ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 1 e 3
della legge 24 dicembre 2012, n. 231 (Conversione in legge, con
modificazioni, del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207, recante
disposizioni urgenti a tutela della salute, dell'ambiente e dei
livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali
di interesse strategico nazionale) - recte, degli artt. 1 e 3 del
decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207 (Disposizioni urgenti a tutela
della salute, dell'ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di
crisi di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale),
come convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge
n. 231 del 2012 - promossi dal Giudice per le indagini preliminari
del Tribunale ordinario di Taranto con ordinanza del 22 gennaio 2013
e dal Tribunale ordinario di Taranto con ordinanza del 15 gennaio
2013, iscritte, rispettivamente, ai nn. 19 e 20 del registro
ordinanze 2013 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 6, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione di Bruno Ferrante nella qualita'
di Presidente del consiglio di amministrazione e legale
rappresentante di Ilva S.p.A., nonche' gli atti di intervento della
Associazione Italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia)
Onlus, di Angelo, Vincenzo e Vittorio Fornaro, della Confederazione
Generale dell'Industria Italiana (Confindustria), della Federacciai -
Federazione Imprese Siderurgiche Italiane, nonche' del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 aprile 2013 il Giudice relatore
Gaetano Silvestri;
uditi gli avvocati Luisa Torchia, Francesco Mucciarelli e Marco
De Luca per Bruno Ferrante, nella qualita' di Presidente del
consiglio di amministrazione e legale rappresentante di Ilva S.p.A.,
Francesca Fegatelli per l'Associazione Italiana per il World Wide
Fund for Nature (WWF Italia) Onlus, Sergio Torsella per Angelo,
Vincenzo e Vittorio Fornaro, Giuseppe Pericu per la Confederazione
Generale dell'Industria Italiana (Confindustria) e per Federacciai -
Federazione Imprese Siderurgiche Italiane, nonche' gli avvocati dello
Stato Maurizio Borgo e Gabriella Palmieri per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale
ordinario di Taranto ha sollevato, con ordinanza depositata in data
22 gennaio 2013 (r.o. n. 19 del 2013), questioni di legittimita'
costituzionale degli articoli 1 e 3 della legge 24 dicembre 2012, n.
231 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3
dicembre 2012, n. 207, recante disposizioni urgenti a tutela della
salute, dell'ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi
di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale) -
recte, degli artt. 1 e 3 del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207
(Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell'ambiente e dei
livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali
di interesse strategico nazionale), come convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 231 del 2012 - in
relazione agli artt. 2, 3, 9, secondo comma, 24, primo comma, 25,
primo comma, 27, primo comma, 32, 41, secondo comma, 101, 102, 103,
104, 107, 111, 112, 113 e 117, primo comma, della Costituzione.
All'art. 1 del citato d.l. n. 207 del 2012 e' previsto che,
presso gli stabilimenti dei quali sia riconosciuto l'interesse
strategico nazionale e che occupino almeno duecento persone,
l'esercizio dell'attivita' di impresa, quando sia indispensabile per
la salvaguardia dell'occupazione e della produzione, possa continuare
per un tempo non superiore a 36 mesi, anche nel caso sia stato
disposto il sequestro giudiziario degli impianti, nel rispetto delle
prescrizioni impartite con una Autorizzazione Integrata Ambientale
rilasciata in sede di riesame, al fine di assicurare la piu' adeguata
tutela dell'ambiente e della salute secondo le migliori tecniche
disponibili.
Al successivo art. 3 e' stabilito che l'impianto siderurgico Ilva
di Taranto costituisce stabilimento di interesse strategico nazionale
a norma dell'art. 1, che l'AIA rilasciata alla societa' Ilva il 26
ottobre 2012 produce gli effetti autorizzatori previsti dal citato
art. 1, che la societa' indicata e' reimmessa nel possesso degli
impianti e dei beni gia' sottoposti a sequestro dell'autorita'
giudiziaria e che i prodotti in giacenza, compresi quelli realizzati
antecedentemente alla data di entrata in vigore del decreto-legge,
possono essere commercializzati dall'impresa.
1.1.- Dopo aver premesso d'essere investito di due richieste del
pubblico ministero, relativamente a beni in attuale condizione di
sequestro, il rimettente illustra anzitutto la sequenza dei
provvedimenti cautelari succedutisi nel giudizio a quo.
Il 25 luglio 2012, su richiesta della locale Procura della
Repubblica, lo stesso giudice a quo aveva disposto l'applicazione di
misure cautelari personali e reali con riguardo a delitti realizzati,
secondo l'ipotesi accusatoria, nella gestione dell'impianto
siderurgico dell'Ilva S.p.A. di Taranto.
Si procedeva in particolare, nei confronti di amministratori e
dirigenti della societa', con riguardo a reati ambientali integrati
mediante emissioni nocive nell'atmosfera di polveri e gas (artt. 81 e
110 del codice penale; artt. 24 e 25 del d.P.R. 24 maggio 1988, n.
203, recante «Attuazione delle direttive CEE numeri 80/779, 82/884,
84/360 e 85/203 concernenti norme in materia di qualita' dell'aria,
relativamente a specifici agenti inquinanti, e di inquinamento
prodotto dagli impianti industriali, ai sensi dell'art. 15 della
legge 16 aprile 1987, n. 183»; artt. 256 e 279 del decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante «Norme in materia
ambientale»). Si procedeva, inoltre, riguardo ad ipotesi di concorso
nei reati (talvolta continuati) di cui agli artt. 434 (Crollo di
costruzioni o altri disastri dolosi), 437 (Rimozione od omissione
dolosa di cautele contro gli infortuni sul lavoro), 439
(Avvelenamento di acque o di sostanze alimentari), 635
(Danneggiamento), 639 (Deturpamento e imbrattamento di cose altrui),
674 (Getto pericoloso di cose) del codice penale.
I provvedimenti cautelari erano stati adottati in base ad un
complesso di risultanze, comprese due perizie assunte in regime di
incidente probatorio (l'una a carattere chimico-ambientale e l'altra
a carattere medico-epidemiologico).
Il rimettente segnala che i provvedimenti in questione sono
divenuti inoppugnabili, perche' confermati dal tribunale del riesame
con due distinte ordinanze, una delle quali posta ad oggetto di un
ricorso per cassazione poi respinto (e' il caso delle misure
restrittive personali), e l'altra neppure impugnata (e' il caso delle
misure reali).
1.1.1.- La misura cautelare del sequestro preventivo aveva
riguardato ampie porzioni dello stabilimento siderurgico di Taranto,
senza facolta' d'uso per il gestore, con la nomina concomitante di un
collegio di custodi, il cui mandato non comprendeva la continuazione
dell'attivita' produttiva, ma piuttosto l'avvio delle operazioni
necessarie alla chiusura dell'impianto in condizioni di sicurezza. Il
rimettente segnala come il Tribunale del riesame, pur avendo
parzialmente modificato il provvedimento, avesse confermato la
necessita' di una immediata interruzione dell'attivita' nelle
cosiddette «aree a caldo», subordinando l'ipotetica loro ripresa ad
una futura autorizzazione, condizionata dalla puntuale esecuzione
degli interventi prospettati dai periti nell'ambito dell'incidente
probatorio assunto nel giudizio principale, e dall'instaurazione di
un sistema di monitoraggio delle emissioni. Il Tribunale dunque,
sempre secondo il rimettente, aveva chiaramente disposto la
"sottrazione" al gestore della disponibilita' degli impianti,
consentendo l'attuazione di interventi «all'esclusivo fine della
eliminazione della situazione di pericolo».
Riguardo al sequestro degli impianti, erano poi intervenute
alcune ordinanze di rigetto delle richieste di revoca o, in
subordine, di autorizzazione a proseguire le attivita' produttive.
Lo stesso giudice a quo, con decreto del 22 novembre 2012, aveva
disposto anche il sequestro «del prodotto finito e/o semilavorato»
giacente nelle aree di stoccaggio dello stabilimento Ilva e
realizzato in epoca successiva al sequestro degli impianti di
produzione. La misura era stata applicata anzitutto nella prospettiva
della confisca, a norma dell'art. 240, primo comma, cod. pen. e
dell'art. 321, comma 1, del codice di procedura penale, trattandosi
del prodotto della condotta illecita consistita nella «imperterrita»
prosecuzione dell'attivita' industriale inquinante nonostante
l'esplicito divieto posto dai provvedimenti giudiziari. In secondo
luogo, la cautela era stata adottata, in applicazione del comma 1
dell'art. 321 cod. proc. pen., per il perseguimento delle finalita'
di prevenzione tipiche della fattispecie cautelare.
Sempre in data 22 novembre 2012 era stata emessa anche una nuova
ordinanza applicativa di misure personali. Al novero dei reati gia'
contestati in precedenza si era aggiunto quello di associazione per
delinquere (art. 416, commi primo e secondo, cod. pen.).
1.1.2.- Poste le premesse indicate, il Giudice rimettente
riferisce d'avere ricevuto il 4 gennaio 2013, in relazione al
sequestro dell'impianto industriale, una richiesta del pubblico
ministero, volta in sostanza ad «adeguare» il titolo cautelare alle
novita' normative nel frattempo intervenute, con una contestuale
sollecitazione a rimettere gli atti alla Corte costituzionale per
l'asserito contrasto tra gli artt. 1 e 3 della legge n. 231 del 2012
(recte, d.l. n. 207 del 2012) e numerosi parametri costituzionali.
Secondo la Procura, la cui richiesta e' oggetto di una estesa e
testuale citazione adesiva da parte del rimettente, l'Ilva non
avrebbe dovuto, dopo il sequestro, proseguire l'attivita' produttiva,
ma semmai cooperare alla realizzazione degli interventi tecnici
necessari per la messa in sicurezza degli impianti. Il portato
essenziale del sopravvenuto decreto-legge consisterebbe invece
nell'autorizzazione a proseguire l'attivita' produttiva, dannosa per
la salute e per l'ambiente, nonostante la condizione di sequestro in
atto, previa adozione delle sole misure previste nell'AIA rilasciata,
in sede di riesame, il 26 ottobre 2012. La disciplina avrebbe quindi
privato i custodi giudiziari della loro funzione essenziale, cioe'
quella di gestire l'impianto al fine di realizzare tutti gli
interventi utili alla prevenzione delle emissioni pericolose. Di qui
la richiesta di revocare la designazione dei citati custodi. Piu' in
generale, avendo la Procura reimmesso la proprieta' dell'Ilva nel
possesso degli impianti, con la conseguente possibilita' di produrre
e commercializzare materiale realizzato nelle parti «a caldo» dello
stabilimento, il giudice procedente e' stato sollecitato ad
«adeguare» lo statuto dei beni in sequestro, concedendo la facolta'
d'uso dei medesimi.
Contestualmente, e come anticipato, il pubblico ministero ha
chiesto sollevarsi varie questioni di legittimita' costituzionale
della normativa sopravvenuta.
1.1.3.- La seconda delle richieste presentate al giudice
rimettente dalla locale Procura della Repubblica, in data 4 gennaio
2013, ha per oggetto la reiezione dell'istanza con la quale il legale
rappresentante dell'Ilva ha sollecitato la «restituzione» dei
prodotti in sequestro, per effetto di quanto disposto dal comma 3
dell'art. 3 del d.l. n. 207 del 2012, come convertito dalla legge n.
231 del 2012.
Il pubblico ministero ha espresso il proprio avviso contrario
all'accoglimento della domanda, sul presupposto che la
commercializzazione del prodotto da parte dell'Ilva implicherebbe
l'irrimediabile dispersione della cosa in sequestro. Al tempo stesso,
la Procura procedente ha nuovamente sollecitato la rimessione degli
atti alla Corte costituzionale.
1.2.- Il giudice rimettente propone molteplici questioni di
legittimita' in merito agli artt. 1 e 3 del d.l. n. 207 del 2012, sia
mediante il richiamo alle osservazioni svolte nelle richieste sulle
quali e' chiamato a provvedere, sia mediante lo sviluppo di
argomentazioni proprie.
Secondo la prospettazione del pubblico ministero, la disciplina
censurata consentirebbe ad una determinata impresa, nonostante la
connotazione penalmente illecita dell'attivita', di proseguire per 36
mesi la propria produzione, in palese violazione dell'art. 3 Cost.
Cio' sulla base di un provvedimento amministrativo - la qualifica di
«stabilimento di interesse strategico nazionale» - i cui presupposti
non sarebbero delineati dalla legge con la necessaria precisione.
La normativa in questione avrebbe «espropriato» la funzione
giurisdizionale, vanificando l'efficacia dei provvedimenti cautelari
adottati e precludendo l'adozione di nuove cautele, a fronte della
perdurante attivita' illecita, quand'anche la stessa producesse
effetti lesivi «non previsti dalle misure indicate
nell'autorizzazione integrata ambientale». Di fatto - e sebbene non
possa parlarsi di «giudicato» in senso proprio - il legislatore
sarebbe intervenuto a modificare un atto dell'autorita' giudiziaria
senza mutare il quadro normativo di riferimento, dando vita ad una
legge provvedimento fuori dai casi ritenuti ammissibili dalla
giurisprudenza costituzionale (e' citata la sentenza n. 267 del
2007). Di qui la violazione degli artt. 101, 102, 103 e 104 Cost.
Al tempo stesso, l'ostacolo frapposto al perseguimento dei reati
implicherebbe la violazione degli artt. 25 e 27 Cost. In particolare,
stabilendo «come unica sanzione», nel caso di inadempienze alle
prescrizioni dell'AIA, una pena amministrativa pari ad una quota del
fatturato, la disciplina censurata sottrarrebbe i fatti illeciti alla
cognizione del loro «giudice naturale», e nel contempo interverrebbe
«a vanificare il principio di responsabilita' penale personale in
capo agli autori dei reati commessi» nei tre anni successivi al
rilascio dell'AIA.
La preclusione, inoltre, investirebbe il diritto delle persone
offese ad ottenere, secondo il disposto dell'art. 24 Cost., tutela
giudiziale per la propria salute, compromessa dalle emissioni
perduranti di sostanze tossiche, discriminando i cittadini
interessati rispetto ad ogni altro danneggiato da reato (art. 3
Cost.).
La disciplina censurata, sempre secondo l'opinione fatta propria
dal giudice a quo, non realizzerebbe un bilanciamento ragionevole tra
il diritto alla salute ed all'ambiente salubre da un lato ed il
diritto all'iniziativa economica dall'altro (con conseguente
violazione degli artt. 2, 9, 32 e 41 Cost.). Neutralizzando ogni
possibilita' di intervento inibitorio sull'ipotetica continuazione
delle attivita' delittuose (la stessa violazione dell'AIA
implicherebbe una sanzione pecuniaria, ma non legittimerebbe la
revoca dell'autorizzazione prima di 36 mesi), la legge sarebbe
intervenuta ad annullare uno degli interessi in conflitto a favore
dell'altro. In pratica, pagando una «tassa» pari al 10% del fatturato
dell'ultimo anno (una legittimazione a «pagare la possibilita' di
inquinare»), l'impresa interessata acquisterebbe una sorta di
immunita' per il triennio successivo al riesame dell'autorizzazione.
L'effetto non sarebbe escluso dalla clausola di salvezza delle
ulteriori norme sanzionatorie (anche penali) inserita in apertura del
comma 3 dell'art. 1 del d.l. n. 207 del 2012, perche' nessuna delle
relative sanzioni sarebbe applicabile prima della fine del triennio.
Da ultimo, la parziale coincidenza dei parametri nazionali con
gli strumenti sovranazionali di garanzia dei diritti implicherebbe,
sempre secondo la Procura e lo stesso giudice rimettente, la
violazione del primo comma dell'art. 117 Cost., avuto riguardo
anzitutto agli artt. 3 e 35 della Carta dei diritti fondamentali
dell'Unione europea, e poi all'art. 191 del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea (TFUE), ove e' fissato il principio
di precauzione (disatteso nella specie oltre la soglia del rischio,
fino alla certezza, asseritamente acquisita, di danni alla salute).
Nel contempo, l'ingiustificata interferenza con il procedimento
cautelare in corso comporterebbe una violazione dell'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, sub specie di lesione del diritto ad un equo
processo.
1.3.- Prima di procedere all'ulteriore esposizione dei motivi di
asserito contrasto tra le norme censurate e la Costituzione, il
giudice a quo specifica che le questioni prospettate dal pubblico
ministero sarebbero rilevanti ai fini della decisione da assumere
sulle relative richieste.
Per quanto attiene agli impianti in sequestro, la disciplina
censurata non varrebbe a determinare una revoca della cautela, quanto
piuttosto ad imporre il rilascio di una facolta' d'uso, come
richiesto dai magistrati inquirenti.
Anche riguardo ai prodotti sequestrati, la normativa in questione
(e segnatamente il comma 3 dell'art. 3, come modificato in sede di
conversione) lascerebbe inalterato nella forma il vincolo cautelare,
pur legittimando l'Ilva a commercializzare le merci.
La perdurante «efficacia» dei provvedimenti di sequestro
imporrebbe - secondo il rimettente - la soluzione delle questioni di
legittimita' costituzionale prospettate dal pubblico ministero.
1.4.- Come si e' detto, il giudice a quo condivide le censure
prospettate nelle richieste sottoposte alla sua valutazione,
aggiungendone di ulteriori, sia sotto il profilo argomentativo, sia
nell'individuazione dei parametri costituzionali di riferimento.
1.4.1.- Secondo il rimettente, la normativa de qua avrebbe dato
vita ad una «legge provvedimento» (sono citate le sentenze della
Corte costituzionale n. 137 e n. 94 del 2009, n. 267 del 2007), con
lesione del principio di separazione tra i poteri e violazione
dell'obbligo costituzionale di prevenire e reprimere i reati (sono
citate, a quest'ultimo proposito, le sentenze n. 88 del 1991 e n. 34
del 1973).
Gli artt. 1 e 3 del decreto-legge consentirebbero la prosecuzione
dell'attivita', da parte del gestore privato, nonostante la
permanenza del sequestro, a prescindere dalla qualita' del reato
commesso (eventualmente suscettibile di reiterazione), e per effetto
di un atto dell'autorita' amministrativa adottabile anche dopo il
sequestro. In questa situazione, la perdurante violazione della legge
penale non potrebbe essere fronteggiata da provvedimenti cautelari
dell'autorita' giudiziaria, e le misure gia' in corso di esecuzione
perderebbero la funzione preventiva ad esse tipicamente assegnata. Il
Presidente del Consiglio dei ministri, attribuendo, con un proprio
decreto, la qualifica di «stabilimento di interesse strategico
nazionale» (art. 1, comma 1, del d.l. n. 207), avrebbe la
possibilita' di vanificare cautele in atto e di inibire nuove misure
di protezione degli interessi tutelati dalla legge penale, con
riguardo a specifici casi. Cio' sarebbe stato gia' ritenuto
illegittimo dalla giurisprudenza costituzionale, posto che
l'effettivita' della giurisdizione e' il portato del primo comma
dell'art. 24 Cost., e «non puo' essere elusa o condizionata da
valutazioni amministrative di opportunita'» (e' citata la sentenza n.
321 del 1998).
Il contrasto col principio di separazione tra i poteri non
verrebbe meno nell'art. 3 del decreto-legge, ove la qualificazione di
stabilimento di interesse strategico e' attribuita agli impianti di
Taranto dell'Ilva direttamente dalla legge. La giurisprudenza
costituzionale, pur configurando l'ammissibilita' di leggi
provvedimento, l'avrebbe subordinata non solo all'osservanza dei
principi di ragionevolezza e non arbitrarieta', ma anche
all'integrita' della «funzione giurisdizionale in ordine alla
decisione delle cause in corso» (sono citate le sentenze n. 137 e n.
94 del 2009, n. 241 del 2008, n. 267 del 2007, n. 492 del 1995). Con
la precisazione che il risultato di interferenza deve essere valutato
in «considerazione del tempo, delle modalita' e del contesto in cui
e' stata emanata la disposizione censurata», dato che questi fattori
potrebbero svelare la finalita' indebita, anche oltre il dato formale
(sentenza n. 267 del 2007). La funzione giurisdizionale sarebbe
vulnerata non solo dagli interventi sul giudicato, ma anche per
effetto di una «legge intenzionalmente diretta ad incidere su
concrete fattispecie sub iudice» (sentenza n. 397 del 1994; sono
citate, nel medesimo contesto, anche le sentenze n. 22 del 2009, n.
413 del 2008, n. 352 del 2006, n. 374 del 2000, n. 183 del 1987).
Nel caso di specie la legge sarebbe stata piegata, in modo
intenzionale, ad una funzione di sostanziale revoca dei provvedimenti
di sequestro specificamente assunti nei confronti dell'Ilva, quasi
che il legislatore possa atteggiarsi a giudice di grado superiore (e
possa agire dunque, sul caso concreto, lasciando inalterata la base
normativa sulla quale si fondano i provvedimenti «revocati»).
La «facolta' d'uso» della cosa sottoposta a sequestro sarebbe
logicamente concepibile solo quale effetto d'una specifica
valutazione giudiziale del singolo caso, mentre, riguardo agli
impianti dell'Ilva, e' stata imposta a livello legislativo.
Analogamente, la commercializzazione dei prodotti in sequestro,
autorizzata con legge, varrebbe a vanificare ogni utilita'
«conservativa» della cautela in vista della confisca.
Per i profili indicati, la disciplina censurata risulterebbe
lesiva del principio di separazione tra i poteri (artt. 102,
«101/104», 107 e 111 Cost.), ed in contrasto con il dovere
costituzionale di repressione dei reati, con violazione degli artt.
25, 27 e 112 Cost.
Gli stessi parametri sarebbero vulnerati anche con riguardo alla
impossibilita' di prevenire e reprimere reati futuri, sganciati dalle
prescrizioni dell'AIA, inevitabilmente connessi alla prosecuzione
dell'attivita' produttiva. L'autorizzazione legislativa a condurre lo
stabilimento per 36 mesi equivarrebbe ad una «sospensione della
effettivita' della tutela giurisdizionale dei beni,
costituzionalmente rilevanti, lesi dai reati», con l'implicita
violazione del primo comma dell'art. 24 Cost., visto che le istanze
private di tutela del diritto fondamentale alla salute non potrebbero
trovare alcuna rispondenza in provvedimenti giudiziari.
1.4.2.- Con riguardo alla disposizione di cui al comma 2
dell'art. 3 del d.l. n. 207 del 2012, il rimettente prospetta
l'ulteriore violazione dell'art. 113 Cost. Infatti la norma,
stabilendo che l'AIA rilasciata all'Ilva nell'ottobre del 2012
integra il provvedimento di riesame previsto dal comma 1 dell'art. 1,
ha sostituito la legge ad un provvedimento amministrativo, nei
confronti del quale sarebbe stata ammissibile l'ordinaria tutela
giurisdizionale, secondo quanto garantisce, appunto, l'art. 113 Cost.
In questa situazione, per altro verso, si determinerebbe una
ingiustificata discriminazione tra gli impianti per i quali il
provvedimento deve essere assunto in sede amministrativa e gli
stabilimenti dell'Ilva.
1.4.3.- Tornando a trattare, in generale, degli artt. 1 e 3 del
decreto-legge, il giudice a quo riprende le censure prospettate dal
pubblico ministero relativamente a plurime violazioni dell'art. 3
Cost. A parita' di emissioni inquinanti, le aziende qualificate di
«interesse strategico nazionale», secondo criteri oltretutto
generici, godrebbero di una legittimazione a proseguire l'attivita',
a differenza di aziende che non abbiano ottenuto la medesima
qualificazione. La discriminazione si riprodurrebbe tra le vittime
delle attivita' illecite, con l'ulteriore effetto, per quelle
interessate dalle emissioni dell'azienda legittimata a proseguire
l'attivita', di una compressione del diritto di agire in giudizio per
la tutela del proprio interesse (art. 24 Cost.).
