ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 5, commi
1, 2 e 3, 6 e 7 della legge della Regione Toscana 31 gennaio 2012, n.
4 (Modifiche alla legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1 "Norme per il
governo del territorio" e della legge regionale 16 ottobre 2009, n.
58 "Norme in materia di prevenzione e riduzione del rischio
sismico"), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri, con
ricorso notificato il 5 aprile 2012, depositato in cancelleria il 10
aprile 2012 ed iscritto al n. 68 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana;
udito nell'udienza pubblica del 27 febbraio 2013 il Giudice
relatore Sergio Mattarella;
uditi l'avvocato dello Stato Ettore Figliolia per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Marcello Cecchetti per la
Regione Toscana.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 2 aprile 2012 e depositato nella
cancelleria di questa Corte il 10 aprile 2012, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, ha promosso, in riferimento all'articolo 117,
terzo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale degli articoli 5, commi 1, 2 e 3, 6 e 7 della legge
della Regione Toscana 31 gennaio 2012, n. 4 (Modifiche alla legge
regionale 3 gennaio 2005, n. 1 «Norme per il governo del territorio»
e della legge regionale 16 ottobre 2009, n. 58 «Norme in materia di
prevenzione e riduzione del rischio sismico»).
Nel ricorso si afferma che l'art. 5 della legge impugnata
sostituisce l'art. 118, commi 1 e 2, della legge della Regione
Toscana 3 gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio),
introducendo la possibilita' di ottenere il permesso in sanatoria per
le opere ivi previste che risultano conformi alla normativa
tecnico-sismica vigente soltanto al momento della loro realizzazione,
o al momento dell'inizio dei lavori, e non anche al momento della
presentazione dell'istanza per ottenere l'accertamento di conformita'
in sanatoria. Inoltre, lo stesso art. 5, comma 3, novellando il
citato art. 118, prevede la possibilita' di accedere all'accertamento
di conformita' anche per le opere realizzate in difformita' dalla
normativa tecnica vigente al momento della loro realizzazione.
L'art. 6 inserisce l'art. 118-bis, dopo l'art. 118, nella legge
regionale n. 1 del 2005, e disciplina il «procedimento per
accertamento di conformita' in sanatoria per gli interventi
realizzati nelle zone sismiche e nelle zone a bassa sismicita'».
Infine, l'impugnato art. 7 modifica il comma 5 dell'art. 140
della legge regionale n. 1 del 2005 inserendo, prima delle parole «La
domanda di attestazione», le seguenti: «Fermo restando quanto
previsto dagli artt. 118 e 118-bis».
2.- Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, le
disposizioni censurate contrastano con il principio fondamentale
previsto dall'art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico
delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia),
che subordina il rilascio dell'accertamento in sanatoria ivi previsto
alla conformita' degli interventi alla disciplina urbanistica ed
edilizia vigente: tale conformita' deve sussistere, diversamente da
quanto previsto dall'art. 5 impugnato, sia al momento della
presentazione della domanda che al momento della realizzazione
dell'intervento stesso.
Il ricorrente richiama la sentenza n. 182 del 2006, pronunciata
da questa Corte nel giudizio di legittimita' costituzionale di alcune
norme contenute nella legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, che
ha ribadito che «l'intento unificatore della legislazione statale e'
palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle
costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene
protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del
territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumita'
pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui
ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi
fondamentali».
Secondo la prospettazione del Presidente del Consiglio, l'art. 5
della legge in esame e', pertanto, incostituzionale, dal momento che,
violando la norma statale di principio richiamata, viola l'art. 117,
terzo comma Cost., in quanto eccede la sfera di attribuzioni
regionale nella materia relativa al governo del territorio.
Infine, il ricorrente sostiene che anche gli artt. 6 e 7 della
legge regionale impugnata sono viziati dalla descritta
illegittimita', in quanto rinviano al contenuto dell'art. 5.
3.- Nel giudizio davanti alla Corte si e' costituita la Regione
Toscana, per chiedere che il ricorso sia rigettato in quanto
infondato.
In primo luogo la Regione, al fine di sostenere l'autonomia delle
norme sismiche da quelle edilizie, osserva che l'invocato art. 36 del
d.P.R. n. 380 del 2001 e' collocato nella parte I (Attivita'
edilizia), titolo IV (Vigilanza sull'attivita' urbanistico edilizia,
responsabilita' e sanzioni), capo II (Sanzioni), mentre la disciplina
per le costruzioni nelle zone sismiche e' contenuta nella parte II
(Normativa tecnica per l'edilizia), capo IV (Provvedimenti per le
costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche) del
medesimo decreto recante il testo unico dell'edilizia.
L'articolo 36 citato, rubricato «accertamento di conformita'», al
comma 1 recita: «In caso di interventi realizzati in assenza di
permesso di costruire, o in difformita' da esso, ovvero in assenza di
denuncia di inizio attivita' nelle ipotesi di cui all'articolo 22,
comma 3, o in difformita' da essa, fino alla scadenza dei termini di
cui agli articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque
fino all'irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile
dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere
il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla
disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della
realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della
domanda».
