 117, 118, 119
e 120 Cost., il principio di leale collaborazione, le norme
interposte di cui all'art. 2, comma 2, lettere b), c), p), dd), ii),
ll), della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia
di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della
Costituzione), e, con riguardo alla Regione siciliana, gli articoli
20, 36 e 43 dello statuto regionale, approvato con regio decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455, convertito in legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2, e l'articolo 2 del decreto del
Presidente della Repubblica 26 luglio 1965, n. 1074 (Norme di
attuazione dello statuto della Regione siciliana in materia
finanziaria), nonche' l'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre
2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della Parte seconda della
Costituzione), con riferimento agli articoli 117, terzo comma, e 119,
primo e secondo comma, della Costituzione. Le Regioni Piemonte e
Veneto hanno altresi' chiesto la sospensione dell'efficacia delle
disposizioni impugnate, ai sensi dell'articolo 35 della legge 11
marzo 1953, n. 87.
La trattazione delle questioni di legittimita' costituzionale
relative alle suddette disposizioni viene qui separata da quella
delle altre questioni, promosse dalle Regioni Toscana e Veneto e
dalla Regione siciliana con i medesimi ricorsi, che devono essere
riservate ad altre pronunce.
I giudizi, cosi' separati e delimitati, in considerazione della
loro connessione oggettiva, devono essere riuniti, per essere decisi
con un'unica pronuncia.
2.- Le Regioni Piemonte (reg. ric. n. 35 del 2012) e Veneto (reg.
ric. n. 60 del 2012) hanno impugnato l'art. 35 del decreto-legge n. 1
del 2012 prima che il decreto fosse convertito in legge. In sede di
conversione, i commi 9 e 10 dell'art. 35 sono stati modificati.
2.1.- Con riguardo al comma 9, la legge di conversione n. 27 del
2012, da un lato, ha sostituito le espressioni «entro il 29 febbraio
2012» ed «entro il 16 aprile 2012» con, rispettivamente, «alla data
del 29 febbraio 2012» e «alla data del 16 aprile 2012»; dall'altro
lato, ha aggiunto il periodo finale «Sono fatti salvi eventuali
versamenti gia' effettuati alla data di entrata in vigore del
presente provvedimento».
Tali innovazioni non alterano il contenuto sostanziale della
disciplina originariamente dettata dal comma 9, oggetto di specifica
censura da parte delle Regioni Piemonte e Veneto nei rispettivi
ricorsi. Ne deriva che le questioni promosse nei confronti del testo
originario dell'art. 35, comma 9, del decreto-legge n. 1 del 2012
«possono essere agevolmente trasferite sul corrispondente testo
risultante dalla legge di conversione, senza che la materia del
contendere possa ritenersi al riguardo cessata, perche' le
innovazioni introdotte sono inidonee a risolvere i punti di
interesse» (ex plurimis, sentenza n. 153 del 2011).
2.2.- Il comma 10, nel testo originario, prevedeva che «[f]ino al
completo riversamento delle risorse sulle contabilita' speciali di
cui al comma 9, per far fronte ai pagamenti disposti dagli enti ed
organismi pubblici di cui al comma 8, i tesorieri o cassieri degli
stessi utilizzano prioritariamente le risorse esigibili depositate
presso gli stessi trasferendo gli eventuali vincoli di destinazione
sulle somme depositate presso la tesoreria statale». La legge di
conversione ha sostituto questa disposizione con la seguente: «I
tesorieri o cassieri degli enti ed organismi pubblici di cui al comma
8 provvedono ad adeguare la propria operativita' alle disposizioni di
cui all'articolo 1 della legge 29 ottobre 1984, n. 720, e relative
norme amministrative di attuazione, il giorno successivo a quello del
versamento della residua quota delle disponibilita' previsto al comma
9. Nelle more di tale adeguamento i predetti tesorieri e cassieri
continuano ad adottare i criteri gestionali previsti dall'articolo 7
del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279».
L'attuale formulazione del comma 10 detta una disciplina
transitoria per l'entrata in vigore del sistema di tesoreria unica,
prevedendo che, fino al riversamento delle giacenze degli enti nei
conti fruttiferi della Tesoreria erariale, continua ad applicarsi il
regime di tesoreria unica cosiddetta mista regolato all'articolo 7
del decreto legislativo 7 agosto 1997, n. 279 (Individuazione delle
unita' previsionali di base del bilancio dello Stato, riordino del
sistema di tesoreria unica e ristrutturazione del rendiconto generale
dello Stato), e ora sospeso fino al 31 dicembre 2014. L'attuale
formulazione dell'art. 35, comma 10, diversamente da quanto disposto
dal precedente testo, non indica alcun criterio di priorita' circa
l'utilizzo delle risorse depositate presso gli enti per far fronte ai
loro pagamenti. La modificazione apportata alla disposizione
impugnata - che non risulta aver avuto medio tempore applicazione -
e' dunque pienamente satisfattiva delle pretese avanzate dalle
ricorrenti, ad avviso delle quali la priorita' di utilizzo della
liquidita' da parte dei tesorieri regionali prevista dal testo
originario della disposizione impugnata era da ritenersi lesiva
dell'autonomia finanziaria degli enti. Puo' quindi essere dichiarata
la cessazione della materia del contendere con riguardo alle
questioni promosse nei confronti del testo originario dell'art. 35,
comma 10, del decreto-legge n. 1 del 2012 dalla Regione Piemonte, in
riferimento agli artt. 3, 117, terzo e quarto comma, 118, primo e
secondo comma, e 119 Cost., e dalla Regione Veneto, in relazione agli
artt. 3, 5, 41, 42, 81, 97, 117, 118, 119 e 120 Cost., nonche' al
principio di leale collaborazione e alle norme interposte di cui alla
legge n. 42 del 2009 (ex plurimis, sentenza n. 153 del 2011).