Il principio di uguaglianza sarebbe violato, nello specifico,
anche dal comma 3 dell'art. 3, riguardo alla possibilita' di
commercializzare il prodotto dell'attivita' illecita, che non
varrebbe per aziende diverse il cui prodotto fosse sottoposto a
sequestro. Nella parte relativa alle merci realizzate prima
dell'entrata in vigore del decreto-legge, tra l'altro, la
disposizione che vanifica il sequestro in atto sarebbe applicabile
alla sola societa' Ilva, introducendo un ulteriore e specifico
fattore di ingiustificata discriminazione.
1.4.4.- La disciplina censurata, secondo il rimettente,
realizzerebbe anche una violazione del principio personalistico e del
principio «solidaristico-sociale».
La Costituzione mette in primo piano i diritti fondamentali della
persona umana, sottratta nella sua dignita' e nella sua condizione di
parita' giuridica ad ogni possibile strumentalizzazione, anche se
finalizzata all'affermazione di interessi costituzionalmente
apprezzabili (artt. 2 e 3 Cost.). Tra i diritti fondamentali della
persona v'e' senz'altro quello alla salute (art. 32 Cost.), che nella
sua dimensione sociale esprime un diritto alla salubrita'
dell'ambiente (artt. 2, 9 e 32 Cost.; e' citata la sentenza della
Corte costituzionale n. 365 del 1993). Per altro verso, in attuazione
del principio «solidaristico-sociale», l'iniziativa economica privata
non puo' svolgersi in modo dannoso per la sicurezza delle persone
(art. 41 Cost.).
Al fine dichiarato di salvaguardare i livelli occupazionali -
interesse che, secondo il rimettente, deve essere perseguito nei
limiti imposti dall'esigenza di garantire i diritti inviolabili sopra
indicati - il d.l. n. 207 del 2012 avrebbe determinato la completa
soccombenza del diritto alla salute ed all'ambiente salubre. Infatti,
per quanto il preambolo del provvedimento si riferisca all'esigenza
di rimuovere immediatamente «le condizioni di criticita' esistenti»
in punto di sicurezza degli impianti, gli artt. 1 e 3 non
condizionano affatto la ripresa della produzione alla realizzazione
effettiva degli interventi necessari allo scopo, stabilendo anzi,
esplicitamente, che le prescrizioni dell'AIA riesaminata vengano
adempiute nel corso di 36 mesi. Dunque - secondo il rimettente - la
produzione sarebbe ripresa nelle identiche condizioni in cui aveva
dovuto essere interrotta per l'illecito danno recato all'ambiente,
alle cose ed alle persone. Ne' potrebbe riconoscersi una qualche
efficacia alla previsione sanzionatoria di cui al comma 3 dell'art.
1, che riguarda la mancata osservanza delle prescrizioni impartite in
sede di riesame dell'AIA, visto che la tempistica per l'adempimento
sarebbe del tutto assente. Nel contempo, la legge avrebbe paralizzato
ogni nuovo intervento cautelare dell'autorita' giudiziaria.
Le prescrizioni censurate, secondo il giudice a quo, svelerebbero
l'intento del Governo e del Parlamento di consentire "comunque" che
la produzione dell'Ilva prosegua per tre anni, quali che siano gli
effetti sull'ambiente. Ulteriori indicazioni circa la ratio legis si
rinverrebbero nell'omessa previsione di garanzie finanziarie a carico
della societa', per gli interventi di risanamento e per il pagamento
dell'eventuale sanzione pecuniaria.
Il rimettente si chiede se il diritto alla salute sia realmente
suscettibile di un bilanciamento e, in caso di risposta affermativa,
quale sia il criterio utile ad individuare una soglia di
ragionevolezza, sotto il profilo qualitativo e quantitativo. A
motivare implicitamente la risposta negativa, vengono trascritti ampi
stralci della Relazione (approvata il 17 ottobre 2012) della
Commissione parlamentare di inchiesta sulle attivita' illecite
connesse al ciclo dei rifiuti, ove si afferma, per un verso, che
nessun interesse di carattere economico-produttivo potrebbe
legittimare la lesione del diritto alla salute, e, per l'altro verso,
che una lesione siffatta sarebbe gia' stata irrimediabilmente recata
alla popolazione di Taranto e soprattutto ai bambini di quella
comunita'.
1.4.5.- Ancora una volta riprendendo le eccezioni prospettate dal
pubblico ministero, il rimettente osserva che le violazioni indicate
determinerebbero un contrasto concomitante con l'art. 117, primo
comma, Cost., poiche' riferibili anche ai precetti degli artt. 3 e 35
della "Carta di Nizza" (Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea) ed all'art. 191 del TFUE.
In particolare, la disciplina censurata sarebbe incompatibile con
il principio di precauzione, considerato che nel caso degli impianti
siderurgici dell'Ilva di Taranto dovrebbe parlarsi non di rischio, ma
di sicuro danno per la salute pubblica.
Infine, sussisterebbe violazione del citato art. 117, primo
comma, Cost., per il contrasto tra le norme censurate e l'art. 6
della Convenzione europea dei diritti dell'uomo, «come recepito
dall'art. 52 comma 3 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea», anche con riguardo al connotato di indipendenza del giudice
chiamato alla celebrazione dell'equo processo.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto nel
giudizio con atto depositato il 26 febbraio 2013, chiedendo che le
questioni siano dichiarate inammissibili e/o infondate.
2.1.- Dopo aver riassunto gli antefatti delle ordinanze di
rimessione e l'essenza delle questioni sollevate, l'Avvocatura
generale assume il difetto di rilevanza delle questioni medesime.
In primo luogo, infatti, il giudice a quo lamenterebbe una
indebita lesione delle prerogative giurisdizionali nella regolazione
dei casi concreti, pur ammettendo, nel contempo, che la legge non ha
influito sulla condizione di sequestro dei beni e che sarebbero
necessari nuovi provvedimenti giurisdizionali per adeguare il regime
del sequestro alla normativa sopravvenuta.
Riguardo agli impianti produttivi, d'altra parte, le questioni
sollevate sarebbero tardive, dato che la Procura competente, dopo
l'entrata in vigore della normativa censurata, aveva gia' reimmesso
la proprieta' dell'Ilva nel possesso dello stabilimento.
Avuto infine riguardo alla disponibilita' dei prodotti finiti o
semilavorati, la questione avrebbe «perso di interesse», posto che il
giudice procedente, con provvedimento del 14 febbraio 2013, ha
disposto la vendita delle merci in sequestro. Si ammette -
dall'Avvocatura generale - che la giurisprudenza costituzionale
misura la rilevanza con riferimento al momento in cui viene avviato
l'incidente di legittimita', e tuttavia la disposizione che reimmette
l'Ilva nel possesso dei prodotti sarebbe «autoapplicativa», cioe'
avrebbe gia' prodotto interamente i suoi effetti.
2.2.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri le
questioni sollevate, nonostante l'evocazione, quali parametri di
legittimita', di «ben diciassette norme della Costituzione»,
sarebbero riducibili a due gruppi fondamentali.
2.2.1.- Il primo nucleo di censure attiene al principio di
separazione tra i poteri ed al dovere dell'ordinamento di prevenire e
reprimere i reati.
In realta', la giurisprudenza costituzionale avrebbe da tempo
chiarito che un intervento normativo non vulnera la funzione
giurisdizionale solo perche' produce effetti retroattivi ed
«interagisce con controversie in corso» (sono citate le sentenze n.
229 del 1999, n. 432 del 1997, n. 394 del 1994, n. 402 del 1993).
Nella specie si discute di provvedimenti cautelari, per loro
natura assunti allo stato degli atti e suscettibili di continuo
adattamento, tanto che il cosiddetto «giudicato cautelare» non
sarebbe affatto paragonabile alla condizione di irrevocabilita' di
una sentenza. Per altro verso, il legislatore si sarebbe limitato a
fronteggiare una grave crisi in atto, che richiedeva un attento
bilanciamento tra le esigenze della produzione e dell'occupazione e
quelle della salute e dell'ambiente (tutelate, si fa notare,
anticipando l'introduzione delle Best available techniques di cui
alla Decisione di esecuzione della Commissione europea 2012/135/UE,
del 28 febbraio 2012, che stabilisce le migliori tecniche disponibili
[BAT] per la produzione di ferro e acciaio ai sensi della Direttiva
2010/75/UE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa alle
emissioni industriali).
E' pienamente concepibile - prosegue l'Avvocatura generale - che
singoli casi concreti pongano in evidenza la necessita' di
affinamenti e aggiornamenti della legislazione. Le leggi
provvedimento, d'altra parte, non sono per se' vietate dalla
Costituzione. La disciplina censurata non costituisce un caso
isolato: si ricorda il decreto-legge 11 maggio 2007, n. 61
(Interventi straordinari per superare l'emergenza nel settore dello
smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e per garantire
l'esercizio dei propri poteri agli enti ordinariamente competenti),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 5
luglio 2007, n. 87, con il quale e' stata prevista la sospensione di
efficacia dei provvedimenti di sequestro dell'autorita' giudiziaria
relativamente a siti oggetto di requisizione da parte del Commissario
straordinario. E' richiamato, ancora, il decreto-legge 23 maggio
2008, n. 90 (Misure straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel
settore dello smaltimento dei rifiuti nella regione Campania e
ulteriori disposizioni di protezione civile), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 luglio 2008, n.
123, recante varie norme di diretta incidenza sull'efficacia di
provvedimenti cautelari in atto e sulla competenza a provvedere
ulteriormente.
In casi del genere non vi sarebbe alcuna preclusione di accesso
alla tutela giurisdizionale dei diritti, ne' alcuna inibizione dei
poteri di indagine e di azione facenti capo al pubblico ministero,
ne' infine alcuna predeterminazione della decisione giudiziale in
merito ad una singola controversia. La disciplina censurata, oltre ad
introdurre una nuova sanzione per le violazioni dell'AIA, ha
specificamente conservato le sanzioni preesistenti, anche penali.
D'altra parte, la doglianza relativa all'inibizione di nuovi ed
efficaci provvedimenti cautelari di natura reale sarebbe illogica,
ben potendo il legislatore legittimare determinate condotte per il
futuro, ed apparendo congrua, di conseguenza, la disattivazione dei
poteri pertinenti alla giurisdizione penale.
Neppure sussisterebbe - a parere dell'Avvocatura generale - la
prospettata violazione dell'art. 113 Cost. Sarebbe del tutto
naturale, nel caso di «passaggio dall'atto amministrativo alla
legge», che venga meno la giurisdizione del giudice comune (e' citata
la sentenza della Corte costituzionale n. 20 del 2012), senza che
questo comporti una compressione del diritto di agire in giudizio,
poiche' la doglianza, trasferendosi sul piano della legittimita'
della norma, puo' riproporsi tramite il giudice comune nell'ambito
della giurisdizione costituzionale (e' citata la sentenza n. 289 del
2010).
Infine, non vi sarebbe alcun contrasto tra la disciplina
censurata e l'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo
e dunque con il primo comma dell'art. 117 Cost. La Corte
costituzionale avrebbe gia' stabilito, considerata la giurisprudenza
della Corte di Strasburgo sul tema, che la Convenzione non esclude
radicalmente la possibilita' di leggi che, operando retroattivamente,
incidano sull'andamento di giudizi in corso, quando sussistono
esigenze di ordine pubblico o addirittura «motivi imperativi di
interesse generale» (sono citate, nel complesso, le sentenze n. 264 e
n. 15 del 2012, n. 303, n. 236 e n. 93 del 2011, n. 317 e n. 311 del
2009, n. 362 e n. 172 del 2008). D'altra parte il legislatore, con la
disciplina censurata, non ha modificato in senso peggiorativo una
posizione acquisita, mirando piuttosto al migliore possibile
bilanciamento tra interessi costituzionalmente rilevanti, ed
impedendo che l'espansione incontrollata di una garanzia comprimesse
intollerabilmente la tutela degli interessi concorrenti.
2.2.2.- Il secondo nucleo di questioni che il Presidente del
Consiglio dei ministri individua nell'ordinanza di rimessione attiene
proprio al bilanciamento tra diritto alla salute ed all'ambiente
salubre e diritto all'iniziativa economica privata.
L'opinione del giudice a quo - secondo cui il diritto alla salute
avrebbe carattere «assoluto», non suscettibile di bilanciamento - non
potrebbe essere condivisa. D'altra parte, come dimostrerebbe gia' il
preambolo del d.l. n. 207 del 2012, il risanamento del processo
produttivo costituirebbe lo scopo prioritario dello stesso decreto,
pur dovendosi nel contempo garantire altri interessi.
Mancando una lesione del diritto alla salute ed all'ambiente
salubre, farebbe anche difetto la denunciata violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., in relazione agli artt. 3, 6 e 35 della
"Carta di Nizza", ed all'art. 191 del TFUE. Si ribadisce che l'AIA
rilasciata il 6 ottobre 2012 anticiperebbe l'adozione delle «BAT»
individuate a livello europeo ed assicurerebbe l'osservanza del
diritto dell'Unione, che esclude l'assunzione a livello
giurisdizionale del compito di dettare le prescrizioni tecniche per
il sicuro esercizio delle attivita' produttive.
2.2.3.- La conferma dell'assunto di una piena funzionalita' della
disciplina censurata alla tutela dell'ambiente e della salute,
secondo l'Avvocatura generale, si rinviene nell'efficacia delle
misure assunte in esecuzione dell'AIA riesaminata (riduzione della
produzione, selezione dei combustibili, modalita' di stoccaggio e
movimentazione delle materie prime, ecc.). Efficacia che sarebbe
documentata dai nuovi sistemi di monitoraggio in continuo, dai quali
verrebbe notizia di un notevole miglioramento della qualita'
dell'aria, con valori di inquinamento inferiori alle soglie di
attenzione determinate a livello europeo.
3.- La societa' Ilva S.p.A., in persona del presidente del
consiglio di amministrazione, si e' costituita nel giudizio con atto
depositato il 25 febbraio 2013, chiedendo che le questioni di
legittimita' siano «rigettate».
3.1.- La societa' Ilva, parte nei subprocedimenti cautelari di
sequestro, nella qualita' di proprietaria dei beni strumentali e dei
prodotti attualmente soggetti a vincolo cautelare, illustra in
dettaglio alcuni passaggi della vicenda in atto.
Dopo aver ricordato come il Tribunale di Taranto, con ordinanza
depositata il 20 agosto 2012, avesse corretto il provvedimento del
Giudice per le indagini preliminari, ammettendo che la produzione
avrebbe potuto continuare, sia pure previa adozione di misure per il
contenimento delle emissioni, la parte privata esamina i contenuti
dell'AIA rilasciata in sede di riesame, il 26 ottobre successivo, a
partire dall'autorizzazione per la ripresa delle attivita'
produttive, legata ad una rigorosa tempistica per la realizzazione
delle misure di risanamento (sostanzialmente coincidenti con quelle
indicate dai periti dell'autorita' giudiziaria, e compatibili con le
«BAT» di ispirazione europea).
Mancando della disponibilita' materiale degli impianti, l'Ilva ne
aveva chiesto il dissequestro, ma il giudice per le indagini
preliminari, con provvedimento del 30 novembre 2012, aveva respinto
l'istanza, sul presupposto che l'AIA non aveva subordinato la ripresa
delle attivita' produttive alla previa e completa attuazione delle
cautele necessarie a contenere le emissioni nocive (provvedimento
illegittimo, secondo la parte, perche' risoltosi in una
disapplicazione in via di fatto dell'autorizzazione conseguita
dall'azienda). Negli stessi giorni, il giudice aveva sequestrato i
prodotti finiti o semilavorati, che in effetti l'azienda aveva
realizzato dopo il sequestro degli impianti, ma avvalendosi in cio'
della «autorizzazione» asseritamente rilasciata dal Tribunale del
riesame e sotto il controllo dei custodi.
Era poi sopravvenuto - prosegue la parte - il d.l. n. 207 del
2012 (del quale vengono analizzati in dettaglio i contenuti), di
talche' l'Ilva aveva chiesto di rientrare in possesso dei beni
sequestrati. La Procura di Taranto aveva «immesso [la societa'] nel
possesso dei beni dell'impresa», fermo restando pero' il sequestro,
con la conseguenza che dovevano «essere mantenuti i sigilli in quanto
necessari ad attestare la sottoposizione dei beni al vincolo di
indisponibilita'». Il Giudice per le indagini preliminari, dal canto
proprio, aveva rigettato l'istanza concernente i prodotti, sul
presupposto che lo ius superveniens non si applicasse a merci
prodotte prima della relativa entrata in vigore.
Era poi intervenuta la legge n. 231 del 2012, di conversione del
d.l. n. 207, specificando che dovevano essere rimessi nella
disponibilita' dell'Ilva anche i prodotti realizzati prima
dell'adozione dello stesso decreto-legge. Rifiutando di accogliere la
nuova e conseguente istanza di dissequestro formulata dalla societa',
il pubblico ministero si era rivolto al Giudice per le indagini
preliminari per il rigetto, affiancando tale richiesta a quella d'una
modifica del regime cautelare concernente gli impianti di produzione.
La societa' Ilva informa che, dopo l'ordinanza con la quale lo
stesso giudice ha sollevato a sua volta questioni di legittimita'
costituzionale (supra, § 1), e' stata disposta la vendita delle merci
in sequestro, sul presupposto della loro deperibilita' (ordinanza del
14 febbraio 2013).
3.2.- Tutto cio' premesso in fatto, la parte costituita assume
che le censure proposte dal rimettente sarebbero infondate.
Le disposizioni dell'art. 1 del decreto-legge avrebbero realmente
un carattere generale, riguardando l'intera platea di titolari di AIA
che conducano stabilimenti suscettibili di qualificazione nel senso
dell'interesse nazionale (lo stesso rimettente finirebbe con
l'ammetterlo, lamentando l'eccessiva astrattezza dei criteri posti
per la relativa determinazione del Presidente del Consiglio dei
ministri).
Il legislatore avrebbe realizzato sul piano generale un
bilanciamento tra interessi meritevoli di tutela, limitando nel tempo
l'efficacia dell'AIA riesaminata, lasciando impregiudicate le
sanzioni previste ed aggiungendone di nuove, implementando gli
obblighi delle imprese in relazione alle cautele di protezione
ambientale.
La ratio dell'intervento renderebbe perfettamente congrua, tra
l'altro, la disciplina concernente la disponibilita' e la
commercializzazione dell'acciaio prodotto negli stabilimenti di
Taranto, non avendo senso una normativa che autorizzasse una
attivita' produttiva (anche a fini di salvaguardia dei livelli
occupazionali) e pero', nel contempo, vietasse di gestirne i frutti,
sul piano logistico e su quello economico-finanziario.
Non e' certo la prima volta, del resto, che l'interesse
strategico di determinate attivita' induce il legislatore ad
interventi straordinari ed urgenti. La parte costituita menziona: il
d.l. n. 90 del 2008, relativo all'emergenza rifiuti in Campania; la
legge 23 luglio 2009, n. 99 (Disposizioni per lo sviluppo e
l'internazionalizzazione delle imprese, nonche' in materia di
energia), che all'art. 25 disciplina la materia delle scorie
nucleari; la legge 12 novembre 2011, n. 183 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilita' 2012), che all'art. 19 appresta speciale protezione per i
cantieri della linea ferroviaria Torino-Lione; il decreto-legge 25
giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico,
la semplificazione, la competitivita', la stabilizzazione della
finanza pubblica e la perequazione tributaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1 della legge 6 agosto 2008, n. 133, che
all'art. 11 prevede il cosiddetto «piano casa»; il decreto-legge 22
giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge 7 agosto 2012,
n. 134, che all'art. 17-septies prevede misure per la
ristrutturazione del patrimonio edilizio.
Passando all'esame dell'art. 3 del d.l. n. 207 del 2012, la
societa' Ilva sostiene che la norma «fa applicazione, direttamente in
via legislativa, delle disposizioni di cui all'art. 1». In sostanza,
il legislatore avrebbe verificato la ricorrenza nel caso dell'Ilva
delle condizioni per il riconoscimento del carattere strategico
dell'impianto di Taranto, ed avrebbe «preso atto» della gia' attuale
esistenza di una AIA riesaminata, dichiarando di conseguenza
l'effetto di reimmissione dell'azienda nel possesso degli impianti e
dei prodotti (con l'ulteriore tutela rappresentata dall'istituzione
di un Garante indipendente).
3.2.1.- Sarebbe infondata, in queste condizioni, la censura mossa
all'art. 1 del decreto, per l'asserito contrasto con l'art. 3 Cost.
Non sarebbe carente, in primo luogo, la fissazione dei presupposti
per l'individuazione dell'interesse strategico nazionale, che attiene
tipicamente alla sfera dell'alta amministrazione (e' richiamata, a
confronto, l'analoga disciplina dettata per l'esercizio di poteri
straordinari nel settore della difesa ed in altri settori strategici:
decreto-legge 15 marzo 2012, n. 21, recante «Norme in materia di
poteri speciali sugli assetti societari nei settori della difesa e
della sicurezza nazionale, nonche' per le attivita' di rilevanza
strategica nei settori dell'energia, dei trasporti e delle
comunicazioni», convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della
legge 11 maggio 2012, n. 56). Per altro verso, il principio di
uguaglianza richiede il difforme trattamento di situazioni diseguali,
individuate secondo un criterio pertinente alla causa dell'intervento
normativo (sono citale le sentenze della Corte costituzionale n. 89
del 1996 e n. 15 del 1975). Lo stesso ricorso al criterio
(concomitante) del numero dei lavoratori occupati e' conforme a
quanto si riscontra per altre discipline: e' citato l'art. 2 del
decreto legislativo 8 luglio 1999, n. 270 (Nuova disciplina
dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in stato di
insolvenza, a norma dell'articolo 1 della legge 30 luglio 1998, n.
274), ove la procedura conservativa e' riservata appunto alle aziende
con almeno 200 dipendenti. La parte costituita osserva che il
rimettente - pur senza sostenere in radice l'illegittimita' del
ricorso a criteri quantitativi - non ha indicato tertia comparationis
che, in base al principio di uguaglianza, dovrebbero imporre
l'adozione di una diversa soglia numerica di dipendenti, il che
varrebbe a determinare l'inammissibilita' della questione sollevata
al proposito (sono citate le sentenze della Corte costituzionale n.
131 e n. 33 del 2009, n. 25 del 1991, n. 66 del 1982).
Anche il denunciato contrasto dell'art. 3 del decreto con l'art.
3 Cost. dovrebbe essere escluso.
La censura muoverebbe da un travisamento della norma e del
sistema che disciplina le attivita' produttive potenzialmente
inquinanti. La norma riconosce che l'Ilva si trova nelle condizioni
che, in generale, legittimerebbero qualunque azienda a produrre in
base ad una AIA sottoposta a riesame. D'altra parte, un'azienda che
produce in osservanza dell'AIA rilasciata dopo la procedura di
riesame non commette alcun illecito, non potendosi ammettere -
secondo la parte - che sia l'autorita' giudiziaria, e non quella
amministrativa, a fissare i parametri di tollerabilita' delle
immissioni. In altre parole, l'Ilva non sarebbe trattata diversamente
da ogni altra azienda di interesse strategico nazionale che si
trovasse nelle medesime condizioni.