La Regione Toscana afferma che tale norma e' stata recepita
nell'ordinamento regionale con l'art. 140 della legge regionale n. 1
del 2005, secondo cui: «Fino alla scadenza del termine di cui
all'articolo 132, comma 3, per i casi di opere e interventi eseguiti
in assenza di permesso di costruire o in totale difformita' o con
variazioni essenziali, o dei termini stabiliti nell'ordinanza del
comune di cui all'articolo 132, comma 5, nonche', nei casi di
parziale difformita', nel termine di cui all'articolo 139, comma 1,
oppure nei casi di opere e interventi eseguiti in assenza di SCIA o
in difformita' da essa, e comunque fino all'irrogazione delle
sanzioni amministrative previste dal presente titolo, l'avente titolo
puo' ottenere il permesso di costruire o l'attestazione di
conformita' rilasciata dal comune in sanatoria quando l'intervento
realizzato e' conforme agli strumenti urbanistici generali e agli
atti di governo del territorio, nonche' al regolamento edilizio
vigenti sia al momento della realizzazione dell'opera che al momento
della presentazione della domanda».
Il comma 5 dello stesso articolo, modificato dall'impugnato art.
7 recita: «Fermo restando quanto previsto dagli articoli 118 e
118-bis la domanda di attestazione di conformita' in sanatoria deve
essere corredata dalla documentazione prevista dall'articolo 84».
La Regione afferma che, in virtu' di tale richiamo all'articolo
84 della legge regionale n. 1 del 2005, rimasto invariato, la
procedura di accertamento di conformita' in sanatoria si articola, da
una parte, nell'accertamento della conformita' edilizio-urbanistica
(che ai sensi del comma 1 dello stesso art. 140, richiede la verifica
della c.d. doppia conformita' agli strumenti urbanistici generali e
agli atti di governo del territorio, nonche' al regolamento edilizio)
e, dall'altra, nell'accertamento della conformita' alle altre
normative di settore, tra cui la normativa antisismica.
Su questa preesistente normativa regionale riguardante il
permesso in sanatoria, rimasta invariata, si e' inserita la legge
regionale n. 4 del 2012, oggetto del presente giudizio.
Il novellato articolo 118 della legge regionale n. 1 del 2005,
come modificato dall'articolo 5 della legge regionale n. 4 del 2012,
indica i requisiti sulla base dei quali l'ufficio tecnico regionale
si esprime in merito alla conformita' sismica, relativamente ai
progetti di opere collocati in aree sismiche, per cui sia richiesto
l'accertamento di conformita' in sanatoria.
Secondo la Regione tale norma prevede, nel dettaglio, le varie
ipotesi che si possono presentare nella pratica all'ufficio
regionale, e risulta formulata sul presupposto secondo il quale il
principio della doppia conformita' edilizia ed urbanistica non possa
applicarsi alla disciplina antisismica, che per sua natura attiene al
distinto settore delle norme tecniche di costruzione.
In questa prospettazione, l'articolo 36 del d.P.R. n. 380 del
2001 non include la normativa sismica tra le discipline di cui si
debba verificare la persistenza della conformita', ab origine ed
attuale, secondo il principio statale invocato nel ricorso. La ratio
della cosiddetta doppia conformita' e' infatti diversa, e mira ad
impedire che le scelte regolamentari e pianificatorie in materia
urbanistica, espressione di volonta' politica locale, possano
determinare la sanatoria di intere aree gia' costruite abusivamente;
del tutto diversa, sempre secondo la Regione, appare invece l'ipotesi
in cui i mutamenti della normativa tecnica dipendano esclusivamente
da progressi tecnico-scientifici e siano stabiliti a livello
nazionale.
Nel quadro descritto, ad avviso della Regione Toscana, non
avrebbe alcun senso escludere la possibilita' di sanatoria per opere
che siano conformi o si siano adeguate alle normative antisismiche
piu' recenti, sulla base del fatto che al momento della loro
costruzione non rispondevano a requisiti tecnici ormai considerati
superati.
Inoltre, nell'atto di costituzione si osserva che l'esplicitata
distinzione, tra la normativa edilizia-urbanistica e quella
tecnico-sismica, e' confermata da svariate pronunce delle sezioni
penali della Corte di cassazione, che definiscono la portata della
norma dell'articolo 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, escludendo da tale
previsione gli aspetti riconducibili alla normativa antisismica,
paesaggistica, o relativa alla costruzione in cemento armato.
In particolare, la Regione afferma che la Corte di cassazione,
valutando gli effetti estintivi dei reati che derivano dal rilascio
di provvedimenti di sanatoria, ha costantemente affermato che il
permesso di costruire rilasciato ai sensi dell'art. 36 del d.P.R. n.
380 del 2001 estingue, a norma dell'art. 45 dello stesso decreto, «i
reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti e
non si estende ad altri reati correlati alla tutela di interessi
diversi rispetto a quelli che riguardano l'assetto del territorio
sotto il profilo edilizio, quali i reati previsti dalla normativa
sulle opere in cemento armato, sulle costruzioni in zone sismiche,
sulla tutela delle zone di particolare interesse paesaggistico ed
ambientale» (sentenza 5 marzo 2009, n. 9922; nello stesso senso, la
Regione richiama le pronunce della medesima Corte 9 marzo 2011, n.
9277, e 23 marzo 2006, n. 10205).
La non fondatezza della questione sollevata in riferimento
all'art. 5 della legge regionale n. 4 del 2012 comporterebbe, per la
resistente, la medesima conclusione in relazione agli artt. 5 e 6
della stessa legge.