3.- Vanno preliminarmente esaminate le due eccezioni sollevate
dalla difesa dello Stato, la quale ritiene che tutti i ricorsi siano
inammissibili per la genericita' dei profili di lesione prospettati e
per difetto di legittimazione attiva delle ricorrenti con riguardo al
sistema di tesoreria degli enti locali.
3.1.- La prima eccezione non e' fondata, in quanto, nonostante
l'ampiezza delle censure formulate, le ricorrenti indicano con
precisione le attribuzioni costituzionali che sarebbero lese dalla
normativa impugnata, con particolare riferimento alla potesta'
legislativa regionale in materia di coordinamento della finanza
pubblica (art. 117, terzo comma, Cost.), all'autonomia amministrativa
(art. 118 Cost.) e all'autonomia finanziaria (art. 119 Cost.).
3.2.- Anche la seconda eccezione va respinta. Questa Corte ha
affermato in piu' occasioni che «le Regioni sono legittimate a
denunciare la legge statale anche per la lesione delle attribuzioni
degli enti locali, indipendentemente dalla prospettazione della
violazione della competenza legislativa regionale», perche' «la
stretta connessione, in particolare (...) in tema di finanza
regionale e locale, tra le attribuzioni regionali e quelle delle
autonomie locali consente di ritenere che la lesione delle competenze
locali sia potenzialmente idonea a determinare una vulnerazione delle
competenze regionali» (sentenze n. 298 del 2009, n. 169 e n. 95 del
2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004).
4.- Ancora in via preliminare, va esaminata l'ammissibilita'
delle censure riferite a parametri diversi da quelli di cui al Titolo
V, Parte seconda, della Costituzione.
4.1.- Questa Corte ha piu' volte precisato che «le Regioni
possono evocare parametri di legittimita' diversi da quelli che
sovrintendono al riparto di attribuzioni solo allorquando la
violazione denunciata sia "potenzialmente idonea a determinare una
vulnerazione delle attribuzioni costituzionali delle Regioni"
(sentenza n. 303 del 2003; di recente, nello stesso senso, sentenze
n. 80 e n. 22 del 2012) e queste abbiano sufficientemente motivato in
ordine ai profili di una "possibile ridondanza" della predetta
violazione sul riparto di competenze, assolvendo all'onere di operare
la necessaria indicazione della specifica competenza regionale che ne
risulterebbe offesa e delle ragioni di tale lesione (sentenza n. 33
del 2011)» (ex plurimis, sentenza n. 199 del 2012).
Tali requisiti di ammissibilita' non sono soddisfatti dalle
censure sollevate dalla Regione Veneto nei confronti sia dell'art.
35, commi 8, 9 e 10, del decreto-legge n. 1 del 2012, sia dell'art.
35, commi 8, 9, 10 e 13, dello stesso decreto-legge, convertito, con
modificazione, dalle legge n. 27 del 2012, in riferimento agli artt.
41, 42 e 81 Cost., ne' dalla censura prospettata dalla Regione
Piemonte nei confronti dell'art. 35, comma 9, in riferimento all'art.
3 Cost., in quanto la denunciata violazione di questi parametri non
rileva sul piano della distribuzione delle competenze costituzionali
tra Stato e Regioni, ne' le ricorrenti hanno indicato in quale modo
l'asserita lesione di dette disposizioni ridonderebbe sulle
attribuzioni regionali.
4.2.- Sono ammissibili, invece, le censure sollevate nei
confronti dell'art. 35, commi 8, 9, 10 e 13 dalla Regione Piemonte in
riferimento rispettivamente all'art. 3 Cost. e dalla Regione Veneto
in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost., perche' la lamentata
violazione dei principi di ragionevolezza e di buon andamento della
pubblica amministrazione viene prospettata in stretta correlazione
con l'asserita lesione delle attribuzioni riconosciute alle Regioni
dagli artt. 117, 118 e 119 Cost.
Entrambe le ricorrenti assumono che la normativa impugnata
difetterebbe di ragionevolezza per la totale assenza di una
disciplina transitoria e per la natura temporanea della misura di
sospensione del regime di tesoreria unica cosiddetta mista previsto
dall'art. 7 del decreto legislativo n. 279 del 1997. Cio'
produrrebbe, in particolare ad avviso della Regione Veneto, «una
disciplina altalenante, costituita, per un verso, dalla reviviscenza
provvisoria di un corpo normativo datato, incostituzionale, privo
degli strumenti di attuazione, e, per l'altro, dal congelamento di un
sistema di tesoreria conforme a Costituzione, rispettoso delle
autonomie e rodato nel tempo», con evidenti ricadute negative
sull'erogazione dei servizi da parte dell'amministrazione. Cosi'
argomentando, le Regioni Piemonte e Veneto «hanno fornito una
sufficiente motivazione in ordine ai profili della "possibile
ridondanza" sul riparto di competenze della denunciata violazione»
(sentenza n. 199 del 2012), evidenziando la potenziale lesione della
loro autonomia finanziaria e amministrativa (art. 118 e 119 Cost.)
che deriverebbe dalla violazione degli artt. 3 e 97 Cost.