Pur volendo ammettere che l'art. 3 del decreto consista in una
«norma provvedimento», il legislatore non avrebbe varcato i limiti
posti dalla giurisprudenza costituzionale per la legittimita' di tali
interventi (e' citata la sentenza n. 270 del 2010). Non sarebbe la
prima volta, d'altra parte, che il legislatore introduce una
disciplina particolare per cose gia' sottoposte a sequestro
giudiziario (d.l. n. 61 del 2007) o detta deroghe specifiche
all'applicazione di norme generali (e' richiamata la sentenza della
Corte costituzionale n. 152 del 1985).
Nelle fattispecie complesse, non ogni «incoerenza, disarmonia o
contraddittorieta'» che derivi da una norma puo' risolversi in
violazione del principio di uguaglianza, che' altrimenti il controllo
di legittimita' delle leggi si trasformerebbe in controllo di
opportunita' (sentenza n. 89 del 1996).
Con specifico riguardo alla commercializzazione delle merci
sequestrate, la parte considera palesemente infondata l'opinione del
rimettente che la stessa non sarebbe giustificata dall'interesse alla
prosecuzione dell'attivita' produttiva, la quale, al contrario, non
sarebbe praticamente concepibile in assenza di un completo ciclo
economico.
Neppure potrebbe ammettersi che, con riferimento alla clausola di
«retroattivita'» introdotta in sede di conversione (riguardo alla
reimmissione nel possesso delle merci prodotte prima del
decreto-legge), si sia determinato un ingiustificato trattamento di
favore nei confronti dell'Ilva. Il comma 3 dell'art. 3 declina, per
il singolo caso in esame, una norma gia' desumibile sul piano
generale dall'art. 1, che non potrebbe legittimare la continuazione
delle attivita' produttive senza legittimare l'alienazione dei
prodotti, e che si applica «anche quando l'autorita' giudiziaria
abbia adottato provvedimenti di sequestro sui beni dell'impresa
titolare dello stabilimento».
3.2.2.- Riguardo alla pretesa interferenza del legislatore nella
funzione giurisdizionale, ed ai numerosi parametri evocati in
proposito, la parte privata nega, anzitutto, che possa esservi un
problema di vanificazione del «giudicato».
Se di giudicato dovesse parlarsi con riguardo al sequestro degli
impianti, anzitutto, cio' non potrebbe che farsi in riferimento alle
statuizioni del Tribunale del riesame, che avrebbe negato,
accogliendo in parte le censure mosse al decreto di sequestro, la
necessita' di una immediata cessazione dell'attivita' produttiva.
Dunque, l'intervento normativo sarebbe valso a favorire l'attuazione
del giudicato, e non a contrastarlo.
In generale, la stessa fermezza della giurisprudenza
costituzionale nella protezione del giudicato sarebbe venuta meno, di
recente, a fronte della necessita' di garantire interessi pubblici
contrastanti (e' citata la sentenza n. 113 del 2011, che ha
introdotto un diverso caso di revisione quando si renda necessario
dare attuazione ad una decisione della Corte europea dei diritti
dell'uomo).
In ogni caso, il cosiddetto «giudicato cautelare» non e'
propriamente un giudicato, ma una mera preclusione processuale, che
opera rebus sic stantibus, con riguardo alle sole questioni dedotte,
e non anche a quelle deducibili. Dunque si tratta di una situazione
suscettibile di modifica per effetto di norme o di provvedimenti
amministrativi sopravvenuti. D'altra parte, se l'andamento del
procedimento cautelare non interferisce con quello del processo (e'
citata la sentenza della Corte costituzionale n. 121 del 2009),
allora le norme che incidono sul procedimento cautelare non valgono a
condizionare l'esito del processo.
Neppure potrebbe dirsi, nella specie, che sia stata frustrata la
funzione del giudice, chiamato ad applicare mutamenti del diritto
oggettivo alle singole fattispecie, come sempre accade, a maggior
ragione con riguardo a regole retroattive (sono citate le sentenze
della Corte costituzionale n. 1 del 2011, n. 311 e n. 94 del 2009, n.
32 del 2008, n. 352 del 2006, n. 211 del 1998, n. 263 del 1994, n. 91
del 1988). Sarebbe sufficiente, per la legittimita' dell'intervento,
che il legislatore non detti la regola per un singolo giudizio, ma
ponga una disciplina suscettibile di applicazione in ogni fattispecie
concreta che presenti le medesime caratteristiche.
A tale proposito, sarebbe infondato l'assunto del rimettente per
il quale la normativa censurata inciderebbe sulla fattispecie
concreta a quadro normativo «invariato». La parte privata ripete che
l'art. 1 del decreto ha introdotto una normativa nuova e generale,
applicabile a tutte le aziende di interesse strategico nazionale,
comprese quelle gia' raggiunte da provvedimenti cautelari reali. Che
poi il novum possa incidere sull'efficacia di statuizioni giudiziali,
che non consistano nel giudicato in senso proprio, sarebbe ipotesi
gia' ammessa dalla giurisprudenza costituzionale (e' citata la
sentenza n. 282 del 2005).
3.2.3.- Non sarebbero vulnerati il principio di legalita', il
principio di necessita' della prevenzione e della repressione dei
reati ed il diritto di azione.
L'art. 1 del d.l. n. 207 del 2012 si limita a regolare la
funzione legittimante di un provvedimento amministrativo, tra l'altro
sindacabile nei modi ordinari e revocabile dalla stessa
amministrazione, senza incidere sull'apparato sanzionatorio
predisposto per le relative violazioni. Non potrebbe ammettersi che
la pendenza di situazioni cautelari impedisca qualunque nuova legge
che operi un bilanciamento degli interessi coinvolti dalle attivita'
produttive. Quanto all'art. 3 - viene ribadito - la norma si limita a
riconoscere la corrispondenza del caso concreto alla previsione
astratta, senza legittimare condotte antecedenti o condotte future,
poste in essere in violazione della legge. Neanche la pendenza di
indagini preliminari (al cui svolgimento non viene opposto alcun
intralcio) potrebbe sortire un effetto di paralisi della normazione.
In astratto, sono del resto ammissibili limiti e condizioni per
l'esercizio dell'azione penale (sono citate le sentenze della Corte
costituzionale n. 121 del 2009 e n. 114 del 1982).
Infondata infine - a parere della parte costituita - sarebbe la
doglianza concernente la presunta «legificazione» dell'AIA rilasciata
all'azienda, e la conseguente frustrazione del diritto ad ottenerne
un sindacato giudiziale. Il rinvio dell'art. 3 al provvedimento non
avrebbe natura recettizia, avendo la sola funzione di stabilire che,
nel caso dell'Ilva, l'autorizzazione prevista dall'art. 1 e' gia'
stata rilasciata, senza che per questo la stessa autorizzazione perda
la propria natura amministrativa (tanto da restare modificabile
secondo le procedure tipiche del procedimento amministrativo).
3.2.4.- La parte costituita contesta, ancora, che ricorra la
pretesa lesione del diritto alla salute ed all'ambiente salubre.
In realta', la normativa censurata mirerebbe alla miglior tutela
dei diritti invocati, posto che la cessazione della produzione e la
dismissione degli impianti sarebbe, per tali diritti, piu' pericolosa
della continuazione dell'attivita' in condizione di sicurezza.
In ogni caso - prosegue la parte - sarebbe erronea la pretesa che
i diritti in questione siano insuscettibili di qualunque
bilanciamento, cosi' dando vita ad una gerarchia tra valori della
quale non vi sarebbe traccia in Costituzione (sono citate ex multis,
a proposito della spettanza della composizione alle istanze
rappresentative, le sentenze della Corte costituzionale n. 27 del
1998 e n. 94 del 1985). A maggior ragione spetterebbe al legislatore
la determinazione delle condotte cui assegnare rilevanza penale,
anche con specifico riguardo alla tutela degli interessi presidiati
dall'art. 32 Cost. (sentenze n. 376 del 2000, n. 267 del 1999, n. 447
del 1998, n. 304 del 1994, n. 455 del 1990).
Il ragionamento del rimettente sarebbe infondato anche nella
parte in cui pretende che la normativa censurata abbia legittimato la
ripresa delle attivita' produttive senza necessita' di previa
realizzazione delle cautele per l'ambiente. L'autorizzazione,
anzitutto, risulta espressamente condizionata all'adempimento delle
prescrizioni impartite con l'AIA. La disciplina prevede poi un
complesso sistema di controllo e monitoraggio. Ed infine, come
accennato, e' stata introdotta la figura di un Garante indipendente,
chiamato proprio a verificare l'osservanza delle prescrizioni.
Ancora, sarebbe infondata la pretesa che il legislatore abbia
reso inoperante il sistema sanzionatorio e precauzionale posto a
tutela della salute e dell'ambiente. Al contrario, l'art. 1, comma 3,
del decreto-legge lascia espressamente impregiudicata
l'applicabilita' delle norme sanzionatorie penali ed amministrative,
cui si aggiungono la specifica possibilita' di revoca
dell'autorizzazione rilasciata in sede di riesame e la comminatoria
di una sanzione pecuniaria fino al 10% del fatturato della societa'.
Tutte le sanzioni in questione potrebbero essere applicate anche nel
corso dei 36 mesi che segnano la durata massima dell'attivita'
consentita, ne' sarebbe rilevante che non siano state richieste
garanzie finanziarie per il pagamento delle relative somme, solo
ipotetico e comunque pertinente ad importi non determinabili a
priori.
3.2.5.- Da ultimo, la societa' Ilva sollecita una dichiarazione
di inammissibilita' per le censure riferite al primo comma dell'art.
117 Cost. Si tratterebbe infatti di censure del tutto generiche.
In ogni caso, le questioni sarebbero infondate, non sussistendo,
per le ragioni gia' indicate, alcuna lesione del diritto alla salute
ed all'ambiente salubre, del principio di precauzione (che' anzi
vengono anticipate le indicazioni della Commissione europea sulle
«BAT»), dell'autonomia della giurisdizione e delle regole del giusto
processo.
4.- Con atto di intervento depositato il 26 febbraio 2013, che si
fonda sull'asserita qualita' di parti assunta nel procedimento
principale, i signori Angelo, Vincenzo e Vittorio Fornaro sollecitano
la declaratoria di illegittimita' costituzionale degli artt. 1 e 3
del d.l. n. 207 del 2012.
Dalla documentazione allegata all'atto risulta che i signori
Fornaro hanno ricevuto avviso, in qualita' di persone offese, della
richiesta e dell'ordinanza giudiziale concernenti il compimento di
perizia collegiale chimico-ambientale, in regime di incidente
probatorio, nell'ambito delle indagini preliminari concernenti i
fatti cui si riferiscono i provvedimenti cautelari in atto.
4.1.- Vengono in primo luogo illustrate le ragioni di
ammissibilita' dell'intervento. Gli interessati, pur non essendo
direttamente partecipi del subprocedimento cautelare nel cui ambito
e' stata deliberata l'ordinanza di rimessione, sarebbero esposti
direttamente alle conseguenze della decisione sulle questioni
sollevate, posto che il relativo accoglimento comporterebbe
l'interruzione delle emissioni nocive in loro danno, le quali invece
proseguirebbero nel caso contrario (e' citata, quale esempio di
ammissione di un soggetto privo della qualita' di parte nel giudizio
a quo, la sentenza della Corte costituzionale n. 389 del 2004).
4.2.- Secondo gli intervenienti, le questioni sollevate sarebbero
rilevanti, poiche' la piena applicazione delle norme censurate, pur
restando ferma la condizione di sequestro degli impianti e delle
merci, imporrebbe la revoca della nomina dei custodi e comunque un
mutamento sostanziale del loro ruolo, data la coincidenza solo
parziale tra le prescrizioni tecniche dell'AIA riesaminata ed il
complesso delle misure necessarie per un effettivo risanamento degli
stabilimenti e dei processi produttivi.
4.3.- Dopo avere enunciato il ritenuto fondamento delle censure
riferite all'art. 3 Cost., gli intervenienti assumono che i diritti
al lavoro ed all'attivita' produttiva non possono entrare in
bilanciamento con il diritto alla salute e all'ambiente salubre, nel
senso che i primi devono essere assicurati solo nella misura in cui
non pregiudichino in alcun modo il secondo (sono citate le sentenze
della Corte costituzionale n. 378 del 2007, n. 127 del 1990, n. 210
del 1987, n. 156 del 1986, n. 74 del 1981, n. 88 del 1979). Analogo
ragionamento andrebbe fatto circa la prevalenza della necessita' di
prevenire e reprimere i reati (sentenze n. 146 del 2001 e n. 427 del
2000).
Le prescrizioni contenute nell'AIA riesaminata - che l'art. 3,
comma 2, del decreto-legge avrebbe elevato al rango legislativo -
sarebbero inidonee a garantire che l'attivita' produttiva prosegua
senza danneggiare ulteriormente la salute di lavoratori e cittadini.
Le cosiddette BAT dovranno essere applicate ad oltre tre anni
dall'autorizzazione, la quale, peraltro, prevede in vari casi solo
misure di monitoraggio e studi di fattibilita', cioe' adempimenti
inidonei, per definizione, a garantire nell'immediatezza il diritto
alla salute.
La presunzione che il rispetto dell'AIA comporti un'adeguata
tutela della salute e dell'ambiente, secondo gli intervenienti,
sarebbe del tutto priva di fondamento.
D'altra parte, la giurisprudenza costituzionale avrebbe da tempo
chiarito la necessita' di una effettiva tutela risarcitoria del
diritto alla salute (sono citate le sentenze n. 356 del 1991 e n. 184
del 1986), tutela che sarebbe inibita dalle norme censurate.
Il sostanziale divieto di agire nei confronti dell'Ilva nei 36
mesi successivi al rilascio dell'autorizzazione riesaminata
comporterebbe anche una violazione dell'art. 117, primo comma, Cost.,
in relazione all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo. La «legificazione» dell'AIA, per altro verso, avrebbe
privato i cittadini del diritto di ottenere il sindacato
giurisdizionale su di un atto di natura sostanzialmente
amministrativa (e' citata la sentenza della Corte di giustizia UE,
Grande Sezione, del 18 ottobre 2011, nei procedimenti C-128/09 e
C-135/09).
5.- Con atti depositati il 25 febbraio 2013 sono intervenute nel
giudizio la Confederazione Generale dell'Industria Italiana
(Confindustria) e la Federacciai - Federazione Imprese Siderurgiche
Italiane, entrambe chiedendo che siano «respinte» le questioni di
legittimita' costituzionale poste dal rimettente con riguardo
all'art. 1 del d.l. n. 207 del 2012.
6.- Con atto depositato il 26 febbraio 2013 e' intervenuta nel
giudizio, in persona del legale rappresentante, l'Associazione per il
Word Wide Fund for Nature (WWF Italia) Onlus, chiedendo che le
disposizioni censurate siano dichiarate illegittime.
7.- In data 19 marzo 2013 l'Avvocatura generale dello Stato, in
rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, ha
depositato memoria al fine di ribadire le conclusioni in precedenza
offerte (supra, § 2).
7.1.- Si nega in particolare fondamento, nella memoria,
all'assunto del rimettente secondo il quale la normativa censurata
avrebbe garantito ai responsabili dell'Ilva una «immunita'» rispetto
alle norme penali vigenti. In particolare l'Avvocatura afferma che
l'AIA rilasciata all'azienda avrebbe tutti e soli gli effetti tipici
di una autorizzazione amministrativa, senza scriminare condotte che
provochino eventi contro l'incolumita' pubblica o l'integrita' fisica
delle persone. Sul piano processuale, sarebbe stata introdotta una
deroga alla disciplina generale del sequestro preventivo, stabilendo
che nel caso di impianti strategici la misura non possa implicare il
blocco della produzione.
Non si tratterebbe di previsione illegittima, sia per la
ragionevolezza del bilanciamento operato dal legislatore, sia per
l'inesistenza di quella riserva di funzione giurisdizionale che sola,
a parere dell'Avvocatura, potrebbe legittimare le doglianze del
rimettente. Questi, in altre parole, vorrebbe riservare alla
giurisdizione non solo la sentenza, ma ogni possibile funzione di
prevenzione e repressione dei reati, che l'ordinamento invece puo'
ben attribuire, nell'ambito della ragionevolezza, a strumenti
diversificati, cominciando dal regime autorizzatorio fondato sulle
competenze tecniche dell'amministrazione e sulle connesse funzioni di
vigilanza.
7.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri nega che
l'intervento normativo de quo abbia bilanciato il diritto alla
salute, in se' e per se' considerato, con esigenze di carattere
economico e produttivo: si sarebbe piuttosto mirato ad evitare un
danno irrevocabile per tali esigenze in rapporto al rischio
aggiuntivo per la salute che si determina per l'ulteriore
prosecuzione dell'attivita' lungo un periodo di tempo circoscritto e
con la previa adozione delle cautele necessarie. Un bilanciamento del
quale si assume la piena ragionevolezza.
7.3.- Relativamente ai prodotti finiti e semilavorati in attuale
sequestro, l'Avvocatura generale assume l'erroneita' della relativa
qualificazione come «prodotto del reato», poiche' tale ultima nozione
comprenderebbe solo le cose che la legge penale vieta di realizzare,
e non anche cose lecitamente fabbricate, sia pure con eventuale
violazione di precetti dettati per un altro scopo di tutela.
Parimenti censurabile sarebbe, sempre a parere del Presidente del
Consiglio dei ministri, la pretesa che il sequestro sia utile a
prevenire nuovi reati, attraverso l'eliminazione del profitto
economico che potrebbe ricavarsene. Il fondamento della cautela - si
dice - risiede nella strumentalita' della cosa al reato, mentre mai
si sarebbero viste, in precedenza, giustificazioni "motivazionali" a
sostegno del sequestro.
8.- In data 19 marzo 2013 la difesa dell'Ilva S.p.A. ha
depositato memoria mediante la quale ribadisce le conclusioni gia'
rassegnate, con riguardo alle questioni sollevate sia nel giudizio
r.o. n. 19 del 2013, sia nel procedimento r.o. n. 20 del 2013, del
quale si dira' tra breve.
L'Ilva nega anzitutto (con riferimento a rilievi del WWF e dei
signori Fornaro) che l'azienda abbia provocato, anche dopo l'adozione
delle norme censurate, emissioni eccedenti i limiti fissati nell'AIA
del 4 agosto 2011. Le prescrizioni tecniche dell'autorizzazione,
d'altra parte, sarebbero perfettamente idonee a garantire la
protezione dell'ambiente e della salute umana, cosi' da privare di
fondamento la pretesa che la chiusura dell'impianto sia l'unica
soluzione utile ad eliminare il fenomeno dell'inquinamento.
In ogni caso, secondo la societa', il tema sarebbe estraneo
all'odierno scrutinio di costituzionalita', non dovendo la Corte
sostituire un proprio giudizio tecnico e politico a quelli espressi,
rispettivamente, dall'amministrazione e dal legislatore, e
trattandosi piuttosto di valutare se la discrezionalita' legislativa
sia stata esercitata in modo manifestamente irragionevole (sono
citate le sentenze della Corte costituzionale n. 110 del 2002, n. 144
del 2001, n. 313 del 1995).
Nella memoria si ribadisce che non vi sarebbe stata alcuna
«legificazione» dell'AIA rilasciata in esito alla procedura di
riesame, e che dunque il provvedimento avrebbe potuto essere
sindacato nei modi ordinari (compresa, se del caso, la
disapplicazione ad opera del giudice comune). Si nota, in
particolare, che il secondo comma dell'art. 1 del d.l. n. 207 del
2012 lascia espressamente salve, tra le altre, le norme sulla
procedura amministrativa di riesame dell'autorizzazione.
Da ultimo, la parte assume che sarebbe alterato, nella logica
dell'ordinanza di rimessione, il corretto equilibrio instaurato dalla
Costituzione tra la funzione giurisdizionale e quelle di legislazione
e di amministrazione. A queste ultime sarebbe riferibile in via
primaria, specie nella logica della prevenzione di accadimenti
futuri, la garanzia della incolumita' pubblica e della salute delle
persone (sono citate, in questa prospettiva, le sentenze della Corte
costituzionale n. 121 del 1999, n. 283 del 1986, n. 70 del 1985, n.
150 del 1981). La riserva di giurisdizione desumibile dagli artt.
102, 103 e 104 Cost. andrebbe intesa come riserva di sentenza, e non
come capacita' inibitoria dell'intervento giudiziario in ordine a
qualunque forma di espressione del potere legislativo e di quello
esecutivo ed amministrativo.
9.- In data 19 marzo 2013 e' stata depositata, nell'interesse dei
signori Angelo, Vincenzo e Vittorio Fornaro, una memoria tesa a
ribadire le conclusioni gia' offerte (supra, § 4).
Oggetto delle censure sarebbe una «legge provvedimento», nata per
intervenire su una sola e specifica situazione (sono citati i lavori
preparatori della legge di conversione), priva di ragionevolezza
(sono citate le sentenze della Corte costituzionale n. 492 del 1995,
n. 346 del 1991, n. 143 del 1989), e per altro verso destinata,
comunque, ad una indebita interferenza con il procedimento
giudiziario in corso, come tra l'altro risulterebbe chiaro alla luce
dell'occasione e della tempistica (e' citata la sentenza n. 267 del
2007). La giurisprudenza costituzionale avrebbe irrevocabilmente
chiarito che le leggi provvedimento non possono interferire con
procedimenti in atto (sentenze n. 137 del 2009, n. 525 e n. 419 del
2000, n. 123 del 1987), che' altrimenti risulterebbe inciso il
diritto fondamentale alla difesa.
L'art. 3 del decreto-legge, mediante un rinvio recettizio,
avrebbe «legificato» l'AIA riesaminata dell'ottobre 2012, con la
conseguenza, asseritamente paradossale, che non sarebbero impedite
modifiche ed aggiornamenti per via amministrativa, che, anzi,
sarebbero gia' intervenuti (con modificazioni dei tempi prescritti
per l'adozione di talune cautele). Dunque, l'Ilva starebbe svolgendo
attivita' produttiva non piu' secondo l'autorizzazione conferita con
il d.l. n. 207 del 2012: si tratterebbe di una situazione
irrazionale, gia' stigmatizzata dalla Corte costituzionale in un caso
analogo (sentenza n. 282 del 1990).
Ad ogni modo - e cioe' anche volendo ammettere la natura solo
formale del rinvio all'AIA riesaminata da parte della norma censurata
- l'effettivita' del diritto di difesa sarebbe pregiudicata
dall'ostacolo posto alla prevenzione ed al perseguimento dei delitti
sanzionati dal diritto penale comune, visto tra l'altro che la
clausola di «salvezza» inserita nel comma 3 dell'art. 1 comprende le
sole sanzioni penali previste dalla normativa di settore. Considerato
che si tratta di mere sanzioni pecuniarie per reati suscettibili di
oblazione, il regime di tutela penale dell'ambiente e della salute
resterebbe risolutivamente condizionato, sul piano dell'efficacia, da
un provvedimento del Ministro dell'ambiente, oltretutto altamente
discrezionale nei fini, data la genericita' della previsione che lo
regola.
Inoltre, la ragionevolezza del bilanciamento operato dal
legislatore, prevedendo sanzioni per le sole violazioni dell'AIA
riesaminata, dovrebbe essere esclusa in quanto le prescrizioni
adottate con il provvedimento di riesame sarebbero inidonee ad
assicurare il risanamento del processo produttivo. Al riguardo,
vengono richiamati i dati salienti delle perizie effettuate nel
giudizio penale in corso, che segnalano imponenti emissioni non
convogliate (diffuse e fuggitive): nella procedura di riesame non
sarebbero stati utilizzati studi sull'incidenza delle misure
prescritte e sarebbero state addirittura trascurate fonti concorrenti
di inquinamento ambientale, connesse alla gestione dei rifiuti e dei
sottoprodotti, nonche' delle acque reflue e meteoriche. Nel contempo,
i termini per l'adeguamento alle prescrizioni impartite sarebbero
tali da azzerarne l'efficacia nel medio periodo (tre anni, ad
esempio, per la copertura dei parchi minerali), e in parte sarebbero
stati gia' prorogati dall'amministrazione.
