ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della delibera
legislativa relativa al disegno di legge n. 483 (Promozione della
ricerca sanitaria), approvata dall'Assemblea regionale siciliana
nella seduta del 30 luglio 2012, promosso dal Commissario dello Stato
per la Regione siciliana con ricorso notificato il 7 agosto 2012,
depositato in cancelleria il 14 agosto 2012 ed iscritto al n. 114 del
registro ricorsi 2012.
Udito nell'udienza pubblica del 13 marzo 2013 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
udito l'avvocato dello Stato Vincenzo Rago per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Commissario dello Stato per la Regione Siciliana ha
impugnato, con atto notificato in data 7 agosto 2012 e depositato
presso la cancelleria della Corte costituzionale in data 14 agosto
2012, la delibera legislativa relativa al disegno di legge n. 483
(Promozione della ricerca sanitaria), approvata dall'Assemblea
regionale siciliana nella seduta del 30 luglio 2012 e pervenuta in
data 2 agosto 2012 al suddetto Commissario, ai sensi e per gli
effetti dell'art. 28 del decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(Approvazione dello statuto della Regione siciliana). Il ricorrente,
in particolare, lamenta l'illegittimita' della norma di copertura di
cui all'art. 8 del d.d.l. n. 483 per violazione dell'art. 81, quarto
comma, della Costituzione.
2. - Il Commissario rileva che, riguardo alla nuova spesa
derivante dal provvedimento legislativo in questione, l'art. 8 dello
stesso prevede che l'Assessore regionale per la salute sia
autorizzato ad utilizzare una quota a valere sull'uno per cento del
Fondo Sanitario Regionale, ai sensi dell'art. 66, comma 9, della
legge della Regione siciliana 1° settembre 1993, n. 25 (Interventi
straordinari per l'occupazione produttiva in Sicilia), fissata in
sede di programmazione delle risorse, non inferiore a un milione di
euro e non superiore a tre milioni di euro (primo comma) ed inoltre
che per le attivita' di ricerca compatibili con le previsioni e
discipline dei singoli fondi strutturali europei potranno altresi'
essere attivate ulteriore risorse a valere sulle quote degli indicati
fondi assegnate alla Regione (secondo comma).
2.1. - Il Commissario richiama il contenuto delle norme di cui
all'art. 66, comma 9, della citata legge regionale Sicilia n. 25 del
1993, il quale stabilisce le modalita' e i criteri per l'assegnazione
del fondo sanitario regionale alle unita' sanitarie locali ed alle
aziende ospedaliere e, in particolare, dispone che una quota pari
all'uno per cento dello stesso sia riservata alle attivita' a
destinazione vincolata, individuate nel piano sanitario regionale ed
al finanziamento dei progetti elaborati dai dipartimenti
dell'Assessorato regionale alla sanita', finalizzati al monitoraggio
della spesa sanitaria e alla verifica delle iniziative e delle misure
di razionalizzazione dei servizi aziendali e delle misure di
contenimento della spesa.
2.2. - Secondo il ricorrente il legislatore regionale, anziche'
procedere al reperimento delle risorse necessarie al finanziamento
dei nuovi oneri, si limiterebbe piuttosto ad inserire una nuova
finalita' per l'utilizzo delle risorse esistenti. Peraltro la
Commissione legislativa permanente «Bilancio», come puo' evincersi
dall'allegato resoconto della seduta del 25 ottobre 2011, n. 279, ha
reso il parere favorevole in base alla previsione dell'Assessorato
dell'Economia, secondo cui la copertura era «interamente assicurata a
valere sulle risorse del Fondo sanitario regionale» senza specificare
alcunche' circa la sussistenza di eventuali maggiori risorse
disponibili.
