ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 37
della legge della Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16
(Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2012 e del bilancio pluriennale per il triennio 2012/2014), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la
notifica l'8 ottobre 2012, depositato in cancelleria l'11 ottobre
2012 ed iscritto al n. 140 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Basilicata;
udito nell'udienza pubblica del 21 maggio 2013 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
uditi l'avvocato dello Stato Lorenzo D'Ascia per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Luigi Manzi per la Regione
Basilicata.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica l'8 ottobre 2012 e
depositato il successivo 11 ottobre, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale
dell'articolo 37 della legge della Regione Basilicata 8 agosto 2012,
n. 16 (Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2012 e del bilancio pluriennale per il triennio
2012/2014), per violazione degli artt. 3, primo comma, 41, 97, 117,
commi primo, secondo, lettera m), e terzo, della Costituzione, e del
principio di leale collaborazione.
La disposizione impugnata prevede: «1. La Regione Basilicata
nell'esercizio delle proprie competenze in materia di governo del
territorio ed al fine di assicurare processi di sviluppo sostenibile,
a far data dall'entrata in vigore della presente norma non rilascera'
l'intesa, prevista dall'art. 1, comma 7, lettera n), della legge 23
agosto 2004, n. 239, di cui all'accordo del 24 aprile 2001, al
conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi.
2. Le disposizioni della presente norma si applicano anche ai
procedimenti amministrativi in corso per il rilascio dell'intesa sul
conferimento di nuovi titoli minerari per la prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi.
3. Sono fatte salve le intese relative a titoli minerari in
essere».
1.1.- La difesa statale ritiene che la norma impugnata incida
sull'ambito materiale della «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
Lo Stato avrebbe fissato i principi fondamentali in materia di
localizzazione di impianti energetici con la legge 23 agosto 2004, n.
239 (Riordino del settore energetico, nonche' delega al Governo per
il riassetto delle disposizioni vigenti in materia di energia). La
legge citata conterrebbe, altresi', disposizioni per il settore
energetico che contribuiscono a garantire «la tutela della
concorrenza, la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni
concernenti i diritti civili e sociali, la tutela dell'incolumita' e
della sicurezza pubblica fatta salva la disciplina in materia di
rischi da incidenti rilevanti, la tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema al fine di assicurare l'unita' giuridica ed economica
dello Stato e il rispetto delle autonomie regionali e locali, dei
trattati internazionali e della normativa comunitaria» (art. 1, comma
1).
In particolare, il ricorrente richiama l'art. 1, comma 4, della
legge n. 239 del 2004, il quale prevede che «Lo Stato e le regioni,
al fine di assicurare su tutto il territorio nazionale i livelli
essenziali delle prestazioni concernenti l'energia nelle sue varie
forme e in condizioni di omogeneita' sia con riguardo alle modalita'
di fruizione sia con riguardo ai criteri di formazione delle tariffe
e al conseguente impatto sulla formazione dei prezzi, garantiscono:
[...] d) l'adeguatezza delle attivita' energetiche strategiche di
produzione, trasporto e stoccaggio per assicurare adeguati standard
di sicurezza e di qualita' del servizio nonche' la distribuzione e la
disponibilita' di energia su tutto il territorio nazionale», nonche'
«f) l'adeguato equilibrio territoriale nella localizzazione delle
infrastrutture energetiche, nei limiti consentiti dalle
caratteristiche fisiche e geografiche delle singole regioni,
prevedendo eventuali misure di compensazione e di riequilibrio
ambientale e territoriale qualora esigenze connesse agli indirizzi
strategici nazionali richiedano concentrazioni territoriali di
attivita', impianti e infrastrutture ad elevato impatto territoriale,
con esclusione degli impianti alimentati da fonti rinnovabili».
