ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8 della
legge della Regione Lombardia 18 aprile 2012, n. 7 (Misure per la
crescita, lo sviluppo e l'occupazione), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 19-21 giugno 2012,
depositato in cancelleria il 22 giugno 2012 ed iscritto al n. 98 del
registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Lombardia;
udito nell'udienza pubblica del 13 marzo 2013 il Giudice relatore
Sergio Mattarella;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella D'Avanzo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Fabio Cintioli per la Regione
Lombardia.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 19 giugno 2012 e
depositato nella cancelleria di questa Corte il 22 giugno 2012, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha proposto, in riferimento
all'articolo 117, secondo comma, lettere g), m) ed n), e terzo comma,
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 8 della legge della Regione Lombardia 18 aprile 2012, n. 7
(Misure per la crescita, lo sviluppo e l'occupazione), che ha
modificato in parte l'art. 3 della legge della Regione Lombardia 6
agosto 2007, n. 19 (Norme sul sistema educativo di istruzione e
formazione della Regione Lombardia).
Il testo della disposizione impugnata e' il seguente:
«1. Alla L.R. 19/2007 e' apportata la seguente modifica:
a) dopo il comma 2 dell'articolo 3 sono aggiunti i seguenti:
"2-bis. Al fine di realizzare l'incrocio diretto tra la domanda
delle istituzioni scolastiche autonome e l'offerta professionale dei
docenti, a titolo sperimentale, nell'ambito delle norme generali o di
specifici accordi con lo Stato, per un triennio a partire dall'anno
scolastico successivo alla stipula, le istituzioni scolastiche
statali possono organizzare concorsi differenziati a seconda del
ciclo di studi, per reclutare il personale docente con incarico
annuale necessario a svolgere le attivita' didattiche annuali e di
favorire la continuita' didattica.
2-ter. E' ammesso a partecipare alla selezione il personale
docente del comparto scuola iscritto nelle graduatorie provinciali ad
esaurimento.
2-quater. Le modalita' di espletamento del bando di concorso sono
definite, nel rispetto dei principi di imparzialita', trasparenza e
pubblicita', con deliberazione della Giunta regionale, sulla base
dell'intesa di cui al comma 2-bis.
2-quinquies. La Giunta regionale relaziona semestralmente sulla
sperimentazione alla commissione consiliare competente"».
2.- Tale disposizione, consentendo alle istituzioni scolastiche,
sia pure a titolo sperimentale, di procedere all'organizzazione di
concorsi ed al reclutamento del personale docente «nell'ambito delle
norme generali o di specifici accordi con lo Stato», oltrepasserebbe
i limiti della potesta' normativa della Regione, ponendosi in
evidente contrasto con una cospicua serie di norme statali,
soprattutto nella parte in cui, con formulazione poco chiara,
consente che tali concorsi si svolgano anche in assenza di un accordo
tra lo Stato e la Regione.
In particolare, il censurato art. 8 sarebbe in contrasto con
l'art. 138, lettera b), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112
(Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle
regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della L. 15
marzo 1997, n. 59), secondo cui la determinazione delle dotazioni
organiche della rete scolastica e' di competenza esclusiva dello
Stato; con gli artt. 399, 400 e 401 del decreto legislativo 16 aprile
1994, n. 297 (Approvazione del testo unico delle disposizioni
legislative vigenti in materia di istruzione, relative alle scuole di
ogni ordine e grado), in base ai quali l'assunzione del personale
docente avviene tramite concorsi indetti dal Ministero della pubblica
istruzione e gestiti dai singoli uffici scolatici regionali quali
articolazioni periferiche del Ministero medesimo; nonche' con l'art.
4, commi 1, 2 e 3, della legge 3 maggio 1999, n. 124 (Disposizioni
urgenti in materia di personale scolastico), il quale prevede, in
caso di impossibilita' di conferimento delle cattedre a personale di
ruolo, l'obbligo di provvedere all'assegnazione di supplenze annuali
o temporanee tramite le c.d. graduatorie permanenti (oggi graduatorie
ad esaurimento).
La norma regionale oggetto di ricorso, quindi, oltre ad essere in
contrasto con i principi fondamentali in tema di istruzione,
inciderebbe sui livelli essenziali delle prestazioni di cui all'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost., perche' il reclutamento del
personale rientra nell'assetto organizzativo della scuola,
ascrivibile nella citata categoria. Essa sarebbe, altresi', in
contrasto con le norme generali sull'istruzione previste dall'art.