2.3. - Il Commissario dello Stato aggiunge che dagli atti
parlamentari di cui e' a conoscenza non risulterebbe essere stata
redatta la scheda tecnica di cui all'art. 7 della legge della Regione
siciliana 8 luglio 1977, n. 47 (Norme in materia di bilancio e
contabilita' della Regione siciliana), riguardo alla quantificazione
delle nuove spese ed al relativo finanziamento, e che, peraltro,
l'Assessorato all'economia non ha fornito gli elementi chiarificatori
richiesti ai sensi dell'art. 3 del decreto del Presidente della
Repubblica 4 giugno 1969, n. 488 (Norme di attuazione dello statuto
della Regione siciliana, integrative del decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato 10 maggio 1947, n. 307, concernente il
commissario dello Stato).
2.4. - Il ricorrente rileva altresi' che la Regione siciliana e'
sottoposta a piano di rientro dai disavanzi regionali e che tuttora
non e' in grado di garantire l'equilibrio di bilancio sanitario con
il finanziamento programmato a livello nazionale. L'equilibrio
finanziario e' raggiunto dalla Regione siciliana grazie ai gettiti
derivanti dalle maggiorazioni fiscali dell'imposta regionale sulle
attivita' produttive (IRAP) e dall'addizionale regionale all'imposta
sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), obbligatorie in vigenza di
un piano di rientro.
2.5. - Inoltre, sostiene il ricorrente, il provvedimento
legislativo in questione introdurrebbe impropriamente a carico del
servizio sanitario regionale una nuova ragione di spesa senza
provvedere al contempo all'individuazione di ulteriori e specifiche
fonti di copertura, trattandosi nella fattispecie di spese non
ricomprese nella definizione del fabbisogno sanitario - e delle
conseguenti coperture - ai fini della garanzia dei livelli essenziali
di assistenza.
2.6. - Il Commissario dello Stato ricorda, altresi', come la
Corte costituzionale, ormai con consolidata giurisprudenza, ha piu'
volte chiarito che l'obbligo della copertura finanziaria imposto
dall'art. 81 Cost. costituisce garanzia costituzionale della
responsabilita' politica correlata ad ogni autorizzazione legislativa
di spesa e che al rispetto di tale obbligo, rientrante tra quelli di
coordinamento finanziario, sono tenuti tutti gli enti in cui si
articola la Repubblica (si citano ex plurimis le sentenze n. 192 e n.
115 del 2012). Corollario del principio posto dall'art. 81 Cost. e'
quello dell'equilibrio finanziario sostenibile, elaborato dalla
costante giurisprudenza della Corte costituzionale, anche
antecedentemente al Trattato sull'Unione europea, firmato il 7
febbraio 1992, reso esecutivo con legge 5 novembre 1992, n. 454, di
cui adesso il patto di stabilita' costituisce il principale parametro
esterno. La centralita' di tale principio e' ancora piu' avvalorata
dall'art. 119 Cost., che implica ed esige la garanzia della
complessiva tenuta del disegno costituzionale.
2.7. - Il ricorrente rileva ancora come il principio dell'art. 81
Cost. sia stato attuato dal legislatore ordinario, che ne ha indicato
i relativi strumenti e modalita', nell'art. 17 della legge 31
dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza pubblica), le
cui disposizioni, secondo quanto previsto dall'art. 19 (recte art. 1,
comma 4) della medesima legge, costituiscono principi fondamentali
del coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117 Cost.
e si applicano alle Regioni a statuto speciale in quanto finalizzate
alla tutela dell'unita' economica della Repubblica. Il citato art.
17, comma 1, della legge n. 196 del 2009 dispone, infatti, che, in
attuazione dell'art. 81, quarto comma, Cost., ciascuna legge che
comporti nuovi o maggiori oneri deve indicare espressamente, per
ciascun anno e per ogni intervento da essa previsto, la spesa
autorizzata, e che alla stessa deve essere data copertura
esclusivamente mediante utilizzo degli accantonamenti iscritti nei
fondi speciali per le iniziative legislative in itinere, mediante
riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa e
mediante modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori
entrate.