Inoltre, il successivo comma 7 dell'art. 1 della legge citata
attribuisce allo Stato il compito di provvedere, «anche avvalendosi
dell'Autorita' per l'energia elettrica e il gas», alla
«identificazione delle linee fondamentali dell'assetto del territorio
nazionale con riferimento all'articolazione territoriale delle reti
infrastrutturali energetiche dichiarate di interesse nazionale ai
sensi delle leggi vigenti» (lettera g), nonche' «le determinazioni
inerenti la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi, ivi
comprese le funzioni di polizia mineraria, adottate, per la
terraferma, di intesa con le regioni interessate» (lettera n) e
«l'individuazione, di intesa con la Conferenza unificata, della rete
nazionale di gasdotti» (comma 8, lettera b, numero 2).
L'Avvocatura generale precisa che l'art. 29 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) e l'art.
52-quinquies del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia di espropriazione
per pubblica utilita') attribuiscono allo Stato, sulla base dei
principi di sussidiarieta', differenziazione e adeguatezza, un potere
autorizzatorio nella materia in esame, riconoscendo
all'amministrazione statale «una competenza amministrativa generale e
di tipo gestionale» per far fronte ad esigenze di carattere unitario.
Il necessario coinvolgimento delle Regioni interessate sarebbe
assicurato dal d.P.R. n. 327 del 2001 con la previsione di un'intesa
in senso forte, che garantirebbe la loro adeguata partecipazione al
procedimento di rilascio dell'autorizzazione di cui all'art.
52-quinquies, comma 2. E' inoltre prevista dal comma 6 del medesimo
articolo una procedura alternativa, attivabile in caso di mancato
raggiungimento dell'intesa con la Regione interessata.
Pertanto, la norma regionale impugnata, negando a priori il
rilascio dell'intesa per il conferimento di nuovi titoli minerari per
la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e
gassosi, si porrebbe in contrasto con i principi generali dettati
dallo Stato in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», con conseguente violazione dell'art. 117,
terzo comma, Cost. Cosi' facendo, la Regione Basilicata
paralizzerebbe, senza una preventiva valutazione delle singole
situazioni, le funzioni che lo Stato deve esercitare in maniera
unitaria nella materia in esame, precludendo, in particolare, le
attivita' che lo Stato stesso e' chiamato a compiere ai sensi
dell'art. 1, comma 7, lettera n), e comma 8, lettera b), numero 2,
della legge n. 239 del 2004.
1.2.- Sarebbe altresi' violato, secondo il ricorrente, il
principio di leale collaborazione, richiamato dall'art. 1, comma 3,
della legge n. 239 del 2004 unitamente ai principi di sussidiarieta',
differenziazione e adeguatezza. La disposizione legislativa
censurata, infatti, conterrebbe «un'affermazione di chiusura verso
ogni soluzione prospettata dallo Stato, a prescindere dalle diverse
valutazioni che, anche in futuro, potranno essere effettuate».
L'inammissibilita' del rifiuto unilaterale, disposto dalla norma
impugnata, si evincerebbe anche da quanto affermato dalla Corte
costituzionale nella sentenza n. 331 del 2010.
1.3.- La difesa statale prospetta la violazione dell'ulteriore
parametro costituzionale costituito dall'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost., in quanto l'art. 37 della legge reg. Basilicata n.
16 del 2012, ostacolando lo sviluppo della rete dei gasdotti di
interesse nazionale e con essa l'efficiente erogazione di gas,
determinerebbe l'impossibilita' di provvedere alle esigenze
fondamentali dei cittadini. Cio' a fronte del fatto che la legge n.
239 del 2004 si prefiggerebbe l'obiettivo di «assicurare su tutto il
territorio nazionale i livelli essenziali delle prestazioni
concernenti l'energia nelle sue varie forme e in condizioni di
omogeneita' sia con riguardo alle modalita' di fruizione sia con
riguardo ai criteri di formazione delle tariffe e al conseguente
impatto sulla formazione dei prezzi» (art. 1, comma 4).
