ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 17,
comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124
(Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di previdenza
sociale e di lavoro, a norma dell'articolo 8 della legge 14 febbraio
2003, n. 30), promosso dal Tribunale di Brindisi, sezione distaccata
di Francavilla Fontana, nel procedimento vertente tra L.M., in
proprio e nella qualita' di socio dell'azienda Agrituristica
Tredicina s.s., e la Direzione provinciale del lavoro di Brindisi,
con ordinanza del 26 ottobre 2010, iscritta al n. 188 del registro
ordinanze 2011 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 40, prima serie speciale, dell'anno 2011.
Visto l'atto di costituzione di L.M. in proprio e nella qualita'
di socio dell'azienda Agrituristica Tredicina s.s., nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 27 marzo 2013 il Giudice relatore
Alessandro Criscuolo;
uditi l'avvocato Gabriele Di Noi per L.M., in proprio e nella
qualita' di socio dell'azienda Agrituristica Tredicina s.s., e
l'avvocato dello Stato Massimo Bachetti per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Brindisi, sezione distaccata di
Francavilla Fontana, con ordinanza del 26 ottobre 2010 (r.o. n. 188
del 2011), ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 76, 77 e
113, secondo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23
aprile 2004, n. 124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in
materia di previdenza sociale e di lavoro, a norma dell'articolo 8
della legge 14 febbraio 2003, n. 30), «nella parte in cui dispone la
sospensione anziche' l'interruzione del termine di cui all'art. 22
della legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di proposizione di
ricorso amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di
lavoro».
1.1.- Il rimettente premette che il sig. L.M., in proprio e nella
qualita' di socio della societa' semplice Azienda Agrituristica
Tredicina, con ricorso depositato il 2 dicembre 2009, ha proposto
opposizione avverso le ordinanze-ingiunzioni n. 68/09 e n. 68/09-bis
emesse, per l'importo di euro 1.968,00 ciascuna, dalla Direzione
provinciale del lavoro di Brindisi l'11 giugno 2009 e notificate in
data 12 giugno 2009, per violazione, da parte del socio e della
societa' (obbligata in solido), della normativa di settore in tema di
assunzione di personale dipendente, di cui: all'art. 9-bis, comma 2,
del decreto-legge 1° ottobre 1996, n. 510 (Disposizioni urgenti in
materia di lavori socialmente utili, di interventi a sostegno del
reddito e nel settore previdenziale), convertito, con modificazioni,
dalla legge 28 novembre 1996, n. 608; all'art. 4-bis, comma 2, del
decreto legislativo 21 aprile 2000, n. 181 (Disposizioni per
agevolare l'incontro fra domanda ed offerta di lavoro, in attuazione
dell'art. 45, comma 1, lettera a, della legge 17 maggio 1999 n. 144);
all'art. 14, comma 2, del decreto legislativo 23 febbraio 2000, n. 38
(Disposizioni in materia di assicurazione contro gli infortuni sul
lavoro e le malattie professionali, a norma dell'art. 55, comma 1,
della legge 17 maggio 1999, n. 144); e all'art. 1 della legge 5
gennaio 1953, n. 4 (Norme concernenti l'obbligo di corrispondere le
retribuzioni ai lavoratori a mezzo di prospetti paga).
Il giudice a quo aggiunge che si e' costituita in giudizio la
Direzione provinciale del lavoro di Brindisi eccependo, in via
preliminare, l'inammissibilita' dell'opposizione, in quanto tardiva.
In particolare, poiche' gli intimati in data 3 luglio 2009
avevano proposto ricorso al Comitato regionale per i rapporti di
lavoro, ai sensi dell'art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004, da tale
data, in forza del comma 3 del medesimo articolo, era rimasto sospeso
il termine di trenta giorni dalla notificazione della
ordinanza-ingiunzione per proporre opposizione ai sensi dell'art. 22
della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale),
per poi riprendere a decorrere dal 6 novembre 2009, data nella quale
era stata eseguita la notifica della decisione del Comitato, con
conseguente tardivita' del ricorso in opposizione depositato in data
2 dicembre 2009. A tale eccezione gli opponenti avevano replicato
sostenendo che, qualora si volesse accedere all'interpretazione
fornita dall'amministrazione resistente, la norma di cui al comma 3
del citato art. 17 sarebbe costituzionalmente illegittima per
violazione dell'art. 113 Cost., sotto il profilo della limitazione
della tutela giurisdizionale contro gli atti della pubblica
amministrazione, e dell'art. 3 Cost., sotto il profilo del principio
di uguaglianza in rapporto alla previsione di cui all'art. 16 del
medesimo decreto legislativo.