2.8. - Conclude, dunque, il Commissario dello Stato che il
legislatore siciliano nell'avere previsto una copertura finanziaria
degli oneri derivanti dal provvedimento legislativo in questione con
modalita' difformi rispetto a quelle indicate dal citato art. 17
della legge n. 196 del 2009 si sarebbe sottratto alle fondamentali
esigenze di chiarezza e solidita' del bilancio richieste dall'art. 81
Cost., non garantendo per le nuove maggiori spese previste una
copertura sufficientemente sicura ed in equilibrato rapporto con gli
oneri che si intendono sostenere negli esercizi futuri.
Considerato in diritto
1. - Viene all'esame di questa Corte il ricorso n. 114 del 2012,
con il quale il Commissario dello Stato per la Regione siciliana ha
impugnato la delibera legislativa relativa al disegno di legge n. 483
(Promozione della ricerca sanitaria), approvata dall'Assemblea
regionale siciliana nella seduta del 30 luglio 2012, in riferimento
all'art. 81, quarto comma, della Costituzione.
Il Commissario ritiene che il disegno di legge sia
costituzionalmente illegittimo sulla base del contenuto del suo
articolo 8, il quale disciplina il finanziamento dei programmi
operativi in esso contenuti.
La disposizione in questione e' cosi' formulata «1. L'Assessore
regionale per la salute e' autorizzato ad utilizzare, per la
finalita' della presente legge, una quota a valere sull'1 per cento
del Fondo Sanitario Regionale, ai sensi dell'art. 66, comma 9, della
legge regionale 1 settembre 1993, n. 25, fissata in sede di
programmazione delle risorse, non inferiore a un milione di euro per
anno e non superiore a tre milioni di euro per anno. La struttura
intermedia del Dipartimento regionale per le attivita' sanitarie e
Osservatorio epidemiologico e' competente per la gestione
amministrativa delle risorse sopra individuate. 2. Per le attivita'
di ricerca compatibili con le previsioni e discipline dei singoli
fondi strutturali europei, potranno altresi' essere attivate
ulteriori risorse a valere sulle quote degli indicati fondi assegnate
alla Regione».
Il ricorrente rammenta che la Regione siciliana e' sottoposta a
piano di rientro (PDR) dal disavanzo regionale della sanita' e che
tuttora non e' in grado di garantire l'equilibrio di bilancio con il
finanziamento programmato a livello nazionale per far fronte agli
obblighi derivanti dal servizio sanitario. Peraltro, sottolinea il
Commissario che la sottoposizione della Regione siciliana al piano di
rientro ha gia' comportato un aumento degli oneri fiscali su base
regionale ed in particolare le maggiorazioni dell'imposta regionale
sulle attivita' produttive (IRAP) e l'addizionale dell'imposta sul
reddito delle persone fisiche (IRPEF).
Il piano di rientro sarebbe, d'altro canto, assolutamente
vincolante nel circoscrivere le tipologie di spesa sanitaria agli
appositi elenchi componenti il fabbisogno concordato con lo Stato in
sede di redazione del piano stesso. Tale tassativita' sarebbe
intrinsecamente collegata alla necessita' di garantire i livelli
essenziali di assistenza (LEA).
Il nuovo programma di interventi contenuto nell'impugnato disegno
di legge non sarebbe ricompreso nelle tipologie di spesa consentite
nel piano di rientro e, per questo motivo, gli sarebbe interdetto di
gravare sul Fondo sanitario regionale. In tal senso, sarebbe
tassativa la prescrizione contenuta nell'art. 1, comma 796, lettera
b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007).
In definitiva, il legislatore regionale, anziche' procedere al
reperimento delle risorse necessarie al finanziamento dei nuovi
oneri, si limiterebbe piuttosto ad inserire una nuova finalita' per
l'utilizzo di risorse gia' interamente vincolate dal piano di
rientro.
