ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 25 della
legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione
delle universita', di personale accademico e reclutamento, nonche'
delega al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del
sistema universitario), promossi dal Consiglio di Stato con cinque
ordinanze del 28 novembre 2011 e con otto ordinanze del 2 febbraio
2012 e dal Tribunale amministrativo regionale per il Molise con due
ordinanze del 10 aprile 2012, rispettivamente iscritte ai numeri 42,
43, 44, 45, 59, 78, 117, 118, 119, 120, 121, 122, 191, 224 e 225 del
registro ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica numeri 13, 16, 19, 25, 38 e 41, prima serie speciale,
dell'anno 2012.
Visti gli atti di costituzione di F.G., di T.C., di A.A., di
M.E., di D.C., di B.O., nonche' l'atto di intervento di M.E. (nel
giudizio di cui al r.o. n. 42 del 2012) e quelli del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 26 marzo 2013 il Giudice relatore
Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Massimo Luciani per A.A. e M.E., Angelo
Clarizia per F.G., T.C. e D.C. e l'avvocato dello Stato Ettore
Figliolia per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, con le tredici
ordinanze di analogo tenore indicate in epigrafe (r.o. numeri 42, 43,
44, 45 e 59 del 2012, depositate il 28 novembre 2011, e numeri 78,
117, 118, 119, 120, 121, 122 e 191 del 2012, depositate il 2 febbraio
2012), ha sollevato - in riferimento agli articoli 3, 33 e 97 della
Costituzione - questioni di legittimita' costituzionale dell'articolo
25 della legge 30 dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di
organizzazione delle universita', di personale accademico e
reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita' e
l'efficienza del sistema universitario). Detta norma (sotto la
rubrica «Collocamento a riposo dei professori e dei ricercatori»)
dispone che «L'articolo 16 del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 503, non si applica a professori e ricercatori universitari. I
provvedimenti adottati dalle universita' ai sensi della predetta
norma decadono alla data di entrata in vigore della presente legge,
ad eccezione di quelli che hanno gia' iniziato a produrre i loro
effetti». A sua volta, il citato art. 16 del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del sistema
previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma
dell'articolo 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421) e successive
modifiche ed integrazioni, stabilisce nel comma 1 che «E' in facolta'
dei dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici
di permanere in servizio, con effetto dalla data di entrata in vigore
della legge 23 ottobre 1992, n. 421, per un periodo massimo di un
biennio oltre i limiti di eta' per il collocamento a riposo per essi
previsti. In tal caso e' data facolta' all'amministrazione, in base
alle proprie esigenze organizzative e funzionali, di trattenere in
servizio il dipendente in relazione alla particolare esperienza
professionale acquisita dal dipendente in determinati o specifici
ambiti ed in funzione dell'efficiente andamento dei servizi. La
disponibilita' al trattenimento va presentata all'amministrazione di
appartenenza dai ventiquattro ai dodici mesi precedenti il compimento
del limite di eta' per il collocamento a riposo previsto dal proprio
ordinamento. I dipendenti in aspettativa non retribuita che ricoprono
cariche elettive esprimono la disponibilita' almeno novanta giorni
prima del compimento del limite di eta' per il collocamento a
riposo».
2.- Il rimettente, con l'ordinanza iscritta al r.o. n. 42 del
2012, premette che e' chiamato a pronunciare su un ricorso in appello
promosso da un professore universitario (F.G.) contro l'Universita'
degli studi Tor Vergata di Roma, per la riforma di un'ordinanza
cautelare emessa tra le parti dal Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio - Roma, in relazione ad un provvedimento che ha disposto
il collocamento a riposo del docente per raggiunti limiti di eta'.
Al riguardo, il Consiglio di Stato riferisce che, con istanza
dell'11 novembre 2009, il professor F. ha chiesto di avvalersi della
facolta', concessa dall'art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, di
permanere in servizio per altri due anni. Tuttavia, quando ancora
l'amministrazione non si era pronunciata su tale istanza, era
sopraggiunta la legge n. 240 del 2012, il cui art. 25 aveva statuito
l'inapplicabilita' del menzionato art. 16 ai professori universitari.
Per conseguenza, con decreto dell'11 aprile 2011, il Rettore
dell'Universita' indicata, applicando e richiamando in motivazione il
detto art. 25, ha respinto l'istanza di trattenimento in servizio
avanzata dal docente e ne ha disposto il collocamento a riposo.
Quest'ultimo ha impugnato il suddetto decreto con ricorso al TAR per
il Lazio, sede di Roma, chiedendo in via incidentale la sospensione
del provvedimento del Rettore. Il giudice adito, con ordinanza
dell'11 ottobre 2011, ha respinto l'istanza cautelare.
Per ottenere la riforma di tale ordinanza, il prof. F. ha
proposto appello al Consiglio di Stato, deducendo, sotto diversi
profili, l'illegittimita' costituzionale dell'art. 25 della legge n.
240 del 2010, «nella misura in cui preclude ogni possibilita' di
trattenimento in servizio dei professori universitari».
Con ordinanza del 26 ottobre 2011 il Consiglio di Stato,
pronunciando in sede cautelare, ha disposto la sospensione del
giudizio per la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Sul punto, al fine di conciliare il carattere accentrato del
sindacato di costituzionalita' con il principio di effettivita' della
tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113 Cost.; artt. 6 e 13 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali), il Consiglio, con l'ordinanza ora citata, ha
concesso una misura cautelare "interinale", fino alla camera di
consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte della
Corte costituzionale, «ordinando all'Amministrazione di
ripronunciarsi sull'istanza di trattenimento in servizio presentata
dal ricorrente, alla luce del quadro normativo esistente
anteriormente all'entrata in vigore del citato art. 25 della legge n.
240 del 2010 e, in particolare, dei criteri fissati dall'art. 72,
comma 7, decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (convertito dalla legge
6 agosto 2008, n. 133)».
Ha, poi, ritenuto che la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 25 della legge n. 240 del 2010 sia rilevante e non
manifestamente infondata.
2.1.- Il Consiglio di Stato, con riferimento al requisito della
rilevanza, ha osservato che la norma de qua e' senza dubbio
applicabile alla fattispecie in questione, dal momento che l'atto
impugnato ha respinto l'istanza del ricorrente facendo, per
l'appunto, applicazione di essa, il cui chiaro tenore letterale
preclude la possibilita' di trattenimento in servizio per professori
e ricercatori universitari.
Inoltre, l'applicazione di detta norma, effettuata
dall'universita', risulta corretta, non sussistendo spazi per
un'interpretazione diversa. L'eventuale dichiarazione di
illegittimita' costituzionale del citato art. 25 avrebbe l'effetto di
rimuovere l'ostacolo normativo all'applicazione dell'art. 16 del
d.lgs. n. 503 del 1992, consentendo al ricorrente di ottenere che
l'istanza di permanenza in servizio sia esaminata (ed eventualmente
accolta) dall'universita' sulla base dei criteri introdotti dall'art.