117, secondo comma, lettera n), Cost., poiche', alla luce della
sentenza n. 200 del 2009 di questa Corte, le norme sul reclutamento
degli insegnanti fanno parte di quelle «strutture portanti» del
sistema nazionale dell'istruzione che richiedono un'applicazione
unitaria sull'intero territorio nazionale; e violerebbe, infine,
anche il richiamato art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.,
perche' il reclutamento dei docenti attiene all'accesso al pubblico
impiego, di competenza esclusiva dello Stato anche alla luce della
sentenza n. 279 del 2005 di questa Corte.
3.- Si e' costituita in giudizio la Regione Lombardia, chiedendo
che la prospettata questione venga dichiarata inammissibile o,
comunque, infondata.
3.1.- Rileva la Regione, in via preliminare, che la norma
impugnata subordina l'avvio della sperimentazione relativa al
reclutamento del personale docente al preventivo consenso dello
Stato, da manifestarsi nella conclusione di appositi accordi. Cio'
significa che la previsione non e' operativa fino a quando non sia
intervenuto tale accordo; il che comporta che l'odierna questione e'
inammissibile per carenza di interesse, alla luce della
giurisprudenza di questa Corte che ha dichiarato inammissibili per
mancanza di capacita' lesiva alcune questioni di legittimita'
costituzionale di norme regionali, asseritamente lesive della
competenza statale, in quanto le medesime prevedevano la necessita'
di una preventiva intesa con lo Stato (sentenze n. 134 del 2004, n.
429 del 2004 e n. 125 del 2010).
3.2.- Nel merito, la difesa regionale osserva che
l'interpretazione della censurata disposizione compiuta nel ricorso
introduttivo sarebbe errata; la norma regionale, infatti, richiama le
norme generali sull'istruzione e gli accordi specifici che dovranno
essere conclusi con lo Stato affinche' il sistema di reclutamento
possa diventare operativo (art. 8, comma 2-quater). Nella materia
dell'istruzione si intrecciano tanto la competenza esclusiva dello
Stato in tema di norme generali, quanto la competenza concorrente
delle Regioni, da esercitare nell'ambito dei principi fondamentali
dettati dalla legge statale; ne consegue che, data la complessita'
del riparto, lo strumento della leale collaborazione assume un ruolo
fondamentale, per cui l'accordo previsto dalla disposizione impugnata
«si pone come strumento di congiunzione e raccordo tra le competenze
statali e regionali».
La giurisprudenza di questa Corte - osserva la Regione Lombardia
- ha in piu' occasione tracciato il confine tra i rispettivi ambiti
di competenza. Alla luce, in particolare, della sentenza n. 200 del
2009, le norme sul reclutamento dei docenti non coprono l'intero
settore, lasciando aperti spazi all'autonomia regionale, da
esercitare nell'ambito di specifici accordi. Tale pronuncia, infatti,
ha ricompreso nella categoria delle norme generali sull'istruzione
quelle disposizioni che sono destinate ad assicurare sull'intero
territorio nazionale l'identita' culturale del Paese; ne consegue
che, se alle Regioni e' attribuito il potere di stabilire la
programmazione ed il dimensionamento delle istituzioni scolastiche,
dovrebbero rientrare nello stesso ambito anche le norme
sull'assunzione dei docenti, facendo salvo il principio del pubblico
concorso. D'altra parte, la sentenza n. 200 del 2009 ha sottolineato
in piu' punti l'importanza di preservare l'autonomia delle
istituzioni scolastiche, la quale si espleta proprio attraverso norme
come quella in esame, destinate a promuovere forme di
sperimentazione. La possibilita' di introdurre forme di
sperimentazione era prevista gia', nel precedente assetto
costituzionale, dall'art. 11 del d.P.R. 8 marzo 1999, n. 275
(Regolamento recante norme in materia di autonomia delle istituzioni
scolastiche, ai sensi dell'art. 21 della L. 15 marzo 1997, n. 59); e
va, del resto, considerato che il potere che la norma in esame
conferisce alle istituzioni scolastiche e' limitato dalla previsione
per cui a tali procedure possono partecipare solo i docenti inseriti
nelle graduatorie ad esaurimento e solo in relazione ad incarichi
annuali di insegnamento, in conformita' con la previsione dell'art.
15 del d.P.R. n. 275 del 1999, che escludeva dalle attribuzioni delle
istituzioni scolastiche le sole funzioni in tema di reclutamento del
personale docente a tempo indeterminato.
Non vi sarebbe, pertanto, alcuna lesione della competenza
esclusiva dello Stato in tema di norme generali sull'istruzione.
Non sussiste neppure, secondo la Regione, una lesione della
competenza concorrente in materia di istruzione (art. 117, terzo
comma, Cost.), perche' l'art. 8 della legge reg. Lombardia n. 7 del
2012 «rispetta il principio di merito e opera all'interno delle norme
generali sull'istruzione che valorizzano l'autonomia scolastica».