In ogni caso, ferma restando la vincolativita' di quest'ultimo e
la mancata previsione, tra i servizi sanitari in esso contemplati,
delle attivita' disciplinate dal disegno di legge, la tecnica di
copertura utilizzata nel richiamato art. 8 non sarebbe conforme alle
modalita' indicate all'art. 17 della legge 31 dicembre 2009, n. 196
(Legge di contabilita' e finanza pubblica), il quale costituirebbe,
secondo quanto espressamente stabilito all'art. 1, comma 4, della
legge n. 196 del 2009, espressione di un principio fondamentale del
coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost., in quanto finalizzato alla tutela dell'unita' economica
della Repubblica e sarebbe applicabile anche alle Regioni a statuto
speciale ai sensi dell'art. 19 della citata legge.
Dagli atti parlamentari non risulterebbe, infine, la redazione
della scheda tecnica di cui all'art. 7 della legge della Regione
siciliana 8 luglio 1977, n. 47 (Norme in materia di bilancio e
contabilita' della regione siciliana) relativa alla quantificazione
delle nuove spese e neppure l'Assessorato regionale all'economia
avrebbe fornito gli elementi chiarificatori richiesti ai sensi
dell'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 4 giugno
1969, n. 488 (Norme di attuazione dello statuto della Regione
siciliana, integrative del decreto legislativo del Capo provvisorio
dello Stato 10 maggio 1947, n. 307, concernente il commissario dello
Stato).
2. - Deve essere preliminarmente osservato che il ricorrente ha
formulato, in riferimento al medesimo parametro costituzionale, due
distinte censure. La prima riguarda la inderogabilita' delle
prescrizioni contenute nel piano di rientro, la quale impedisce
qualsiasi estensione di spesa a servizi sanitari diversi da quelli
compresi nel piano stesso. La seconda fa riferimento all'osservanza
delle tecniche di copertura prescritte dal combinato disposto degli
artt. 17 e 19 della legge n. 196 del 2009.
3. - Ai fini dell'esame della prima censura occorre vagliare in
sequenza le disposizioni che hanno disciplinato la redazione e gli
effetti del cosiddetto piano di rientro per confrontarle con la
fattispecie concreta afferente alla Regione siciliana.
3.1 - L'art. 1, comma 796, lettera b), della legge n. 296 del
2006 prescrive, tra l'altro, che «Gli interventi individuati dai
programmi operativi di riorganizzazione, qualificazione o
potenziamento del servizio sanitario regionale, necessari per il
perseguimento dell'equilibrio economico, nel rispetto dei livelli
essenziali di assistenza, oggetto degli accordi di cui all'articolo
1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311, e successive
modificazioni, come integrati dagli accordi di cui all'articolo 1,
commi 278 e 281, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, sono
vincolanti per la regione che ha sottoscritto l'accordo».
Successivamente, i commi 80, secondo periodo, e 95 dell'art. 2
della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Legge finanziaria per il 2010),
hanno stabilito che « [...] Gli interventi individuati dal piano sono
vincolanti per la regione, che e' obbligata a rimuovere i
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro. [...]
Gli interventi individuati dal piano di rientro sono vincolanti per
la Regione, che e' obbligata a rimuovere i provvedimenti, anche
legislativi, e a non adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla
piena attuazione del piano di rientro».
Proprio in relazione alle richiamate disposizioni, questa Corte
ha gia' affermato che «l'autonomia legislativa concorrente delle
Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del servizio sanitario puo' incontrare
limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del
contenimento della spesa. [...] Pertanto, il legislatore statale puo'
legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con il perseguimento di obbiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010).