72, comma 7, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133.
La rilevanza della questione non sarebbe esclusa dalla natura
cautelare del giudizio, nell'ambito del quale essa e' sollevata.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, la questione di
legittimita' costituzionale sarebbe inammissibile per difetto di
rilevanza, qualora essa sia sollevata dopo l'adozione del
provvedimento cautelare, perche', in tal caso, la rimessione alla
Corte stessa sarebbe tardiva in relazione al giudizio cautelare,
ormai concluso, e prematura in relazione al giudizio di merito, in
ordine al quale il Collegio, in mancanza della fissazione della
relativa udienza di discussione, sarebbe privo di potere decisorio.
Tuttavia, per evitare che la legge sospettata di illegittimita'
costituzionale possa precludere definitivamente la tutela cautelare,
mortificando le esigenze di tutela immediata ad essa sottese - il che
si tradurrebbe in una palese violazione di fondamentali principi
costituzionali (artt. 24 e 113 Cost.) o sopranazionali (artt. 6 e 13
CEDU) - la giurisprudenza, nel tentativo di conciliare il carattere
accentrato del controllo di legittimita' costituzionale delle leggi
con il principio di effettivita' della tutela giurisdizionale,
avrebbe sperimentato due soluzioni.
La prima consisterebbe nel concedere la sospensiva, disapplicando
la legge sospettata di illegittimita' costituzionale e rinviando al
giudizio di merito la rimessione della relativa questione; la seconda
si concretizzerebbe nella scomposizione del giudizio cautelare in due
fasi: nella prima fase si accoglie la domanda cautelare "a termine",
fino alla decisione della questione di legittimita' costituzionale
contestualmente sollevata; nella seconda, all'esito del giudizio di
legittimita' costituzionale, si decide "definitivamente", tenendo
conto, per valutare la sussistenza del fumus boni iuris sulla domanda
cautelare, della decisione della Corte costituzionale.
Il Consiglio di Stato, nel prestare adesione alla seconda
soluzione, ritiene che essa sia quella che meno si allontana dal
vigente sistema di giustizia costituzionale e risulti, peraltro, in
linea con l'orientamento della Corte di giustizia dell'Unione Europea
in ordine alla questione, per alcuni versi analoga, dei rapporti tra
giudizio cautelare e questione pregiudiziale, in particolare nel
senso dell'articolazione bifasica di detto giudizio.
Del resto - osserva il rimettente - anche la Corte
costituzionale, con riferimento a questioni di legittimita' sollevate
in sede cautelare, ha rilevato in piu' occasioni che la potestas
iudicandi non puo' ritenersi esaurita quando la concessione della
misura cautelare, come nella specie, sia fondata, quanto al fumus
boni iuris, sulla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale, perche' in tal caso la sospensione
dell'efficacia del provvedimento impugnato si deve ritenere di
carattere provvisorio e temporaneo, fino alla ripresa del giudizio
cautelare dopo l'incidente di legittimita' costituzionale (sono
richiamate le sentenze n. 4 del 2000, n. 183 del 1997, n. 359 e n. 30
del 1995, n. 367 del 1991 e n. 444 del 1990).
Ad avviso del rimettente, anche il requisito del periculum in
mora meriterebbe positivo apprezzamento, essendo evidente che il
tempo necessario per la decisione del ricorso nel merito potrebbe
arrecare al ricorrente un pregiudizio grave e irreparabile, anche in
considerazione del fatto che verrebbe a scadere il biennio in
relazione al quale egli ha presentato la richiesta di trattenimento
in servizio.
3.- Il Consiglio di Stato ritiene la questione di legittimita'
costituzionale non manifestamente infondata.
Infatti, l'art. 25 della legge n. 240 del 2010, escludendo
l'applicazione ai professori e ricercatori universitari dell'art. 16
del d.lgs. n. 503 del 1992, si porrebbe in contrasto con gli artt. 3,
33 e 97 Cost.
Invero, la deroga introdotta dalla norma rispetto alla disciplina
generale di cui al citato art. 16 sarebbe in primo luogo
irragionevole, perche' non sorretta da adeguata ragione
giustificatrice, e, comunque, sproporzionata rispetto alla finalita'
perseguita, nonche' lesiva sia del principio di buon andamento
dell'azione amministrativa (art. 97 Cost.), sia del principio
dell'autonomia universitaria (art. 33, sesto comma, Cost.), nella
misura in cui priva le universita' - discriminandole rispetto a
qualsiasi altro ente pubblico - di ogni potere di valutazione in
ordine alla possibilita' di accogliere le istanze di trattenimento in
servizio presentate dal personale docente, anche qualora tale
prolungamento risulti funzionale a specifiche esigenze organizzative,
didattiche o di ricerca. In tal modo verrebbe impedito alle
universita' di dar corso ad una misura organizzativa in tema di
provvista del personale, con danno per l'interesse generale e la
dispersione di risorse preziose.
Inoltre la norma censurata, trovando applicazione anche nei
confronti dei professori e dei ricercatori universitari che abbiano
maturato un'aspettativa giuridicamente consolidata in ordine alla
possibilita' di permanere in servizio, risulterebbe lesiva del
principio del legittimo affidamento e della sicurezza giuridica, a
sua volta fondato sull'art. 3 Cost.
Al riguardo, il rimettente ricostruisce la disciplina generale
contenuta nell'art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, come modificato
dall'art. 72, comma 7, del d.l. n. 112 del 2008, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 133 del 2008, e rileva che detta
disciplina prevede «un sistema nel quale il trattenimento in servizio
del dipendente pubblico non e' piu' rimesso ad un vero e proprio
diritto potestativo del medesimo, della cui scelta l'amministrazione
deve limitarsi a prendere atto, come accadeva, invece, in base
all'originaria formulazione dell'art. 16». Come la giurisprudenza
amministrativa avrebbe chiarito, con l'innovazione introdotta
dall'art. 72, comma 7, del citato d.l. (poi convertito), la
permanenza in servizio, oltre l'ordinario limite di eta', sarebbe
divenuto un istituto eccezionale, a causa delle generali esigenze di
contenimento della spesa pubblica perseguite con la manovra di cui
allo stesso decreto-legge. Pertanto, la sua determinazione andrebbe
sorretta in concreto, se orientata alla protrazione del servizio, da
adeguate giustificazioni.
Rispetto a tale disciplina, diretta a sottoporre il mantenimento
in servizio a rigorose condizioni, la scelta radicale contenuta nella
norma censurata appare irragionevole e, come tale, in contrasto con
uno dei corollari del principio di uguaglianza di cui all'art. 3
Cost. Infatti, non sarebbe ravvisabile un'idonea ragione
giustificatrice a sostegno della definitiva e totale esclusione, per
la speciale categoria di dipendenti pubblici di cui si tratta, di
qualsiasi possibilita' di trattenimento in servizio oltre il termine
ordinario.