Secondo la Regione Toscana, l'art. 6 non potrebbe essere
dichiarato illegittimo neppure se si ritenesse fondata la questione
relativa all'art. 5, dal momento che esso introduce l'art. 118-bis
nella legge regionale n. 1 del 2005, che si limita a regolare il
procedimento mediante il quale l'ufficio tecnico regionale procede
all'accertamento di conformita' in sanatoria per gli interventi
realizzati nelle zone sismiche e nelle zone a bassa sismicita', senza
condizionarne l'esito in alcun modo. La neutralita' di tale
disciplina procedimentale, impedisce di ritenere la consequenzialita'
dell'illegittimita' dell'art. 6 in virtu' del semplice richiamo
operato dall'art. 5 della legge impugnata.
4.- In prossimita' della data dell'udienza di discussione, la
Regione ha presentato una memoria, insistendo nelle conclusioni
rassegnate.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dubita, in riferimento
all'articolo 117, terzo comma, della Costituzione, della legittimita'
costituzionale degli articoli 5, commi 1, 2 e 3, 6 e 7 della legge
della Regione Toscana 31 gennaio 2012, n. 4, (Modifiche alla legge
regionale 3 gennaio 2005, n. 1 «Norme per il governo del territorio»
e della legge regionale 16 ottobre 2009, n. 58 «Norme in materia di
prevenzione e riduzione del rischio sismico»).
L'impugnato art. 5 sostituisce l'art. 118 della legge regionale 3
gennaio 2005, n. 1 (Norme per il governo del territorio), e
introduce:
- al comma 1, la possibilita' di ottenere l'accertamento di
conformita' in sanatoria, di cui all'art. 140 della stessa legge
regionale, per le opere edilizie realizzate nei comuni gia'
classificati sismici, in assenza dell'autorizzazione o dell'attestato
di avvenuto deposito, che risultano conformi alla normativa
tecnico-sismica vigente soltanto al momento della loro realizzazione;
indicando anche, alle lettere a) e b), la documentazione necessaria
ad ottenere il suddetto accertamento;
- al comma 2, la possibilita' di ottenere il medesimo
accertamento di conformita' in sanatoria per le opere in corso di
realizzazione nei comuni sopra indicati in assenza
dell'autorizzazione o dell'attestato di avvenuto deposito, e che
risultano conformi alla normativa tecnica vigente al momento
dell'inizio dei lavori;
- al comma 3, la possibilita' di accedere al suddetto
accertamento di conformita' anche per le opere realizzate, o in corso
di realizzazione, in assenza dell'autorizzazione o dell'attestato
sopra indicati, ed in difformita' dalla normativa tecnica vigente al
momento della loro realizzazione;
- al comma 4, l'indicazione dei documenti che l'interessato e'
tenuto ad inviare ai fini dell'accertamento di conformita' per le
opere realizzate nei comuni anteriormente alla classificazione
sismica degli stessi.
I commi 1, 2 e 3 dell'art. 5 in questione indicano anche la
documentazione che l'interessato deve trasmettere alla struttura
regionale competente per ottenere l'accertamento in sanatoria.
Il censurato art. 6 inserisce l'art. 118-bis nella legge
regionale n. 1 del 2005 e disciplina il «procedimento per
accertamento di conformita' in sanatoria per gli interventi
realizzati nelle zone sismiche e nelle zone a bassa sismicita'»,
indicando, in riferimento alle opere realizzate nelle zone di cui
all'art. 118, i termini entro i quali la struttura regionale
competente e' tenuta al rilascio dell'autorizzazione in sanatoria e
l'attestato di avvenuto deposito e, per i progetti di adeguamento di
cui al comma 3 dell'art. 118 della stessa legge regionale, le
modalita' di trasmissione al comune per le relative verifiche di
conformita' urbanistica ed edilizia.
Infine, l'impugnato art. 7 modifica il comma 5 dell'art. 140
della legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, inserendo, prima
delle parole «La domanda di attestazione», le seguenti: «Fermo
restando quanto previsto dagli artt. 118 e 118-bis».
Il Presidente del Consiglio dei ministri afferma che tali
disposizioni si pongono in contrasto con il principio della doppia
conformita' previsto dall'art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
(Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in
materia edilizia), rientrante nella materia relativa al governo del
territorio, di competenza concorrente tra Stato e Regioni ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., che subordina il rilascio
dell'accertamento in sanatoria alla conformita' degli interventi alla
disciplina urbanistica ed edilizia vigente: tale conformita' deve
sussistere sia al momento della presentazione della domanda che al
momento della realizzazione dell'intervento edilizio per il quale si
richiede l'accertamento.
In particolare, ad avviso del ricorrente, l'art. 5 della legge
della Regione Toscana n. 4 del 2012 viola tale principio, consentendo
l'accertamento di conformita' in sanatoria per opere conformi alla
normativa tecnico-sismica vigente soltanto al momento della loro
realizzazione (comma 1) ovvero, per quelle in corso di realizzazione,
al momento dell'inizio dei lavori (comma 2) e non anche al momento
della presentazione dell'istanza, e prevedendo, al comma 3, la
possibilita' di accedere all'accertamento di conformita' anche per le
opere realizzate in difformita' dalla normativa tecnica vigente al
momento della loro realizzazione. Sempre secondo il ricorrente, anche
gli artt. 6 e 7 della legge regionale impugnata sono viziati dalla
descritta illegittimita', in quanto rinviano al contenuto dell'art.
5.
2.- Preliminarmente, si rileva che il Presidente del Consiglio
dei ministri impugna l'intero art. 5 della legge della Regione
Toscana n. 4 del 2012, ma rivolge le proprie censure unicamente nei
confronti dei commi 1, 2 e 3 dello stesso articolo. Pertanto, si deve
ritenere che la questione sollevata abbia ad oggetto tali commi 1, 2
e 3, con esclusione dell'art. 5, comma 4, della legge censurata.