Resterebbe dunque confermata l'illecita compressione del diritto
alla salute ed all'ambiente salubre, la cui tutela andrebbe invece
assicurata quale profilo intrinseco alla garanzia per ciascuno degli
interessi concorrenti: il diritto al lavoro, in particolare, non
potrebbe che essere anche diritto alla sicurezza ed all'igiene del
lavoro medesimo (sono citate, in generale, le sentenze della Corte
costituzionale n. 40 e n. 39 del 2013, n. 151 del 2012, n. 137 del
2009, n. 190 del 2001, n. 238 del 1996, n. 479 del 1987, n. 21 del
1964).
10.- In data 18 marzo 2013 l'associazione Federacciai -
Federazione Imprese Siderurgiche Italiane ha depositato memoria
insistendo per l'accoglimento delle conclusioni gia' offerte (supra,
§ 5).
11.- In data 19 marzo 2013 l'Associazione per il Word Wide Fund
for Nature (WWF Italia) Onlus ha depositato memoria insistendo per
l'accoglimento delle conclusioni gia' offerte (supra, § 6).
12.- Il Tribunale ordinario di Taranto, in funzione di giudice di
appello a norma dell'art. 322-bis cod. proc. pen., ha sollevato, con
ordinanza depositata in data 15 gennaio 2013 (r.o. n. 20 del 2013),
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge n.
231 del 2012 - recte, dell'art. 3 del d.l. n. 207 del 2012, come
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n.
231 del 2012 - in relazione agli artt. 3, 24, 102, 104 e 122 Cost.,
nella parte in cui autorizza «in ogni caso» la societa' Ilva S.p.A.
di Taranto «alla commercializzazione dei prodotti ivi compresi quelli
realizzati antecedentemente alla data di entrata in vigore» del
citato d.l. n. 207 del 2012, sebbene posti ad oggetto di un
provvedimento di sequestro preventivo.
12.1.- Il Tribunale riferisce di essere investito dell'appello
proposto dal legale rappresentante dell'Ilva contro l'ordinanza del
Giudice per le indagini preliminari di Taranto che, in data 11
dicembre 2012, ha respinto la richiesta di revoca del sequestro
preventivo disposto riguardo ai prodotti finiti o semilavorati
custoditi presso gli stabilimenti della societa'. Al fine di
descrivere il contesto nel quale e' chiamato ad operare, il
rimettente riassume gli avvenimenti, processuali e normativi, che
hanno condotto all'instaurazione del giudizio impugnatorio.
Viene ricordato, in particolare, il provvedimento del 25 luglio
2012 mediante il quale, disponendo il sequestro preventivo di alcune
aree dello stabilimento siderurgico di Taranto, il Giudice per le
indagini preliminari aveva nominato un collegio di custodi composto
da tre funzionari pubblici con specifiche competenze industriali, e
da un dottore commercialista per i profili amministrativi della
gestione. Al collegio dei custodi era stata impartita la direttiva di
avviare «immediatamente le procedure tecniche e di sicurezza per il
blocco delle specifiche lavorazioni e lo spegnimento degli impianti
sopra indicati», assicurando la tutela della pubblica incolumita' e
l'integrita' degli impianti stessi. Alla proprieta' degli impianti
era stata dunque negata la facolta' d'uso dei medesimi.
Il 20 agosto 2012 il Tribunale del riesame aveva parzialmente
riformato il provvedimento in questione. Il custode con competenze
amministrative era stato sostituito con il Presidente del consiglio
di amministrazione dell'Ilva e soprattutto, ferme le ulteriori
disposizioni, erano state modificate le direttive per i custodi, cui
erano stati affidati i compiti di garantire la sicurezza degli
impianti, eliminare le situazioni di pericolo, monitorare di continuo
le emissioni inquinanti. La nomina del legale rappresentante
dell'Ilva quale componente del collegio dei custodi e' stata poi
revocata nell'ambito di successivi sviluppi della procedura, ma per
il resto il provvedimento di riesame, non impugnato dalla societa',
si e' stabilizzato.
Il quadro cautelare (essendo nel frattempo intervenuta l'AIA
riesaminata ad opera del Ministro competente) si era evoluto con
l'adozione di un ulteriore decreto di sequestro preventivo, emesso il
22 novembre 2012, riguardo ai prodotti finiti o semilavorati che
giacevano nelle zone di stoccaggio dello stabilimento dell'Ilva. La
nuova cautela era stata giustificata assumendo la perdurante
violazione del provvedimento di sequestro degli impianti, in assenza
di alcuna seria iniziativa per la riduzione delle emissioni
inquinanti. Le merci prodotte, dunque, avrebbero costituito il
prodotto di un reato, suscettibile di confisca in applicazione del
primo comma dell'art. 240 cod. pen., e per l'effetto assoggettabile a
sequestro secondo quanto disposto al comma 2 dell'art. 321 cod. proc.
pen. Ma il sequestro si sarebbe legittimato, sempre a parere del
Giudice per le indagini preliminari, anche a norma del comma 1 dello
stesso art. 321, poiche' la libera disponibilita' delle merci avrebbe
favorito la prosecuzione di quel ciclo produttivo che il giudice
procedente considerava illecito e fortemente lesivo sul piano
ambientale e sanitario.
L'impugnazione contro il nuovo decreto di sequestro non era stata
coltivata dall'Ilva, il cui legale rappresentante aveva piuttosto
preferito rivolgersi alla locale Procura della Repubblica affinche'
fosse data immediata esecuzione alle norme nel frattempo introdotte
con il d.l. n. 207 del 2012. Il pubblico ministero, in effetti, aveva
restituito alla societa' il possesso degli impianti, ferma restando
la loro condizione di sequestro, ma aveva chiesto al Giudice per le
indagini preliminari di respingere l'analoga domanda per i prodotti
in giacenza, ed il Giudice aveva provveduto in conformita' con
ordinanza dell'11 dicembre 2012.
Contro tale ultimo provvedimento e' proposto l'appello che deve
essere definito dal giudice a quo. Nell'atto di gravame si contesta
che ricorra un fumus adeguato in ordine alla sussistenza dei reati
ipotizzati, si denunciano vizi di motivazione circa l'illiceita'
dell'attivita' produttiva e si prospetta la violazione delle norme
contenute nel decreto-legge, significativamente emendate, peraltro,
proprio con riguardo all'oggetto dell'ordinanza impugnata. A seguito
delle modifiche apportate in sede parlamentare, infatti, il comma 3
dell'art. 3 del decreto stabilisce espressamente che l'Ilva deve
considerarsi autorizzata alla commercializzazione dei prodotti in
giacenza, «ivi compresi quelli realizzati antecedentemente alla data
di entrata in vigore del presente decreto, ferma restando
l'applicazione di tutte le disposizioni contenute nel medesimo
decreto».
L'8 gennaio 2013 il Tribunale procedente ha celebrato il
procedimento camerale. In tale sede, e con successiva memoria
autorizzata, il pubblico ministero ha chiesto sollevarsi questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 3 della «legge 24
dicembre 2012, n. 231». L'ordinanza di rimessione accoglie, in parte,
l'indicata sollecitazione.
12.2.- In punto di rilevanza il rimettente premette che, per
effetto della rinuncia dell'Ilva al ricorso per riesame inizialmente
proposto contro il decreto di sequestro dei prodotti, deve
escludersi, riguardo al fumus commissi delicti, l'intervenuta
formazione del cosiddetto giudicato cautelare, con la conseguenza che
il tema resta liberamente valutabile in sede di appello contro il
rigetto dell'istanza di restituzione. La circostanza e' considerata
significativa sul piano della rilevanza, in quanto, se mancassero i
presupposti per la prosecuzione del sequestro, i beni andrebbero
restituiti a prescindere dall'applicazione della norma censurata.
Sempre a titolo di premessa, il Tribunale ricorda i limiti
intrinseci della cognizione e della valutazione cui il giudice e'
chiamato nel procedimento cautelare reale, con particolare riguardo
al merito dell'accusa, che deve essere valutata sul solo piano della
correttezza giuridica. Il fumus e' dunque apprezzato in termini di
mera congruenza tra gli elementi prospettati dalle parti e le
conseguenze che se ne traggono in termini di qualificazione dei
fatti, senza disponibilita' di poteri istruttori e con la
possibilita' di negare la cautela solo in caso di «manifesta,
assoluta ed evidente inconfigurabilita' dell'ipotesi di reato».
12.2.1.- Per motivare il proprio giudizio circa la sussistenza
del fumus in ordine ai delitti contestati, ed in particolare circa il
carattere illecito dell'attivita' culminata con la produzione delle
merci in sequestro, il Tribunale rimettente ricorre ad un'ampia
citazione del provvedimento impugnato. In tale sede si ricorda che il
sequestro preventivo degli impianti era stato disposto senza facolta'
d'uso e che lo stesso Tribunale del riesame aveva autorizzato
interventi tecnici al solo fine di apprestare le cautele necessarie
per prevenire nuove immissioni nocive nell'ambiente, precludendo ogni
ulteriore attivita' produttiva fino ad una nuova e positiva verifica
dei risultati ottenuti. Nondimeno, secondo il Giudice per le indagini
preliminari, la proprieta' dell'Ilva non ha "consegnato" gli
impianti, ha proseguito la produzione senza significativi interventi
in chiave di sicurezza ambientale, e si e' rifiutata di fornire ai
custodi la documentazione pertinente alla commercializzazione dei
propri prodotti. In altre parole, la societa' avrebbe continuato
«imperterrita nella criminosa produzione dell'acciaio, nella vendita
del frutto dell'attivita' criminosa [...] assicurandosi lauti
profitti non curante delle disposizioni dell'autorita' giudiziaria e
in violazione di tutti i provvedimenti giurisdizionali».
Il Tribunale rimettente disattende, in proposito, la tesi
difensiva secondo cui il Collegio del riesame aveva consentito la
prosecuzione dell'attivita' produttiva, sia pure nei limiti della
necessaria preservazione degli impianti. Quel Collegio, piuttosto,
aveva negato che lo spegnimento degli impianti fosse l'unico modo per
far cessare le emissioni nocive, delegando ai custodi la verifica
della possibilita' di interventi utili ad assicurare la prosecuzione
in sicurezza dell'attivita' produttiva; attivita' che avrebbe potuto
riprendere solo se e quando gli ipotetici interventi sulla sicurezza
ambientale fossero stati attuati. Una prospettiva pienamente coerente
- secondo il giudice a quo - con la logica del sequestro preventivo,
che mira a sottrarre la disponibilita' della cosa al possessore,
anche al fine di prevenire l'incremento degli effetti lesivi della
condotta delittuosa. La limitata facolta' d'uso, comunque accordata
ai soli custodi, aveva avuto per scopo la verifica della possibilita'
di conservare il bene sequestrato, in vista del bilanciamento degli
interessi connessi alla sua utilita' per l'esercizio dell'impresa.
Di contro, come ammesso dalla stessa parte privata, l'attivita'
produttiva era proseguita senza interruzione e con le stesse
emissioni inquinanti riscontrate a monte del sequestro degli
impianti. La tesi difensiva della necessita' di una produzione a
basso regime per la conservazione dello stabilimento viene respinta
dal Tribunale, in assoluto e comunque alla luce dei dati quantitativi
del prodotto, confermati dal sequestro di oltre un milione e mezzo di
tonnellate di merce. Dunque - si conclude - i lavorati in sequestro
devono considerarsi prodotti di reato e cose pertinenti a reato,
legittimamente sequestrati a mente del comma 1 dell'art. 321 cod.
proc. pen. e, comunque, ai sensi del comma 2, in quanto suscettibili
di confisca ex art. 240 cod. pen.
12.2.2.- Alla luce del quadro normativo preesistente al d.l. n.
207 del 2012, in definitiva, l'appello della societa' Ilva dovrebbe
essere respinto. La conclusione sarebbe identica - a parere del
rimettente, e secondo quanto esposto nel provvedimento impugnato -
con riguardo alla versione originaria dell'art. 3 del provvedimento
governativo, che non avrebbe contenuto disposizioni riferibili ai
prodotti gia' sottoposti a sequestro prima del provvedimento stesso.
Una «lettura costituzionalmente orientata» avrebbe imposto, infatti,
di considerare non retroattiva la disposizione, attesa l'antinomia
esistente tra i profili fondanti della cautela reale e la restituita
possibilita' di «commercializzazione» della merce sequestrata.
In effetti - osserva il Tribunale - la disponibilita' della cosa
e' logicamente incompatibile con la funzione del sequestro, tanto che
la giurisprudenza di legittimita' annulla le «concessioni d'uso»
talvolta rilasciate dal giudice di merito per la salvaguardia di
interessi primari della persona (sarebbe il caso degli immobili
abusivi). Il principio varrebbe, a maggior ragione, riguardo a forme
d'uso che si risolvano nella cessione a terzi delle cose sequestrate
e dunque nella loro dispersione, tanto che le relative condotte, da
parte del custode o del proprietario, costituiscono un reato.
Interpretata in chiave retroattiva, la disposizione originariamente
introdotta con il decreto-legge avrebbe comportato la definitiva
dispersione delle merci sottoposte a sequestro, per la loro
immissione in un ciclo di trasformazione che le avrebbe rese
irrecuperabili.
La funzione del comma 3 dell'art. 3, nella versione scaturita
dalla legge di conversione, sarebbe, dunque, proprio quella di
superare il quadro delineato, affinche' la societa' Ilva sia posta in
grado di commercializzare le merci sequestrate prima del
provvedimento d'urgenza. Il che documenta, secondo il Tribunale, la
piena rilevanza della questione di legittimita' costituzionale
proposta riguardo alla norma in discorso (mentre sarebbero
irrilevanti, e dunque non suscettibili di proposizione, le ulteriori
questioni prospettate dal pubblico ministero procedente).
12.3.- In punto di non manifesta infondatezza, il rimettente
prospetta anzitutto un contrasto tra la norma censurata e l'art. 3
Cost., posto che detta norma si atteggerebbe a «legge del caso
singolo». Di conseguenza, la societa' Ilva sarebbe trattata
differentemente da ogni altra societa' le cui merci siano state
sottoposte a sequestro per essere, le stesse merci, il prodotto di un
reato.
Il Tribunale ricorda come la giurisprudenza costituzionale abbia
chiarito la necessita' di una ragionevole giustificazione per la
diseguale disciplina di situazioni assimilabili (sono citate le
sentenze della Corte costituzionale n. 1009 del 1988 e n. 15 del
1960). Nel caso di specie, la norma censurata introdurrebbe una
possibilita' di commercializzazione del bene sequestrato inibita in
ogni altra consimile fattispecie, se non addirittura una ipotesi
«speciale» di dissequestro, non fondata, come quelle generali, sulla
cessazione delle esigenze di cautela che impongono il vincolo reale.
Il legislatore, oltretutto, avrebbe introdotto una legge del caso
concreto secondo un bilanciamento irragionevole tra i valori in
gioco, difforme da quello che normalmente segna la disciplina di
protezione dell'ambiente (e' citato il caso dell'emergenza rifiuti,
ove addirittura il legislatore ha penalizzato, talvolta, condotte
prive di rilevanza fuori delle porzioni di territorio interessate
dalla stessa emergenza).
Il rimettente prospetta la violazione concomitante del principio
di «ragionevolezza-razionalita'» (e' citata la sentenza della Corte
costituzionale n. 204 del 1982). Viene ribadito che la funzione
tipica del sequestro preventivo e' quella di privare il possessore
della disponibilita' della cosa, anche in vista dell'eventuale
confisca. L'autorizzazione «particolare» che la legge conferisce
all'Ilva non sarebbe giustificata - secondo il Tribunale - neppure
dalle esigenze di salvaguardia dell'occupazione e della produzione,
per la cui tutela l'art. 1 del d.l. n. 207 del 2012 consente,
attraverso il riesame dell'AIA, di proseguire l'attivita' industriale
negli stabilimenti di interesse strategico nazionale: la
commercializzazione dei lavorati, infatti, non sarebbe necessaria ai
fini indicati.
La norma «generale» (del cui carattere di astrattezza il
rimettente dubita, sia pur senza farne questione) avrebbe il solo
scopo di legittimare una prosecuzione dell'attivita' produttiva
nonostante l'intervenuto sequestro degli impianti. Discostandosi da
questa ratio, la norma censurata avrebbe accordato un diverso
privilegio all'Ilva, relativamente ai prodotti sequestrati prima
dell'intervento normativo. Dunque, la legge avrebbe introdotto una
difformita' di trattamento «interna» ai casi particolari,
riconducibili alla previsione dell'art. 1, per i quali potrebbe
considerarsi legittima una disciplina piu' favorevole di quella
riservata in generale a coloro che esercitano attivita' di produzione
industriale (e' citata la sentenza della Corte costituzionale n. 80
del 1969).
In realta' - osserva il Tribunale - gli artt. 1 e 2 del d.l. n.
207 del 2012 prevedono una facolta' d'uso delle cose in sequestro non
incompatibile ontologicamente con la cautela reale, mentre il comma 3
dell'art. 3 introduce una disposizione radicalmente contrastante con
la fisionomia della cautela, tanto da risolversi sostanzialmente in
una fattispecie di dissequestro «obbligatorio». Se poi la stessa
disposizione avesse anche il senso di una legittimazione a posteriori
dell'attivita' produttiva culminata con la realizzazione delle merci
in questione, resterebbe violato, secondo il rimettente, anche il
«principio di irretroattivita' della legge», derogabile solo quando
cio' sia richiesto dal criterio di ragionevolezza, senza mai
«incidere arbitrariamente sulle situazioni sostanziali poste in
essere da leggi precedenti» (sono citate le sentenze della Corte
costituzionale n. 229 del 1999, n. 432 del 1997, n. 153 e n. 6 del
1994, n. 283 del 1993).
La norma censurata contrasterebbe anche con gli artt. 102 e 104
Cost., che «tutelano le prerogative della funzione giudiziaria», in
quanto incide su un procedimento in corso e varrebbe a condizionare
la concreta possibilita' della confisca in esito al procedimento
stesso, sebbene l'attivita' produttiva della merce, almeno per
l'epoca antecedente all'emanazione del d.l. n. 207 del 2012, debba
considerarsi tuttora illecita.
Il Tribunale, dopo aver ricordato il principio di soggezione del
giudice «solo alla legge», riconosce che tale principio non implica
l'illegittimita' di misure retroattive o suscettibili di interagire
nella soluzione di controversie gia' pendenti (sono citate le
sentenze di questa Corte n. 229 del 1999, n. 432 del 1997, n. 397 del
1994, n. 402 del 1993). Anche le cosiddette «leggi provvedimento»
possono essere legittime, a condizione pero' che non violino la
«riserva di giurisdizione», che opera «specie» nel caso di giudizi
pendenti ed inibisce al Parlamento l'esercizio di funzioni
giurisdizionali, salvi i casi previsti dalla Costituzione (sono
citate le sentenze di questa Corte n. 137 del 2009, n. 241 del 2008,
n. 267 del 2007, n. 321 del 1998, n. 123 del 1987).
La norma censurata avrebbe di fatto «direttamente modificato un
provvedimento del giudice» (l'ordinanza posta ad oggetto
dell'impugnazione), «senza per altro modificare il quadro normativo
sulla base del quale era stato emanato».
Infine, il comma 3 dell'art. 3 del d.l. n. 207 del 2012
violerebbe gli artt. 24 e 112 Cost., vulnerando il diritto di azione
del privato leso nei suoi diritti ed ostacolando la funzione pubblica
di accertamento, repressione e prevenzione dei reati (e' citata la
sentenza della Corte costituzionale n. 34 del 1973).
12.4.- Il Tribunale rimettente tiene a chiarire, in conclusione
del proprio provvedimento, che il giudizio impugnatorio deve
considerarsi sospeso, a norma dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953,
n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), anche in considerazione del carattere non perentorio
del termine per la relativa definizione, posto che si tratta di
appello contro un provvedimento in materia di sequestro e non di
riesame (l'art. 322-bis del codice di rito rinvia all'art. 310 e non
al comma 10 dell'art. 309).
13.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto nel
giudizio con atto depositato il 26 febbraio 2013, chiedendo che le
questioni sollevate siano dichiarate inammissibili e/o infondate.
13.1.- Dopo aver riassunto gli antefatti dell'ordinanza di
rimessione e l'essenza delle questioni prospettate dal rimettente,
l'Avvocatura generale assume che il Tribunale di Taranto si sarebbe
arrogato (violando gli artt. 101, 117 e 134 Cost.) un inesistente
potere di disapplicazione della legge, che spetta solo di fronte a
«norme comunitarie» incompatibili con il diritto interno, e che non
potrebbe ritenersi insito nella possibilita' di sollevare questioni
di legittimita' costituzionale (e' citata la sentenza della Corte
costituzionale n. 285 del 1990).
Sempre in via preliminare, l'Avvocatura generale sostiene che le
questioni sollevate avrebbero «perso di interesse», posto che il
giudice procedente, con provvedimento del 14 febbraio 2013, ha
disposto la vendita delle merci in sequestro.
13.2.- Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, le
censure del rimettente sarebbero riducibili a tre nuclei
fondamentali, restando in ogni caso infondate.
13.2.1.- La normativa censurata, in primo luogo, non violerebbe
il principio di uguaglianza, costituendo piuttosto applicazione del
principio per il quale situazioni che appaiono diverse, secondo una
ragionevole identificazione del criterio di discriminazione, devono
essere regolate differentemente. Il principio di ragionevolezza
imporrebbe solo congruenza tra la ratio della legge e le disposizioni
adottate.
L'osservanza del principio non sarebbe pregiudicata nel caso di
leggi provvedimento, sempreche' si tratti, appunto, di interventi
ragionevoli e non arbitrari, che non interferiscano con la funzione
giudiziaria e non vanifichino l'autorita' del giudicato (sono citate
le sentenze della Corte costituzionale n. 289 e n. 270 del 2010, n.
137 e n. 94 del 2009, n. 288 e n. 241 del 2008, n. 267 e n. 11 del
2007, n. 282 del 2005, n. 321 del 1998, n. 492 e n. 347 del 1995, n.
346 del 1991, n. 143 del 1989, n. 123 del 1987). Il carattere
derogatorio o particolare della legge provvedimento imporrebbe
semplicemente, secondo l'Avvocatura, uno «scrutinio stretto» sul
piano della ragionevolezza (sono citate le sentenze n. 429 del 2002,
n. 364 del 1999, n. 185 del 1998, n. 153 e n. 2 del 1997).
Cio' premesso, la difesa erariale ritiene non sospetta la
disposizione censurata alla luce dei parametri valutativi elaborati
dalla giurisprudenza: «tempo, modalita', contenuto e contesto di
adozione della disposizione normativa in esame». Il riferimento alle
merci realizzate prima dell'entrata in vigore del decreto-legge non
era contenuto nello stesso decreto, essendo stato inserito solo in
sede di conversione (in accoglimento, peraltro, di un emendamento
proposto dal Governo). Cio' dimostrerebbe, a parere dell'Avvocatura
generale, che la norma non mirava ad eludere il disposto
dell'autorita' giudiziaria, quanto piuttosto a rimuovere un ostacolo
che avrebbe potuto vanificare (sul piano economico e finanziario)
l'obiettivo di una ripresa delle attivita' produttive, e la stessa
realizzazione del piano di risanamento ambientale. Il carattere
particolare della disposizione sarebbe il riflesso della peculiarita'
della specifica situazione, «non assimilabile ne' equiparabile ad
altre esistenti nel Paese».