In particolare, non costituirebbe una valida giustificazione
l'esigenza, pure emersa nel corso dei lavori preparatori della legge
n. 240 del 2010, volta a favorire il ricambio generazionale nelle
universita'. Invero, nella specie non sarebbe in discussione la
realizzazione di tale obiettivo, senza dubbio rientrante nella
discrezionalita' del legislatore, ma il bilanciamento che
quest'ultimo dovrebbe compiere tra il suo perseguimento e la tutela
di altri valori di primario rilievo costituzionale, i quali possono
essere incisi dalla scelta legislativa.
Nel caso di specie, tale scelta risulterebbe sbilanciata e
sproporzionata, perche', in nome dell'esigenza del ricambio
generazionale, il legislatore non si sarebbe fatto carico delle
negative ripercussioni che potrebbero derivarne sul principio di buon
andamento dell'amministrazione e della tutela dell'autonomia
universitaria. Cio' emergerebbe in modo evidente considerando che gli
obiettivi perseguiti dalla norma sarebbero gia' tutelati dall'art. 16
del d.lgs. n. 503 del 1992 che, in seguito alle modifiche introdotte
nel 2008, prevede l'eccezionalita' del mantenimento in servizio,
«tanto da specificare che esso possa essere assentito soltanto in
presenza di specifici e stringenti presupposti».
Il rimettente ribadisce ancora il contrasto della norma censurata
con i principi di buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97
Cost.) e di autonomia funzionale delle universita' (art. 33, sesto
comma, Cost.), nonche' con il principio di affidamento nella
sicurezza giuridica, da intendere quale elemento fondamentale dello
Stato di diritto (sono richiamate numerose pronunce di questa Corte).
3.1.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale si e'
costituita la parte privata (il prof. F.G.) che, con memoria, ha
illustrato la fondatezza della questione, ripercorrendo gli argomenti
svolti nell'ordinanza di rimessione.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha spiegato intervento
concludendo per l'inammissibilita' o, comunque, per la non fondatezza
della questione di legittimita' costituzionale.
Ad avviso della difesa dello Stato tale questione sarebbe, in
primo luogo, inammissibile per difetto assoluto di rilevanza. A tal
proposito richiama la giurisprudenza di questa Corte, costante nel
ritenere inammissibile, proprio per difetto di rilevanza nel giudizio
a quo, le questioni di legittimita' costituzionale qualora esse siano
sollevate, come nella specie, dopo l'adozione del provvedimento
cautelare. Invero, nell'ipotesi in cui il giudice rimettente adotti
il provvedimento cautelare oggetto dell'istanza, ne deriverebbe
l'inammissibilita' delle questioni sollevate, perche' «una volta
soddisfatto il petitum cautelare dell'istante, vengono meno le
ragioni della rilevanza dell'espunzione della norma di dubbia
legittimita' costituzionale ai fini del giudizio a quo».
Ben consapevole di cio', il rimettente avrebbe ipotizzato
un'ideale scomposizione del giudizio cautelare in due fasi, eleggendo
tale articolazione bifasica del detto giudizio a strada maestra nel
caso concreto. La scelta, tuttavia, non sarebbe convincente, tenuto
conto della particolarita' della fattispecie.
Infatti, l'ordinanza di rimessione avrebbe trascurato di valutare
che, nella vicenda sottoposta all'esame dei giudici, il ricorrente
aspirava al mantenimento in servizio per un biennio.
Orbene, l'adozione della teoria della scomposizione bifasica del
giudizio cautelare implicherebbe un doppio vaglio dell'istanza
cautelare da parte del rimettente, intervallato dal controllo di
legittimita' della Corte costituzionale. Tale triplo filtro potrebbe
dispiegarsi su un lasso di tempo presumibilmente di alcuni mesi. Ne
conseguirebbe che, dal momento dell'emanazione del primo
provvedimento sospensivo a quello della definitiva pronunzia
cautelare, in costanza di sospensione del provvedimento di
collocamento a riposo, il ricorrente otterrebbe, de facto e fuori da
un vaglio nel merito della questione, il "bene della vita" cui
aspirava, con una chiara distorsione della fisiologica dialettica
processuale. Piu' in generale, nei casi in cui l'istante (come nel
caso in esame) miri ad ottenere un'utilita' sostanziale di natura
temporanea, l'adozione della teoria della scomposizione bifasica del
giudizio cautelare condurrebbe alla non desiderabile conseguenza
dell'attribuzione della stessa «fuori dall'incardinamento del
giudizio di merito con grave pregiudizio alle chances difensive di
controparte». Tale implicazione dell'elezione della teoria della
scomposizione bifasica del giudizio cautelare sarebbe del tutto
trascurata nell'ordinanza di rimessione.
Nel merito, l'interveniente deduce la non fondatezza della
questione sollevata dal Consiglio di Stato.
Infatti, con riferimento all'asserito contrasto della norma
denunciata con il principio di ragionevolezza e, quindi, con l'art. 3
Cost., il rimettente avrebbe dimostrato di non aver compreso
pienamente la ratio dell'art. 25 della legge n. 240 del 2010. La
norma sarebbe ampiamente giustificata da rilevanti esigenze di
contenimento finanziario e di razionalizzazione della spesa pubblica.
Essa perseguirebbe l'obiettivo del controllo e riduzione della spesa
pubblica in generale e della spesa degli atenei in particolare, e non
si porrebbe in contrasto neppure con le esigenze di tutela del
legittimo affidamento.
In realta', analizzando l'evoluzione normativa in materia, si
noterebbe che il legislatore non si e' limitato ad abolire tout court
la possibilita' di mantenimento in servizio per i professori
universitari, ma avrebbe operato una graduale riduzione della
possibilita' di ottenere il mantenimento in servizio biennale fino
alla sua totale eliminazione (sono richiamati l'art. 16 del d.lgs. n.
503 del 1992, l'art. 72 del d.l. n. 112 del 2008, quale convertito in
legge, e l'art. 25 della legge n. 240 del 2010).
In tale contesto andrebbe considerata la conformita' dell'art. 25
citato all'art. 3 Cost., tenendo conto della gradualita' e della
ponderazione della scelta legislativa, nonche' della sua
finalizzazione a realizzare il preminente obiettivo di contenimento
della spesa pubblica, elementi tutti che escludono la violazione del
menzionato parametro costituzionale sotto ogni profilo, compreso il
principio di tutela del legittimo affidamento.
La norma denunciata, poi, non si porrebbe in contrasto con l'art.
97 Cost.
In primo luogo, la censura non sarebbe adeguatamente motivata.
Infatti, il rimettente si limiterebbe ad affermazioni apodittiche,
senza specificare quali siano in concreto le ripercussioni negative
della norma sul sistema universitario.