L'art. 11, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122, ha introdotto la possibilita' di prorogare i
tempi di attuazione dei piani di rientro che non abbiano raggiunto
gli obiettivi di riequilibrio, prevedendo che «1. Nel rispetto degli
equilibri programmati di finanza pubblica, senza nuovi o maggiori
oneri a carico della finanza pubblica, le Regioni sottoposte ai piani
di rientro per le quali, non viene verificato positivamente in sede
di verifica annuale e finale il raggiungimento al 31 dicembre 2009
degli obiettivi strutturali del Piano di rientro e non sussistono le
condizioni di cui all'articolo 2, commi 77 e 88, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, avendo garantito l'equilibrio economico nel
settore sanitario e non essendo state sottoposte a commissariamento,
possono chiedere la prosecuzione del Piano di rientro, per una durata
non superiore al triennio, ai fini del completamento dello stesso
secondo programmi operativi nei termini indicati nel Patto per la
salute per gli anni 2010-2012 del 3 dicembre 2009 e all'articolo 2,
comma 88, della legge 23 dicembre 2009, n. 19». Infine, l'art. 15,
comma 20, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni
urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei
servizi ai cittadini), convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, statuisce che: «Si applicano, a decorrere dal
2013, le disposizioni di cui all'articolo 11, comma 1, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni,
dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, qualora al termine del periodo di
riferimento del Piano di rientro ovvero della sua prosecuzione, non
venga verificato positivamente, in sede di verifica annuale e finale,
il raggiungimento degli obiettivi strutturali del piano stesso,
ovvero della sua prosecuzione».
Per quel che riguarda il rapporto tra spese sanitarie e
disciplina del bilancio regionale, l'art. 20, commi 1 e 2, del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), dispone che: «1.
Nell'ambito del bilancio regionale le regioni garantiscono un'esatta
perimetrazione delle entrate e delle uscite relative al finanziamento
del proprio servizio sanitario regionale, al fine di consentire la
confrontabilita' immediata fra le entrate e le spese sanitarie
iscritte nel bilancio regionale e le risorse indicate negli atti di
determinazione del fabbisogno sanitario regionale standard e di
individuazione delle correlate fonti di finanziamento, nonche'
un'agevole verifica delle ulteriori risorse rese disponibili dalle
Regioni per il finanziamento del medesimo servizio sanitario
regionale per l'esercizio in corso. A tal fine le Regioni adottano
un'articolazione in capitoli tale da garantire, sia nella sezione
dell'entrata che nella sezione della spesa, ivi compresa l'eventuale
movimentazione di partite di giro, separata evidenza delle seguenti
grandezze: A) Entrate: a) finanziamento sanitario ordinario corrente
quale derivante dalle fonti di finanziamento definite nell'atto
formale di determinazione del fabbisogno sanitario regionale standard
e di individuazione delle relative fonti di finanziamento
intercettate dall'ente regionale, ivi compresa la mobilita' attiva
programmata per l'esercizio; b) finanziamento sanitario aggiuntivo
corrente, quale derivante dagli eventuali atti regionali di
incremento di aliquote fiscali per il finanziamento della sanita'
regionale, dagli automatismi fiscali intervenuti ai sensi della
vigente legislazione in materia di copertura dei disavanzi sanitari,
da altri atti di finanziamento regionale aggiuntivo, ivi compresi
quelli di erogazione dei livelli di assistenza superiori rispetto ai
LEA, da pay back e da iscrizione volontaria al Servizio sanitario
nazionale; c) finanziamento regionale del disavanzo sanitario
pregresso; d) finanziamento per investimenti in ambito sanitario, con
separata evidenza degli interventi per l'edilizia sanitaria