3.- Nel merito, la questione e' fondata.
Al fine di individuare la materia nella quale rientrano le
disposizioni impugnate, e' opportuno premettere che l'accertamento di
conformita' in sanatoria per le opere edilizie e' stato previsto, per
la prima volta, dall'art. 13 della legge 28 febbraio 1985, n. 47
(Norme in materia di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie), e
successivamente e' stato recepito dalla piu' recente e completa
regolazione prevista dal testo unico approvato con d.P.R. n. 380 del
2001 che, all'art. 1, comma 1, qualifica le norme in esso contenute
come «principi fondamentali e generali [...] per la disciplina
dell'attivita' edilizia».
In particolare, si osserva che le norme censurate intervengono
nell'ambito della disciplina delle costruzioni nelle zone sismiche,
dettando specifiche disposizioni ai fini del conseguimento del
suddetto accertamento di conformita' nei casi di interventi edilizi
realizzati nelle zone sismiche e nelle zone a bassa sismicita', o in
corso di realizzazione in tali zone.
Questa Corte si e', in piu' occasioni, pronunciata con riguardo
alla legittimita' di disposizioni regionali intervenute nella
disciplina delle costruzioni nelle zone sismiche, valutandone la
coerenza con le norme statali di principio contenute nel richiamato
testo unico di cui al d.P.R. n. 380 del 2001. Nella sentenza n. 182
del 2006, la Corte ha dichiarato illegittima, per violazione
dell'art. 117, terzo comma, Cost., una disposizione della legge della
Regione Toscana n. 1 del 2005 in considerazione del mancato rispetto,
sotto un diverso profilo, di una norma statale di principio prevista
dall'art. 94 del d.P.R. n. 380 del 2001 sul controllo delle
costruzioni a rischio sismico, nella parte in cui non stabiliva che
non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione
scritta del competente ufficio tecnico della Regione. La disposizione
regionale prevedeva, infatti, il semplice preavviso alla struttura
regionale competente, senza richiedere la predetta autorizzazione.
Piu' in generale, in questa pronuncia la Corte ha affermato che
«l'intento unificatore della legislazione statale e' palesemente
orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo
al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene protetto, che
trascende anche l'ambito della disciplina del territorio, per
attingere a valori di tutela dell'incolumita' pubblica che fanno capo
alla materia della protezione civile, in cui ugualmente compete allo
Stato la determinazione dei principi fondamentali».
Inoltre, con sentenza n. 201 del 2012, e' stata dichiarata
l'illegittimita' di una disposizione della legge della Regione Molise
9 settembre 2011, n. 25 (Procedure per l'autorizzazione sismica degli
interventi edilizi e la relativa vigilanza, nonche' per la
prevenzione del rischio sismico mediante la pianificazione
urbanistica), che, disciplinando le procedure per l'autorizzazione
sismica per gli interventi edilizi, prevedeva, in caso di modifica
architettonica che comportasse un aumento dei carichi superiore al
20%, l'obbligo di redazione di una variante progettuale da depositare
preventivamente, mentre per le modifiche inferiori a questo limite si
richiedeva il deposito della sola verifica strutturale nell'ambito
della direzione dei lavori. Questa Corte ha ritenuto che la norma
regionale violasse il principio di cui all'art. 88 del d.P.R. n. 380
del 2001.
Anche in questo caso la Corte ha ribadito che «la normativa
regionale impugnata, occupandosi degli interventi edilizi in zone
sismiche e della relativa vigilanza, rientra nella materia della
protezione civile, oggetto di competenza legislativa concorrente ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.».
Tale inquadramento, recentemente ribadito nella sentenza n. 64
del 2013, era peraltro gia' stato affermato nelle sentenze n. 254 del
2010 e n. 248 del 2009, in riferimento alla illegittimita' di deroghe
regionali alla normativa statale per l'edilizia in zone sismiche, ed
in relazione al titolo competenziale di tale normativa: la Corte ha
ritenuto che essa rientri nell'ambito del governo del territorio,
nonche' nella materia della protezione civile, per i profili
concernenti «la tutela dell'incolumita' pubblica» (sentenza n. 254
del 2010).
Di conseguenza, nel contesto legislativo e giurisprudenziale, ora
sinteticamente richiamato, deve ritenersi che le norme impugnate nel
presente giudizio - che riguardano la disciplina dei requisiti per
ottenere l'accertamento di conformita' in sanatoria per gli
interventi edilizi realizzati nelle zone sismiche e nelle zone a
bassa sismicita', il relativo procedimento, ed il collegamento di
tali disposizioni con la procedura di accertamento di conformita' in
sanatoria per le opere edilizie di cui all'art. 140 della legge
regionale n. 1 del 2005 - rientrano anch'esse nelle materie relative
al governo del territorio e, per i profili indicati, alla protezione
civile, e non costituiscono norme tecniche che esulano da tali
ambiti.
4.- Il principio della doppia conformita', invocato dal
Presidente del Consiglio dei ministri, e' previsto dall'art. 36 del
d.P.R. n. 380 del 2001, che cosi' recita:
« 1. In caso di interventi realizzati in assenza di permesso di
costruire, o in difformita' da esso, ovvero in assenza di denuncia di
inizio attivita' nelle ipotesi di cui all'articolo 22, comma 3, o in
difformita' da essa, fino alla scadenza dei termini di cui agli
articoli 31, comma 3, 33, comma 1, 34, comma 1, e comunque fino
all'irrogazione delle sanzioni amministrative, il responsabile
dell'abuso, o l'attuale proprietario dell'immobile, possono ottenere
il permesso in sanatoria se l'intervento risulti conforme alla
disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della
realizzazione dello stesso, sia al momento della presentazione della
domanda.