1.2.- In punto di rilevanza, il rimettente osserva che, alla luce
dell'art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004, che fa riferimento
all'istituto della sospensione dei termini per proporre ricorso
giurisdizionale in luogo della interruzione, l'opposizione andrebbe
dichiarata inammissibile in quanto tardivamente proposta.
1.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, ad avviso del
giudice a quo, il comma 3 del citato art. 17 violerebbe gli artt. 3,
76, 77 e 113, secondo comma, Cost.
In primo luogo, il giudicante ritiene che la norma censurata
contrasti con l'art. 3 Cost. sotto il profilo dei principi di
uguaglianza e ragionevolezza, in relazione alla diversa disciplina di
cui all'art. 16 del medesimo decreto legislativo, concernente una
fattispecie analoga.
Il rimettente pone in evidenza che il d.lgs. n. 124 del 2004 «ha
introdotto una nuova duplice fattispecie di ricorso amministrativo
avverso le ordinanze-ingiunzioni per violazione di norme in materia
di lavoro, da intendersi sempre alternativo (principio del cosiddetto
doppio binario) rispetto all'ordinaria opposizione giurisdizionale a
norma dell'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689». In
particolare - prosegue il giudicante - qualora ci si voglia opporre
ad una ordinanza-ingiunzione emessa da una direzione provinciale del
lavoro, il ricorso va proposto dinanzi alla competente direzione
provinciale entro trenta giorni dalla notifica dell'ordinanza (art.
16); mentre, laddove si voglia contestare la sussistenza o la
qualificazione del rapporto di lavoro, il ricorso deve essere
presentato nel medesimo termine al Comitato regionale per i rapporti
di lavoro, istituito ed operante presso ogni direzione regionale, ai
sensi del successivo art. 17.
Tuttavia, mentre in relazione alla prima procedura, l'art. 16 al
comma 3 prevede che «Il termine di cui all'art. 22 della citata legge
n. 689 del 1981 decorre dalla notifica del provvedimento che conferma
o ridetermina l'importo dell'ordinanza ingiunzione impugnata ovvero
dalla scadenza del termine fissato per la decisione», lasciando
dunque intendere che il termine per proporre opposizione dinanzi al
tribunale cominci integralmente a decorrere dal momento finale del
procedimento amministrativo, con riferimento alla seconda procedura
l'art. 17, comma 3, stabilisce che «Il ricorso sospende i termini di
cui agli articoli 14, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689,
ed i termini di legge per i ricorsi giurisdizionali avverso verbali
degli enti previdenziali» (testo anteriore alle modifiche apportate
con l'art. 34, comma 5, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n.
150, recante: «Disposizioni complementari al codice di procedura
civile in materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti
civili di cognizione, ai sensi dell'art. 54 della legge 18 giugno
2009, n. 69», modifiche applicabili, ai sensi dell'art. 36 del citato
decreto legislativo, ai procedimenti instaurati successivamente alla
data di entrata in vigore dello stesso).
Ad avviso del giudice a quo, cio' comporta la conseguenza che,
per proporre opposizione davanti al tribunale, l'intimato dispone
soltanto del termine che residua dopo aver detratto il tempo decorso
tra la notifica dell'ordinanza e la proposizione del ricorso al
Comitato regionale. Il che, ad avviso del rimettente, concreterebbe
una irragionevole disparita' di trattamento processuale tra
situazioni analoghe, disciplinate dal medesimo testo di legge ed
introdotte con la medesima ratio, con l'unica differenza costituita
dall'organo dinanzi al quale proporre il ricorso amministrativo,
stante la composizione piu' ampia del Comitato regionale per i
rapporti di lavoro (facendone parte il direttore della direzione
regionale del lavoro, quale presidente, il direttore regionale
dell'INPS e il direttore regionale dell'INAIL), presumibilmente a
causa della maggiore ampiezza del thema decidendum delle opposizioni,
vertenti anche sull'esistenza o sulla qualificazione dei rapporti di
lavoro.
Il giudice a quo ravvisa anche la violazione dell'art. 113,
secondo comma, Cost., sotto il profilo della limitazione della tutela
giurisdizionale contro atti sanzionatori della pubblica
amministrazione, in quanto, stante la decorrenza dalla notifica della
ordinanza-ingiunzione di entrambi i termini (di trenta giorni) per
proporre ricorso al Comitato regionale o per proporre l'opposizione
dinanzi al tribunale, la parte del termine utilizzata per predisporre
il ricorso amministrativo andrebbe a discapito di quello per proporre
la futura opposizione giurisdizionale, con irrimediabile compressione
di quest'ultimo termine. Potrebbe addirittura prospettarsi il caso
limite nel quale il ricorso al Comitato regionale sia proposto
ritualmente dopo ventinove giorni dalla notifica
dell'ordinanza-ingiunzione, residuando quindi all'intimato, in
ipotesi di esito sfavorevole per il ricorso stesso, un solo giorno
libero per inoltrare l'opposizione davanti al tribunale competente.