finanziati ai sensi dell'articolo 20, della legge n. 67 del 1988; B)
Spesa: a) spesa sanitaria corrente per il finanziamento dei LEA, ivi
compresa la mobilita' passiva programmata per l'esercizio e il pay
back; b) spesa sanitaria aggiuntiva per il finanziamento di livelli
di assistenza sanitaria superiori ai LEA; c) spesa sanitaria per il
finanziamento di disavanzo sanitario pregresso; d) spesa per
investimenti in ambito sanitario, con separata evidenza degli
interventi per l'edilizia sanitaria finanziati ai sensi dell'articolo
20, della legge n. 67 del 1988. 2. Per garantire effettivita' al
finanziamento dei livelli di assistenza sanitaria, le Regioni: a)
accertano ed impegnano nel corso dell'esercizio l'intero importo
corrispondente al finanziamento sanitario corrente, ivi compresa la
quota premiale condizionata alla verifica degli adempimenti
regionali, le quote di finanziamento sanitario vincolate o
finalizzate, nonche' gli importi delle manovre fiscali regionali
destinate, nell'esercizio di competenza, al finanziamento del
fabbisogno sanitario regionale standard, come stimati dal competente
Dipartimento delle finanze. Ove si verifichino la perdita definitiva
di quote di finanziamento condizionate alla verifica di adempimenti
regionali, ai sensi della legislazione vigente, ovvero un minore
importo effettivo delle risorse derivanti dalla manovra fiscale
regionale che finanzia l'esercizio, detti eventi sono registrati come
cancellazione dei residui attivi nell'esercizio nel quale la perdita
si determina definitivamente; b) accertano ed impegnano nel corso
dell'esercizio l'intero importo corrispondente al finanziamento
regionale del disavanzo sanitario pregresso».
3.2. - Sulla base dell'art. 1, comma 796, lettera b), della legge
n. 296 del 2006 la Regione Siciliana ha sottoscritto in data 31
luglio 2007 con il Ministero della salute, il Ministero dell'economia
e finanze, un Accordo per l'approvazione del Piano di rientro di
riorganizzazione, di riqualificazione e di individuazione degli
interventi per il perseguimento dell'equilibrio economico ai sensi
dell'articolo 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311.
Essa ha poi approvato il Programma Operativo (POR) per gli anni
2010 - 2012 (delibera di Giunta 30 dicembre 2010, n. 497 e decreto
dell'Assessore alla salute 30 dicembre 2010, n. 3254), al fine di
completare il processo di contenimento e riqualificazione intrapreso
con il Piano 2007 - 2009.
Nei suddetti documenti non risulta - tra gli obiettivi e i
servizi suscettibili di finanziamento - la finalita' di incentivare
la ricerca su temi di specifico interesse della Regione.
Per l'esercizio in corso, la Regione siciliana, attraverso
apposita nota dell'Assessore alla salute in data 24 gennaio 2013, ha
manifestato allo Stato la sua volonta' di proseguire l'attuazione del
Piano di rientro avvalendosi «della facolta' prevista all'art. 15,
comma 20, del D.L. n. 95/2012, convertito in legge n.135/2012 in
continuita' con il Programma Operativo 2010-2012 di prosecuzione del
Piano di rientro, mediante la predisposizione di un "piano di
Consolidamento e Sviluppo delle misure strutturali e di innalzamento
del livello di qualita' del Sistema sanitario Regionale" per il
triennio 2013-2015». Con nota del 19 febbraio 2013, prot. 33P, il
Ministro della salute di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze ha preso atto della opzione esercitata dalla Regione
siciliana.
Nell'impugnato disegno di legge non risulta, peraltro, alcun
riferimento all'articolazione del bilancio dell'esercizio 2012,
secondo quanto previsto dall'art. 20, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 118
del 2011.
4. - Alla luce del complesso quadro normativo e della descritta
fattispecie, la questione posta in riferimento all'art. 81, quarto
comma, Cost., in relazione al divieto, contenuto nella disciplina dei
piani di rientro, di estendere il finanziamento a servizi non
espressamente previsti dal piano stesso, e' fondata.