Il blocco delle merci avrebbe vanificato il diritto al lavoro
degli occupati (art. 4 Cost.) e l'insieme degli ulteriori interessi
gravitanti sulla produzione (artt. 41, 42, 43 e 44 Cost.), con rischi
di grave turbamento dell'ordine pubblico. Nella specie, il diritto di
uguaglianza sarebbe stato bilanciato con il principio di liberta'
dell'iniziativa economica e, di nuovo, con il diritto al lavoro,
facendo applicazione del principio «solidaristico-sociale» (art. 2
Cost.) e della stessa direttiva costituzionale per la realizzazione
di condizioni di uguaglianza sostanziale tra i cittadini.
La disciplina censurata, per altro verso, non avrebbe vanificato
la tutela del diritto alla salute ed all'ambiente salubre, ma
l'avrebbe semplicemente bilanciata con quella degli interessi
concorrenti.
L'Avvocatura generale rammenta che il contemperamento tra le
ragioni della proprieta' e quelle dell'ambiente costituisce un
principio generale dell'ordinamento (e' richiamato l'art. 844 del
codice civile), ed impone forme di «normale» tolleranza per le
immissioni, a garanzia del pieno godimento e sfruttamento dei beni
oggetto del diritto di proprieta'.
13.2.2.- A proposito dell'addebito di interferenza con la
funzione giudiziaria, che il rimettente muove alla normativa
censurata, la difesa del Presidente del Consiglio osserva che sarebbe
stata piuttosto la magistratura tarantina ad alterare il corretto
bilanciamento degli interessi in gioco e che la necessita' di un
riequilibrio, per mano del legislatore, sarebbe dimostrata dal fatto
che «solo successivamente e dopo l'adozione del decreto-legge [...] i
provvedimenti della magistratura tarantina hanno assunto un contenuto
ed una portata maggiormente rispettosi delle esigenze di
contemperamento».
13.2.3.- Non sarebbero fondate neppure le doglianze concernenti
un preteso effetto di inibizione del perseguimento dei reati connessi
all'attivita' produttiva dell'Ilva.
La giurisprudenza costituzionale avrebbe da tempo chiarito che un
intervento normativo non vulnera la funzione giurisdizionale solo
perche' produce effetti retroattivi ed «interagisce con controversie
in corso» (sono citate le sentenze n. 229 del 1999, n. 432 del 1997,
n. 394 del 1994, n. 402 del 1993).
Per un verso, si discute nella specie di provvedimenti cautelari,
per loro natura assunti allo stato degli atti e suscettibili di
continuo adattamento, tanto che il cosiddetto «giudicato cautelare»
non sarebbe affatto paragonabile alla condizione di irrevocabilita'
di una sentenza. Per altro verso, il legislatore si sarebbe limitato
a fronteggiare una grave crisi in atto, che richiedeva un attento
bilanciamento tra le esigenze della produzione e dell'occupazione e
quelle della salute e dell'ambiente (tutelate, si fa notare,
anticipando l'introduzione delle BAT di cui alla gia' citata
Decisione della Commissione europea 2012/135/UE).
E' pienamente concepibile - prosegue l'Avvocatura generale - che
singoli casi concreti pongano in evidenza la necessita' di
affinamenti e aggiornamenti della legislazione. Le leggi
provvedimento, d'altra parte, non sono per se' vietate dalla
Costituzione, tanto che la disciplina censurata non costituisce un
caso isolato: vengono richiamati nuovamente il d.l. n. 61 del 2007 ed
il d.l. n. 90 del 2008 (supra, § 2.2.1.).
Nei casi in questione, come in quello odierno, non vi sarebbe
stata alcuna preclusione di accesso alla tutela giurisdizionale dei
diritti, ne' alcuna inibizione dei poteri di indagine e di azione
facenti capo al pubblico ministero, ne' infine alcuna
predeterminazione della decisione giudiziale in merito ad una singola
controversia. La disciplina censurata oggi, oltre ad introdurre una
nuova sanzione per le violazioni dell'AIA, avrebbe specificamente
fatte salve le sanzioni preesistenti, anche penali.
13.2.4.- L'Avvocatura generale osserva ulteriormente, anche con
riguardo all'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo,
come la Convenzione stessa non escluda radicalmente la possibilita'
di leggi che, operando retroattivamente, incidano sull'andamento di
giudizi in corso, quando sussistano esigenze di ordine pubblico o
addirittura «motivi imperativi di interesse generale» (sono citate,
nel complesso, le sentenze di questa Corte n. 264 e n. 15 del 2012,
n. 303, n. 238 e n. 93 del 2011, n. 317 e n. 311 del 2009, n. 362 e
n. 172 del 2008). D'altra parte il legislatore, con la disciplina
censurata, non avrebbe modificato in senso peggiorativo una posizione
acquisita, mirando piuttosto al migliore possibile bilanciamento tra
interessi costituzionalmente rilevanti, impedendo che l'espansione
incontrollata di una garanzia comprimesse intollerabilmente la tutela
degli interessi concorrenti.
In particolare, la commercializzazione dei beni sequestrati
costituirebbe una congrua implicazione del bilanciamento appena
descritto, perche' indispensabile a fini di risanamento degli
impianti e di conservazione dei livelli occupazionali.
13.2.5.- Da ultimo si osserva, ad opera dell'Avvocatura generale,
che la normativa censurata sarebbe parte di un intervento piu' ampio,
volto alla riqualificazione dell'area industriale di Taranto
attraverso la conversione dei processi produttivi ed il risanamento
ambientale: sono richiamati il decreto-legge 7 agosto 2012, n. 129
(Disposizioni urgenti per il risanamento ambientale e la
riqualificazione del territorio della citta' di Taranto), convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 4 ottobre 2012,
n. 171, e l'art. 27 (rubricato come «Riordino della disciplina in
materia di riconversione e riqualificazione produttiva di aree di
crisi industriale complessa») del decreto-legge n. 83 del 2012,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1 della legge n. 134 del
2012.
14.- La societa' Ilva S.p.A., in persona del presidente del
consiglio di amministrazione, si e' costituita nel giudizio con atto
depositato il 25 febbraio 2013, chiedendo che le questioni di
legittimita' siano «rigettate».
14.1.- L'atto in questione si apre con una ricostruzione degli
avvenimenti, di carattere processuale e normativo, che hanno
preceduto l'ordinanza di rimessione, sostanzialmente analoga a quella
gia' proposta nel giudizio r.o. n. 19 del 2013 (supra, § 3.1.). Viene
ribadito, in particolare, che la produzione delle merci in sequestro
sarebbe stata «espressamente assentita dall'autorita' giudiziaria e
condotta, peraltro, sotto la responsabilita' dei custodi ed il
controllo della Procura».
14.2.- La parte costituita eccepisce, in primo luogo, che le
censure proposte dal rimettente sarebbero irrilevanti o, quanto meno,
viziate da una insufficiente ponderazione del quadro normativo di
riferimento (sono citate le sentenze della Corte costituzionale n.
367 del 2010 e n. 120 del 2006). In particolare, il giudice
rimettente non avrebbe potuto prospettare il dubbio circa la
legittimita' dell'unica norma censurata (il comma 3 dell'art. 3) se
non estendendo le proprie censure all'art. 1 del d.l. n. 207 del
2012, data la stretta connessione esistente tra le due disposizioni.
Con il citato art. 1, il legislatore avrebbe realizzato sul piano
generale un bilanciamento tra interessi meritevoli di tutela,
limitando nel tempo l'efficacia dell'AIA riesaminata, lasciando
impregiudicate le sanzioni previste ed aggiungendone di nuove,
implementando gli obblighi delle imprese in relazione alle cautele di
protezione ambientale.
La disposizione del comma 4, sempre in linea generale, prevede
che l'autorizzazione in esito al riesame possa essere rilasciata
anche quando provvedimenti giudiziari di sequestro insistano sui beni
aziendali, e che i provvedimenti in questione non impediscono
l'esercizio dell'attivita' di impresa. Dato il carattere generale ed
astratto di tale ultima previsione, avrebbe sapore meramente
«nominalistico» la censura prospettata dal Tribunale a proposito del
fatto che la commercializzazione delle merci dell'Ilva sarebbe stata
disposta in assenza di una deroga alle prescrizioni dell'art. 321
cod. proc. pen., perche' tale ultima norma sarebbe ormai integrata,
sempre sul piano generale, dall'art. 1 del decreto-legge in
discussione.
Si tratterebbe di un bilanciamento spettante al legislatore
(salvo il controllo della Corte costituzionale: sentenza n. 264 del
2012), non privo di antecedenti. E' nuovamente richiamato l'art. 2
del d.lgs. n. 270 del 1999, ove e' previsto che l'interesse dei
creditori delle imprese di grandi dimensioni debba recedere di fronte
a quello alla conservazione delle risorse produttive e dei livelli
occupazionali. Sono richiamati, ancora, il d.l. n. 90 del 2008, le
leggi n. 99 del 2009 e n. 183 del 2011, i decreti-legge n. 112 del
2008 e n. 83 del 2012 (supra, § 3.2.).
Il diritto alla prosecuzione dell'attivita' produttiva e' stato
bilanciato - si ripete - attraverso la contenuta durata
dell'autorizzazione ed un complesso sistema di controlli, esteso fino
alla diretta vigilanza del Parlamento. Cio' detto, non avrebbe senso
discutere di diritto all'esercizio dell'impresa senza che ne
discenda, per implicito ma gia' sul piano generale, la possibilita'
di commerciare i prodotti dell'attivita' aziendale.
Dunque l'art. 3 del d.l. n. 207 del 2012, secondo la societa'
Ilva, «fa applicazione, direttamente in via legislativa, delle
disposizioni di cui all'art. 1». In sostanza, il legislatore avrebbe
verificato la ricorrenza delle condizioni per il riconoscimento del
carattere strategico dell'impianto di Taranto, ed avrebbe «preso
atto» dell'esistenza di una AIA riesaminata, disponendo di
conseguenza la reimmissione dell'azienda nel possesso degli impianti
e dei prodotti (con l'ulteriore tutela rappresentata dall'istituzione
di un Garante indipendente).
La connessione inscindibile tra la norma censurata e quella
dell'art. 1 renderebbe palese l'irrilevanza della questione sollevata
con riguardo al solo art. 3, comma 3, del decreto. In effetti - si
dice - quand'anche intervenisse una pronuncia di illegittimita' in
ordine alla norma censurata, il Tribunale rimettente dovrebbe
comunque accogliere l'impugnazione, in applicazione delle norme di
cui agli artt. 1, 2 e 3, comma 1, dello stesso decreto-legge, che
conferiscono all'Ilva il diritto alla prosecuzione dell'attivita' e
dunque alla commercializzazione dei relativi prodotti, anche se
sottoposti a sequestro.
14.3.- I rilievi fin qui illustrati varrebbero a documentare,
secondo la parte costituita, l'infondatezza della censura costruita
sull'art. 3 Cost., secondo cui la sola societa' Ilva sarebbe stata
beneficiata della possibilita' di commercializzare prodotti
sottoposti a sequestro.
Viene richiamata, anzitutto, la considerazione che spetta
comunque alla legge stabilire quali condotte siano illecite, anche
nel rapporto con un pregresso provvedimento autorizzativo. In ogni
caso, il comma 3 dell'art. 3 del d.l. n. 207 del 2012 non sarebbe
norma del caso singolo, ma semmai norma provvedimento, come tale
condizionata, ai fini del sindacato di legittimita' costituzionale,
solo dall'osservanza dei principi di ragionevolezza e non
arbitrarieta' (e' citata la sentenza della Corte costituzionale n.
270 del 2010). Nella specie - si ripete - la possibilita' di
commercio del prodotto costituisce portato imprescindibile della
legittimazione a proseguire le attivita' produttive. D'altra parte,
e' proprio il principio di uguaglianza a richiedere trattamenti
differenziali per situazioni diverse (sentenza n. 15 del 1975), ed
implica una necessaria congruenza tra norma e «causa normativa che la
deve assistere» (sentenza n. 89 del 1996).
La parte costituita ricorda che gia' in altri casi il legislatore
aveva neutralizzato l'effetto di sequestri giudiziari sulla
utilizzazione produttiva di determinati beni (d.l. n. 81 del 2007) o
dettato deroghe specifiche all'applicazione di norme generali (e'
richiamata la sentenza della Corte costituzionale n. 152 del 1985).
Nelle fattispecie complesse, non ogni «incoerenza, disarmonia o
contraddittorieta'» che derivi da una norma puo' risolversi in
violazione del principio di uguaglianza, che' altrimenti il controllo
di legittimita' si trasformerebbe in controllo di opportunita'
(sentenza n. 89 del 1996).
La societa' Ilva, contestando l'opinione del rimettente secondo
cui la commercializzazione delle merci in sequestro non sarebbe
giustificata dall'interesse alla prosecuzione dell'attivita'
produttiva, osserva che quest'ultima presuppone la funzionalita'
dell'intero ciclo economico. Si ribadisce, dunque, che la norma
censurata declina, sul piano del caso di specie, una norma gia'
desumibile sul piano generale dall'art. 1 del decreto-legge.
Infondato sarebbe anche l'assunto di una indebita «efficacia
retroattiva» della norma censurata, nei contenuti modificati dalla
legge di conversione. La norma infatti non disporrebbe che per il
futuro, regolando il nuovo regime giuridico per i prodotti in
condizione di sequestro, a titolo di mera ricognizione
dell'operativita' nel caso concreto della regola enunciata nell'art.
1, specificamente dettata rispetto a beni che gia' si trovassero
sottoposti al vincolo.
D'altra parte, la giurisprudenza costituzionale non ha mai
escluso in radice la possibilita' di norme retroattive, quando le
stesse «vengano a trovare un'adeguata giustificazione sul piano della
ragionevolezza e non si pongano in contrasto con altri principi o
valori costituzionali specificamente protetti» (sono citate, oltre
alla sentenza della Corte costituzionale n. 6 del 1994, le sentenze
della stessa Corte n. 58 del 2009, n. 432 del 2007, n. 374 del 2002).
Sul piano sostanziale, la parte nega nuovamente che l'attivita'
culminata con la produzione dei beni fosse illecita.
14.4.- Riguardo alla pretesa interferenza del legislatore nella
funzione giurisdizionale, ed alla conseguente violazione degli artt.
102 e 104 Cost., la parte privata nega, anzitutto, che possa esservi
un problema di vanificazione del «giudicato» (per la cui definizione
sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 170 del
2008, n. 364 e n. 267 del 2007, n. 282 del 2005, n. 525 e n. 374 del
2000, n. 115 del 1990). Il cosiddetto «giudicato cautelare» si
risolve in una mera preclusione processuale, e d'altronde lo stesso
giudicato formale sarebbe ormai sacrificato quando la relativa tutela
implicherebbe una lesione per i diritti fondamentali della persona
(e' nuovamente citata la sentenza della Corte costituzionale n. 113
del 2011).
In secondo luogo - prosegue la parte costituita - l'interferenza
determinatasi sui provvedimenti giudiziari, per effetto della norma
censurata, sarebbe compatibile con i limiti individuati dalla
giurisprudenza costituzionale in materia (sono citate le sentenze n.
93 del 2011, n. 137 del 2009, n. 492 del 1995, n. 397 e n. 6 del
1994; n. 480 del 1992, n. 346 del 1991, n. 91 del 1988, n. 123 del
1987, n. 118 del 1957). Occorre che il legislatore non detti la
regola per un singolo giudizio, ma ponga una disciplina suscettibile
di applicazione in ogni fattispecie concreta che presenti le medesime
caratteristiche. A queste condizioni, il fatto che la norma produca
effetti nei giudizi in corso non potrebbe essere considerato alla
stregua di una interferenza illegittima nella funzione
giurisdizionale (ancora, sentenze n. 1 del 2011, n. 311 e n. 94 del
2009, n. 32 del 2008, n. 352 del 2006, n. 211 del 1998, n. 263 del
1994).
In ogni caso, nella specie, non vi sarebbe propriamente una
influenza sul giudizio in corso, o almeno non una influenza
indipendente da una modifica del quadro normativo in base al quale
era stato assunto il provvedimento giudiziale: modifica che invece,
come piu' volte si ripete, sarebbe stata realizzata con l'art. 1 del
decreto-legge in discussione.
14.5.- Da ultimo, la parte costituita contesta che la norma
censurata abbia condizionato il diritto ad agire in giudizio per la
tutela di diritti ed interessi (art. 24 Cost.) e l'esercizio del
potere-dovere di promuovere l'azione penale da parte del pubblico
ministero (art. 112 Cost.).
La norma in questione avrebbe mera funzione ricognitiva della
sussistenza, nel caso di specie, dei nuovi criteri di legittimazione
dell'attivita' produttiva conseguente al rilascio di una AIA in sede
di riesame. Modifiche della disciplina sostanziale di un illecito non
potrebbero certo essere impedite dall'attuale pendenza di indagini
preliminari. D'altra parte, non sarebbe illegittimo che il
legislatore ponga cautele e condizioni per l'esercizio dell'azione
penale (sono citate le sentenze della Corte costituzionale n. 114 del
1982 e n. 121 del 2009).
15.- In data 19 marzo 2013 l'Avvocatura generale dello Stato, in
rappresentanza del Presidente del Consiglio dei ministri, ha
depositato memoria al fine di ribadire le conclusioni in precedenza
offerte (supra, § 13). Nell'atto vengono svolte alcune considerazioni
aggiuntive, analoghe quelle che si leggono nella memoria depositata
per il giudizio r.o. n. 19 del 2013, gia' sopra illustrate (§ 7).
16.- In data 19 marzo 2013 e' stata depositata, nell'interesse
dell'Ilva S.p.A., una memoria tesa a ribadire le conclusioni gia'
offerte, anche con specifico riguardo alle questioni sollevate nel
giudizio r.o. n. 20 del 2013. Il contenuto dell'atto e' gia' stato
illustrato (supra, § 8).
Considerato in diritto
1.- Il Giudice per le indagini preliminari del Tribunale
ordinario di Taranto ha sollevato questioni di legittimita'
costituzionale degli articoli 1 e 3 della legge 24 dicembre 2012, n.
231 (Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 3
dicembre 2012, n. 207, recante disposizioni urgenti a tutela della
salute, dell'ambiente e dei livelli di occupazione, in caso di crisi
di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale) -
recte, degli artt. 1 e 3 del decreto-legge 3 dicembre 2012, n. 207
(Disposizioni urgenti a tutela della salute, dell'ambiente e dei
livelli di occupazione, in caso di crisi di stabilimenti industriali
di interesse strategico nazionale), come convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge n. 231 del 2012 - in
relazione agli artt. 2, 3, 9, secondo comma, 24, primo comma, 25,
primo comma, 27, primo comma, 32, 41, secondo comma, 101, 102, 103,
104, 107, 111, 112, 113 e 117, primo comma, della Costituzione.
L'art. 1 del citato d.l. n. 207 del 2012 e' censurato in quanto
prevede che, presso gli stabilimenti dei quali sia riconosciuto
l'interesse strategico nazionale con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri e che occupino almeno duecento persone,
l'esercizio dell'attivita' di impresa, quando sia indispensabile per
la salvaguardia dell'occupazione e della produzione, possa continuare
per un tempo non superiore a 36 mesi, anche nel caso sia stato
disposto il sequestro giudiziario degli impianti, nel rispetto delle
prescrizioni impartite con una autorizzazione integrata ambientale
rilasciata in sede di riesame, al fine di assicurare la piu' adeguata
tutela dell'ambiente e della salute secondo le migliori tecniche
disponibili.
Il successivo art. 3 e' oggetto di censura, invece, riguardo alle
seguenti statuizioni: a) l'impianto siderurgico Ilva di Taranto
costituisce stabilimento di interesse strategico nazionale a norma
dell'art. 1; b) l'AIA rilasciata alla societa' Ilva il 26 ottobre
2012 produce gli effetti autorizzatori previsti dal citato art. 1; c)
la societa' indicata e' reimmessa nel possesso degli impianti e dei
beni gia' sottoposti a sequestro dell'autorita' giudiziaria; d) i
prodotti in giacenza, compresi quelli realizzati antecedentemente
alla data di entrata in vigore del decreto-legge, possono essere
commercializzati dall'impresa.
A parere del giudice rimettente, la disciplina censurata viola
anzitutto l'art. 3 Cost., secondo molteplici profili. Vi sarebbe, in
primo luogo, una discriminazione ingiustificata tra aziende con
processi produttivi di analoga portata inquinante, a seconda che,
sulla base di un provvedimento discrezionale del Presidente del
Consiglio dei ministri (del quale la legge fisserebbe i presupposti
in modo solo generico), i relativi stabilimenti siano dichiarati «di
interesse strategico nazionale», nel qual caso l'attivita' illecita
puo' proseguire per 36 mesi, oppure non lo siano, con conseguente
applicabilita' delle sanzioni di legge. Correlativamente, sarebbe
introdotta una discriminazione illegittima tra cittadini tutti
esposti ad emissioni inquinanti, a seconda che, sulla base del
predetto provvedimento del Presidente del Consiglio dei ministri, gli
stabilimenti dai quali provengono le emissioni siano o no dichiarati
«di interesse strategico nazionale», posto che solo nel primo caso
sarebbero inibite le azioni a tutela dei diritti delle persone
interessate.
Con specifico riguardo all'art. 3, comma 2, del d.l. n. 207 del
2012, il giudice rimettente considera i cittadini esposti alle
emissioni inquinanti dell'Ilva S.p.A. discriminati rispetto ad altri,
pure interessati da fenomeni di inquinamento ambientale: nel caso
dell'Ilva, infatti, l'AIA rilasciata il 26 ottobre 2012, in sede di
riesame, «assurge al rango di atto avente forza di legge», con la
conseguenza che agli interessati e' preclusa la possibilita' di
proporre ricorso giurisdizionale contro il provvedimento. Tale
preclusione - puo' dirsi fin d'ora - implicherebbe anche la
violazione dell'art. 113 Cost.
In riferimento poi al comma 3 del citato art. 3, viene
prospettata una illegittima difformita' di trattamento (rilevante a
norma dell'art. 3 Cost.) tra aziende i cui prodotti vengano
sottoposti a sequestro o lo siano stati in epoca antecedente
all'entrata in vigore del decreto-legge, poiche' solo alla societa'
Ilva sarebbe consentito di commercializzare tanto i prodotti gia'
sequestrati che quelli in ipotesi assoggettabili ad ulteriori
provvedimenti cautelari.
Un secondo gruppo di censure attiene a violazioni degli artt.
101, 102, 103, 104, 107 e 111 Cost. La normativa in questione,
infatti, sarebbe stata adottata per regolare un singolo caso
concreto, oggetto di provvedimenti giurisdizionali gia' assunti e
passati in «giudicato cautelare», con norme prive dei caratteri di
generalita' ed astrattezza, e senza modificare il quadro normativo di
riferimento, cosi' da vulnerare la riserva di giurisdizione ed «il
principio costituzionale di separazione tra i poteri dello Stato».
Ancora, la disciplina censurata contrasterebbe con gli artt. 25,
27 e 112 Cost., in quanto elusiva dell'obbligo di accertare e
prevenire i reati e del dovere, posto a carico del pubblico
ministero, di esercitare l'azione penale: tale effetto, in
particolare, si connetterebbe alla legittimazione dell'ulteriore
corso, per 36 mesi, di attivita' produttive altamente inquinanti, ed
alla previsione della sola pena pecuniaria, per un valore pari ad una
quota del fatturato, riguardo ad eventuali violazioni delle
prescrizioni impartite mediante l'AIA riesaminata.