Inoltre, la non fondatezza della doglianza sarebbe evidente anche
considerando le finalita' che l'art. 25 della legge n. 240 del 2010
intende perseguire. Invero, lo scopo della norma sarebbe duplice. Da
un lato, come si e' detto, il legislatore avrebbe inteso realizzare
l'obiettivo del contenimento e della razionalizzazione della spesa
degli atenei. In secondo luogo, la norma censurata mirerebbe a
favorire il ricambio generazionale del personale docente (finalita'
sempre positivamente valutata da questa Corte: e' richiamata la
sentenza n. 990 del 1988).
L'affermazione del rimettente, secondo cui la scelta del
legislatore sarebbe eccessiva e sproporzionata rispetto alla
finalita' del ricambio generazionale, si rivelerebbe erronea. A tal
proposito, basterebbe considerare che l'esclusione della possibilita'
di mantenere in servizio i professori universitari non impedirebbe
che i programmi di ricerca e didattica, facenti capo ai docenti
collocati in quiescenza, possano essere proseguiti dalla struttura
scientifica di riferimento dei professori collocati a riposo.
In effetti - prosegue la difesa erariale - l'argomento centrale
della questione di legittimita' costituzionale sembrerebbe
configurare una mera petizione di principio, restando non dimostrata
la "indispensabilita'", ai fini della trasmissione delle esperienze,
di un docente universitario che ormai si trovi nel biennio conclusivo
della carriera. Basterebbe por mente al contesto di riferimento,
quello della ricerca e dell'universita', notoriamente caratterizzato
da estrema dinamicita' e mutevolezza, nel quale l'apporto di nuove
esperienze sarebbe condizione necessaria per il progresso della
cultura e della scienza.
Infine, neppure il richiamo al parametro costituzionale,
individuato nell'art. 33, sesto comma, Cost., sarebbe fondato.
Ad avviso del rimettente, il principio dell'autonomia
universitaria rischierebbe di essere pregiudicato dall'art. 25 della
legge n. 240 del 2010; ma sarebbe vero il contrario.
L'abolizione dell'istituto della permanenza in servizio sarebbe
diretto a consentire alle universita', proprio nella prospettiva del
buon andamento e della razionale organizzazione delle attivita'
accademiche, di programmare queste ultime, tenendo conto della
posizione lavorativa dei propri docenti. L'intento del legislatore
sarebbe quello di consentire alle universita', nel pieno esercizio
della propria autonomia, una programmazione certa e a lungo termine
delle attivita' didattiche ed una piu' agevole pianificazione
dell'attivita' dei comparti della ricerca e della didattica, facenti
capo ai docenti collocati in quiescenza.
Il richiamo alla sentenza n. 1017 del 1988 della Corte
costituzionale, effettuato dal rimettente, sarebbe inesatto. La
citata pronuncia riconoscerebbe alle istituzioni universitarie il
diritto di darsi ordinamenti autonomi, ma non in modo pieno ed
assoluto, bensi' nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato. Si
tratterebbe, cioe', «di una autonomia che, come questa Corte ha gia'
avuto occasione di precisare (sentenza n. 145 del 1985), lo Stato
puo' accordare in termini piu' o meno larghi, sulla base di un suo
apprezzamento discrezionale, sempreche' quest'ultimo non sia
irrazionale».
Nel caso in esame la scelta del legislatore non potrebbe
definirsi irrazionale, perche' ampiamente giustificata, come sopra
esposto, dal duplice interesse al contenimento della spesa pubblica
ed al ricambio generazionale del personale docente.
Conclusivamente, ad avviso dell'Avvocatura generale dello Stato,
nessuno dei parametri costituzionali invocati risulterebbe violato.
3.2.- Nel giudizio di legittimita' costituzionale promosso con
l'ordinanza n. 42 del 2012 ha spiegato intervento il prof. M.E.,
esponendo di essere legittimato ad intervenire perche', pur non
essendo parte nel giudizio a quo, ha vissuto una vicenda "in tutto
analoga" a quella del prof. F.G.
Al riguardo, tuttavia, va rilevato che il prof. M.E. ha proposto
anche un autonomo giudizio cautelare, nel corso del quale, in sede di
appello per la riforma di un provvedimento cautelare emesso dal TAR
Lazio, sede di Roma, il Consiglio di Stato ha pronunciato
un'ordinanza (r.o. n. 191 del 2012, depositata in data 2 febbraio
2012) con la quale ha rimesso a questa Corte la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 25 della legge n. 240 del 2010,
argomentata in termini identici a quelli esposti nell'ordinanza n. 42
del 2012 e con riferimento ai medesimi parametri costituzionali. Sul
punto si tornera' piu' avanti. In questo giudizio di legittimita'
costituzionale il medesimo prof. M.E. si e' costituito.
4.- Le ordinanze del Consiglio di Stato r.o. numeri 43, 44, 45,
59, 78, 117 e 118 del 2012, sollevano questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 25 della legge n. 240 del 2010, con
argomenti identici a quelli esposti nell'ordinanza n. 42 del 2012 e
con riferimento ai medesimi parametri costituzionali.
Nei relativi giudizi di legittimita' costituzionale ha spiegato
intervento il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, adducendo argomenti
analoghi a quelli esposti nel giudizio promosso con l'ordinanza r.o.
n. 42 del 2012.
5.- L'ordinanza del Consiglio di Stato r.o. n. 119 del 2012
solleva questione di legittimita' costituzionale del citato art. 25
della legge n. 240 del 2010, con argomenti identici a quelli esposti
nelle ordinanze richiamate nei punti che precedono e con riferimento
ai medesimi parametri costituzionali.
Nel relativo giudizio di legittimita' costituzionale e'
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, esponendo argomenti
analoghi a quelli addotti nei giudizi richiamati nei punti
precedenti.
La parte privata (il prof. A.A.) si e' costituita nel detto
giudizio con atto depositato il 10 luglio 2012 e, in prossimita'
dell'udienza di discussione, ha depositato memoria illustrativa con
la quale ha insistito per l'accoglimento delle conclusioni gia'
rassegnate in atti.
6.- L'ordinanza del Consiglio di Stato r.o. n. 120 del 2012
solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 25 della
legge n. 240 del 2010, allegando argomentazioni sostanzialmente
identiche a quelle esposte nelle ordinanze sopra richiamate, con
riferimento ai medesimi parametri costituzionali.
Nel relativo giudizio di legittimita' costituzionale e'
intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha esposto argomenti
analoghi a quelli addotti nei giudizi richiamati nei punti
precedenti.
La parte privata (il prof. T.C.) si e' costituita nel detto
giudizio e, in prossimita' dell'udienza di discussione, ha depositato
memoria.