2. Il rilascio del permesso in sanatoria e' subordinato al
pagamento, a titolo di oblazione, del contributo di costruzione in
misura doppia, ovvero, in caso di gratuita' a norma di legge, in
misura pari a quella prevista dall'articolo 16. Nell'ipotesi di
intervento realizzato in parziale difformita', l'oblazione e'
calcolata con riferimento alla parte di opera difforme dal permesso.
3. Sulla richiesta di permesso in sanatoria il dirigente o il
responsabile del competente ufficio comunale si pronuncia con
adeguata motivazione, entro sessanta giorni decorsi i quali la
richiesta si intende respinta.»
Come e' evidente dal contenuto letterale della norma, tale
principio risulta finalizzato a garantire l'assoluto rispetto della
«disciplina urbanistica ed edilizia» durante tutto l'arco temporale
compreso tra la realizzazione dell'opera e la presentazione
dell'istanza volta ad ottenere l'accertamento di conformita'.
Il rigore insito nel principio in questione trova conferma anche
nell'interpretazione della giurisprudenza amministrativa, la quale
afferma che, ai fini della concedibilita' del permesso di costruire
in sanatoria, di cui all'art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, e'
necessario che le opere realizzate siano assentibili alla stregua non
solo della disciplina urbanistica vigente al momento della domanda di
sanatoria, ma anche di quella in vigore all'epoca di esecuzione degli
abusi (pronunce del Consiglio di Stato, sezione IV, 21 dicembre 2012,
n. 6657; sezione IV, 2 novembre 2009, n. 6784; sezione V, 29 maggio
2006, n. 3267; sezione IV, 26 aprile 2006, n. 2306).
In tal senso, la stessa giurisprudenza afferma che la sanatoria
in questione - in cio' distinguendosi da un vero e proprio condono -
e' stata deliberatamente circoscritta dal legislatore ai soli abusi
«formali», ossia dovuti alla carenza del titolo abilitativo, rendendo
cosi' palese la ratio ispiratrice della previsione della sanatoria in
esame, «anche di natura preventiva e deterrente», finalizzata a
frenare l'abusivismo edilizio, in modo da escludere letture
«sostanzialiste» della norma che consentano la possibilita' di
regolarizzare opere in contrasto con la disciplina urbanistica ed
edilizia vigente al momento della loro realizzazione, ma con essa
conformi solo al momento della presentazione dell' istanza per
l'accertamento di conformita' (citata pronuncia del Consiglio di
Stato, sezione IV, 21 dicembre 2012, n. 6657).
Ora, risulta pacifico, anche dalle argomentazioni della Regione
Toscana, che le disposizioni di cui all'art. 5 della legge regionale
impugnata non rispettano il principio di doppia conformita', inteso
nel senso sopra descritto, ma prevedono tre distinte ipotesi di
contrasto con le norme sismiche di opere gia' realizzate, ovvero in
corso di realizzazione, senza richiedere che la sostanziale
conformita' alle medesime norme sussista sia nel momento della
realizzazione che in quello di presentazione dell'istanza per
ottenere la sanatoria. Discostandosi nettamente da tale principio, il
comma 3 dell'art. 5 consente persino la regolarizzazione di opere
realizzate o in corso di realizzazione, mediante la presentazione di
un «progetto di adeguamento conforme alla normativa tecnica vigente
al momento di presentazione della stessa».
La Regione Toscana giustifica il mancato rispetto del principio
della doppia conformita' edilizia ed urbanistica nelle norme
impugnate con una serie di argomentazioni fondate sul presupposto
interpretativo secondo il quale tale principio non possa applicarsi
alla disciplina antisismica, che per sua natura rientrerebbe nelle
norme tecniche di costruzione.
Peraltro, dall'esame del quadro normativo di riferimento nel
quale si inseriscono le norme censurate, tale presupposto
interpretativo risulta errato.
In primo luogo, la Regione afferma che l'art. 36 del d.P.R. n.
380 del 2001 e' collocato nella parte I (Attivita' edilizia), titolo
IV (Vigilanza sull'attivita' urbanistico edilizia, responsabilita' e
sanzioni), capo II (Sanzioni), mentre la disciplina per le
costruzioni nelle zone sismiche e' contenuta nella parte II
(Normativa tecnica per l'edilizia), capo IV (Provvedimenti per le
costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche) del
medesimo decreto recante il testo unico dell'edilizia. Da tale
collocazione la Regione desume un argomento a favore dell'autonomia
della verifica dell'osservanza delle norme sismiche rispetto a quella
richiesta dall'art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, che si riferisce
alla normativa urbanistica ed edilizia, nella quale non rientrerebbe
la disciplina delle costruzioni in zone sismiche.
Questa ricostruzione non e' condivisibile, dal momento che
risulta contraddetta dalla stessa lettura sistematica delle norme
richiamate.
In particolare, il capo IV della parte II del testo unico di cui
al d.P.R. n. 380 del 2001, reca il titolo «Provvedimenti per le
costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche». Il
termine «particolari» indica evidentemente che si tratta di
prescrizioni aggiuntive, e non alternative, a quelle generali per
l'edilizia, come e' confermato dall'inserimento del citato capo IV
nell'ambito della Parte II dello stesso testo unico, dedicata alla
«Normativa tecnica per l'edilizia».