Per le ragioni appena esposte le norme censurate violerebbero gli
artt. 25 e 27 Cost., implicando una sottrazione di fatti penalmente
illeciti al loro «giudice naturale» e vanificando «il principio di
responsabilita' penale personale in capo agli autori» dei reati in
questione. Nella stessa prospettiva, la disciplina contrasterebbe
anche con l'art. 24 Cost., perche' ne deriverebbe la preclusione, in
danno dei cittadini danneggiati dalle emissioni inquinanti, della
possibilita' di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e
interessi legittimi.
Un ulteriore profilo «generale» di contrasto con il dettato
costituzionale (ed in particolare con gli artt. 2, 9, 32 e 41 Cost.)
e' denunciato in quanto, consentendo l'esercizio dell'iniziativa
economica privata con modalita' tali da recare danno alla sicurezza
ed alla dignita' umana, la disciplina in questione annullerebbe la
tutela del diritto fondamentale alla salute e all'ambiente salubre.
Sarebbe violato, infine, anche il primo comma dell'art. 117
Cost., in relazione a diversi parametri interposti. La normativa
censurata contrasterebbe, infatti, con gli artt. 3 e 35 della Carta
dei diritti fondamentali dell'Unione europea, che proteggono il
diritto di ciascuno all'integrita' fisica e psichica ed alla salute.
Vi sarebbe conflitto, ancora, con il disposto dell'art. 191 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, ove e' fissato il
principio di precauzione, disatteso nella specie attraverso la
legittimazione di attivita' comprovatamente dannose. Da ultimo, il
rimettente prospetta un contrasto con l'art. 6 della Convenzione per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
in forza della lesione recata al diritto ad un equo processo.
2.- Il Tribunale ordinario di Taranto, in funzione di giudice di
appello a norma dell'art. 322-bis del codice di procedura penale, ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 3 della
legge n. 231 del 2012 - recte, dell'art. 3 del d.l. n. 207 del 2012,
come convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge
n. 231 del 2012 - in relazione agli artt. 3, 24, 102, 104 e 122
Cost., nella parte in cui autorizza «in ogni caso» la societa' Ilva
S.p.A. di Taranto «alla commercializzazione dei prodotti ivi compresi
quelli realizzati antecedentemente alla data di entrata in vigore»
del citato d.l. n. 207 del 2012, sebbene posti ad oggetto di un
provvedimento di sequestro preventivo.
Secondo il rimettente, la norma censurata violerebbe l'art. 3
Cost. sotto molteplici profili.
Si tratterebbe anzitutto di una «legge del caso singolo», per
mezzo della quale la societa' Ilva sarebbe ingiustificatamente
favorita rispetto ad ogni altra societa' le cui merci, in quanto
prodotto di un reato, siano state sottoposte a sequestro.
La disciplina censurata sarebbe poi priva di ragionevolezza, in
quanto l'autorizzazione a commercializzare prodotti in sequestro
vanifica la funzione tipica della misura cautelare e non e'
giustificata, per altro verso, dal fine di consentire la
continuazione delle attivita' produttive e la conservazione dei
livelli occupazionali, per la cui assicurazione la disponibilita'
delle merci gia' sequestrate non sarebbe stata necessaria.
Mancherebbe una ragionevole giustificazione, dunque, per
l'efficacia «retroattiva» conferita alla norma censurata.
Il Tribunale prospetta l'ulteriore violazione degli artt. 102 e
104 Cost., in quanto il legislatore avrebbe «direttamente modificato
un provvedimento del giudice» (l'ordinanza posta ad oggetto
dell'impugnazione dalla quale origina il procedimento a quo), «senza
per altro modificare il quadro normativo sulla base del quale era
stato emanato», ed avrebbe pregiudicato la possibilita' di procedere
a confisca in esito al giudizio, sebbene le merci in sequestro
debbano tuttora considerarsi prodotto di reato.
Infine, vi sarebbe un contrasto tra la norma censurata e gli
artt. 24 e 112 Cost., per la provocata lesione del diritto di azione
del privato leso nei suoi diritti e per l'ostacolo frapposto
all'esercizio della funzione pubblica di accertamento, repressione e
prevenzione dei reati.
3.- I giudizi introdotti dalle due ordinanze in epigrafe, data la
parziale identita' di oggetto, possono essere riuniti, al fine di una
trattazione unitaria delle questioni sollevate.
4.- In via preliminare deve essere confermata l'ordinanza,
adottata nel corso dell'udienza pubblica ed allegata alla presente
sentenza, con la quale sono stati dichiarati inammissibili gli
interventi spiegati, nel giudizio r.o. n. 19 del 2013, dalla
Confederazione Generale dell'Industria Italiana (Confindustria),
dalla Federacciai - Federazione Imprese Siderurgiche Italiane e
dall'Associazione Italiana per il Word Wide Fund for Nature (WWF
Italia) onlus, mentre e' stato dichiarato ammissibile l'intervento
dei signori Angelo, Vincenzo e Vittorio Fornaro.
Invero, i soggetti sopra indicati non sono parti nel giudizio a
quo.
Per nota ed ormai costante giurisprudenza di questa Corte,
possono costituirsi nel giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale le sole parti del procedimento principale, mentre
l'intervento di soggetti estranei (oltre al Presidente del Consiglio
dei ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della
Giunta regionale) e' ammissibile soltanto per i terzi titolari di un
interesse qualificato, inerente in modo diretto ed immediato al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente
regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di
censura.
Orbene, nel giudizio da cui traggono origine le questioni di
legittimita' costituzionale in discussione, la Confindustria, la
Federacciai e il WWF Italia non sono parti, ne' sono titolari del
predetto interesse qualificato.
I signori Angelo, Vincenzo e Vittorio Fornaro, invece, hanno
partecipato, in qualita' di persone offese, all'incidente probatorio
ammesso dal Giudice per le indagini preliminari del Tribunale
ordinario di Taranto con ordinanza del 27 ottobre 2010; essi,
pertanto, sono titolari di un interesse qualificato, inerente al
rapporto sostanziale dedotto nel giudizio principale, al quale
accedono tanto l'incidente probatorio che le procedure concernenti i
sequestri in atto.
Ne derivano la declaratoria d'ammissibilita' dell'intervento dei
signori Angelo, Vincenzo e Vittorio Fornaro e la declaratoria
d'inammissibilita' degli interventi della Confindustria, della
Federacciai e del WWF Italia.
5.- Vanno considerati, a questo punto, alcuni profili che
attengono all'ammissibilita' delle questioni sollevate nell'ambito
del giudizio r.o. n. 19 del 2013.
5.1.- Si e' prospettato anzitutto, da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri, un vizio di intrinseca contraddittorieta'
della questione concernente la pretesa interferenza del potere
legislativo con le prerogative della giurisdizione. In particolare,
il Giudice per le indagini preliminari di Taranto avrebbe sostenuto,
per un verso, la perdurante attualita' della condizione di sequestro
degli impianti dello stabilimento siderurgico e dei prodotti giacenti
nelle relative aree di stoccaggio; per altro avrebbe lamentato una
sorta di efficacia diretta della legge sul regime cautelare in atto.
L'eccezione di inammissibilita', in questi termini, non e'
fondata. Il giudice a quo non sostiene che i provvedimenti di
sequestro siano stati «automaticamente» travolti dalla normativa
censurata, e neppure che sia venuta meno la condizione di sequestro
dei beni cui si riferiscono i provvedimenti citati. Non ha dunque
negato che la disciplina adottata da Governo e Parlamento debba
trovare applicazione in provvedimenti dell'autorita' giudiziaria
investita della funzione cautelare, ed anzi tale assunto costituisce
condizione di rilevanza delle questioni sollevate. Il rimettente ha
inteso lamentare, piuttosto, un preteso svuotamento dell'efficacia
delle cautele reali adottate nei confronti dell'Ilva, che sarebbe
particolarmente incisivo quanto al materiale prodotto dopo il
sequestro degli impianti e prima del decreto-legge: materiale
destinato alla confisca ma di fatto irrimediabilmente distolto - a
suo avviso - per effetto della commercializzazione prevista dalle
norme sopravvenute.
E' vero che nell'ordinanza di rimessione viene evocato un effetto
di «riforma» del provvedimento giudiziale che ha negato il
dissequestro delle merci, attribuendo al legislatore, con riferimento
alla modifica introdotta in sede di conversione nell'art. 3, comma 3,
del decreto, l'atteggiamento di un «giudice di istanza superiore».
L'argomento mira, pero', ad evidenziare una presunta volonta'
legislativa di interferire nella disciplina del caso concreto, con
efficacia retroattiva, e non una pretesa efficacia diretta della
norma in punto di attualita' della cautela.
L'Avvocatura generale ha eccepito, inoltre, che le questioni
poste nell'ambito del subprocedimento cautelare concernente il
sequestro degli impianti sarebbero tardive, dato che la Procura di
Taranto, in applicazione del comma 3 dell'art. 3 del decreto, aveva
gia' immesso la societa' Ilva, al momento della relativa ordinanza di
rimessione, nel possesso dello stabilimento. L'eccezione non puo'
essere accolta. Non e' infatti priva di plausibilita' la
prospettazione del rimettente secondo cui la normativa censurata, e
lo stesso comma 3 dell'art. 3, devono trovare ulteriore applicazione,
attraverso un provvedimento che riconosca e regoli la «facolta'
d'uso» degli impianti, rimasti in condizione di sequestro, e mediante
un provvedimento che valuti la perdurante necessita' dell'ufficio dei
custodi giudiziali, con specificazione, nel caso affermativo, del
diverso compito loro spettante alla luce della disciplina
sopravvenuta.
Va escluso, infine, che si sia determinata una «sopravvenuta
carenza di interesse» delle questioni concernenti il sequestro dei
prodotti finiti o semilavorati, in considerazione del fatto che la
stessa Autorita' procedente ha ordinato, in epoca recente, la
«vendita» delle merci. La commercializzazione dei prodotti risulta
disposta in applicazione non gia' della norma censurata, bensi'
dell'art. 260, comma 3, cod. proc. pen. e dell'art. 83 delle relative
disposizioni di attuazione. La relativa disciplina regola i casi in
cui il bene sequestrato puo' deteriorarsi e non implica affatto il
dissequestro del bene medesimo, tanto che il vincolo si trasferisce
sulle utilita' eventualmente ricavate attraverso l'alienazione:
circostanza, questa, esplicitamente evidenziata nell'ordinanza del
Giudice procedente. Non e' venuto meno, quindi, l'interesse a
stabilire se sia legittima la previsione di un inserimento delle
merci nel normale ciclo economico dell'impresa, che comporta tra
l'altro, per l'azienda, la diretta ed incondizionata acquisizione
delle risorse ricavate dal commercio dei suoi prodotti.
5.2.- Sempre nell'ambito del giudizio r.o. n. 19 del 2013, la
societa' Ilva ha prospettato una «radicale inammissibilita'» della
questione concernente il contrasto tra l'art. 1 del d.l. n. 207 del
2012 e l'art. 3 Cost. Il rimettente, in particolare, non avrebbe
indicato il tertium comparationis in base al quale potrebbe essere
sindacata la ragionevolezza della soglia minima di duecento
dipendenti cui la normativa censurata subordina la possibilita' che
il Ministro dell'ambiente, in sede di riesame dell'AIA, autorizzi la
prosecuzione dell'attivita' produttiva (comma 1 dell'art. 1).
E' senz'altro vero che una indicazione del genere non compare
nell'ordinanza di rimessione. Va escluso, pero', che si trattasse di
una indicazione necessaria. Il rimettente non pare voler sindacare la
ragionevolezza dell'indice numerico prescelto dal legislatore, in
assoluto o nella comparazione con situazioni assimilabili, ma sembra
piuttosto porre in discussione la legittimita' di qualunque
distinzione nel trattamento di aziende con produzioni inquinanti. In
questo senso, pur nel contesto di una esposizione assai «discorsiva»,
va interpretata la questione di legittimita'. Del resto, se il
rimettente avesse voluto invece sollevare la questione nei termini
ipotizzati dalla parte, la stessa risulterebbe manifestamente
inammissibile, dato il carattere oscuro della relativa formulazione.
5.3.- E' fondata invece l'eccezione di inammissibilita'
prospettata, sempre nell'interesse della societa' Ilva, riguardo alle
questioni formulate in relazione all'art. 117, primo comma, Cost. Il
rimettente si limita in effetti ad evocare una generica
corrispondenza tra le norme di tutela dei diritti fondamentali
contenute nella Carta costituzionale, asseritamente violate dalle
disposizioni oggetto di censura, ed alcune norme sovranazionali,
comprese nella Convenzione europea dei diritti dell'uomo o
nell'ordinamento dell'Unione europea. Non viene proposta alcuna
puntuale considerazione, pero', sulle specifiche ragioni di conflitto
tra il diritto nazionale ed i parametri interposti, dei quali non e'
illustrata, neppure in termini sommari, la concreta portata
precettiva. Il diritto dell'Unione, in particolare, e' genericamente
evocato in rapporto ai principi di precauzione e di responsabilita'
per i danni da inquinamento (art. 191 TFUE), senza tenere in concreta
considerazione la specifica produzione normativa in materia di
siderurgia, compresi i recenti approdi rappresentati dalla decisione
28 febbraio 2012 (Decisione di esecuzione 2012/135/UE della
Commissione [...] che stabilisce le conclusioni sulle migliori
tecniche disponibili (BAT) per la produzione di ferro e acciaio ai
sensi della direttiva 2010/75/UE del Parlamento europeo e del
Consiglio relativa alle emissioni industriali, notificata con il
numero C[2012] 903) e dalle due risoluzioni assunte dal Parlamento
europeo, sempre in tema di esercizio dell'industria siderurgica
nell'ambito dell'Unione, il giorno 13 dicembre 2012.
Va aggiunto che una completa carenza di motivazione, tale nella
specie da implicare dubbi insuperabili sul senso delle relative
censure, caratterizza le questioni sollevate in riferimento all'art.
25, primo comma, ed all'art. 27, primo comma, Cost. Non si comprende
quale possa essere l'effettiva attinenza del principio del giudice
naturale, precostituito per legge, nel contesto di affermazioni
concernenti una pretesa immunita' che deriverebbe ai responsabili
dell'Ilva dalla normativa censurata. Se si fosse voluto sostenere che
ogni norma di esenzione da punibilita' «distoglie» l'interessato dal
giudice «naturale» e che tale sarebbe l'effetto di una ipotetica
dequalificazione del reato in illecito amministrativo, sarebbe stata
necessaria una ben diffusa giustificazione dell'assunto. Ancor meno
si comprende il senso dell'affermazione che, per l'asserita immunita'
accordata riguardo ai reati commessi nella gestione dello
stabilimento di Taranto, sarebbe violata la regola di personalita'
della responsabilita' penale. L'enunciato resta senza spiegazione sia
che si guardi alla regola quale divieto di configurazione della
responsabilita' penale per fatto altrui, sia che si consideri il
connesso principio di necessaria «colpevolezza» del fatto penalmente
sanzionabile.
Dunque, le questioni sollevate in riferimento ai parametri
indicati devono essere dichiarate inammissibili.
6.- Sono state proposte eccezioni di inammissibilita' anche
nell'ambito del giudizio r.o. n. 20 del 2013.
Si e' gia' detto della tesi proposta dall'Avvocatura generale
dello Stato, secondo cui la recente disposizione giudiziale di
vendere i prodotti in sequestro implicherebbe una sopravvenuta
«carenza di interesse» delle relative questioni. Non resta dunque che
ribadire come permanga, al contrario, l'interesse a stabilire la
legittimita' della norma che consente alla societa' Ilva di
commercializzare le merci nell'ambito del proprio ciclo economico e
produttivo.
La parte costituita, dal canto proprio, eccepisce l'irrilevanza
della questione sollevata dal Tribunale, sull'assunto che l'ipotetica
eliminazione dall'ordinamento del comma 3 dell'art. 3, e comunque
dell'inciso inserito dal Parlamento in sede di conversione riguardo
ai prodotti gia' sequestrati prima dell'emanazione del decreto-legge,
non influirebbe sulla decisione che il rimettente deve assumere nel
caso concreto. Infatti - secondo la difesa dell'Ilva - le
disposizioni citate avrebbero carattere di mera applicazione ed
esplicazione della disciplina generale di cui all'art. 1 del decreto
citato. In particolare, la previsione che i provvedimenti di
sequestro assunti dall'autorita' giudiziaria «non impediscono (...)
l'esercizio dell'attivita' d'impresa» (comma 4) implicherebbe
chiaramente la possibilita' di commerciare prodotti che siano
assoggettati a cautela reale, posto che il commercio della propria
produzione, per una azienda manifatturiera, costituisce il nucleo
fondamentale dell'attivita'. Dunque il Tribunale, se anche la norma
censurata fosse dichiarata illegittima, dovrebbe comunque accogliere
l'appello della societa' Ilva.
L'eccezione deve essere disattesa a prescindere dalla corretta
ricostruzione dei rapporti tra le varie previsioni evocate, sulla
quale si tornera' trattando il merito delle questioni.
Un profilo essenziale delle censure prospettate dal Tribunale,
infatti, consiste nell'assunto che il comma 3 dell'art. 3 determina
una situazione di ingiustificato privilegio per l'Ilva rispetto alla
disciplina dettata per la generalita' delle imprese. In particolare,
l'inciso concernente la commercializzazione dei prodotti in
sequestro, compresi quelli sottoposti alla cautela prima del
decreto-legge, avrebbe carattere di vera e propria innovazione
rispetto ai contenuti normativi della disposizione dettata d'urgenza,
esplicando una indebita efficacia retroattiva. Il Tribunale avrebbe
contraddetto la logica delle proprie censure se avesse impugnato
anche l'art. 1 del decreto-legge, ed in particolare il relativo comma
4.
Nei termini in cui e' formulata, dunque, la questione di
legittimita' appare rilevante. Altro problema, com'e' ovvio, e'
quello del suo fondamento, anche sotto il profilo dei relativi
presupposti ermeneutici. Ma non potrebbe dirsi nella specie, come
vorrebbe la parte costituita, che il rimettente abbia operato una
carente (nel senso di incompleta) ricostruzione del quadro normativo
di riferimento.
7.- Nel merito, le questioni aventi ad oggetto l'art. 1 del d.l.
n. 207 del 2012 non sono fondate.
7.1.- Giova precisare l'effettiva portata dell'intervento
normativo compiuto, mediante la norma censurata, in ordine alla crisi
di stabilimenti industriali di interesse strategico nazionale, volto
a rendere compatibili la tutela dell'ambiente e della salute con il
mantenimento dei livelli di occupazione, anche in presenza di
provvedimenti di sequestro giudiziario degli impianti.
7.2.- Premessa generale dell'applicabilita' della norma in
questione e' che vi sia stata la revisione dell'autorizzazione
integrata ambientale di cui all'art. 4, comma 4, lettera c), del
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia
ambientale), come modificato dall'art. 2, comma 1, del decreto
legislativo 29 giugno 2010, n. 128 (Modifiche ed integrazioni al
decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, recante norme in materia
ambientale, a norma dell'art. 12 della legge 18 giugno 2009, n. 69).
L'autorita' competente rilascia l'AIA solo sulla base
dell'adozione, da parte del gestore dell'impianto, delle migliori
tecnologie disponibili (MTD), di cui l'amministrazione deve seguire
l'evoluzione. L'AIA e' dunque un provvedimento per sua natura
"dinamico", in quanto contiene un programma di riduzione delle
emissioni, che deve essere periodicamente riesaminato (di norma ogni
cinque anni), al fine di recepire gli aggiornamenti delle tecnologie
cui sia pervenuta la ricerca scientifica e tecnologica nel settore.
Questo principio e' fissato dall'art. 13 della direttiva 15 gennaio
2008, n. 2008/1/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
sulla prevenzione e la riduzione integrate dell'inquinamento) e
attuato in Italia dall'art. 29-octies del codice dell'ambiente, il
quale inoltre prevede (al comma 4) che si faccia luogo al riesame
dell'AIA quando: a) l'inquinamento provocato dall'impianto e' tale da
rendere necessaria la revisione; b) le MTD hanno subito modifiche
sostanziali, in grado di conseguire una riduzione delle emissioni,
senza imporre costi eccessivi; c) la sicurezza dell'impianto richiede
l'impiego di altre tecniche; d) sono intervenute nuove disposizioni
normative comunitarie o nazionali.
Il comma 5 dello stesso art. 29-octies prevede, tra l'altro, che,
nel caso di rinnovo o riesame dell'autorizzazione, l'autorita'
competente possa consentire deroghe temporanee ai requisiti del
provvedimento originario, purche' le nuove disposizioni assicurino il
rispetto degli stessi requisiti entro un semestre, ed il progetto
determini una riduzione dell'inquinamento.
7.3.- Ove si proceda al riesame dell'AIA, per uno dei motivi
ricordati nel paragrafo precedente, il Ministro dell'ambiente e della
tutela del territorio e del mare puo' autorizzare la prosecuzione
dell'attivita' produttiva per un periodo di tempo determinato, non
superiore a 36 mesi, quando si tratti di stabilimenti di «interesse
strategico nazionale», individuati come tali da un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri.
La qualificazione di cui sopra implica: a) che nello stabilimento
sia occupato, da almeno un anno, un numero di lavoratori subordinati
non inferiore a duecento, compresi quelli ammessi al trattamento di
integrazione dei guadagni; b) che vi sia assoluta necessita' di
salvaguardia dell'occupazione e della produzione; c) che segua un
provvedimento autorizzatorio del Ministro dell'ambiente, che pone la
condizione dell'adempimento delle prescrizioni dell'AIA riesaminata,
con il rispetto delle procedure e dei termini ivi indicati; d) che
l'intervento sia esplicitamente finalizzato ad «assicurare la piu'
adeguata tutela dell'ambiente e della salute secondo le migliori
tecniche disponibili».
Il comma 4 del citato art. 1 prevede che le disposizioni citate
«trovano applicazione anche quando l'autorita' giudiziaria abbia
adottato provvedimenti di sequestro sui beni dell'impresa titolare
dello stabilimento. In tale caso i provvedimenti di sequestro non
impediscono, nel corso del periodo di tempo indicato
nell'autorizzazione, l'esercizio dell'attivita' di impresa a norma
del comma 1».
7.4.- L'art. 1 del d.l. n. 207 del 2012, al comma 2, stabilisce
inoltre: «E' fatta comunque salva l'applicazione degli articoli
29-octies, comma 4, e 29-nonies e 29-decies del decreto legislativo 3
aprile 2006, n. 152, e successive modificazioni». Il comma 3 del
medesimo art. 1 prevede, in caso di inosservanza delle prescrizioni
dell'AIA riesaminata, la «sanzione amministrativa pecuniaria fino al
10 per cento del fatturato della societa' risultante dall'ultimo
bilancio approvato». La disposizione precisa il contesto normativo in
cui la suddetta sanzione e' applicabile: «Fermo restando quanto
previsto dagli articoli 29-decies e 29-quattuordecies del decreto
legislativo n. 152 del 2006 e dalle altre disposizioni di carattere
sanzionatorio penali e amministrative contenute nelle normative di
settore [...]».