Tutte le norme evocate nel precedente punto 3.1. costituiscono,
oltre che espressione di principi di coordinamento della finanza
pubblica di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. (ex plurimis,
sentenze n. 260 del 2012, n. 131 del 2012 e n. 163 del 2011), anche
specificazione del principio di copertura della spesa contenuto
nell'art. 81, quarto comma, Cost., in quanto disciplinano meccanismi
vincolanti finalizzati a prevenire e a precludere ipotesi di spesa
non assistite da adeguato finanziamento. Dette prescrizioni possono
essere cosi' sinteticamente riassunte: a) clausola generale di
vincolo del PDR sugli interventi regionali presenti e futuri - sia a
carattere normativo che amministrativo - con effetto interdittivo di
qualsiasi disposizione incompatibile con gli impegni assunti ai fini
del risanamento economico-finanziario del disavanzo sanitario
regionale in modo da garantire contemporaneamente detto processo di
risanamento e i LEA, attraverso un rigoroso percorso di selezione dei
servizi finanziabili; b) valorizzazione di un modulo procedimentale
"pattizio", che si concreta nella esplicita condivisione, da parte
delle Regioni con disavanzi nel settore sanitario, dei percorsi di
risanamento e di specificazione dei LEA finanziati, nonche' della
facolta' di protrarne, con autonoma iniziativa, i tempi di
attuazione; c) necessaria "conciliazione contabile" tra le spese
previste nei piani di rientro ed il bilancio di previsione
dell'esercizio di riferimento. Quest'ultima regola si ricollega
direttamente al principio della previa copertura della spesa in sede
legislativa, il quale presuppone il necessario collegamento e la
conseguente coerenza tra il fabbisogno finanziario contenuto nella
nuova legge o nel disegno di legge e le relative risorse allocate nel
bilancio dell'esercizio cui l'entrata in vigore del nuovo
provvedimento legislativo pertiene. Come questa Corte ha gia' avuto
modo di affermare, la stretta relazione tra la nuova legge e il
bilancio di previsione non puo' essere demandata «in sede diversa e
in un momento successivo a quello indefettibilmente previsto
dall'art. 81, quarto comma, Cost.» (sentenza n. 192 del 2012).
Con riguardo ai profili sub a) e b) non e' controverso che la
Regione siciliana sia stata sottoposta al regime vincolato del piano
di rientro e che - su espressa iniziativa di detta Regione - il
regime stesso sia stato esteso, senza alcuna interruzione temporale,
al triennio 2013 - 2015 per effetto dell'art. 11, comma 1, del d.l.
n. 78 del 2011, convertito dalla legge n. 122 del 2010 e
dell'esercitata opzione di cui all'art. 15, comma 20, del d.l. n. 95
del 2012, convertito dalla legge n. 135 del 2012. E' altresi' certo
che nessun servizio previsto nell'impugnato disegno di legge sia
presente tra le attivita' - ed in particolare all'interno della
tabella afferente agli obiettivi generali specifici ed operativi
finalizzati ad assicurare i LEA sul territorio regionale - per le
quali e' consentito l'impiego del Fondo sanitario regionale
sottoposto ai vincoli del piano di rientro.
Per questo motivo l'imputazione della spesa al Fondo sanitario
regionale, prevista dall'art. 8, comma 1, dell'impugnato disegno di
legge n. 483 del 2012, contrasta con le prescrizioni dell'art. 1,
comma 796, lettera b), della legge 296 del 2006 e dell'art. 2, commi
80, secondo periodo, e 95 della legge n. 191 del 2009 e cio'
determina la violazione dell'art. 81, quarto comma, Cost. Sotto
questo profilo non rileva la perdurante vigenza dell'art. 66, comma
9, della legge regionale siciliana 1 settembre 1993, n. 25
(Interventi sanitari per l'occupazione produttiva in Sicilia), il
quale consente l'imputazione di una quota di spesa pari all'uno per
cento del fondo sanitario regionale per finalita' ulteriori rispetto
a quelle previste dal piano di rientro. Le citate disposizioni, ed in
particolare l'art. 2, comma 80, della legge n. 191 del 2009, ne
interdicono comunque la efficacia fino alla piena attuazione del
piano di rientro.