5.- Nel merito, tutte le ricorrenti censurano la temporanea
sospensione, fino al 31 dicembre 2014, del sistema di tesoreria unica
cosiddetta mista previsto dall'articolo 7 del decreto legislativo n.
279 del 1997 (regime introdotto per Regioni ed enti locali e poi
esteso anche a universita' statali ed enti del servizio sanitario) e
la contestuale applicazione del sistema di tesoreria unica regolato
dall'articolo 1 della legge 29 ottobre 1984, n. 720 (Istituzione del
sistema di tesoreria unica per enti ed organismi pubblici).
In via preliminare, e' quindi necessario ricostruire il complesso
quadro normativo in cui si collocano le disposizioni censurate. In
particolare, il processo di riforma del sistema di tesoreria dello
Stato, avviato negli anni ottanta del ventesimo secolo con l'acuirsi
dell'emergenza finanziaria per meglio regolare i flussi di liquidita'
dei soggetti pubblici, e' stato scandito da tre principali interventi
legislativi, tutti ispirati dall'unitario disegno di contenere il
fabbisogno finanziario dello Stato ordinamento. Dapprima, la legge n.
720 del 1984 ha introdotto il sistema di tesoreria unica per gli enti
e gli organismi del settore pubblico allargato. Successivamente, il
decreto legislativo n. 279 del 1997 ha istituito il regime di
tesoreria unica cosiddetta mista per Regioni ed enti locali
(applicato poi anche a universita' statali ed enti del servizio
sanitario nazionale). Da ultimo, l'art. 35 del decreto-legge n. 1 del
2012, impugnato dalle ricorrenti, ha sospeso la vigenza del sistema
di tesoreria unica cosiddetta mista fino al 31 dicembre 2014,
disponendo la temporanea applicazione del regime introdotto nel 1984.
5.1.- La legge n. 720 del 1984 prevede un sistema di tesoreria di
tipo "binario", cosi' come definito da questa Corte (sentenza n. 243
del 1985), per cui gli enti pubblici del settore pubblico allargato
sono stati divisi in due elenchi.
Per quelli indicati nella tabella A - che in origine includeva i
Comuni, ma non le Regioni - e' applicato un regime di tesoreria unica
con conti presso servizi di tesoreria provinciale dello Stato,
suddivisi in due sottoconti: uno infruttifero, per le entrate di
provenienza statale; uno fruttifero, per le entrate cosiddette
proprie, ossia quelle «costituite da introiti tributari ed
extratributari, per vendita di beni e servizi, per canoni,
sovracanoni e indennizzi, o da altri introiti provenienti dal settore
privato». L'interesse da riconoscere al sottoconto fruttifero e'
stabilito, con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze,
«in una misura compresa fra il valore dell'interesse corrisposto per
i depositi sui libretti postali di risparmio e quello previsto per i
buoni ordinari del Tesoro a scadenza trimestrale» (art. 1, comma 3,
della legge n. 720 del 1984). Il tasso, che e' stato in passato anche
del 3,50 per cento lordo, e' oggi pari all'1 per cento lordo (decreto
del Ministero dell'economia e delle finanze 13 maggio 2011 -
"Rideterminazione del tasso di interesse da corrispondere sulle somme
versate sulle contabilita' speciali fruttifere degli enti ed
organismi pubblici").
Quanto agli enti indicati nella tabella B - dove dal 1984 al 2001
sono state incluse le Regioni a statuto ordinario e fino al 2009
quelle a statuto speciale e le Province autonome - e' invece
previsto, secondo il meccanismo di cui all'articolo 40 della legge 30
marzo 1981, n. 119 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 1981), un
limite massimo alla liquidita' disponibile in cassa calcolato in base
al bilancio di competenza degli enti medesimi (limite in origine pari
al 12 per cento, poi progressivamente ridotto al 3 per cento):
eventuali somme in eccesso debbono essere riversate dagli istituti di
credito degli enti in conti presso la Tesoreria dello Stato.
5.2.- L'articolo 7 del decreto legislativo n. 279 del 1997 - i
cui effetti sono ora sospesi fino al 31 dicembre 2014 dalla normativa
impugnata - ha invece introdotto per Regioni ed enti locali (e poi
anche per le universita' statali e gli enti del servizio sanitario)
un regime di tesoreria unica cosiddetta mista. In base ad esso, tutte
«le disponibilita' derivanti dalle entrate diverse da quelle»
riconducibili direttamente o indirettamente allo Stato - le quali
debbono essere mantenute su conti infruttiferi presso la Tesoreria
erariale - possono essere tenute dagli enti presso i propri servizi
di tesoreria. A garanzia delle casse erariali, il regime prevede
alcuni accorgimenti, come ad esempio l'obbligo per gli enti di usare
per i pagamenti prioritariamente le somme escluse dal riversamento
nella Tesoreria erariale (art. 7, comma 3, del decreto legislativo n.
279 del 1997).