1.4.- Sarebbe, inoltre, violato l'art. 97 Cost., in quanto la
norma impugnata obbligherebbe a ricorrere alla procedura alternativa
prevista dal comma 6 dell'art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327 del
2001, rendendo piu' gravoso il procedimento di autorizzazione con
conseguente violazione del principio di buon andamento dell'azione
amministrativa, sancito dall'art. 97 Cost.
Peraltro, il diniego dell'intesa, contenuto nella disposizione
regionale, non sarebbe accompagnato da un'adeguata motivazione,
frutto di una istruttoria e della valutazione di specifici elementi
di fatto. Il legislatore regionale, infatti, si sarebbe limitato ad
un generico riferimento alla finalita' «di assicurare processi di
sviluppo sostenibile», senza alcuna considerazione della pluralita'
di situazioni eterogenee che potranno essere oggetto di esame da
parte dello Stato e delle Regioni.
1.5.- Il ricorrente sostiene che la norma impugnata violi anche
l'art. 117, primo comma, Cost., «nella misura in cui esclude il
rilascio dell'intesa regionale per il conferimento di titoli minerari
relativi ad idrocarburi anche gassosi». Tale preclusione sarebbe
incompatibile con il perseguimento dell'obiettivo della sicurezza
degli approvvigionamenti di gas naturale, individuato nel punto 22
del preambolo della direttiva 13 luglio 2009, n. 2009/73/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa a norme
comuni per il mercato interno del gas naturale e che abroga la
direttiva 2003/55/CE).
Al riguardo, la difesa statale ritiene che l'intervento normativo
regionale, consentendo le sole attivita' estrattive in corso e quelle
relative ai programmi di lavoro gia' approvati, vanifichi «gli
indirizzi di sicurezza degli approvvigionamenti energetici imposti
dalla predetta direttiva dell'Unione, che non possono prescindere
dallo sviluppo delle ingenti potenzialita' produttive del territorio
lucano».
1.6.- Da ultimo, il Presidente del Consiglio dei ministri
rinviene, nella normativa impugnata, la violazione degli artt. 3,
primo comma, e 41 Cost., i quali imporrebbero che le limitazioni
all'iniziativa economica privata perseguano finalita' di utilita'
sociale e siano informate ai principi di ragionevolezza e
proporzionalita'.
Nel caso di specie il «rifiuto aprioristico e totale del rilascio
dell'intesa», sebbene astrattamente rivolto a perseguire un fine di
utilita' sociale, quale la riduzione del consumo del suolo nel
contesto del governo del territorio, non potrebbe ritenersi conforme
a ragionevolezza e proporzionalita', giacche' impedirebbe la
ponderazione delle singole istanze, necessaria all'assunzione di
misure proporzionate alle concrete fattispecie ad esse sottese.
2.- La Regione Basilicata e' intervenuta nel giudizio, chiedendo
che il ricorso sia rigettato.
Preliminarmente, la difesa regionale assume che, con l'odierno
ricorso, il Presidente del Consiglio dei ministri abbia inteso
manifestare «disapprovazione» per la «forma» con cui la Regione ha
esternato il proprio dissenso al conferimento di nuovi titoli
minerari per la prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi
liquidi e gassosi.
Al riguardo, la resistente rileva che non e' contestata la sua
competenza a concorrere con lo Stato alla definizione delle politiche
di governo del territorio, al fine di assicurare l'equilibrio nella
localizzazione delle infrastrutture energetiche, e che non sussistono
dubbi circa la possibilita' per la Regione di negare il proprio
consenso al conferimento di nuovi titoli, anche sulla scorta di una
sua asserita migliore conoscenza del territorio.
In virtu' delle considerazioni anzidette, la difesa regionale
dichiara di non comprendere le ragioni per le quali il dissenso e'
legittimo se manifestato "caso per caso" in via amministrativa,
mentre non lo sarebbe se contenuto in una norma di legge, quindi
«utilizzando uno strumento espressivo di una maggiore
rappresentativita' democratica».