Con riguardo al profilo sub c) di corrispondenza tra copertura
finanziaria del disegno di legge e articolazione del bilancio,
occorre rilevare come la formulazione dell'art. 8, commi 1 e 2, non
sia conforme all'art. 20, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 118 del 2011,
anch'esso specificativo dell'art. 81, quarto comma, Cost. Il comma 1
dell'art. 8, facendo oscillare il finanziamento tra euro un milione
ed euro tre milioni e non quantificando quest'ultimo con criteri
certi, lo rende insuscettibile di essere inserito in apposita posta
di bilancio correlata alla dimensione finanziaria e alla specificita'
dell'obiettivo; il comma 2, prevedendo l'impiego di non meglio
individuati «singoli fondi strutturali europei», non ne consente il
riferimento all'«esatta perimetrazione delle entrate e delle uscite».
Esso impedisce, infatti, la «confrontabilita' immediata fra le
entrate e le spese sanitarie iscritte nel bilancio regionale e le
risorse indicate negli atti di determinazione del fabbisogno
sanitario regionale standard e di individuazione delle correlate
fonti di finanziamento» e, in definitiva, la «verifica delle
ulteriori risorse rese disponibili [dalla Regione] per il
finanziamento del medesimo servizio sanitario regionale» (art. 20,
comma 1, d.lgs. n. 118 del 2011).
5. - Va infine rilevato che correttamente il Commissario
regionale ha impugnato, insieme alla norma afferente alla copertura,
l'intero disegno di legge. Quest'ultimo e' infatti privo
dell'indicazione dei mezzi per raggiungere gli obiettivi di natura
operativa in esso contemplati. In tal modo viene disatteso un obbligo
costituzionale al quale il legislatore, anche regionale (ex plurimis,
sentenza n. 68 del 2011), non puo' sottrarsi, ogni qual volta esso
preveda attivita' che non possano realizzarsi se non per mezzo di una
spesa, e quest'ultima possa, e debba, venire quantificata secondo una
stima effettuata «in modo credibile» (sentenze n. 214 e n. 115 del
2012). «Spetta infatti alla legge di spesa, e non agli eventuali
provvedimenti che vi diano attuazione (sentenza n. 141 del 2010;
sentenza n. 9 del 1958), determinare la misura, e la copertura,
dell'impegno finanziario richiesto perche' essa possa produrre
effetto, atteso che, in tal modo, viene altresi' definito, in una sua
componente essenziale, "il contenuto stesso della decisione politica
assunta tramite l'adozione, con effetti immediatamente vincolanti,
della disposizione" che sia fonte di spesa (sentenza n. 386 del
2008)» (sentenza n. 214 del 2012).
Omettendo di provvedere in tal senso, anche l'intero disegno di
legge impugnato ha violato l'art. 81, quarto comma, Cost., dal che
deriva la sua illegittimita'. Come questa Corte ha gia' affermato, un
simile vizio, investendo la componente finanziaria della legge di
spesa, non puo' che estendersi al complesso delle disposizioni
sostanziali generatrici della stessa (sentenza n. 106 del 2011).
7. - Dunque, il disegno di legge della Regione siciliana n. 483
del 2012 prevede interventi in materia sanitaria non contemplati nel
piano di rientro dal disavanzo sanitario e l'art. 8 non individua
risorse aggiuntive utilizzabili per tale finalita', ponendosi percio'
in contrasto con il principio di copertura della spesa di cui
all'art. 81, quarto comma, Cost.
8.- L'ulteriore questione di legittimita' costituzionale promossa
dal ricorrente in riferimento all'art. 81, quarto comma, in relazione
al combinato disposto degli artt. 17 e 19 della legge 196 del 2009,
resta assorbita.