Il regime di tesoreria unica cosiddetta mista e' stato applicato
alle Regioni a statuto ordinario dal 2001, con contestuale
spostamento di tali enti dalla tabella B alla tabella A della legge
n. 720 del 1984 (art. 66, comma 5, della legge 23 dicembre 2000, n.
388, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001»; circolare del
Ministero del tesoro, del bilancio e della programmazione economica
13 febbraio 2001, n. 8, sulle Regioni a statuto ordinario e il nuovo
sistema di tesoreria unica). L'estensione alle Regioni a statuto
speciale e Province autonome e' stata prevista a partire dal 2009,
con l'art. 77-quater, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133.
5.3.- L'art. 35, comma 8, del decreto-legge n. 1 del 2012,
impugnato dalle ricorrenti, ha previsto la sospensione fino al 31
dicembre 2014 del regime di tesoreria unica cosiddetta mista
introdotto nel 1997 e, contestualmente, l'applicazione del sistema
regolato dall'art. 1 della legge n. 720 del 1984. In tal modo, gli
enti locali sono rientrati nell'ambito di applicazione del regime cui
erano stati sottoposti fino al 1997, mentre le Regioni, per la prima
volta, sono assoggettate al sistema di tesoreria unica previsto per
gli enti inclusi nella tabella A della legge n. 720 del 1984.
Come evidenzia la stessa rubrica dell'art. 35 (Misure per la
tempestivita' dei pagamenti per l'estinzione dei debiti pregressi
delle amministrazioni statali nonche' disposizioni in materia di
tesoreria unica), la scelta di sospendere temporaneamente il regime
di tesoreria unica cosiddetta mista si inserisce nell'ambito di
interventi diretti a garantire la tempestivita' dei pagamenti da
parte delle pubbliche amministrazioni. Dai lavori preparatori si
evince, inoltre, che la disciplina impugnata trova origine
nell'esigenza di adottare una modalita' di gestione della liquidita'
che, considerata la gravita' dell'attuale situazione
economico-finanziaria, permetta allo Stato di minimizzare il ricorso
al mercato per reperire risorse.
L'applicazione del sistema di tesoreria unica in luogo di quello
di tesoreria unica cosiddetta mista ha consentito, secondo quanto
riportato negli atti del giudizio, di far confluire nelle casse dello
Stato quasi nove miliardi di euro e, in base alle stime compiute dal
Governo, cio' dovrebbe garantire un risparmio nella emissione di
titoli, al netto delle spese di interesse da corrispondere agli enti,
pari a oltre mezzo miliardo di euro in tre anni. In definitiva,
secondo quanto emerge anche dalla relazione illustrativa, con l'art.
35 il legislatore ha inteso perseguire un obiettivo - quello di
ridurre il fabbisogno finanziario, con conseguente minor emissione di
titoli di Stato - collegato direttamente al controllo delle
disponibilita' di cassa di tutto il settore pubblico allargato, e
quindi per un interesse che riguarda non solo lo Stato, ma tutti i
soggetti pubblici.
6.- Cosi' ricostruito il quadro normativo in materia di tesoreria
unica, le numerose censure formulate dalle ricorrenti possono essere
distribuite in tre gruppi di questioni, strettamente connesse,
riferite alla asserita illegittimita' costituzionale,
rispettivamente, della disciplina impugnata nel suo complesso (con
riguardo sia alle Regioni a statuto ordinario e agli enti locali, sia
alla Regione siciliana), dell'art. 35, comma 9, e dell'art. 35, comma
13.
Le questioni non sono fondate.
6.1.- Innanzitutto, quanto alle censure prospettate dalle
ricorrenti in riferimento all'art. 117 Cost., questa Corte ha gia'
rilevato che il sistema di tesoreria unica dello Stato «e' diretto a
garantire il controllo della liquidita' di cassa ed a disciplinare i
flussi finanziari» (sentenze n. 171 del 1999 e n. 412 del 1993).
Inoltre, le disposizioni della legge n. 720 del 1984 sono
«strettamente collegate all'ambito di operativita' delle leggi di
bilancio» (sentenza n. 12 del 1995) e fissano «un principio stabilito
dalle leggi dello Stato» applicabile anche alle Regioni a statuto
speciale (sentenza n. 243 del 1985).
L'art. 35, nel prevedere la temporanea applicazione a Regioni ed
enti locali del regime di tesoreria unica di cui all'art. 1 della
legge n. 720 del 1984, senza vincolare o limitare la disponibilita'
delle somme ne' incidere sulla loro destinazione, produce l'effetto
immediato di riversare liquidita' nelle tesorerie erariali, al fine
di ridurre il fabbisogno finanziario, cioe' l'ammontare per cui lo
Stato deve - o ha gia' dovuto - ricorrere all'indebitamento mediante
l'emissione di titoli. La normativa impugnata, dunque, detta una
misura di gestione della liquidita', tramite la quale ingenti somme
presenti nel sistema bancario vengono depositate nelle Tesorerie
provinciali. L'obiettivo dichiarato e' quello di emettere una minore
quantita' di titoli di Stato, contribuendo cosi' a ridurre il
differenziale - cosiddetto spread - tra il tasso d'interesse dei
titoli italiani e quello, piu' basso, di titoli emessi da altri Paesi
(in particolare la Germania).