3.3.- La Regione Lombardia osserva, inoltre, che sarebbe da
respingere anche la censura prospettata nel ricorso per presunta
lesione dei livelli essenziali delle prestazioni, i quali riguardano
«il versante strettamente "contenutistico" della materia» e non
attengono alla «definizione dell'assetto organizzativo e gestorio del
servizio». Sotto questo aspetto, anzi, la norma regionale non lede i
livelli essenziali «ma anzi contribuisce a migliorare il livello di
offerta, in quanto consente di selezionare i migliori docenti e di
garantire la continuita' didattica, elemento fondamentale di qualita'
dell'offerta formativa».
Infondata sarebbe infine la questione, secondo la Regione, anche
sotto il profilo della lesione della competenza esclusiva dello Stato
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost.; nella memoria
si richiama, al riguardo, la sentenza n. 279 del 2005 di questa
Corte, la quale non avrebbe stabilito che il reclutamento dei docenti
sia di competenza statale, limitandosi ad affermare, invece, che la
definizione dei compiti e dell'orario di lavoro del personale docente
rientra in tale materia in quanto attinente al rapporto di lavoro del
personale statale. La disciplina del reclutamento - rileva la Regione
Lombardia - e' strettamente connessa con la disciplina
dell'organizzazione scolastica, che rientra proprio nella competenza
regionale sull'istruzione, sicche' la norma impugnata non avrebbe
fatto altro che seguire la linea indicata da questa Corte,
subordinando l'operativita' della disposizione alla preventiva
conclusione di intese con lo Stato e valorizzando l'autonomia delle
istituzioni scolastiche.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in
riferimento all'articolo 117, secondo comma, lettere g), m) ed n), e
terzo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 8 della legge della Regione Lombardia 18
aprile 2012, n. 7 (Misure per la crescita, lo sviluppo e
l'occupazione), che ha modificato in parte l'art. 3 della legge della
Regione Lombardia 6 agosto 2007, n. 19 (Norme sul sistema educativo
di istruzione e formazione della Regione Lombardia).
Secondo il ricorrente la censurata disposizione - nella parte in
cui consente alle istituzioni scolastiche, nell'ambito delle norme
generali sull'istruzione o di specifici accordi con lo Stato, di
organizzare concorsi differenziati a seconda del ciclo di studi, per
reclutare il personale docente con incarico annuale necessario a
svolgere le attivita' didattiche annuali - sarebbe in contrasto con
l'art. 117, secondo comma, lettere g), m) ed n), e terzo comma, della
Costituzione.
Cio' quanto all'art. 117, secondo comma, lettera n), Cost.,
perche' il reclutamento del personale docente rientrerebbe tra le
norme generali sull'istruzione, di competenza esclusiva dello Stato,
facendo parte di quelle «strutture portanti» del sistema nazionale
dell'istruzione che richiedono un'applicazione unitaria sull'intero
territorio nazionale; risulterebbe violato, inoltre, l'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost., perche' il reclutamento dei docenti
attiene all'accesso al pubblico impiego, di competenza esclusiva
dello Stato anche alla luce della sentenza n. 279 del 2005 di questa
Corte; e sarebbero in tal modo lesi, infine, i livelli essenziali
delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost., perche' il reclutamento del personale rientra nell'assetto
organizzativo della scuola, da inserire nella menzionata categoria.
2.- La Regione Lombardia ha preliminarmente eccepito
l'inammissibilita' della questione.
Secondo tale difesa, infatti, la censurata disposizione sarebbe
strutturata in modo tale da prevedere necessariamente un'intesa tra
lo Stato e la Regione, senza della quale il sistema ivi delineato non
potrebbe funzionare. A questa conclusione la Regione perviene
osservando che - in base al comma 2-quater della norma in esame - le
modalita' di espletamento del bando di concorso sono definite con
deliberazione della Giunta regionale sulla base dell'intesa di cui al
comma 2-bis. Simile previsione toglierebbe ogni sostanziale interesse
alla questione, perche' allo Stato sarebbe sufficiente non dare corso
all'intesa per bloccare ogni iniziativa della Regione.
2.1.- L'eccezione non e' fondata.