Il rimettente deduce, altresi', il contrasto del citato art. 17,
comma 3, con gli artt. 76 e 77 Cost. per eccesso di delega, in quanto
non sarebbero stati rispettati i criteri direttivi di
«semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e
possibilita' di ricorrere alla direzione regionale del lavoro» di cui
all'art. 8, comma 2, lettera d), della legge delega 14 febbraio 2003,
n. 30, ed, in particolare, in relazione al ricorso dinanzi al
Comitato regionale per i rapporti di lavoro, i principi di
alternativita' e del cosiddetto "doppio binario" tra tutela in sede
amministrativa e tutela in sede giurisdizionale, dato che la drastica
riduzione del termine di cui all'art. 22 della legge n. 689 del 1981,
in caso di esito negativo del procedimento dinanzi al Comitato
regionale per i rapporti di lavoro, potrebbe costituire un serio
deterrente all'utilizzo di tale innovativo ricorso amministrativo,
potendo il soggetto ingiunto preferire il ricorso diretto al
tribunale competente in modo tale da avere a disposizione l'integrale
termine di trenta giorni dalla notifica della ordinanza-ingiunzione.
Il rimettente richiama, infine, la Circolare del Ministero del
Lavoro e delle Politiche Sociali del 24 giugno 2004, n. 24, avente ad
oggetto «D.Lgs. n. 124 del 23 aprile 2004. Chiarimenti e indicazioni
operative», che, nel commentare il censurato comma 3 dell'art. 17, ha
concluso nel senso che «il ricorso interrompe i termini di cui agli
articoli 14, 18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 e quelli
previsti dalla normativa vigente per i ricorsi giurisdizionali
avverso verbali degli istituti previdenziali». Ad avviso del
rimettente, stante la chiara portata letterale della norma censurata,
tale pur autorevole interpretazione da parte di un organo
amministrativo non sarebbe idonea a far superare i prospettati dubbi
di costituzionalita'.
2.- Con memoria depositata il 30 agosto 2011 si e' costituito in
giudizio il sig. L.M., in proprio e nella qualita' di socio della
societa' semplice Azienda Agrituristica Tredicina, chiedendo
l'accoglimento della sollevata questione di legittimita'
costituzionale.
In punto di fatto, il sig. L.M., in proprio e nella qualita',
riferisce che, a fronte dell'eccezione sollevata nel giudizio a quo
dalla direzione provinciale del lavoro circa l'inammissibilita' per
il carattere tardivo del ricorso in opposizione, aveva addotto
l'illegittimita' costituzionale del citato art. 17, comma 3, per
assunto contrasto con l'art. 3 Cost., sotto il profilo della
irragionevole disparita' di trattamento processuale rispetto alla
analoga fattispecie di cui all'art. 16 del medesimo decreto
legislativo, nonche' con l'art. 113 Cost., sotto il profilo di una
limitazione della tutela giurisdizionale contro gli atti della
pubblica amministrazione. In particolare, stante la natura
alternativa tra il ricorso in via amministrativa e quello in via
giurisdizionale, potendo il soggetto intimato esercitare il diritto a
ricorrere al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, anche
usufruendo dell'ultimo dei trenta giorni decorrenti dalla notifica
della ordinanza-ingiunzione, non residuerebbe alcun termine per
proporre, successivamente al rigetto della domanda in via
amministrativa, il ricorso giurisdizionale ai sensi dell'art. 22
della legge n. 689 del 1981.
Il sig. L.M., in proprio e nella qualita', nel condividere
integralmente le argomentazioni sottese alla ordinanza di rimessione,
chiede, pertanto, dichiararsi la illegittimita' costituzionale
dell'art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004, nella parte in cui
«dispone la sospensione anziche' l'interruzione del termine di cui
all'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, in caso di
proposizione di ricorso amministrativo al Comitato regionale per i
rapporti di lavoro».
3.- Con atto depositato l'11 ottobre 2011, e' intervenuto il
Presidente del Consiglio del ministri, rappresentato e difeso dalla
Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione di
legittimita' costituzionale sia dichiarata non fondata.