La disciplina censurata rientra tra le scelte di politica
economica nazionale adottate per far fronte alla contingente
emergenza finanziaria, si colloca nell'ambito dei principi
fondamentali di coordinamento della finanza pubblica - la cui
determinazione spetta alla potesta' legislativa statale - e comporta
evidenti implicazioni anche in materia di tutela del risparmio e dei
mercati finanziari. Il sistema di tesoreria unica e' uno strumento
essenziale per assicurare il contenimento del fabbisogno finanziario
dello Stato ordinamento. Compete al legislatore statale, quindi,
regolare il funzionamento di tale sistema.
Questa Corte ha precisato che possono essere ritenute principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica, ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., le norme che «si limitino a
porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica, intesi nel
senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non
generale, della spesa corrente e non prevedano in modo esaustivo
strumenti o modalita' per il perseguimento dei suddetti obiettivi»
(sentenze n. 193 e n. 148 del 2012; conformi, ex plurimis, sentenze
n. 232 del 2011 e n. 326 del 2010). L'art. 35, disponendo, al fine di
ridurre il fabbisogno finanziario dello Stato, la sospensione fino al
31 dicembre 2014 del regime di tesoreria unica cosiddetta mista e la
contestuale applicazione del sistema di tesoreria unica di cui alla
legge n. 720 del 1984, soddisfa entrambe queste condizioni, perche'
ha carattere transitorio e non incide sulla disponibilita' delle
risorse di Regioni ed enti locali, che sono comunque tenuti a
contribuire al contenimento del fabbisogno finanziario del settore
pubblico allargato.
Dall'accertata natura di principio fondamentale in materia di
coordinamento della finanza pubblica della normativa impugnata
discende la non fondatezza delle censure riferite all'art. 117, terzo
e quarto comma, Cost. (ex plurimis, sentenze n. 151 del 2012, n. 91
del 2011, n. 326 e n. 27 del 2010, n. 237 del 2009, n. 456 e n. 244
del 2005).
6.1.1.- Egualmente non fondate sono le censure prospettate dalle
ricorrenti in riferimento all'art. 119 Cost.
L'autonomia finanziaria postula che le Regioni e gli enti locali
«abbiano la effettiva disponibilita' delle risorse loro attribuite ed
il potere di manovra dei mezzi finanziari» (sentenza n. 171 del 1999)
e ha «un indubbio carattere funzionale» (sentenza n. 742 del 1988)
all'assolvimento dei compiti istituzionali che gli enti sono chiamati
a svolgere. Inoltre, l'art. 119, secondo comma, Cost. prevede che le
Regioni e gli enti locali «[s]tabiliscono e applicano tributi ed
entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi
di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario».
Il regime di tesoreria unica non lede l'autonomia finanziaria di
entrata e di spesa degli enti territoriali: esso - come gia'
osservato da questa Corte con riguardo al meccanismo del limite di
liquidita' previsto dall'art. 40 della legge n. 119 del 1981 - non
preclude ai soggetti che vi sono sottoposti «la facolta' di disporre
delle proprie risorse, nel senso di valutarne discrezionalmente la
congruita' rispetto alle necessita' concrete e di indirizzarle verso
gli obiettivi rispondenti alle finalita' istituzionali, ma si limita
a consentire il controllo del flusso delle disponibilita' di cassa,
coordinandolo alle esigenze generali dell'economia nazionale»
(sentenza n. 162 del 1982).
Ne discende che l'autonomia di Regioni ed enti locali nel
disporre delle proprie risorse per «finanziare integralmente le
funzioni pubbliche loro attribuite» (art. 119, quarto comma, Cost.)
non e' limitata dalla disciplina impugnata, che non influisce in
alcun modo sulla disponibilita' delle loro somme; ne' i conti presso
le Tesorerie provinciali intestati agli enti possono essere
considerati come «anomali strumenti di controllo sulla gestione
finanziaria », in quanto non frappongono «ostacoli all'effettiva e
pronta utilizzazione delle risorse a disposizione» di Regioni ed enti
locali (sentenze n. 742 del 1988, n. 244 del 1985, n. 307 del 1983,
n. 162 del 1982, n. 94 del 1981 e n. 155 del 1977).
Le ricorrenti, d'altra parte, lamentano esclusivamente la
sottrazione - temporalmente limitata - alle Regioni e agli enti
locali del potere di decidere presso quale istituto di credito
depositare l'intero ammontare delle somme derivanti da entrate
proprie. Da tale menomazione discenderebbe l'impossibilita' per gli
enti di negoziare un tasso di interesse bancario superiore a quello
garantito dai sottoconti fruttiferi presso le Tesorerie provinciali.
Tuttavia, l'eventuale minore redditivita' delle somme depositate
nella Tesoreria erariale rispetto a quella che si avrebbe presso gli
istituti di credito non incide in misura costituzionalmente rilevante
sulla autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali,
considerato che il sistema di tesoreria unica assicura per legge agli
enti ad esso sottoposti un tasso di interesse - determinato secondo
criteri di mercato - sulle somme derivanti da entrate proprie,
garanzia che il sistema bancario non puo' offrire con altrettanta
certezza a tutti gli enti; e considerate altresi', sia le circostanze
straordinarie della finanza del settore pubblico allargato, sia la
temporaneita' della misura.