Pertanto, le «particolari prescrizioni» antisismiche sono parte
della normativa tecnica generale sull'edilizia e non ne sono separate
o autonome, come invece sostiene la Regione Toscana.
In secondo luogo, dall'esame delle norme statali di principio e
financo da quelle regionali, traspare evidente il necessario
collegamento tra i vari accertamenti concernenti il rispetto delle
normative di settore e il rilascio dell'accertamento di conformita'
in sanatoria di cui all'art. 36 del testo unico. In riferimento alle
prime, l'art. 20, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001, che disciplina
il procedimento per il rilascio del permesso di costruire, prevede
che la relativa domanda sia accompagnata dalla dichiarazione del
progettista che asseveri la conformita' del progetto oltre che agli
strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi, anche alle altre
normative di settore, tra le quali la disposizione statale,
significativamente, richiama «in particolare» le «norme antisismiche,
di sicurezza, antincendio, igienico-sanitarie». Parimenti, l'art. 23,
comma 1-bis, dello stesso decreto, collocato nel capo III,
concernente la denuncia di inizio attivita', esclude che
l'autocertificazione consentita in tali casi possa estendersi al
rispetto, tra le altre, della «normativa antisismica». Inoltre,
l'art. 94, comma 1, del d.P.R. n. 380 del 2001, dispone che «Fermo
restando l'obbligo del titolo abilitativo all'intervento edilizio,
nelle localita' sismiche [...] non si possono iniziare i lavori senza
preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico
della regione», e questa Corte ha ritenuto illegittima la
sostituzione dell'autorizzazione con un semplice preavviso (sentenza
n. 182 del 2006).
Se pertanto, nel sistema dei principi delineati dalla normativa
statale, sia gli interventi edilizi soggetti a permesso di costruire,
sia quelli consentiti a seguito di denuncia, presuppongono sempre la
previa verifica del rispetto delle norme sismiche, non pare possa
dubitarsi che la verifica della doppia conformita', alla quale l'art.
36 del testo unico subordina il rilascio dell'accertamento di
conformita' in sanatoria, debba riferirsi anche al rispetto delle
norme sismiche, da comprendersi nelle norme per l'edilizia, sia al
momento della realizzazione dell'intervento che al momento di
presentazione della domanda di sanatoria.
Inoltre, il collegamento tra la verifica del rispetto della
normativa per gli interventi in zone sismiche e il procedimento di
accertamento di conformita' edilizia, disciplinato dall'art. 140
della legge regionale toscana n. 1 del 2005, nel testo in vigore fino
all'approvazione delle norme impugnate, e' evidente anche nel
richiamo, operato dal comma 3 di quest'ultimo articolo, all'art. 83
della stessa legge regionale, al fine di indicare le norme generali
sul procedimento ed i requisiti per ottenere il permesso di costruire
in sanatoria. In particolare, il comma 4 dell'art. 83 prevede che «la
domanda e' accompagnata da una dichiarazione del progettista
abilitato che assevera la conformita' del progetto agli strumenti
urbanistici approvati oppure adottati, ai regolamenti edilizi vigenti
e alle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina
dell'attivita' edilizia e, in particolare, alle norme antisismiche,
di sicurezza, antincendio, igienico sanitarie [...]».
Nel medesimo senso, va osservato che l'art. 140, come
riconosciuto anche dalla Regione, richiama l'art. 84 della stessa
legge regionale n. 1 del 2005, che per le opere soggette a SCIA
dispone che la relazione del progettista abilitato asseveri la
conformita' delle opere a tutte le norme edilizie, e «in particolare,
alle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio,
igienico-sanitarie [...]».
Sotto un ulteriore profilo, va rilevato che la pretesa autonomia
del procedimento di «accertamento di conformita' in sanatoria per gli
interventi realizzati nelle zone sismiche e nelle zone a bassa
sismicita'» non trova alcun riferimento nella normativa statale di
principio contenuta nel testo unico approvato con il d.P.R. n. 380
del 2001, che disciplina esclusivamente l'accertamento di conformita'
di cui all'art. 36, a sua volta riferito alla sanatoria di
«interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, o in
difformita' da esso, ovvero in assenza di denuncia di inizio
attivita' nelle ipotesi di cui all'art. 22, comma 3, o in difformita'
da essa».
4.1.- Deve pertanto ritenersi che l'accertamento del rispetto
delle specifiche norme tecniche antisismiche e' sempre un presupposto
necessario per conseguire il titolo che consente di edificare, al
quale si riferisce il criterio della doppia conformita'.
Inoltre, non puo' essere condivisa l'argomentazione della difesa
della Regione, che desume dalle disposizioni contenute negli articoli
98 e 100 del d.P.R. 380 del 2001 un indirizzo legislativo favorevole
all'adeguamento alle norme antisismiche, piuttosto che alla sanzione,
nei casi di opere edilizie non in regola con tali norme.
In particolare, il richiamato art. 98 prevede che il giudice, con
il provvedimento di condanna in sede penale, in alternativa alla
demolizione del manufatto, possa impartire le prescrizioni necessarie
per rendere le opere conformi alle norme sismiche. Al riguardo, si
osserva che l'applicazione di tale disposizione, che disciplina una
facolta' del giudice penale, presuppone l'accertamento del reato e,
quindi, la violazione delle norme sismiche.
Tutt'altra ipotesi si rinviene nella norma impugnata che consente
una possibilita' di sanatoria delle violazioni delle norme sismiche e
che attribuisce al privato interessato una posizione soggettiva
tutelata nei confronti dell'amministrazione, al fine di ottenere
l'accertamento di conformita'.