7.- Le ordinanze del Consiglio di Stato r.o. n. 121 e n. 191 del
2012 sollevano questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 25
della legge n. 240 del 2010 con argomenti nella sostanza identici a
quelli esposti nelle ordinanze di cui ai punti che precedono e con
riferimento ai medesimi parametri costituzionali.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto nei relativi
giudizi, adducendo argomenti analoghi a quelli esposti negli atti
d'intervento sopra richiamati.
Le parti private (il prof. D.C. e il prof. M.E.) si sono
costituite nei detti giudizi e, in prossimita' dell'udienza di
discussione, hanno depositato memorie illustrative.
8.- L'ordinanza del Consiglio di Stato r.o. n. 122 del 2012.
solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 25 della
legge n. 240 del 2010 con argomenti nella sostanza identici a quelli
esposti nelle ordinanze in precedenza richiamate e con riferimento ai
medesimi parametri costituzionali.
Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto nel relativo
giudizio, facendo valere argomenti analoghi a quelli esposti negli
atti d'intervento sopra richiamati.
9.- Anche il Tribunale amministrativo regionale per il Molise
(d'ora in avanti, TAR), con le due ordinanze indicate in epigrafe
(r.o. n. 224 e n. 225 del 2012) solleva questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 25 della legge n. 240 del 2010, in
riferimento agli artt. 3, 33 e 97 Cost., svolgendo argomentazioni di
tenore nella sostanza identico a quelle esposte dal Consiglio di
Stato.
In particolare, quanto alle premesse in fatto, il TAR riferisce
di essere chiamato a pronunciare nel merito, dopo avere accolto le
istanze cautelari, sui ricorsi promossi da due docenti contro
l'Universita' del Molise, per l'annullamento di alcune delibere del
Senato accademico con le quali erano state respinte le istanze dei
ricorrenti, dirette ad ottenere il trattenimento biennale in
servizio, e per l'annullamento del decreto rettorale che aveva
disposto il collocamento a riposo degli stessi a far data dal 1°
novembre 2011.
Quanto alla rilevanza, il rimettente sottolinea che la norma
censurata deve essere applicata anche quando l'istanza di
trattenimento in servizio sia stata presentata anteriormente
all'entrata in vigore della norma stessa, sicche' la disposizione
impedisce ai ricorrenti di ottenere l'esame delle loro istanze di
permanenza in servizio. Ne' la rilevanza potrebbe ritenersi esclusa
dal fatto che il TAR non abbia ritenuto di sollevare questione di
legittimita' costituzionale della medesima norma in sede cautelare
(sede nella quale la misura di cautela fu concessa), in quanto la
scelta sarebbe stata motivata dall'esigenza di non precludere
definitivamente la tutela cautelare e di conciliare il carattere
accentrato del controllo di legittimita' costituzionale delle leggi
con il principio di effettivita' della tutela giurisdizionale:
concedendo la tutela cautelare, il TAR avrebbe ritenuto di
disapplicare in via "provvisoria" la norma censurata, rimettendo
contestualmente la questione al giudice delle leggi.
Anche la giurisprudenza costituzionale, in relazione a questioni
di legittimita' sollevate in sede cautelare, avrebbe affermato che la
potestas iudicandi non puo' dirsi esaurita quando la concessione
della misura cautelare sia basata sulla non manifesta infondatezza
della questione di legittimita' costituzionale, in quanto, in tal
caso, la sospensione dell'efficacia dell'atto avrebbe carattere
provvisorio e temporaneo.
Quanto alla non manifesta infondatezza, le ordinanze del TAR
molisano ripercorrono le argomentazioni contenute nelle ordinanze del
Consiglio di Stato, sollevando questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 25 della legge citata per contrasto con gli
artt. 3, 33, ultimo comma, e 97 Cost.
Inoltre, il TAR pone in evidenza un ulteriore profilo di
disparita', ineguaglianza e irragionevolezza. L'art. 24, comma 4, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni sul collocamento
a riposo dei dipendenti dello Stato e sul trattenimento in servizio
oltre i limiti di eta'), convertito, con modificazioni, dalla legge
22 dicembre 2011, n. 214, riconoscerebbe a tutti i dipendenti,
pubblici e privati, il diritto potestativo di protrarre il periodo
lavorativo fino al compimento del settantesimo anno di eta'.
L'esclusione dei professori e ricercatori universitari da tale
facolta' sarebbe irragionevole, soprattutto perche' l'attivita' dagli
stessi esercitata sarebbe meno usurante di molti dei lavori materiali
svolti da chi potrebbe protrarre la propria presenza al lavoro fino
al settantesimo anno di eta', non avendo maturato il periodo
contributivo sufficiente per ottenere una pensione decorosa.
9.1.- In entrambi i giudizi di legittimita' costituzionale
promossi con le menzionate ordinanze del TAR per il Molise ha
spiegato intervento il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
svolgendo argomentazioni analoghe a quelle esposte con gli atti di
intervento depositati nei giudizi promossi con le ordinanze del
Consiglio di Stato sopra richiamate e concludendo per
l'inammissibilita' o l'infondatezza della questione.
Nel giudizio promosso con l'ordinanza del TAR per il Molise,
iscritta al r.o. n. 225 del 2012, la parte privata (il prof. B.O.) si
e' costituita depositando il relativo atto in data 9 ottobre 2012 e,
in prossimita' dell'udienza di discussione, ha depositato memoria
illustrativa.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, con le tredici
ordinanze di rimessione indicate in epigrafe, ha sollevato - in
riferimento agli articoli 3, 33 e 97 della Costituzione - questioni
di legittimita' costituzionale dell'articolo 25 della legge 30
dicembre 2010, n. 240 (Norme in materia di organizzazione delle
universita', di personale accademico e reclutamento, nonche' delega
al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema
universitario).
Identiche questioni sono state sollevate dal Tribunale
amministrativo regionale per il Molise con le ordinanze iscritte al
r.o. n. 224 e n. 225 del 2012.