Il potere di scelta delle autonomie territoriali in ordine
all'istituto presso il quale detenere le giacenze di cassa (banche
private, come richiesto dalle ricorrenti, o Banca d'Italia, come
discende dalla normativa impugnata) non attiene direttamente
all'assunzione degli impegni di spesa o all'allocazione delle
risorse, tratti essenziali dell'autonomia finanziaria, bensi'
riguarda la possibilita' di produrre ulteriori entrate mediante la
mera giacenza di somme presso istituti di credito. La possibilita'
per Regioni ed enti locali di negoziare con istituti di credito tassi
di interesse superiori a quello assicurato dallo Stato - possibilita'
talora realizzabile a causa di rapporti "vischiosi" tra enti pubblici
e sistema bancario - puo' ben essere sacrificata dinanzi alla
necessita' di adottare principi di coordinamento della finanza
pubblica per tutti i soggetti del settore pubblico allargato in
circostanze straordinarie che riguardano sia l'ente Stato, sia gli
altri soggetti dell'ordinamento.
Dunque, la normativa impugnata, per di piu' temporalmente
limitata, non puo' giudicarsi lesiva dell'autonomia regionale
nell'ambito finanziario, legislativo e programmatorio, e neppure e'
suscettibile di incidere sul buon andamento dell'amministrazione
delle Regioni ricorrenti (sentenza n. 171 del 1999, in relazione a
precedenti interventi legislativi in materia di tesoreria unica). Ne
discende che, in una situazione di eccezionale gravita'
economico-finanziaria, nella quale tutti gli enti del settore
pubblico allargato sono chiamati a contenere il fabbisogno
finanziario e a contribuire alla riduzione dell'emissione di titoli
di Stato, i rimedi predisposti dal legislatore non derogano al
riparto delle competenze fissato dal Titolo V della Parte seconda
della Costituzione, ne' limitano le garanzie costituzionali di
autonomia degli enti territoriali (sentenza n. 151 del 2012).
6.1.2.- La non fondatezza delle censure riferite agli articoli
117, terzo e quarto comma, e 119 Cost. determina il rigetto anche
degli altri motivi di gravame prospettati dalle ricorrenti,
strettamente collegati alla lamentata lesione dell'autonomia
finanziaria.
Innanzitutto, non sono fondate le censure formulate dalla Regione
Veneto con riferimento alle norme interposte di cui all'art. 2, comma
2, lettere b), c), p), dd), ii), ll), della legge n. 42 del 2009,
dirette a garantire l'autonomia finanziaria di Regioni ed enti
locali. L'obbligo di giacenza presso le casse erariali previsto
dall'art. 35 non influisce sulla disponibilita' delle somme degli
enti, ne' tanto meno sulla corrispondenza tra responsabilita'
finanziaria e responsabilita' amministrativa di Regioni ed enti
locali (art. 2, comma, 2, lettera u, della legge n. 42 del 2009,
invocato dalla Regione Piemonte).
Parimenti non fondate sono le argomentazioni svolte dalla Regione
Piemonte in riferimento agli articoli 20 e 21 del decreto legislativo
23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42), riguardanti la trasparenza dei conti
sanitari e l'accensione di conti di tesoreria intestati alla sanita'.
Tali finalita' possono essere realizzate anche mediante il sistema di
tesoreria unica. La circolare del Ministero dell'economia e delle
finanze 24 marzo 2012, n. 11 (Attuazione dell'art. 35, commi 8-13,
del d.l. n. 1/2012. Sospensione del sistema di tesoreria unica mista
e assoggettamento al sistema di tesoreria unica dei dipartimenti
universitari), il cui art. 5, lettera a), mantiene, infatti, per le
Regioni contabilita' speciali distinte per la gestione ordinaria e
per quella sanitaria.
Vanno respinte anche le censure sollevate dalle Regioni Piemonte
e Veneto in riferimento all'art. 118 Cost., perche' la capacita'
amministrativa degli enti non puo' ritenersi limitata da un sistema
che garantisce ad essi la piena ed effettiva disponibilita' delle
risorse. L'art. 35 non determina la soppressione dei servizi di
tesoreria di Regioni ed enti locali, perche' i loro tesorieri
continuano a svolgere il complesso di operazioni collegate alla
gestione finanziaria dei rispettivi enti, come il pagamento di spese
e la custodia di titoli e valori. L'unica differenza e' che, fino al
31 dicembre 2014, i tesorieri degli enti debbono coordinarsi con le
sezioni di Tesoreria provinciale per quanto riguarda tutte le
operazioni di cassa, mentre nel regime cosiddetto misto cio' si
verificava solo con riferimento all'uso di somme derivanti dalle
entrate non proprie dell'ente, depositate sui conti non fruttiferi
della Tesoreria erariale.