Parimenti, anche la competenza rimessa alla regione dall'articolo
100 del d.P.R. 380 del 2001, secondo la quale la regione puo'
ordinare «la demolizione delle opere o delle parti di esse eseguite
in violazione delle norme del capo I del testo unico e delle norme
tecniche di cui agli articoli 52 e 83, ovvero l'esecuzione di
modifiche idonee a renderle conformi alle norme stesse», presuppone
sempre l'accertamento di un reato, anche se estinto per qualsiasi
causa, e pertanto disciplina una fattispecie nettamente distinta da
quelle previste dall'articolo 5 impugnato.
4.2.- Infine, quanto alla ratio del principio statale sul quale
si fonda la previsione della sanatoria di cui all'art. 36, deve
osservarsi che il requisito della doppia conformita' risulta
strettamente correlato alla natura della violazione edilizia
sottostante, che come si e' visto deve essere di tipo «puramente
formale».
All'opposto, sembra invece evidente che l'interpretazione
proposta dalla Regione condurrebbe alla previsione di un vero e
proprio condono edilizio, vanificando l'intento perseguito dal
legislatore statale con l'adozione delle norme antisismiche. Come si
e' ricordato, questa Corte ha ritenuto che tale intento e'
«palesemente orientato ad esigere una vigilanza assidua sulle
costruzioni riguardo al rischio sismico, attesa la rilevanza del bene
protetto, che trascende anche l'ambito della disciplina del
territorio, per attingere a valori di tutela dell'incolumita'
pubblica che fanno capo alla materia della protezione civile, in cui
ugualmente compete allo Stato la determinazione dei principi
fondamentali» (sentenza n. 182 del 2006). La Corte ha anche affermato
che le norme sismiche dettano «una disciplina unitaria a tutela
dell'incolumita' pubblica, mirando a garantire, per ragioni di
sussidiarieta' e di adeguatezza, una normativa unica, valida per
tutto il territorio nazionale» (sentenze n. 201 del 2012 e n. 254 del
2010).
5.- Un ulteriore argomento prospettato dalla Regione Toscana si
fonda sulla valenza da attribuire alla giurisprudenza della Corte di
cassazione, che limita ai soli reati edilizi gli effetti estintivi, a
norma dell'art. 45 del d.P.R. n. 380 del 2001, del rilascio
dell'accertamento di conformita' ai sensi dell'art. 36 dello stesso
decreto, restando punibili i connessi reati previsti dalle norme
sismiche. Da questa limitazione, la Regione ricava un argomento
aggiuntivo per sostenente l'autonomia delle norme sismiche rispetto a
quelle edilizie e, di conseguenza, la riferibilita' del principio
della doppia conformita' alle sole norme edilizie e non anche a
quelle sismiche.
In particolare, la Regione afferma che la Corte di cassazione,
valutando gli effetti estintivi dei reati che derivano dal rilascio
di provvedimenti di sanatoria, ha costantemente affermato che il
permesso di costruire rilasciato ai sensi dell'art. 36 del d.P.R. n.
380 del 2001 estingue, a norma dell'art. 45 dello stesso decreto, «i
reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti e
non si estende ad altri reati correlati alla tutela di interessi
diversi rispetto a quelli che riguardano l'assetto del territorio
sotto il profilo edilizio, quali i reati previsti dalla normativa
sulle opere in cemento armato, sulle costruzioni in zone sismiche,
sulla tutela delle zone di particolare interesse paesaggistico ed
ambientale» (sentenza della Corte di cassazione, 5 marzo 2009, n.
9922; nello stesso senso, la Regione richiama le sentenze della
medesima Corte 9 marzo 2011, n. 9277, e 23 marzo 2006, n. 10205).
Anche questa argomentazione non risulta conferente.
Al riguardo, deve innanzitutto rilevarsi che l'oggetto del
giudizio penale di accertamento dei vari reati previsti
dall'ordinamento a tutela del rispetto delle norme edilizie,
urbanistiche, sismiche, igieniche, paesaggistiche ed ambientali,
risulta nettamente distinto da quello del presente giudizio.
Nella materia dell'edilizia il legislatore ha previsto che vari
comportamenti siano puniti con sanzioni amministrative e penali, a
maggior tutela del rispetto delle disposizioni contenute nei diversi
settori in cui si articola la medesima materia. In tal senso, nel
testo unico contenuto nel d.P.R. n. 380 del 2001, si rinvengono
sanzioni penali in caso di comportamenti che vanno dalla
lottizzazione abusiva (art. 44) alla violazione di tutte le norme
sismiche previste dal capo IV dello stesso decreto (art. 95). Nella
sede penale il giudice e' pertanto tenuto alla individuazione dei
reati sulla base dei principi di stretta legalita' e di tipicita',
accertando caso per caso la sussistenza dei requisiti richiesti dalle
singole fattispecie criminose che il legislatore ha previsto nei vari
ambiti suddetti.
In particolare, i reati previsti a tutela della normativa sismica
non sono considerati dall'art 45, del d.P.R. n. 380 del 2001,
specificamente dedicato alle «norme relative all'azione penale», che
al comma 3 prevede che «il rilascio in sanatoria del permesso di
costruire estingue i reati contravvenzionali previsti dalle norme
urbanistiche vigenti».
Come risulta evidente dal suo contenuto letterale, tale
disposizione e' finalizzata a disciplinare gli effetti estintivi per
i soli reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche, ma
non contribuisce in alcun modo a definire il contenuto e la portata
delle norme che delineano il principio della doppia conformita' ai
sensi dell'art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, che presuppone il
rispetto delle norme edilizie.