In particolare, i rimettenti dubitano che la norma censurata -
escludendo l'eventuale trattenimento in servizio per un biennio,
oltre l'eta' del collocamento in quiescenza, per i professori e per i
ricercatori universitari che ne abbiano fatto istanza - violi: a) il
principio di buon andamento dell'azione amministrativa (art. 97
Cost.) e il principio dell'autonomia universitaria (art. 33, sesto
comma, Cost.), perche' priverebbe le universita', discriminandole
rispetto a qualsiasi altro ente pubblico, del potere di valutazione e
di accoglimento delle istanze di trattenimento in servizio presentate
dal personale docente, anche laddove tale prolungamento risulti
funzionale a specifiche esigenze organizzative, didattiche o di
ricerca, impedendo alle universita' di utilizzare una misura
organizzativa, seppure eccezionale, in materia di provvista del
personale e privando gli atenei di docenti caratterizzati da una
qualificazione scientifica ben difficilmente ripetibile; b) il
principio del legittimo affidamento e della sicurezza giuridica, ai
sensi dell'art. 3 Cost., nella misura in cui prevede che la regola
introdotta dalla norma censurata si applichi indistintamente a tutti
i professori e ricercatori universitari, anche a quelli che hanno
fatto legittimo affidamento su una disciplina che consentiva il
mantenimento in servizio per un ulteriore biennio, in quanto erano
stati gia' autorizzati con decreto rettorale adottato sulla base
della originaria normativa dettata dall'articolo 16 del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 (Norme per il riordinamento del
sistema previdenziale dei lavoratori privati e pubblici, a norma
dell'art. 3 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), con conseguente
irragionevole disparita' di trattamento tra situazioni
sostanzialmente identiche, essendo esclusi soltanto i beneficiari di
un atto di mantenimento in servizio che abbia gia' iniziato a
produrre effetti; c) l'art. 3 Cost. per violazione del principio di
ragionevolezza, tenuto conto della disciplina di cui all'art. 16
d.lgs. n. 503 del 1992, quale tertium comparationis, in relazione
alla quale la scelta legislativa appare sbilanciata e sproporzionata
perche', in nome dell'esigenza del ricambio generazionale, il
legislatore non si e' fatto carico delle negative ripercussioni che
potrebbero derivarne sui principi del buon andamento della pubblica
amministrazione e della tutela dell'autonomia universitaria (artt. 97
e 33 Cost.): la disparita' di trattamento tra categorie di pubblici
dipendenti (i professori e ricercatori universitari rispetto al
restante personale pubblico) si traduce in una disparita' di
trattamento anche tra i relativi enti di appartenenza, perche' viene
negata alle universita', titolari di un'autonomia funzionale
costituzionalmente garantita, ogni margine di autonomo apprezzamento.
Inoltre, secondo il TAR per il Molise sarebbe ancora violato
l'art. 3 Cost. per disparita', ineguaglianza ed irragionevolezza, in
quanto l'art. 24, comma 4, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214, riconoscerebbe a tutti i dipendenti pubblici e
privati il diritto potestativo di protrarre il periodo lavorativo
fino al compimento del settantesimo anno di eta'. Pertanto, tutti i
lavoratori pubblici e privati, se intendono beneficiarne, «hanno
diritto a tale proroga, tranne i professori e ricercatori
universitari. Tale regime particolare di sfavore verso i docenti
universitari non ha alcuna ragion d'essere, specie se si considera
che il lavoro intellettuale da essi svolto notoriamente e' meno
usurante di tante attivita' manuali, materiali e pratiche di quei
lavoratori ai quali, paradossalmente, si consente di protrarle fino
ai settant'anni di eta', per la sola ragione che potrebbero non aver
maturato il periodo contributivo sufficiente a ottenere una decorosa
pensione (ragione che, peraltro, potrebbe riguardare anche i
professori e ricercatori che hanno avuto accesso alla carriera
universitaria in eta' matura)».
2.- Le quindici ordinanze di rimessione indicate in epigrafe
censurano, con argomenti identici o analoghi, la stessa norma di
legge, cioe' l'art. 25 della legge n. 240 del 2010. Pertanto, i
relativi giudizi di legittimita' costituzionale devono essere
riuniti, per essere decisi con unica pronuncia.
3.- Come esposto in narrativa, il prof. M.E. ha spiegato
intervento nel giudizio di legittimita' costituzionale promosso con
ordinanza del Consiglio di Stato iscritta al r.o. n. 42 del 2012,
concernente la posizione del prof. F.G., pur non essendo parte del
giudizio a quo. L'interveniente ha motivato la sua iniziativa
assumendo di aver vissuto una vicenda "in tutto analoga" a quella del
detto prof. F.G. Tale intervento sarebbe inammissibile in base alla
costante giurisprudenza di questa Corte, secondo la quale possono
intervenire nel giudizio incidentale di legittimita' costituzionale
(oltre al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge
regionale, al Presidente della Giunta regionale) le sole parti del
giudizio principale, mentre l'intervento di soggetti estranei a
questo e' consentito soltanto ai terzi titolari di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto ed immediato al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari
di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura.
Tuttavia il prof. M.E., dopo avere spiegato il detto intervento,
si e' anche costituito nel giudizio di legittimita' costituzionale
promosso dal Consiglio di Stato con ordinanza iscritta al r.o. n. 191
del 2012, relativo allo stesso prof. M.E., parte privata nel giudizio
a quo. Ne deriva che e' venuto meno ogni interesse alla pronunzia
sull'intervento, che deve quindi ritenersi assorbito.
4.- La difesa dello Stato, intervenuta in ciascuno dei giudizi a
quibus, ha chiesto che la questione sia dichiarata inammissibile per
difetto assoluto di rilevanza.
Al riguardo, essa ha dedotto che la giurisprudenza di questa
Corte sarebbe costante nel ritenere inammissibili, proprio per
difetto di rilevanza nel giudizio a quo, le questioni di legittimita'
costituzionale, qualora esse siano sollevate, come nei casi di
specie, dopo l'adozione del provvedimento cautelare. Infatti,
«nell'ipotesi in cui il giudice remittente adotti il provvedimento
cautelare oggetto dell'istanza, la questione di legittimita' deve
essere dichiarata inammissibile giacche' una volta soddisfatto il
petitum cautelare dell'istante vengono meno le ragioni della
rilevanza dell'espunzione della norma di dubbia legittimita'
costituzionale ai fini del giudizio a quo».
La questione, dunque, nel caso di specie non potrebbe trovare
ingresso, «atteso che, data la concessione del provvedimento
d'urgenza, la remissione alla Corte e' tardiva in relazione al
giudizio cautelare e prematura in relazione al giudizio di merito, in
ordine al quale il collegio, in mancanza della fissazione della
relativa udienza di discussione, e' privo di potere decisorio» (sono
richiamate le sentenze n. 451 del 1993 e n. 186 del 1976).
Il Consiglio di Stato, consapevole di tale ragione
d'inammissibilita', avrebbe cercato di superarla mediante un'ideale
scomposizione del giudizio cautelare in due fasi: una ante e una post
iudicium di legittimita' costituzionale. La difesa dello Stato
afferma che: «L'ordinanza di remissione elegge tale articolazione
bifasica del giudizio cautelare a strada maestra nel caso concreto.
La scelta, tuttavia, appare non convincente, tenuto conto delle
peculiarita' del caso concreto».