Inoltre, non sono fondate le censure riferite agli artt. 3 e 97
Cost., anch'esse prospettate dalle Regioni Piemonte e Veneto, in
quanto la normativa impugnata e' finalizzata anche a contrastare, in
modo non irragionevole, il ritardo nei pagamenti da parte degli enti
pubblici, ad accelerare la spesa e a favorire il buon andamento della
pubblica amministrazione. Cio' trova conferma nella stretta
correlazione esistente tra tutte le misure dettate dall'art. 35,
sottolineata dall'uso, nella rubrica dell'articolo, della
congiunzione «nonche'» per collegare le disposizioni in materia di
tempestivita' dei pagamenti ed estinzione dei debiti con quelle in
materia di tesoreria unica: interventi tutti riguardanti la gestione
della liquidita'. L'obiettivo di perseguire la tempestivita' dei
pagamenti, del resto, richiede una gestione di tesoreria che non
incentivi l'accumulo di giacenze, sicche' l'eventuale interesse di
Regioni e di enti locali a mantenere ingenti somme presso le loro
tesorerie risulterebbe contrario al principio di buon andamento della
pubblica amministrazione di cui all'art. 97 Cost.
Va rigettata, poi, la censura sollevata dalla Regione Veneto in
relazione all'art. 5 Cost., in quanto, come sopra illustrato con
riguardo agli articoli 117 e 119 Cost., il sistema di tesoreria unica
non produce alcuna lesione delle autonomie territoriali.
Infine, non sono fondate le censure formulate dalle Regioni
Piemonte e Veneto in riferimento all'art. 120 Cost., perche' la
violazione del principio di leale collaborazione non puo' essere
prospettata quando si tratti di attivita' legislativa (sentenza n. 33
del 2011). Inoltre, la disciplina censurata - che stabilisce un
principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica e mira
a regolare i flussi di liquidita' sull'intero territorio nazionale -
non puo' essere considerata come intervento sostitutivo.
6.1.3.- Vanno rigettate anche le censure prospettate dalla
Regione siciliana per violazione degli artt. 20, 36 e 43 dello
statuto, dell'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965, e dell'art. 10
della legge costituzionale n. 3 del 2001, con riferimento agli artt.
117, terzo comma, e 119, primo e secondo comma, Cost.
Come gia' osservato da questa Corte, nello statuto siciliano e
nelle disposizioni di attuazione non vi sono norme relative ai
meccanismi di tesoreria (sentenza n. 334 del 2009). Gli stessi
articoli richiamati dalla ricorrente si limitano a dettare previsioni
generiche circa il fabbisogno finanziario; ne', dato il tenore delle
disposizioni statutarie, e' possibile individuare situazioni da
comparare al fine di verificare - ai sensi dell'art. 10 della legge
costituzionale n. 3 del 2001 - se vi siano eventuali «forme di
autonomia» piu' ampie, gia' attribuite alla Regione siciliana,
rispetto a quelle garantite dalla normativa impugnata (sentenza n.
314 del 2003).
Il sistema di tesoreria unica non lede l'autonomia finanziaria
delle Regioni e degli enti locali, perche' assicura agli enti la
piena ed effettiva disponibilita' delle risorse. Quindi, non vi e'
alcuna violazione delle norme dello statuto siciliano e di quelle di
attuazione invocate dalla ricorrente. D'altra parte, sia il sistema
di tesoreria unica sia quello di tesoreria unica cosiddetta mista
sono progressivamente confluiti verso una piena equiparazione tra
Regioni a statuto ordinario e Regioni a statuto speciale e Province
autonome. Tale equiparazione - sottolineata anche da questa Corte
(sentenza n. 412 del 1993) - e' stata sancita dall'art. 77-quater del
decreto-legge n. 112 del 2008, che ha esteso alle Regioni a statuto
speciale e alle Province autonome il regime previsto dall'art. 7 del
decreto legislativo n. 279 del 1997. Non a caso, le altre Regioni a
statuto speciale e le Province autonome hanno dato attuazione
all'art. 35 del decreto-legge n. 1 del 2012.
Ne', infine, possono applicarsi al caso in esame le
argomentazioni svolte da questa Corte nella sentenza n. 61 del 1987,
richiamata dalla ricorrente, con cui fu escluso per la Regione
siciliana che le entrate derivanti da tributi propri, direttamente
deliberati dall'Assemblea ai sensi dell'art. 36 dello statuto,
potessero essere assoggettate al meccanismo del "tetto" di liquidita'
previsto per le Regioni dall'art. 40 della legge n. 119 del 1981.
In proposito, va sottolineata la diversita' tra il regime di
tesoreria al quale tutte le Regioni sono ora sottoposte ai sensi
dell'art. 35 del decreto-legge n. 1 del 2012 e il regime di tesoreria
che era in vigore nel 1987. Quest'ultimo regime, applicato alle
Regioni a statuto speciale e alle Province autonome sino al 2009,
prevedeva che gli enti potessero tenere presso le proprie tesorerie
una liquidita' - derivante indifferentemente da entrate proprie o non
proprie - non superiore al limite fissato dalla legge statale e che
tutto l'ammontare in eccesso - senza alcuna distinzione tra entrate
proprie e entrate provenienti dallo Stato - dovesse essere riversato
in apposite contabilita' speciali di Tesoreria erariale intestate
agli enti. In un sistema cosi' delineato, l'impossibilita' di
distinguere la provenienza delle somme imponeva il medesimo
trattamento per tutta la liquidita' superiore al "tetto". Quindi,
anche somme provenienti da tributi propri delle Regioni a statuto
speciale e delle Province autonome potevano confluire in conti
infruttiferi di Tesoreria centrale o provinciale. Per questa ragione,
quando anche le entrate delle Regioni a statuto speciale e delle
Province autonome furono assoggettate al meccanismo di cui all'art.