7.5.- E' utile ricordare che il citato art. 29-decies del codice
dell'ambiente (esplicitamente richiamato dalla norma censurata)
prevede una serie di controlli e interventi, a cura delle autorita'
competenti, che possono sfociare in misure sanzionatorie di crescente
intensita', in rapporto alla gravita' delle eventuali violazioni
accertate.
In particolare: 1) i dati forniti dal gestore relativi ai
controlli sulle emissioni richiesti dall'AIA sono messi a
disposizione del pubblico, secondo le procedure previste dall'art.
29-quater (pubblicazione su quotidiani ed indicazione, su tali organi
di stampa, degli uffici dove e' possibile consultare la
documentazione relativa); 2) l'Istituto superiore per la protezione e
la ricerca ambientale (ISPRA) deve accertare: a) il rispetto delle
condizioni poste dall'AIA; b) la regolarita' dei controlli a carico
del gestore, con particolare riferimento alla regolarita' delle
misure e dei dispositivi di prevenzione dell'inquinamento nonche' al
rispetto dei valori limite di emissione; c) l'osservanza da parte del
gestore degli obblighi di comunicazione periodica dei risultati della
sorveglianza sulle emissioni del proprio impianto, specie in caso di
inconvenienti o incidenti che influiscano in modo significativo
sull'ambiente.
Possono essere disposte ispezioni straordinarie sugli impianti
autorizzati alla prosecuzione dell'attivita'.
E' previsto altresi' l'obbligo del gestore di fornire tutta
l'assistenza tecnica necessaria per lo svolgimento di qualsiasi
verifica relativa all'impianto, per prelevare campioni o per
raccogliere qualsiasi informazione necessaria.
Gli esiti dei controlli e delle ispezioni devono essere
comunicati all'autorita' competente ed al gestore, indicando le
situazioni di mancato rispetto delle prescrizioni e proponendo le
misure da adottare.
Ogni organo che svolge attivita' di vigilanza, controllo,
ispezione e monitoraggio sugli impianti e che abbia acquisito
informazioni in materia ambientale, rilevanti ai fini
dell'applicazione delle norme del codice dell'ambiente, comunica tali
informazioni, ivi comprese le eventuali notizie di reato,
all'autorita' competente. I risultati del controllo delle emissioni
richiesti dalle condizioni dell'AIA devono essere messi a
disposizione del pubblico.
In caso di inosservanza delle prescrizioni contenute
nell'autorizzazione, l'autorita' competente procede, secondo la
gravita' delle infrazioni: a) alla diffida, assegnando un termine
entro il quale devono essere eliminate le irregolarita'; b) alla
diffida e contestuale sospensione dell'attivita' autorizzata per un
tempo determinato, ove si manifestino situazioni di pericolo per
l'ambiente; c) alla revoca dell'AIA e alla chiusura dell'impianto, in
caso di mancato adeguamento alle prescrizioni imposte con la diffida
e in caso di reiterate violazioni, che determinino situazioni di
pericolo o di danno per l'ambiente.
Occorre ancora porre in rilievo che l'art. 29-quattuordecies
prevede sanzioni a carico di chi viola le prescrizioni dell'AIA, o
quelle comunque imposte dall'autorita' competente, salvo che il fatto
costituisca piu' grave reato (riferimento, quest'ultimo, che si
risolve anche nel richiamo alle fattispecie del diritto penale
comune).
8.- La semplice ricognizione della normativa sui controlli e
sulle sanzioni, tuttora vigente ed esplicitamente richiamata dalla
disposizione censurata, contraddice per tabulas l'assunto del
rimettente Giudice per le indagini preliminari, e cioe' che i 36 mesi
concessi ad una impresa, che abbia le caratteristiche previste, per
adeguare la propria attivita' all'AIA riesaminata, «costituiscono una
vera e propria "cappa" di totale "immunita'" dalle norme penali e
processuali».
Non solo la disposizione censurata non stabilisce alcuna
immunita' penale per il periodo sopra indicato, ma, al contrario,
rinvia esplicitamente sia alle sanzioni penali previste
dall'ordinamento per i reati in materia ambientale, sia all'obbligo
di trasmettere, da parte delle autorita' addette alla vigilanza ed ai
controlli, le eventuali notizie di reato all'autorita' "competente",
cioe' all'autorita' giudiziaria.
La stessa disposizione non introduce peraltro alcuna forma di
cancellazione o attenuazione delle responsabilita' gravanti sui
soggetti che abbiano compiuto violazioni delle norme penali poste a
presidio dell'ambiente e della salute. In altri termini, la norma
censurata non si configura ne' come abolitio criminis, ne' come lex
mitior, e non incide pertanto in alcun modo sulle indagini, tuttora
in corso, volte ad accertare la colpevolezza degli attuali indagati
nel procedimento principale, per i quali, allo stato presente, non
risulta essere stata ancora formulata richiesta di rinvio a giudizio.
Tanto meno la disposizione e' idonea a spiegare effetti di alcun
genere sull'eventuale, futuro processo penale a carico dei medesimi
soggetti.
L'idea che nel periodo previsto dalla norma censurata sia
possibile proseguire senza regole l'attivita' produttiva deriva,
nella prospettazione del rimettente, dal rilievo che le sanzioni -
come si e' visto, anche penali - esplicitamente richiamate dalla
stessa «non possono comunque essere irrogate prima della scadenza dei
36 mesi. Unica sanzione applicabile prima dei 36 mesi in caso di
inosservanza dei termini AIA e' quella, come detto, del 10 % del
fatturato. Sanzione che ovviamente risulta totalmente inadeguata a
tutelare salute ed ambiente».
Non e' dato comprendere come si possa trarre, dalla lettura
dell'art. 1 del d.l. n. 207 del 2012, la conclusione che la sanzione
pecuniaria fino al 10% del fatturato sia l'unica irrogabile nel
periodo considerato e che, dunque, la stessa sia sostitutiva delle
altre sanzioni previste dalle leggi vigenti. E' vero il contrario,
giacche' le espressioni usate dal legislatore - «fatta salva», «fermo
restando» - si riferiscono in modo evidente ad una disciplina
normativa complessiva e contestuale, nel cui ambito si aggiunge, alle
preesistenti sanzioni amministrative e penali, la fattispecie
introdotta dal comma 3 del citato art. 1, ovviamente dalla data di
entrata in vigore del decreto-legge.
I motivi di tale aggravamento di responsabilita' si possono
rinvenire nell'esigenza di prevedere una reazione adeguata delle
autorita' preposte alla vigilanza ed ai controlli rispetto alle
eventuali violazioni in itinere delle prescrizioni AIA da parte di
una impresa, gia' responsabile di gravi irregolarita', cui e' stata
concessa la prosecuzione dell'attivita' produttiva e commerciale a
condizione che la stessa si adegui scrupolosamente alle suddette
prescrizioni.
Se l'effetto della nuova normativa fosse di rinviare alla
scadenza del periodo previsto ogni intervento correttivo o
sanzionatorio nei confronti dell'impresa che gestisce lo stabilimento
di interesse strategico nazionale, cui e' consentita la continuazione
dell'attivita' nonostante il sequestro giudiziario, non avrebbe senso
la previsione - contenuta nel comma 4 dell'art. 3 del d.l. n. 207 del
2012 - di un Garante «incaricato di vigilare sulla attuazione delle
disposizioni del presente decreto». Secondo il comma 6 dello stesso
articolo 3, il Garante «acquisisce le informazioni e gli atti
ritenuti necessari che l'azienda, le amministrazioni e gli enti
interessati devono tempestivamente fornire, segnalando al Presidente
del Consiglio dei Ministri, al Ministro dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare e al Ministro della salute eventuali
criticita' riscontrate nell'attuazione della predetta autorizzazione
e proponendo le idonee misure, ivi compresa l'eventuale adozione di
provvedimenti di amministrazione straordinaria anche in
considerazione degli articoli 41 e 43 della Costituzione». Lo stesso
Garante deve promuovere tutte le iniziative atte a realizzare «la
massima trasparenza per i cittadini».
8.1.- Se si leggono tali previsioni in combinazione con quelle
che dispongono la perdurante applicabilita', nel corso dei 36 mesi,
delle sanzioni amministrative e penali vigenti, si giunge alla
conclusione che non solo non vi e' alcuna sospensione dei controlli
di legalita' sull'operato dell'impresa autorizzata alla prosecuzione
dell'attivita', ma vi sono un rafforzamento ed un allargamento dei
controlli sull'osservanza delle prescrizioni contenute nell'AIA
riesaminata.
La distinzione tra la situazione normativa precedente all'entrata
in vigore della legge - e, nella generalita' dei casi, del decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, di cui all'art. 1, comma 1
- e l'attuale disciplina consiste nel fatto che l'attivita'
produttiva e' ritenuta lecita alle condizioni previste dall'AIA
riesaminata. Quest'ultima fissa modalita' e tempi per l'adeguamento
dell'impianto produttivo rispetto alle regole di protezione
dell'ambiente e della salute, entro il periodo considerato, con una
scansione graduale degli interventi, la cui inosservanza deve
ritenersi illecita e quindi perseguibile ai sensi delle leggi
vigenti.
In conclusione sul punto, la norma censurata non rende lecito a
posteriori cio' che prima era illecito - e tale continua ad essere ai
fini degli eventuali procedimenti penali instaurati in epoca
anteriore all'autorizzazione alla prosecuzione dell'attivita'
produttiva - ne' "sterilizza", sia pure temporaneamente, il
comportamento futuro dell'azienda rispetto a qualunque infrazione
delle norme di salvaguardia dell'ambiente e della salute. La stessa
norma, piuttosto, traccia un percorso di risanamento ambientale
ispirato al bilanciamento tra la tutela dei beni indicati e quella
dell'occupazione, cioe' tra beni tutti corrispondenti a diritti
costituzionalmente protetti. La deviazione da tale percorso, non
dovuta a cause di forza maggiore, implica l'insorgenza di precise
responsabilita' penali, civili e amministrative, che le autorita'
competenti sono chiamate a far valere secondo le procedure ordinarie.
Non e' pertanto intaccato il potere-dovere del pubblico ministero di
esercitare l'azione penale, previsto dall'art. 112 Cost., che e' pur
sempre da inquadrare nelle condizioni generali poste dal contesto
normativo vigente, ove, dopo l'entrata in vigore del d.l. n. 207 del
2012, e' considerata lecita la continuazione dell'attivita'
produttiva di aziende sottoposte a sequestro, a condizione che
vengano osservate le prescrizioni dell'AIA riesaminata, nelle quali
si riassumono le regole che limitano, circoscrivono e indirizzano la
prosecuzione dell'attivita' stessa.
Non e' vero neppure che la disciplina abbia inibito il ricorso
allo strumento cautelare nell'ambito dei procedimenti penali volti
all'accertamento di eventuali illeciti, commessi prima o dopo il
rilascio del provvedimento riesaminato, ove ricorrano nuove esigenze
di cautela. Il comma 4 dell'art. 1 consente chiaramente la permanenza
delle misure gia' adottate e mira solo ad escludere che i
provvedimenti di sequestro, presenti o futuri, possano impedire la
prosecuzione dell'attivita' produttiva a norma del comma 1.
8.2.- Speculare rispetto al perdurante potere delle autorita'
competenti di accertare le responsabilita' dei titolari dell'impresa
de qua e' il diritto dei cittadini, che si ritengano lesi nelle
proprie situazioni giuridiche soggettive, di adire il giudice
competente per ottenere i provvedimenti riparatori e sanzionatori
previsti dalle leggi vigenti. Tale diritto non e' inciso in senso
sfavorevole dalla norma censurata, ma inserito, come ogni pretesa
giuridica, nel contesto normativo di riferimento, che, come chiarito
sopra, non azzera e neppure sospende il controllo di legalita', ma lo
riconduce alla verifica dell'osservanza delle prescrizioni di tutela
dell'ambiente e della salute contenute nell'AIA riesaminata.
In definitiva, i cittadini non sono privati del diritto di agire
in giudizio per la tutela delle proprie situazioni giuridiche
soggettive, con relative domande risarcitorie, di cui agli artt. 24 e
113 Cost.
9.- La ratio della disciplina censurata consiste nella
realizzazione di un ragionevole bilanciamento tra diritti
fondamentali tutelati dalla Costituzione, in particolare alla salute
(art. 32 Cost.), da cui deriva il diritto all'ambiente salubre, e al
lavoro (art. 4 Cost.), da cui deriva l'interesse costituzionalmente
rilevante al mantenimento dei livelli occupazionali ed il dovere
delle istituzioni pubbliche di spiegare ogni sforzo in tal senso.
Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si
trovano in rapporto di integrazione reciproca e non e' possibile
pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta
sugli altri. La tutela deve essere sempre «sistemica e non frazionata
in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra
loro» (sentenza n. 264 del 2012). Se cosi' non fosse, si
verificherebbe l'illimitata espansione di uno dei diritti, che
diverrebbe "tiranno" nei confronti delle altre situazioni giuridiche
costituzionalmente riconosciute e protette, che costituiscono, nel
loro insieme, espressione della dignita' della persona.
Per le ragioni esposte, non si puo' condividere l'assunto del
rimettente giudice per le indagini preliminari, secondo cui
l'aggettivo «fondamentale», contenuto nell'art. 32 Cost., sarebbe
rivelatore di un «carattere preminente» del diritto alla salute
rispetto a tutti i diritti della persona. Ne' la definizione data da
questa Corte dell'ambiente e della salute come «valori primari»
(sentenza n. 365 del 1993, citata dal rimettente) implica una
"rigida" gerarchia tra diritti fondamentali. La Costituzione
italiana, come le altre Costituzioni democratiche e pluraliste
contemporanee, richiede un continuo e vicendevole bilanciamento tra
principi e diritti fondamentali, senza pretese di assolutezza per
nessuno di essi. La qualificazione come "primari" dei valori
dell'ambiente e della salute significa pertanto che gli stessi non
possono essere sacrificati ad altri interessi, ancorche'
costituzionalmente tutelati, non gia' che gli stessi siano posti alla
sommita' di un ordine gerarchico assoluto. Il punto di equilibrio,
proprio perche' dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere
valutato - dal legislatore nella statuizione delle norme e dal
giudice delle leggi in sede di controllo - secondo criteri di
proporzionalita' e di ragionevolezza, tali da non consentire un
sacrificio del loro nucleo essenziale.
10.- Lo stesso giudice rimettente ritiene che la norma censurata
«annienti completamente il diritto alla salute e ad un ambiente
salubre a favore di quello economico e produttivo». Se questa
valutazione fosse rispondente alla realta' normativa, ci si
troverebbe senza dubbio di fronte ad una violazione dell'art. 32
Cost., in quanto nessuna esigenza, per quanto costituzionalmente
fondata, potrebbe giustificare la totale compromissione della salute
e dell'ambiente, per le ragioni prima illustrate. Tale conclusione
non e' tuttavia suffragata da una analisi puntuale della disposizione
censurata.
10.1.- Come si e' rilevato nei paragrafi precedenti,
l'autorizzazione al proseguimento dell'attivita' produttiva e'
subordinata, dall'art. 1, comma 1, del d.l. n. 207 del 2012,
all'osservanza delle prescrizioni dell'AIA riesaminata. La natura di
tale atto e' amministrativa, con la conseguenza che contro lo stesso
sono azionabili tutti i rimedi previsti dall'ordinamento per la
tutela dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi davanti
alla giurisdizione ordinaria e amministrativa.
Il richiamo operato in generale dalla legge ha il valore di
costante condizionamento della prosecuzione dell'attivita' produttiva
alla puntuale osservanza delle prescrizioni contenute nel
provvedimento autorizzatorio, che costituisce l'esito della
confluenza di plurimi contributi tecnici ed amministrativi in un
unico procedimento, nel quale, in conformita' alla direttiva n.
2008/1/CE, devono trovare simultanea applicazione i principi di
prevenzione, precauzione, correzione alla fonte, informazione e
partecipazione, che caratterizzano l'intero sistema normativo
ambientale. Il procedimento che culmina nel rilascio dell'AIA, con le
sue caratteristiche di partecipazione e di pubblicita', rappresenta
lo strumento attraverso il quale si perviene, nella previsione del
legislatore, all'individuazione del punto di equilibrio in ordine
all'accettabilita' e alla gestione dei rischi, che derivano
dall'attivita' oggetto dell'autorizzazione.
Una volta raggiunto tale punto di equilibrio, diventa decisiva la
verifica dell'efficacia delle prescrizioni. Cio' chiama in causa la
funzione di controllo dell'amministrazione, che si avvale dell'ISPRA,
con la possibilita' che, in caso di accertata inosservanza da parte
dei gestori degli impianti, si applichino misure che vanno - come
gia' rilevato sopra - sino alla revoca dell'autorizzazione, con
chiusura dell'impianto, in caso di mancato adeguamento alle
prescrizioni imposte con la diffida o a fronte di reiterate
violazioni che determinino pericolo o danno per l'ambiente.
Le prescrizioni e misure contenute nell'AIA possono rivelarsi
inefficaci, sia per responsabilita' dei gestori, sia
indipendentemente da ogni responsabilita' soggettiva. In tal caso,
trova applicazione la disciplina contenuta nell'art. 29-octies, comma
4, del codice dell'ambiente, che impone all'amministrazione di aprire
il procedimento di riesame.
10.2.- La norma censurata parte da questo momento critico, nel
quale sono accertate le carenze dell'AIA gia' rilasciata (che possono
aver dato luogo anche a provvedimenti giudiziari di sequestro), ed
avvia un secondo procedimento, che sfocia nel rilascio di un'AIA
"riesaminata", nella quale, secondo le procedure previste dalla
legge, sono valutate le insufficienze delle precedenti prescrizioni e
si provvede a dettarne di nuove, maggiormente idonee - anche per
l'ausilio di piu' efficaci tecnologie - ad evitare il ripetersi dei
fenomeni di inquinamento, che hanno portato all'apertura del
procedimento di riesame.
In definitiva, l'AIA riesaminata indica un nuovo punto di
equilibrio, che consente, secondo la norma censurata nel presente
giudizio, la prosecuzione dell'attivita' produttiva a diverse
condizioni, nell'ambito delle quali l'attivita' stessa deve essere
ritenuta lecita nello spazio temporale massimo (36 mesi), considerato
dal legislatore necessario e sufficiente a rimuovere, anche con
investimenti straordinari da parte dell'impresa interessata, le cause
dell'inquinamento ambientale e dei pericoli conseguenti per la salute
delle popolazioni.
10.3.- Lo schema generale della norma censurata prevede quindi la
combinazione tra un atto amministrativo - che tale rimane, come si
vedra' piu' avanti, anche secondo la disciplina dettata per l'Ilva di
Taranto - ed una previsione legislativa, che assume come punto di
partenza il nuovo equilibrio tra produzione e ambiente delineato
nell'AIA riesaminata. L'individuazione del bilanciamento, che da'
vita alla nuova AIA, e', come si e' visto, il risultato di apporti
plurimi, tecnici e amministrativi, che puo' essere contestato davanti
al giudice competente, nel caso si lamentino vizi di legittimita'
dell'atto da parte di cittadini che si ritengano lesi nei loro
diritti e interessi legittimi.
Lo stesso atto, peraltro, non puo' essere contestato nel merito
delle scelte compiute dalle amministrazioni competenti, che non
possono essere sostituite da altre nella valutazione discrezionale
delle misure idonee a tutelare l'ambiente ed a prevenire futuri
inquinamenti, quando l'esercizio di tale discrezionalita' non
trasmodi in un vizio denunciabile nelle sedi giurisdizionali
competenti. Il punto di equilibrio contenuto nell'AIA non e'
necessariamente il migliore in assoluto - essendo ben possibile
nutrire altre opinioni sui mezzi piu' efficaci per conseguire i
risultati voluti - ma deve presumersi ragionevole, avuto riguardo
alle garanzie predisposte dall'ordinamento quanto all'intervento di
organi tecnici e del personale competente; all'individuazione delle
migliori tecnologie disponibili; alla partecipazione di enti e
soggetti diversi nel procedimento preparatorio e alla pubblicita'
dell'iter formativo, che mette cittadini e comunita' nelle condizioni
di far valere, con mezzi comunicativi, politici ed anche giudiziari,
nelle ipotesi di illegittimita', i loro punti di vista.
E' appena il caso di aggiungere che non rientra nelle
attribuzioni del giudice una sorta di "riesame del riesame" circa il
merito dell'AIA, sul presupposto - come sembra emergere dalle
considerazioni del rimettente, di cui si dira' piu' avanti, prendendo
in esame le norme relative allo stabilimento Ilva di Taranto - che le
prescrizioni dettate dall'autorita' competente siano insufficienti e
sicuramente inefficaci nel futuro. In altre parole, le opinioni del
giudice, anche se fondate su particolari interpretazioni dei dati
tecnici a sua disposizione, non possono sostituirsi alle valutazioni
dell'amministrazione sulla tutela dell'ambiente, rispetto alla futura
attivita' di un'azienda, attribuendo in partenza una qualificazione
negativa alle condizioni poste per l'esercizio dell'attivita' stessa,
e neppure ancora verificate nella loro concreta efficacia.
10.4.- In conclusione sul punto, in via generale, la combinazione
tra un atto amministrativo (AIA) e una previsione legislativa (art. 1
del d.l. n. 207 del 2012) determina le condizioni e i limiti della
liceita' della prosecuzione di un'attivita' produttiva per un tempo
definito, in tutti i casi in cui uno stabilimento - dichiarato, nei
modi previsti dalla legge, di interesse strategico nazionale - abbia
procurato inquinamento dell'ambiente, al punto da provocare
l'intervento cautelare dell'autorita' giudiziaria. La normativa
censurata non prevede, infatti, la continuazione pura e semplice
dell'attivita', alle medesime condizioni che avevano reso necessario
l'intervento repressivo dell'autorita' giudiziaria, ma impone nuove
condizioni, la cui osservanza deve essere continuamente controllata,
con tutte le conseguenze giuridiche previste in generale dalle leggi
vigenti per i comportamenti illecitamente lesivi della salute e
dell'ambiente. Essa e' pertanto ispirata alla finalita' di attuare un
non irragionevole bilanciamento tra i principi della tutela della
salute e dell'occupazione, e non al totale annientamento del primo.
11.- La norma generale censurata non si pone in contrasto con il
principio di eguaglianza, di cui all'art. 3 Cost., perche' non
introduce - come invece affermano i rimettenti - una ingiustificata
differenziazione di disciplina tra stabilimenti "strategici" e altri
impianti, sulla base di un atto amministrativo - un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri - dotato di eccessiva
discrezionalita', derivante dalla genericita' dei criteri di
individuazione di tali stabilimenti.
Si deve osservare, in proposito, che l'interesse strategico
nazionale ad una produzione, piuttosto che ad un'altra, e' elemento
variabile, in quanto legato alle congiunture economiche e ad un'altra
serie di fattori non predeterminabili (effetti della concorrenza,
sviluppo tecnologico, andamento della filiera di un certo settore
industriale etc.). Si giustifica pertanto l'ampiezza della
discrezionalita' che la norma censurata riconosce al Governo, e per
esso al Presidente del Consiglio dei ministri, in quanto organi che
concorrono a definire la politica industriale del Paese. Trattandosi,
peraltro, di provvedimento amministrativo, il decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri puo' essere oggetto di impugnazione, al
pari dell'AIA riesaminata del Ministro dell'ambiente, che, secondo la
medesima norma, consente la prosecuzione dell'attivita' produttiva,
anche in presenza di sequestri dell'autorita' giudiziaria.