Infatti - prosegue l'Avvocatura - i ricorrenti avrebbero aspirato
al mantenimento in servizio per un biennio. L'adozione della teoria
della scomposizione bifasica del giudizio cautelare avrebbe implicato
un doppio vaglio dell'istanza cautelare da parte del giudice
rimettente, intervallato dal controllo di legittimita' della Corte
costituzionale. Questo triplo filtro giurisdizionale potrebbe
svolgersi nel presumibile lasso di tempo di alcuni mesi. Pertanto,
dal momento dell'emanazione del primo provvedimento sospensivo fino a
quello della definitiva pronuncia cautelare, in costanza di
sospensione dell'atto di collocamento a riposo, il ricorrente
otterrebbe in via di fatto, e fuori da un vaglio nel merito della
questione, il "bene della vita" cui aspirava, con una chiara
distorsione della fisiologica dialettica processuale. Piu' in
generale, nei casi in cui l'istante, come nella specie, miri ad
ottenere una utilita' sostanziale di natura temporanea, l'adozione
della teoria della scomposizione bifasica del giudizio cautelare
contribuirebbe ad attribuire tale utilita' «fuori dall'incardinamento
del giudizio di merito con grave pregiudizio alle chances difensive
di controparte». Tale profilo sarebbe stato del tutto trascurato
nelle ordinanze di rimessione.
L'eccezione non e' fondata.
Questa Corte ha piu' volte chiarito che la potestas iudicandi del
giudice a quo non puo' ritenersi esaurita quando la concessione della
misura cautelare sia fondata, quanto al fumus boni iuris, sulla non
manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale, dovendosi, in tal caso, ritenere di carattere
provvisorio e temporaneo la sospensione dell'efficacia del
provvedimento impugnato, fino alla ripresa del giudizio cautelare
dopo l'incidente di legittimita' costituzionale (ex plurimis:
sentenze n. 236 del 2010, n. 351 e n. 161 del 2008; ordinanza n. 25
del 2006).
Nei casi in esame il Consiglio di Stato, adito in sede di appello
nei procedimenti cautelari, ha sollevato la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 25 della legge n. 240 del 2010, ritenendola
rilevante e non manifestamente infondata, e, con separate ordinanze,
ha concesso una misura cautelare "interinale" o ad tempus, «fino alla
camera di consiglio successiva alla restituzione degli atti da parte
della Corte costituzionale».
E' evidente, dunque, che si e' trattato di una misura avente
carattere provvisorio, efficace sino alla ripresa del procedimento
dopo l'incidente di legittimita' costituzionale, sicche' il giudice a
quo non ha esaurito la propria potestas iudicandi, onde ben puo'
sollevare, in questa fase, le questioni di legittimita'
costituzionale della disposizione che e' chiamato ad applicare.
Quanto alle due ordinanze del TAR per il Molise, come risulta da
tali provvedimenti, il giudice a quo, dopo aver concesso le misure
cautelari richieste dalle parti ricorrenti, ha trattato le questioni
in pubblica udienza ed all'esito ha sollevato le questioni di
legittimita' costituzionale del citato art. 25, sicche' per esse non
si pone un problema di esaurimento della potestas iudicandi.
4.1.- La tesi della difesa erariale, sopra riassunta, secondo cui
i rimettenti avrebbero trascurato di considerare le peculiarita' del
caso di specie, non puo' essere condivisa.
Invero, essa si risolve nella denuncia di un asserito (ed
eventuale) inconveniente di mero fatto che, secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, non rileva ai fini del controllo di
legittimita' costituzionale (ex plurimis: sentenze n. 117 del 2012,
n. 303 del 2011 e n. 329 del 2009).
5.- Nel merito, le questioni sono fondate.
L'art. 25 della legge n. 240 del 2010 cosi' dispone: «L'art. 16
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 503 non si applica a
professori e ricercatori universitari. I provvedimenti adottati dalle
universita' ai sensi della predetta norma decadono alla data di
entrata in vigore della presente legge, ad eccezione di quelli che
hanno gia' iniziato a produrre i loro effetti».
A sua volta, l'art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 503 del 1992,
statuisce: «E' in facolta' dei dipendenti civili dello Stato e degli
enti pubblici non economici di permanere in servizio, con effetto
dalla data di entrata in vigore della legge 23 ottobre 1992, n. 421,
per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di eta' per il
collocamento a riposo per essi previsti. In tal caso e' data facolta'
all'amministrazione, in base alle proprie esigenze organizzative e
funzionali, di trattenere in servizio il dipendente in relazione alla
particolare esperienza professionale acquisita dal dipendente in
determinati o specifici ambiti ed in funzione dell'efficiente
andamento dei servizi. La disponibilita' al trattenimento va
presentata all'amministrazione di appartenenza dai ventiquattro ai
dodici mesi precedenti il compimento del limite di eta' per il
collocamento a riposo previsto dal proprio ordinamento. I dipendenti
in aspettativa non retribuita che ricoprono cariche elettive
esprimono la disponibilita' almeno novanta giorni prima del
compimento del limite di eta' per il collocamento a riposo».
Con riguardo a tale norma va notato che, con sentenza n. 33 del
2013, questa Corte ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale del
combinato disposto degli artt. 15-nonies, comma 1, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), e 16, comma 1, primo periodo, del d.lgs. n. 503 del
1992, nel testo di essi vigente fino all'entrata in vigore dell'art.
22 della legge 4 novembre 2010, n. 183 (Deleghe al Governo in materia
di lavori usuranti, di riorganizzazione di enti, di congedi,
aspettative e permessi, di ammortizzatori sociali, di servizi per
l'impiego, di incentivi all'occupazione, di apprendistato, di
occupazione femminile, nonche' misure contro il lavoro sommerso e
disposizioni in tema di lavoro pubblico e di controversie di lavoro),
nella parte in cui non consente al personale ivi contemplato che, al
raggiungimento del limite massimo di eta' per il collocamento a
riposo non abbia compiuto il numero degli anni richiesti per ottenere
il minimo della pensione, di rimanere, su richiesta, in servizio fino
al conseguimento di tale anzianita' minima e, comunque, non oltre il
settantesimo anno di eta'. La suddetta pronuncia, peraltro, non
incide sulla questione qui in esame, concernente il trattenimento in
servizio di una categoria, quale quella dei professori universitari,
la cui eta' di collocamento a riposo e' gia' fissata al compimento
del settantesimo anno di eta'.
Cio' posto, si deve osservare che il dettato della norma
censurata (il cui chiaro significato non si presta a dubbi
ermeneutici) esclude l'applicazione a professori e ricercatori
universitari dell'art. 16, comma 1, del d.lgs. n. 503 del 1992, cosi'
precludendo a tale categoria la facolta', riconosciuta agli altri
dipendenti civili dello Stato e degli enti pubblici non economici, di
permanere in servizio per un periodo massimo di un biennio oltre i
limiti di eta' per il collocamento a riposo per essi previsto, previa
valutazione favorevole dell'amministrazione di appartenenza, secondo
i criteri nel medesimo art. 16 indicati.
Orbene, tale esclusione si rivela del tutto irragionevole e si
risolve, quindi, in violazione dell'art. 3 Cost.