Pertanto, l'oggetto dei giudizi penali definiti dalla richiamata
giurisprudenza della Corte di cassazione, e le disposizioni in quei
casi applicate, previste dall'art. 45 del d.P.R. n. 380 del 2001,
sono del tutto estranee all'oggetto del presente giudizio, nel quale
rileva l'individuazione dell'area applicativa del principio generale
della doppia conformita' alla disciplina urbanistica ed edilizia,
contenuto nell' articolo 36 dello stesso decreto e compreso
nell'ambito delle materie del governo del territorio e della
protezione civile alle quali afferiscono le norme sismiche, come ha
chiarito la giurisprudenza di questa Corte sopra richiamata.
6.- In riferimento al censurato art. 6 della legge della Regione
Toscana n. 4 del 2012, la Regione afferma che non potrebbe essere
dichiarato illegittimo neppure se si ritenesse fondata la questione
relativa all'art. 5, dal momento che esso introduce l'art. 118-bis
nella legge regionale n. 1 del 2005, che si limita a regolare il
procedimento mediante il quale l'ufficio tecnico regionale procede
all'accertamento di conformita' in sanatoria per gli interventi
realizzati nelle zone sismiche e nelle zone a bassa sismicita', senza
condizionarne l'esito in alcun modo. In questa prospettazione, si
sostiene che la neutralita' di tale disciplina procedimentale,
impedisce di ritenere la consequenzialita' dell'illegittimita'
dell'art. 6 in virtu' del semplice richiamo operato dall'art. 5 della
legge impugnata.
Anche questa affermazione della Regione contrasta con il
contenuto della disposizione impugnata che, in particolare, recita:
«1. Dopo l'articolo 118 della L.R. 1/2005 e' inserito il seguente:
"Art. 118-bis
Procedimento per accertamento di conformita' in sanatoria per gli
interventi realizzati nelle zone sismiche e nelle zone a bassa
sismicita'
1. Per le opere realizzate nelle zone sismiche, nei casi di cui
all'articolo 118, commi 1 e 2, la struttura regionale competente
rilascia l'autorizzazione in sanatoria entro sessanta giorni dalla
trasmissione della relativa istanza.
2. Per le opere realizzate nelle zone a bassa sismicita', nei
casi di cui all'articolo 118, commi 1, 2 e 3, la struttura regionale
competente rilascia l'attestato di avvenuto deposito in sanatoria nei
quindici giorni successivi alla trasmissione della relativa istanza.
Il progetto delle opere da sanare e' assoggettato alle procedure di
cui all'articolo 105-quater, comma 5.
3. Entro sessanta giorni dalla trasmissione della relativa
istanza, per le opere realizzate nelle zone sismiche, nei casi di cui
all'articolo 118, comma 3, la struttura regionale competente accerta
la conformita' del progetto di adeguamento alle norme tecniche
vigenti e rilascia l'autorizzazione in sanatoria a condizione che
siano eseguite le opere di adeguamento ivi previste.
4. Il progetto delle opere di adeguamento di cui all'articolo
118, comma 3, lettera b) e' trasmesso anche al comune, per le
relative verifiche di conformita' urbanistica ed edilizia. Le opere
di adeguamento sono eseguite a seguito del rilascio da parte del
comune del titolo edilizio in sanatoria di cui all'articolo 140, che
ne autorizza l'esecuzione. Il titolo edilizio in sanatoria acquista
efficacia a seguito della trasmissione al comune degli atti di cui al
comma 5.
5. Al termine dei lavori relativi alle opere di adeguamento,
l'interessato inoltra gli atti, di cui all'articolo 109, alla
struttura regionale competente, che provvede alla vidimazione e
all'inoltro al comune interessato. A tale inoltro al comune, puo'
provvedere direttamente anche l'interessato».
Come emerge dal loro contenuto letterale, le disposizioni
dell'art. 6 si pongono in stretta correlazione con quelle previste
dall'art. 5 della legge regionale impugnata, come confermato dai
richiami ai commi 1, 2, e 3 del nuovo testo dell'art. 118 della legge
regionale n. 1 del 2005, introdotto dallo stesso art. 5.
In particolare, le norme procedimentali di cui all'art. 6 sono
direttamente strumentali al rilascio dell' autorizzazione in
sanatoria per gli interventi realizzati nelle zone sismiche secondo
le previsioni contenute nel censurato art. 5, e costituiscono il
necessario completamento della disciplina del rilascio
dell'accertamento di conformita' in violazione del principio della
doppia conformita'. Consegue da questa stretta compenetrazione tra le
norme impugnate, l'illegittimita' dell'art. 6 della legge della
Regione Toscana n. 4 del 2012 per le motivazioni sopra indicate.
7.- Infine, il censurato art. 7, facendo salva l'applicazione
delle disposizioni contenute nel nuovo testo dell'art. 118 della
legge della Regione Toscana n. 1 del 2005, sancisce la separazione e
l'autonomia dell'accertamento di conformita' relativo alle norme
sismiche dal generale accertamento di conformita' relativo alle norme
edilizie ed urbanistiche, garantendo l'effetto voluto dalla Regione
con la normativa impugnata, ma che, per le ragioni anzidette, risulta
lesivo del richiamato principio fondamentale della doppia
conformita'.
Pertanto, va dichiarata l'illegittimita' costituzionale anche
dell'art. 7 della legge della Regione Toscana n. 4 del 2012.