La resistente richiama in proposito i principi di sussidiarieta',
differenziazione e adeguatezza, rispetto ai quali risulterebbe
coerente la scelta del legislatore regionale, il cui intento non
sarebbe quello di opporre un sistematico ed ingiustificato rifiuto
all'intesa, ma di affermare e ribadire le prerogative regionali in
tema di uso razionale del territorio.
La difesa regionale ritiene, inoltre, che a seguito della norma
impugnata le procedure preordinate al rilascio dell'autorizzazione
«non potranno che ricevere una sensibile semplificazione [...] atteso
che non sara' piu' necessaria [...] l'osservanza dei vincoli
temporali e procedurali richiesti a regime».
La resistente conclude rilevando che la norma impugnata, in
quanto limita la sua portata al modo in cui si intende manifestare il
dissenso regionale a nuove installazioni, non invade sfere di
competenze statali e non sottrae ambiti di efficacia ed efficienza
all'azione dello Stato.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale dell'articolo 37 della legge della
Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16 (Assestamento del bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2012 e del bilancio
pluriennale per il triennio 2012/2014), per violazione degli artt. 3,
primo comma, 41, 97, 117, commi primo, secondo, lettera m), e terzo,
della Costituzione, e del principio di leale collaborazione.
2.- Le questioni sono fondate nei termini di seguito precisati.
2.1.- La disposizione censurata ricade sia nell'ambito della
competenza legislativa «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», che in quello del «governo del territorio»,
compresi nella disciplina di cui all'art. 117, terzo comma, Cost.
La natura concorrente della potesta' legislativa relativa ad
entrambe le materie dimostra la ragionevolezza della scelta del
legislatore statale, che ha previsto l'intesa tra Stato e Regioni
interessate per le «determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi». Con l'art. 1, comma 7, lettera n),
della legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico,
nonche' delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti
in materia di energia), il legislatore statale ha preso atto
dell'interferenza di competenze di Stato e Regioni ed ha individuato
lo strumento per risolvere i possibili conflitti nell'atto
maggiormente espressivo del principio di leale collaborazione. Questa
Corte ha affermato la necessita' dell'intesa con riferimento alla
stessa normativa statale che viene in rilievo nel presente giudizio,
che si deve intendere implicitamente richiamata in tutte le
disposizioni legislative sul medesimo oggetto (sentenza n. 383 del
2005).
2.2.- Il legislatore lucano non contesta la previsione della
necessita' dell'intesa, di cui al citato art. 1, comma 7, lettera n),
della legge n. 239 del 2004, ma dispone un diniego preventivo e
generalizzato di addivenire, in tutti i casi concreti, ad un accordo.
Tale previsione legislativa si pone in aperto contrasto con la
ratio stessa del principio di leale collaborazione, che impone il
rispetto, caso per caso, di una procedura articolata, tale da
assicurare lo svolgimento di reiterate trattative.
La preventiva e generalizzata previsione legislativa di diniego
di intesa vanifica la bilateralita' della relativa procedura, che
deve sempre trovare sviluppo nei casi concreti, e si pone in
simmetrica corrispondenza con le norme che hanno introdotto la
«drastica previsione» della forza decisiva della volonta' di una sola
parte - sia essa, di volta in volta, lo Stato, la Regione o la
Provincia autonoma - ritenute costituzionalmente illegittime da
questa Corte con giurisprudenza costante (ex plurimis, sentenze n. 39
del 2013, n. 179 del 2012, n. 33 del 2011, n. 121 del 2010, n. 24 del
2007).
Si deve pertanto dichiarare l'illegittimita' costituzionale della
norma regionale impugnata.
3.- Restano assorbiti gli altri profili di illegittimita'
costituzionale segnalati dal ricorrente.