Va premesso che, come questa Corte ha piu' volte affermato, il
legislatore ben puo' emanare disposizioni che vengano a modificare in
senso sfavorevole per gli interessati la disciplina dei rapporti di
durata, anche se l'oggetto di questi sia costituito da diritti
soggettivi perfetti, unica condizione essendo che tali disposizioni
«non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con
riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti,
l'affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi
quale elemento fondamentale dello Stato di diritto» (sentenze n. 166
del 2012, n. 302 del 2010, n. 236 e n. 206 del 2009).
Nei casi in esame non e' dato individuare ragioni idonee a
giustificare, per la sola categoria dei professori e ricercatori
universitari, l'esclusione dalla possibilita' di avvalersi del
trattenimento in servizio disciplinato dal citato art. 16, comma 1.
Secondo la difesa dello Stato la norma impugnata sarebbe
«pienamente giustificata in vista di rilevantissime esigenze di
contenimento finanziario e razionalizzazione della spesa pubblica».
Ad avviso dell'Avvocatura generale, «se si analizza l'evoluzione
normativa in materia, ci si avvede del fatto che il legislatore non
si e' limitato ad abolire tout court la possibilita' di mantenimento
in servizio per i professori universitari, ma, proprio per evitare
d'incorrere in censure sotto il profilo della legittimita'
costituzionale, ha operato una graduale riduzione della possibilita'
di ottenere il mantenimento in servizio biennale fino alla sua totale
eliminazione. Dapprima, infatti, con l'art. 16 del d.lgs. n. 503 del
1992, il legislatore aveva riconosciuto ai dipendenti civili dello
Stato e degli enti pubblici non economici la facolta' di permanere in
servizio per un periodo massimo di un biennio oltre i limiti di eta'
per il collocamento a riposo. Poi, l'art. 72 del d.l. n. 112 del
2008, convertito nella legge n. 133 del 2008, aveva previsto che non
venisse piu' riconosciuto ai professori e ricercatori universitari un
diritto soggettivo alla permanenza in servizio, ma che l'istanza
venisse valutata discrezionalmente dall'amministrazione [...].
Infine, con l'art. 25 della legge n. 240 del 2010 e' venuta meno la
possibilita', per professori e ricercatori universitari, di
presentare istanza per la permanenza in servizio per un periodo
massimo di un biennio oltre i limiti di eta' per il collocamento a
riposo».
Questa tesi non puo' essere condivisa.
In primo luogo, la presunta gradualita' dell'intervento
legislativo (ammesso che la sua sussistenza possa avere qualche
rilievo ai fini del giudizio di ragionevolezza) in realta' non e'
ravvisabile. Invero, l'art. 16 del d.lgs. n. 503 del 1992, nel testo
originario, riguardava tutti i dipendenti civili dello Stato e degli
enti pubblici non economici, e, quindi, anche i docenti universitari.
Lo stesso deve dirsi per la modifica della norma ora citata, compiuta
con l'art. 72 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni
urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la
competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008 , n. 133: anche tale modifica
aveva come destinatari i dipendenti civili dello Stato e degli enti
pubblici non economici, non gia' i soli docenti universitari, come
sembra postulare la difesa erariale.
Invece, proprio l'art. 25 della legge n. 240 del 2010 ha fatto
venir meno per la sola categoria ora indicata la possibilita' di
ottenere il trattenimento in servizio, cosi' realizzando anche una
non spiegabile disparita' di trattamento in violazione dell'art. 3
Cost.
Quanto all'argomento che vorrebbe giustificare la norma in
questione con «rilevantissime esigenze di contenimento finanziario e
razionalizzazione della spesa pubblica», esso non resiste ad un sia
pur sommario vaglio critico.
In primo luogo, la disposizione di cui si tratta interessa un
settore professionale numericamente ristretto, percio' inidoneo a
produrre significative ricadute sulla finanza pubblica; in secondo
luogo, l'accoglimento dell'istanza di trattenimento in servizio non
e' automatico, a seguito dell'intervento normativo realizzato con
l'art. 72 del d.l. n. 112 del 2008 (poi convertito), ma consegue alla
valutazione dell'amministrazione di appartenenza, che decide in base
alle proprie esigenze organizzative e funzionali, considerando la
«particolare esperienza professionale acquisita dal richiedente in
determinati o specifici ambiti ed in funzione dell'efficiente
andamento dei servizi»: il che, da un lato, consente
all'Amministrazione di utilizzare esperienze professionali ancora
valide, dall'altro contribuisce a ridurre il numero dei beneficiari
del trattenimento; in terzo luogo, questo impegna un arco di tempo
contenuto (al massimo, un biennio) che non sembra suscettibile
d'incidere in misura apprezzabile sulla spesa pubblica.
Tanto piu' che lo stesso legislatore ha ritenuto che il rinvio
del collocamento a riposo dei dipendenti pubblici sia funzionale alle
misure di contenimento di tale spesa.
Infine, la norma de qua non puo' trovare giustificazione
sull'interesse al ricambio generazionale del personale docente, del
pari invocato dalla difesa dello Stato.
Al riguardo, si deve osservare che, senza dubbio, rientra nella
discrezionalita' del legislatore l'obiettivo di favorire il ricambio
generazionale nell'ambito dell'istruzione universitaria.
Tuttavia, fermo restando in via generale tale principio, e' pur
vero che il perseguimento di questo obiettivo deve essere bilanciato
con l'esigenza, a sua volta riconducibile al buon andamento
dell'amministrazione e percio' nello schema del citato art. 97 Cost.,
di mantenere in servizio - peraltro per un arco di tempo limitato -
docenti in grado di dare un positivo contributo per la particolare
esperienza professionale acquisita in determinati o specifici settori
ed in funzione dell'efficiente andamento dei servizi.
In questo quadro si colloca il disposto dell'art. 16, comma 1,
del d.lgs. n. 503 del 1992, nel testo modificato dall'art. 72, comma
7, del d.l. n. 112 del 2008, poi convertito dalla legge n. 133 del
2008. Detta norma realizza, per l'appunto, il suddetto bilanciamento,
affidando all'amministrazione la facolta' di accogliere o no la
richiesta del dipendente, in base alle proprie esigenze organizzative
e funzionali e secondo i criteri nella norma medesima indicati.
Resta dunque priva di giustificazioni l'esclusione della sola
categoria dei professori e ricercatori universitari dall'ambito
applicativo del citato art. 16, comma 1, quando proprio per tale
categoria l'esigenza suddetta si presenta in modo piu' marcato, avuto
riguardo ai caratteri ed alle peculiarita' dell'insegnamento
universitario. La norma impugnata trascura del tutto tale profilo,
introducendo una disciplina sbilanciata e irrazionale, che si pone in
deciso contrasto con gli articoli 3 e 97 Cost.
Pertanto, alla luce delle considerazioni che precedono, deve
essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 25 della
legge n. 240 del 2010.
Ogni altro profilo resta assorbito.