Quanto all'indice numerico dei lavoratori occupati, va ricordato
che si tratta della soglia gia' utilizzata dal legislatore nella
disciplina dell'amministrazione straordinaria delle grandi imprese in
stato di insolvenza, di cui all'art. 2 del decreto legislativo 8
luglio 1999, n. 270 (Nuova disciplina dell'amministrazione
straordinaria delle grandi imprese in stato di insolvenza, a norma
dell'articolo 1 della legge 30 luglio 1998, n. 274). In tale
disciplina, la tutela dell'attivita' imprenditoriale e dei livelli
occupazionali, come indicati, giustifica la sottrazione dell'impresa
insolvente al fallimento e l'ingresso in una procedura concorsuale ad
hoc, con finalita' di conservazione delle attivita' aziendali,
mediante prosecuzione, riattivazione e riconversione dell'esercizio.
La norma censurata presenta caratteristiche analoghe, in quanto
mira a perpetuare l'esistenza di grandi aziende, la cui chiusura
avrebbe gravi effetti sui livelli di occupazione. Si tratta quindi di
una disciplina differenziata per situazioni a loro volta
differenziate, meritevoli di specifica attenzione da parte del
legislatore, che non viola pertanto il principio di eguaglianza.
Quest'ultimo impone - come emerge dalla nota e costante
giurisprudenza di questa Corte - discipline eguali per situazioni
eguali e discipline diverse per situazioni diverse, con il limite
generale dei principi di proporzionalita' e ragionevolezza, che non
viene nella fattispecie superato, giacche' le ricadute sull'economia
nazionale e sui livelli di occupazione sono diverse, per l'effetto
combinato dei fattori cui prima si faceva cenno. Sarebbe, al
contrario, irragionevole una disciplina che parificasse tutte le
aziende produttive, a prescindere dalla loro dimensione e incidenza
sul mercato e, quindi, dagli effetti che la loro scomparsa
determinerebbe.
12.- L'art. 3, comma 1, del d.l. n. 207 del 2012 individua
direttamente nell'impianto siderurgico della societa' Ilva di Taranto
uno stabilimento di interesse strategico nazionale, di cui all'art.
1, comma 1, del medesimo atto normativo.
Si tratta di legge in luogo di provvedimento, poiche' sostituisce
il proprio dettato al decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri previsto dalla norma generale.
12.1.- Come e' noto, la prevalente dottrina e la giurisprudenza
di questa Corte non considerano la legge-provvedimento incompatibile,
in se' e per se', con l'assetto dei poteri stabilito dalla
Costituzione. In particolare, si deve ribadire in questa sede che
«nessuna disposizione costituzionale [...] comporta una riserva agli
organi amministrativi o "esecutivi" degli atti a contenuto
particolare e concreto» (ex plurimis, sentenza n. 143 del 1989).
Le leggi provvedimento devono soggiacere tuttavia «ad un rigoroso
scrutinio di legittimita' costituzionale per il pericolo di
disparita' di trattamento insito in previsioni di tipo particolare e
derogatorio» (ex plurimis, sentenza n. 2 del 1997; in senso conforme,
sentenza n. 20 del 2012).
Questa Corte ha inoltre precisato che la legittimita'
costituzionale di tale tipo di leggi va valutata in relazione al loro
specifico contenuto, con la conseguenza che devono emergere i criteri
che ispirano le scelte con esse realizzate, nonche' le relative
modalita' di attuazione (ex plurimis, sentenze n. 137 del 2009, n.
267 del 2007 e n. 492 del 1995). Poiche' gli atti legislativi
normalmente non contengono motivazioni, «e' sufficiente che detti
criteri, gli interessi oggetto di tutela e la ratio della norma siano
desumibili dalla norma stessa, anche in via interpretativa, in base
agli ordinari strumenti ermeneutici» (sentenza n. 270 del 2010).
Con riferimento alla funzione giurisdizionale, questa Corte ha
stabilito altresi' che non puo' essere consentito al legislatore di
«risolvere, con la forma della legge, specifiche controversie e di
vanificare gli effetti di una pronuncia giurisdizionale divenuta
intangibile, violando i principi relativi ai rapporti tra potere
legislativo e potere giurisdizionale e concernenti la tutela dei
diritti e degli interessi legittimi» (sentenza n. 94 del 2009,
conforme a sentenza n. 374 del 2000).
La giurisprudenza della Corte EDU ha costantemente affermato che
«il principio dello stato di diritto e la nozione di giusto processo
custoditi nell'art. 6 precludono, tranne che per impellenti ragioni
di interesse pubblico, l'interferenza dell'assemblea legislativa
nell'amministrazione della giustizia al fine di influenzare la
determinazione giudiziaria di una controversia» (Corte EDU, sez. II,
sentenza 14 dicembre 2012, Arras contro Italia, in conformita' alla
giurisprudenza precedente).
Dal canto suo, la Corte di giustizia dell'Unione europea ha
costantemente affermato che contro tutti gli atti, anche aventi
natura legislativa, «gli Stati devono prevedere la possibilita' di
accesso a una procedura di ricorso dinanzi a un organo
giurisdizionale o ad altro organo indipendente ed imparziale
istituito dalla legge» (sentenza 16 febbraio 2012, in causa C-182/10,
Solvay et al. vs. Region wallone, in conformita' alla giurisprudenza
precedente).
12.2.- Con riferimento all'individuazione diretta dell'impianto
siderurgico della societa' Ilva di Taranto come «stabilimento di
interesse strategico nazionale», si deve osservare che a Taranto si
e' verificata una situazione grave ed eccezionale, che ha indotto il
legislatore ad omettere, per ragioni di urgenza, il passaggio
attraverso un decreto del Presidente del Consiglio dei ministri in
vista della qualificazione di cui sopra.
Sia la normativa generale che quella particolare si muovono
quindi nell'ambito di una situazione di emergenza ambientale, dato il
pregiudizio recato all'ambiente e alla salute degli abitanti del
territorio circostante, e di emergenza occupazionale, considerato che
l'eventuale chiusura dell'Ilva potrebbe determinare la perdita del
posto di lavoro per molte migliaia di persone (tanto piu' numerose
comprendendo il cosiddetto indotto). La temporaneita' delle misure
adottate risponde, inoltre, ad una delle condizioni poste dalla
giurisprudenza di questa Corte perche' una legislazione speciale
fondata sull'emergenza possa ritenersi costituzionalmente compatibile
(sentenza n. 418 del 1992). Le brevi notazioni in fatto relative
all'incidenza, sull'ambiente e sull'occupazione nel territorio di
Taranto, dell'attivita' produttiva dell'Ilva consentono, nella
fattispecie, di rinvenire la ratio dell'intervento legislativo «nel
peculiare regime che connota le situazioni di emergenza» (sentenza n.
237 del 2007).
Il legislatore ha ritenuto di dover scongiurare una gravissima
crisi occupazionale, di peso ancor maggiore nell'attuale fase di
recessione economica nazionale e internazionale, senza tuttavia
sottovalutare la grave compromissione della salubrita' dell'ambiente,
e quindi della salute delle popolazioni presenti nelle zone
limitrofe.
Si deve notare, al proposito, che l'AIA riesaminata del 26
ottobre 2012, esplicitamente richiamata dall'art. 3 in esame, ha
anticipato di quattro anni l'obbligo di adeguamento alle conclusioni
delle migliori tecniche disponibili relative al settore siderurgico,
di cui alla decisione della Commissione europea n. 2012/135/UE, gia'
citata. Difatti, il considerando 8 di tale decisione, dopo aver
richiamato l'art. 21 della direttiva n. 2010/75/UE,stabilisce che
«entro quattro anni dalla data di pubblicazione delle decisioni sulle
conclusioni sulle BAT [MTD], l'autorita' competente riesamina e, se
necessario, aggiorna tutte le condizioni di autorizzazione e
garantisce che l'installazione sia conforme a tali condizioni di
autorizzazione».
Si deve pure sottolineare che l'art. 3 del d.l. n. 207 del 2012
non apporta alcuna deroga alla normativa generale contenuta nell'art.
1, ma si limita a dare alla stessa pedissequa esecuzione, per mezzo
di un provvedimento con forza di legge, che e' un atto del Governo,
di cui fa parte il Presidente del Consiglio dei ministri, sottoposto
al controllo del Parlamento in sede di conversione e della Corte
costituzionale in sede di giudizio incidentale, come effettivamente
avvenuto nel caso presente. Ne' puo' dirsi, come afferma il
rimettente Giudice per le indagini preliminari, che la forma
legislativa dell'individuazione dell'Ilva di Taranto come
«stabilimento di interesse strategico nazionale» comprometta il
diritto di tutela giurisdizionale, che sarebbe possibile invece
esercitare in presenza di un atto amministrativo. Questa Corte ha
infatti osservato che «in assenza nell'ordinamento attuale di una
"riserva di amministrazione" opponibile al legislatore, non puo'
ritenersi preclusa alla legge ordinaria la possibilita' di attrarre
nella propria sfera di disciplina oggetti o materie normalmente
affidate all'azione amministrativa [...] con la conseguenza che il
diritto di difesa [...] non risultera' annullato, ma verra' a
connotarsi secondo il regime tipico dell'atto legislativo adottato,
trasferendosi dall'ambito della giustizia amministrativa a quello
proprio della giustizia costituzionale» (sentenza n. 62 del 1993).
Non ha neppure fondamento l'affermazione, dello stesso
rimettente, che vi sia stata una "legificazione" dell'AIA
riesaminata, con la conseguenza che contro tale atto amministrativo,
nel caso specifico dell'Ilva di Taranto, non sarebbero esperibili i
normali rimedi giurisdizionali. E' vero, al contrario, che l'AIA e'
pur sempre - come statuito in via generale dall'art. 1, non
contraddetto dall'art. 3 - un presupposto per l'applicabilita' dello
speciale regime giuridico, che consente la continuazione
dell'attivita' produttiva alle condizioni ivi previste. In quanto
presupposto, essa rimane esterna all'atto legislativo, con tutte le
conseguenze, in termini di controllo di legalita', da cio' derivanti.
Il comma 2 dell'art. 3 richiama l'AIA del 26 ottobre 2012 allo scopo
di ribadire lo stretto condizionamento della prosecuzione
dell'attivita' all'osservanza delle nuove prescrizioni poste a tutela
dell'ambiente e della salute, ferma restando naturalmente la natura
dinamica del provvedimento, che puo' essere successivamente
modificato e integrato, con relativa possibilita' di puntuali
controlli in sede giurisdizionale. In altri termini, sia la norma
generale, sia quella che si riferisce in concreto all'Ilva di
Taranto, si interpretano agevolmente nel senso che l'azienda
interessata e' vincolata al rispetto delle prescrizioni dell'AIA,
quale e' e quale sara' negli eventuali sviluppi successivi, e che
l'entrata in vigore del d.l. n. 207 del 2012 non ha precluso ne'
preclude tutti i rimedi giurisdizionali esperibili riguardo ad un
atto amministrativo.
La giurisprudenza di questa Corte ha riconosciuto l'esistenza di
una presunzione di rinvio formale agli atti amministrativi, ove gli
stessi siano richiamati in una disposizione legislativa, tranne che
la natura recettizia del rinvio stesso emerga in modo univoco dal
testo normativo (sentenza n. 311 del 1993); circostanza, questa, che
non ricorre necessariamente neppure quando l'atto sia indicato in
modo specifico dalla norma legislativa (sentenze n. 80 del 2013 e n.
536 del 1990). Come puo' chiaramente desumersi dal testo della
disposizione censurata, l'intento del legislatore non e' stato quello
di incorporare l'AIA nella legge, ma solo di prevedere - come
illustrato nel paragrafo 10 - un effetto combinato di atto
amministrativo e legge, effetto che mantiene la sua peculiarita' e la
sua efficienza rispetto al fine, a condizione che rimangano ferme la
natura dell'uno e dell'altra.
12.3.- Dopo l'entrata in vigore del d.l. n. 207 del 2012 - che
contiene sia la disciplina generale dell'attivita' degli stabilimenti
di interesse strategico nazionale sottoposti ad AIA riesaminata, sia
la diretta individuazione dell'Ilva di Taranto come destinataria di
tale normativa - il sequestro del materiale prodotto, disposto dal
Giudice per le indagini preliminari, e il divieto della sua
commercializzazione, hanno perduto il loro presupposto giuridico, che
consisteva nell'inibizione, derivante dal precedente sequestro, della
facolta' d'uso dello stabilimento. Quest'ultimo infatti trova la sua
unica funzione nella produzione dell'acciaio e tale attivita', a sua
volta, ha senso solo se lo stesso puo' essere commercializzato.
Occorre notare come la disciplina generale, di cui all'art. 1 del
decreto-legge citato, preveda che, anche in costanza di provvedimenti
di sequestro dei beni dell'impresa titolare dello stabilimento, e'
consentito «l'esercizio dell'attivita' di impresa» (comma 4), che
comprende sia la produzione che la commercializzazione del materiale
prodotto, l'una inscindibilmente connessa all'altra. Tanto la norma
generale appena richiamata, quanto quella particolare riferentesi
all'Ilva di Taranto, non prevedono ne' dispongono la revoca dei
sequestri disposti dall'autorita' giudiziaria, ma autorizzano la
prosecuzione dell'attivita' per un periodo determinato ed a
condizione dell'osservanza delle prescrizioni dell'AIA riesaminata.
La ratio delle due discipline e' dunque che si proceda ad un
graduale, intenso processo di risanamento degli impianti, dal punto
di vista delle emissioni nocive alla salute e all'ambiente, senza
dover necessariamente arrivare alla chiusura dello stabilimento, con
conseguente nocumento per l'attivita' economica, che determinerebbe a
sua volta un elevato incremento del tasso di disoccupazione, gia'
oggi difficilmente sostenibile per i suoi costi sociali. Se
l'adeguamento della struttura produttiva non dovesse procedere
secondo le puntuali previsioni del nuovo provvedimento autorizzativo,
sarebbe cura delle autorita' amministrative preposte al controllo - e
della stessa autorita' giudiziaria, nell'ambito delle proprie
competenze - di adottare tutte le misure idonee e necessarie a
sanzionare, anche in itinere, le relative inadempienze.
12.4.- Il rimettente Giudice per le indagini preliminari lamenta
che il comma 3 dell'art. 3 del d.l. n. 207 del 2012 abbia invaso la
sfera di competenza costituzionalmente riservata all'autorita'
giudiziaria ed abbia quindi violato il principio della separazione
dei poteri. La lesione sarebbe dovuta sia alla reimmissione dell'Ilva
S.p.A. nel possesso dei beni aziendali, sia all'autorizzazione alla
commercializzazione dei prodotti, ivi compresi quelli realizzati
antecedentemente alla data di entrata in vigore del medesimo
decreto-legge. Sarebbe stata, in particolare, violata la riserva di
giurisdizione, desumibile dal combinato disposto degli artt. 102,
primo comma, e 104, primo comma, Cost. Tale riserva implicherebbe
l'intangibilita' del giudicato, che, nella specie, si presenterebbe
come «giudicato cautelare», dato che il provvedimento di riesame sul
sequestro degli impianti non e' stato oggetto di ricorso per
cassazione, e che la societa' Ilva ha rinunciato al gravame proposto
contro l'analogo provvedimento assunto per i materiali lavorati e
semilavorati.
Si deve precisare preliminarmente che il cosiddetto «giudicato
cautelare» non consiste in una decisione giurisdizionale definitiva,
che conclude un processo, ma e' un'espressione di creazione
giurisprudenziale - oggetto tuttora di discussioni ed ancora non
precisato in alcuni suoi aspetti - con cui viene indicata una
preclusione endoprocessuale. Si deve altresi' osservare che tale
preclusione opera rebus sic stantibus, con la conseguenza che ogni
mutamento significativo del quadro materiale o normativo di
riferimento vale a rimuoverla, reintroducendo il dovere del giudice
di valutare compiutamente l'intera situazione.
Sulla base delle precedenti considerazioni, si deve escludere che
la norma censurata abbia travolto un "giudicato" nel senso
tecnico-processuale del termine, e cioe' - giova ripeterlo - la
decisione giudiziale definitiva di una controversia. Si deve
ritenere, invece, che la disposizione abbia modificato il quadro
normativo sulla cui base sono stati emessi alcuni provvedimenti
cautelari, ed abbia creato pertanto una nuova situazione di fatto e
di diritto, in quanto la produzione puo' riprendere non con le
modalita' precedenti - che avevano dato luogo all'intervento
dell'autorita' giudiziaria - ma con modalita' nuove e parzialmente
diverse, ponendo le premesse perche' si verifichino in futuro fatti
che dovranno essere nuovamente valutati dai giudici, ove aditi nelle
forme rituali.
12.5.- Occorre inoltre mettere maggiormente a fuoco la nozione di
"riserva di giurisdizione", posta dai rimettenti a fondamento della
lamentata violazione del principio della separazione dei poteri.
Con tale espressione si possono indicare due distinti, seppur
collegati, principi, entrambi presenti nella Costituzione.
Il primo - enunciato in modo esplicito da una serie di norme
costituzionali (artt. 13, 14, 15 e 21) - consiste nella necessita'
che tutti i provvedimenti restrittivi di alcune liberta' fondamentali
debbano essere adottati «con atto motivato dell'autorita'
giudiziaria», a garanzia del modo indipendente ed imparziale di
applicare la legge in questo campo. Intesa in questo senso, la
riserva di giurisdizione risulta evidentemente estranea all'odierno
giudizio.
Il secondo principio - non enunciato esplicitamente da una
singola norma costituzionale, ma chiaramente desumibile in via
sistematica da tutto il Titolo IV della Parte II della Costituzione -
consiste nella esclusiva competenza dei giudici - ordinari e speciali
- a definire con una pronuncia secondo diritto le controversie, che
coinvolgano diritti soggettivi o interessi legittimi, loro sottoposte
secondo le modalita' previste dall'ordinamento per l'accesso alle
diverse giurisdizioni. Con riferimento alla giurisdizione penale, la
«riserva di sentenza», di cui sinora s'e' detto, e' integrata nella
Costituzione italiana dalla riserva al pubblico ministero
dell'esercizio dell'azione penale, che costituisce un potere
esclusivo, ma anche un dovere dei titolari di tale funzione
giudiziaria (art. 112 Cost.).
L'esame delle norme impugnate nel presente giudizio conduce alla
conclusione che non vi e' violazione della "riserva di giurisdizione"
neppure nella seconda, piu' ampia, accezione illustrata.
Pende attualmente davanti all'Autorita' giudiziaria di Taranto un
procedimento penale - ancora nella fase delle indagini preliminari -
volto ad accertare la responsabilita' penale di alcuni soggetti, in
relazione a reati, di danno e di pericolo, derivanti
dall'inquinamento provocato negli anni passati dall'attivita' dello
stabilimento siderurgico Ilva S.p.A., attivita' che si assume tenuta
in violazione di norme e prescrizioni a tutela della salute e
dell'ambiente.
Si puo' rilevare con certezza che nessuna delle norme qui
censurate e' idonea ad incidere, direttamente o indirettamente,
sull'accertamento delle predette responsabilita', e che spetta
naturalmente all'autorita' giudiziaria, all'esito di un giusto
processo, l'eventuale applicazione delle sanzioni previste dalla
legge. Come si e' gia' chiarito al paragrafo 8, le disposizioni
censurate non cancellano alcuna fattispecie incriminatrice ne'
attenuano le pene, ne' contengono norme interpretative e/o
retroattive in grado di influire in qualsiasi modo sull'esito del
procedimento penale in corso, come invece si e' verificato nella
maggior parte dei casi, di cui si sono dovute occupare la Corte
costituzionale italiana e la Corte di Strasburgo nelle numerose
pronunce risolutive di dubbi di legittimita' riguardanti leggi
produttive di effetti sulla definizione di processi in corso.
12.6.- Residua il problema della legittimita' dell'incidenza di
una norma legislativa su provvedimenti cautelari adottati
dall'autorita' giudiziaria non in funzione conservativa delle fonti
di prova - nel qual caso si ricadrebbe nell'incidenza sull'esito del
processo - ma con finalita' preventive, sia in ordine alla
possibilita' di aggravamento o protrazione dei reati commessi o alla
prevedibile commissione di ulteriori reati (art. 321, primo comma,
cod. proc. pen.), sia in ordine alla conservazione di beni che
possono formare oggetto di confisca, in caso di condanna degli
imputati (art. 321, secondo comma, cod. proc. pen., in relazione
all'art. 240 cod. pen.).
Il sequestro degli impianti, senza facolta' d'uso, e' stato
disposto a norma del primo comma dell'art. 321 cod. proc. pen., in
base all'assunto che la continuazione dell'attivita' produttiva
avrebbe senza dubbio aggravato l'inquinamento ambientale, gia'
accertato con perizia disposta in sede di incidente probatorio, e
avrebbe provocato ulteriore nocumento ai lavoratori dell'impianto e
agli abitanti delle aree viciniori.
Si deve rilevare in proposito che l'aggravamento delle
conseguenze di reati gia' commessi o la commissione di nuovi reati e'
preventivabile solo a parita' delle condizioni di fatto e di diritto
antecedenti all'adozione del provvedimento cautelare. Mutato il
quadro normativo - che in effetti non e' rimasto invariato,
contrariamente a quanto sostenuto dai rimettenti - le condizioni di
liceita' della produzione sono cambiate e gli eventuali nuovi
illeciti penali andranno valutati alla luce delle condizioni attuali
e non di quelle precedenti. Si deve anche mettere in rilievo che la
produzione siderurgica e' in se' e per se' lecita, e puo' divenire
illecita solo in caso di inosservanza delle norme e delle
prescrizioni dettate a salvaguardia della salute e dell'ambiente.
Mutate quelle norme e quelle prescrizioni, occorre una valutazione ex
novo della liceita' dei fatti e dei comportamenti, partendo dalla
nuova base normativa. Ne' puo' essere ammesso che un giudice (ivi
compresa questa Corte) ritenga illegittima la nuova normativa in
forza di una valutazione di merito di inadeguatezza della stessa, a
prescindere dalla rilevata violazione di precisi parametri normativi,
costituzionali o ordinari, sovrapponendo le proprie valutazioni
discrezionali a quelle del legislatore e delle amministrazioni
competenti. Tale sindacato sarebbe possibile solo in presenza di una
manifesta irragionevolezza della nuova disciplina dettata dal
legislatore e delle nuove prescrizioni contenute nell'AIA
riesaminata. Si tratta di un'eventualita' da escludere, nella specie,
per le ragioni illustrate nei paragrafi precedenti, che convergono
verso la considerazione complessiva che sia il legislatore, sia le
amministrazioni competenti, hanno costruito una situazione di
equilibrio non irragionevole. Cio' esclude, come detto prima, un
"riesame del riesame", che non compete ad alcuna autorita'
giurisdizionale.
Si deve ritenere, in generale, che l'art. 1 del d.l. n. 207 abbia
introdotto una nuova determinazione normativa all'interno dell'art.
321, primo comma, cod. proc. pen., nel senso che il sequestro
preventivo, ove ricorrano le condizioni previste dal comma 1 della
disposizione, deve consentire la facolta' d'uso, salvo che, nel
futuro, vengano trasgredite le prescrizioni dell'AIA riesaminata.
Nessuna incidenza sull'attivita' passata e sulla valutazione
giuridica della stessa e quindi nessuna ricaduta sul processo in
corso, ma solo una proiezione circa i futuri effetti della nuova
disciplina. La reimmissione della societa' Ilva S.p.A. nel possesso
degli impianti e' la conseguenza obbligata di tale nuovo quadro
normativo, affinche' la produzione possa continuare alle nuove
condizioni, la cui osservanza sara' valutata dalle competenti
autorita' di controllo e la cui intrinseca sufficienza sara'
verificata, sempre in futuro, secondo le procedure previste dal
codice dell'ambiente.