40 della legge n. 119 del 1981, la Corte ritenne di escludere da tale
regime le entrate derivanti da tributi propri (sentenze n. 61 del
1987 e, con riguardo alla Regione Trentino-Alto Adige, n. 62 del
1987).
Il regime introdotto temporaneamente dall'art. 35 del
decreto-legge n. 1 del 2012 e' diverso da quello basato sul limite
alle giacenze di cassa. Entrambi i sistemi assolvono una funzione di
gestione della liquidita'. Ma il nuovo regime e' costruito - al pari
del sistema di tesoreria unica cosiddetta mista - sulla distinzione
tra entrate proprie ed entrate non proprie. Alle somme derivanti
dalle prime e' garantito ex lege un tasso di interesse, e dunque una
redditivita'; per le somme derivanti dallo Stato, invece, si conserva
il regime precedente (ossia i conti sono infruttiferi). Di
conseguenza, il nuovo regime - che, come sopra illustrato, non lede
l'autonomia finanziaria riconosciuta dall'art. 119 Cost. - non incide
in misura costituzionalmente rilevante sulla autonomia della Regione
siciliana di decidere circa «l'impiego, il regime e la "tenuta" dei
(...) proventi» (sentenza n. 61 del 1987) derivanti da tributi
propri.
6.2.- Il secondo gruppo di questioni riguarda le censure
sollevate dalle Regioni Piemonte e Veneto nei confronti all'art. 35,
comma 9, del decreto-legge n. 1 del 2012, per violazione degli artt.
117, sesto comma, e 119 Cost.
Le questioni non sono fondate.
In primo luogo, il decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze - Dipartimento del tesoro, previsto dall'art. 35, comma 9, e'
un atto i cui contenuti sono riconducibili a scelte «di carattere
essenzialmente tecnico»; la sua emanazione rientra nell'ambito di una
funzione amministrativa dello Stato (sentenze n. 139 del 2012 e n.
278 del 2010). Il decreto non ha natura regolamentare, ma e'
meramente attuativo del principio di coordinamento della finanza
pubblica di cui al comma 8 e costituisce uno degli strumenti
necessari per avviare il funzionamento del sistema di tesoreria
unica, diretto a far confluire tutte le giacenze degli enti ad essa
sottoposti nella Tesoreria erariale. Tra esse rientrano gli
investimenti finanziari degli enti, come del resto gia' previsto
dall'art. 7 del decreto legislativo n. 279 del 1997.
In secondo luogo, l'art. 35, comma 9, non lede l'autonomia
finanziaria degli enti, ne' produce per questi ultimi alcuna perdita
economica in violazione dell'art. 119 Cost. Innanzitutto, lo
smobilizzo degli investimenti finanziari - gia' previsto dall'art. 7
del decreto legislativo n. 279 del 1997 per gli enti assoggettati al
regime di tesoreria unica cosiddetta mista nel caso in cui fosse
necessario fare ricorso alle somme derivanti da entrate non proprie
depositate presso i conti infruttiferi della Tesoreria erariale - non
incide sull'assunzione degli impegni di spesa o sull'allocazione
delle risorse da parte degli enti. Valgono, quindi, in questo caso le
stesse considerazioni sopra formulate con riguardo alla legittimita'
del sistema di tesoreria unica nel suo complesso.
Inoltre, il decreto direttoriale del Dipartimento del tesoro del
27 aprile 2012 (Smobilizzo degli investimenti finanziari degli enti
ed organismi pubblici passati al regime della tesoreria unica in
attuazione dell'art. 35, comma 9, del decreto-legge 24 gennaio 2012,
n. 1, convertito con modificazioni in legge 24 marzo 2012, n. 27) ha
precisato quanto poteva gia' implicitamente trarsi dal dettato
legislativo, secondo un'interpretazione conforme all'art. 119 Cost.,
ossia che «gli enti ed organismi pubblici possono non smobilizzare
gli investimenti in strumenti finanziari, cosi' come definiti dal
decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, solo nel caso in cui il
loro valore di mercato al 30 aprile 2012 sia inferiore al prezzo di
acquisto».
6.3.- Il terzo e ultimo gruppo di questioni riguarda le censure
sollevate dalle Regioni Piemonte e Veneto in riferimento all'art. 35,
comma 13, del decreto-legge n. 1 del 2012, per violazione degli artt.
3, 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, e 119
Cost., nonche' del principio di leale collaborazione di cui all'art.
120 Cost.
Le questioni non sono fondate.
Le censure muovono dall'assunto che una minore redditivita' delle
giacenze di cassa, determinata da una riduzione del tasso di
interesse a seguito della rinegoziazione dei tassi tra enti pubblici
e tesorieri, configurerebbe una lesione dell'autonomia finanziaria di
Regioni ed enti locali.
Una volta riconosciuto che il sistema di tesoreria unica previsto
dalla normativa impugnata non viola l'art. 119 Cost. e che la minore
redditivita' da interessi bancari non influisce in misura
costituzionalmente rilevante sulla autonomia finanziaria degli enti,
le censure prospettate in relazione all'art. 35, comma 13, debbono
essere rigettate.
7.- Non vi e' luogo a provvedere in ordine alle istanze di
sospensione delle disposizioni impugnate, formulate dalle Regioni
Piemonte e Veneto, in quanto la Corte ha deciso il merito del
ricorso.