Rileva questa Corte che il testo della disposizione in esame
presenta un certo margine di ambiguita'. Infatti, mentre nel comma
2-bis dell'art. 3 della legge reg. Lombardia n. 19 del 2007,
modificato dall'impugnato art. 8 della legge reg. Lombardia n. 7 del
2012, la possibilita' di istituire i concorsi si colloca «nell'ambito
delle norme generali o di specifici accordi con lo Stato», il
successivo comma 2-quater del medesimo art. 3 afferma che le
modalita' di espletamento del bando di concorso sono definite «con
deliberazione della Giunta regionale, sulla base dell'intesa di cui
al comma 2-bis»; non e' ben chiaro, quindi, se l'intesa sia prevista
come assolutamente necessaria o meno, perche' la congiunzione
disgiuntiva "o" di cui al comma 2-bis non permette un'interpretazione
chiara in un senso o nell'altro.
Anche indipendentemente da simile ambiguita' lessicale, tuttavia,
l'eccezione e' da ritenere comunque priva di fondamento per il fatto
che - come questa Corte ha avuto modo di affermare piu' volte - le
forme di collaborazione e coordinamento, pure auspicabili, tra
apparati statali, regionali e di enti locali, che coinvolgano compiti
e attribuzioni di organi dello Stato, non possono essere
«disciplinate unilateralmente e autoritativamente dalle Regioni,
nemmeno nell'esercizio della loro potesta' legislativa», ma devono
«trovare il loro fondamento o presupposto in leggi statali che le
prevedano o consentano, o in accordi tra gli enti interessati»
(sentenza n. 104 del 2010). Ne consegue che una Regione non puo'
invocare a salvezza di una propria normativa il fatto che la medesima
necessiti, per la concreta operativita', di forme di collaborazione
con lo Stato che non siano state oggetto di precedenti forme di
accordo, e tanto in conformita' al principio della leale
collaborazione che deve animare l'intero quadro dei rapporti
Stato-Regioni.
3.- Nel merito, la questione e' fondata.
La norma impugnata consente alle istituzioni scolastiche -
secondo quanto riportato in precedenza - di «organizzare concorsi
differenziati a seconda del ciclo di studi, per reclutare il
personale docente con incarico annuale necessario a svolgere le
attivita' didattiche annuali e di favorire la continuita' didattica»;
a tali selezioni e' ammesso a partecipare - in base al comma 2-ter
dell'art. 3 della legge reg. Lombardia n. 19 del 2007, modificato
dalla norma oggi in esame - soltanto «il personale docente del
comparto scuola iscritto nelle graduatorie provinciali ad
esaurimento». In base al sistema cosi' creato, quindi, ciascun
istituto scolastico statale ha la possibilita', alle condizioni
indicate, di bandire i concorsi per il reclutamento dei docenti
precari con incarico annuale.
E' evidente, pero', che in tal modo la Regione dispone in merito
all'assunzione di una categoria di personale, appunto quello docente,
che e' inserito nel pubblico impiego statale. Come questa Corte ha
avuto modo di rilevare, infatti, con le sentenze n. 37 del 2005 e n.
147 del 2012 - l'una in riferimento al c.d. personale ATA e l'altra
in rapporto alla diversa posizione dei dirigenti scolastici -
nell'attuale quadro normativo il personale scolastico e' alle
dipendenze dello Stato e non delle singole Regioni. Ne consegue che
ogni intervento normativo finalizzato a dettare regole per il
reclutamento dei docenti non puo' che provenire dallo Stato, nel
rispetto della competenza legislativa esclusiva di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera g), Cost., trattandosi di norme che attengono
alla materia dell'ordinamento e organizzazione amministrativa dello
Stato.
La disposizione in esame si inserisce nel corpo dell'art. 3 della
legge reg. Lombardia n. 19 del 2007, norma titolata «Valorizzazione
dell'autonomia scolastica». Ora, il fatto che la previsione di
concorsi per l'assunzione del personale docente sia inserita in tale
ambito non muta i termini della questione, perche' la valorizzazione
dell'autonomia non puo' spingersi fino al punto di consentire ai
singoli istituti scolastici di scegliere il proprio personale docente
con concorsi locali. Ne' a diversa conclusione puo' pervenirsi per il
fatto che la legge regionale in esame limita la possibilita' di
assunzione del personale docente - scelto nell'ambito delle
graduatorie provinciali ad esaurimento - ai soli incarichi annuali,
avendo come obiettivo quello di favorire la continuita' didattica;
anche il personale docente assunto con contratto a tempo determinato
fa ugualmente parte del pubblico impiego.
La previsione della possibilita' di reclutare tale personale con
modalita' stabilite da una legge regionale, quindi, oltre ad essere
del tutto eccentrica rispetto all'ordinamento nel suo complesso, e'
in evidente contrasto con il menzionato parametro costituzionale.
4.- Va, quindi, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 8 della legge della Regione Lombardia n. 7 del 2012, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera g), della
Costituzione.
Gli ulteriori parametri costituzionali richiamati rimangono
assorbiti.