In merito alla censura mossa in riferimento all'art. 3 Cost.,
sotto il profilo della disparita' di trattamento processuale tra i
soggetti che propongono, avverso l'ordinanza-ingiunzione, ricorso
amministrativo alla competente direzione regionale del lavoro, ai
sensi dell'art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004 - con decorrenza ex
novo del termine per proporre l'opposizione a norma dell'art. 22
della legge n. 689 del 1981 dalla notifica della decisione da parte
della direzione regionale del lavoro e, dunque, con interruzione del
detto termine processuale - e i soggetti che propongono ricorso
amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro ai
sensi dell'art. 17 del medesimo decreto legislativo - con sospensione
del termine di cui all'art. 22 della legge n. 689 del 1981 dalla data
del detto ricorso - la difesa erariale sottolinea gli elementi di
diversita' delle due discipline, che giustificherebbero la
compressione del termine per proporre l'opposizione ordinaria nella
fattispecie di cui al citato art. 17.
In particolare, mentre l'art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004
disciplina il ricorso gerarchico avverso l'ordinanza-ingiunzione per
infrazioni amministrative in materia di lavoro, il successivo art. 17
regolamenta il ricorso gerarchico improprio - con un piu' ampio
spatium deliberandi di novanta anziche' sessanta giorni - al Comitato
regionale per i rapporti di lavoro non solo avverso
l'ordinanza-ingiunzione, ma anche avverso atti endo-procedimentali,
quali atti e verbali di accertamento, con conseguente
giustificazione, stante la maggiore chance di tutela per la
fattispecie di cui all'art.17 rispetto a quella di cui all'art. 16,
di una meno favorevole disciplina in ordine ai termini processuali
per proporre opposizione ordinaria avverso l'ordinanza-ingiunzione.
Da qui l'infondatezza della censura sollevata in riferimento
all'art. 3 Cost., rientrando nella discrezionalita' del legislatore
stabilire, nei limiti della ragionevolezza, diversi regimi sui
termini processuali.
Quanto alla assunta violazione dell'art. 113, secondo comma,
Cost. sotto il profilo della limitazione della tutela giurisdizionale
contro gli atti della pubblica amministrazione, stante la
irrimediabile compressione del termine per proporre l'ordinaria
opposizione - dal quale verrebbe sottratta la porzione di tempo
utilizzata per predisporre il ricorso amministrativo - la difesa
erariale osserva che l'istituto del ricorso al Comitato regionale per
i rapporti di lavoro non ha limitato ma ampliato la tutela del
soggetto intimato avverso gli atti sanzionatori in materia di lavoro
e legislazione sociale, aggiungendo al rimedio giurisdizionale della
opposizione ad ordinanza-ingiunzione, un rimedio facoltativo di
carattere amministrativo, che lascia impregiudicato, in caso di esito
negativo, il diritto di proporre il ricorso giurisdizionale.
In particolare, il soggetto intimato, nel momento in cui decide
di esperire ricorso amministrativo al Comitato regionale, avrebbe la
possibilita' di cautelarsi con riferimento all'eventualita'
dell'esito negativo di tale ricorso, predisponendo il ricorso
giurisdizionale nella pendenza del termine di novanta giorni per la
decisione del Comitato regionale, essendo verosimilmente gli stessi i
motivi da porre a fondamento di entrambi i ricorsi.
Pertanto, ad avviso della difesa erariale, anche qualora il
censurato art. 17, comma 3, configurasse un'ipotesi di sospensione
"in senso tecnico" del termine per proporre il ricorso
giurisdizionale, a fronte della proposizione del ricorso
amministrativo, tale sospensione non imporrebbe un sacrificio
significativo, sul piano fattuale, al soggetto intimato che volesse
esperire entrambi i rimedi di carattere amministrativo e
giurisdizionale.
In merito alla censura concernente la violazione degli artt. 76 e
77 Cost., per eccesso di delega, in relazione ai criteri direttivi di
«semplificazione dei procedimenti sanzionatori amministrativi e
possibilita' di ricorrere alla direzione regionale del lavoro», di
cui all'art. 8, comma 2, lettera d), della legge n. 30 del 2003, la
difesa erariale osserva che l'asserita riduzione del termine per
proporre opposizione avverso l'ordinanza-ingiunzione, in caso di
esito negativo del ricorso al Comitato regionale per i rapporti di
lavoro, non costituirebbe un deterrente all'utilizzo di tale ricorso
amministrativo, in quanto il soggetto potrebbe, nelle more della
decisione del ricorso amministrativo, predisporre il ricorso
giurisdizionale, considerata la verosimile identita' dei motivi di
impugnazione.
4.- In data 22 febbraio 2012 il sig. L.M., in proprio e nella
qualita' di socio dell'Azienda Agrituristica Tredicina s.s., ha
depositato memoria illustrativa, con la quale ha ribadito le
argomentazioni di cui all'atto di costituzione, insistendo per la
declaratoria di illegittimita' costituzionale della norma censurata.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato il 4
marzo 2013 memoria illustrativa, con la quale ha, in sostanza,
ribadito le argomentazioni contenute nell'atto di intervento,
insistendo per la declaratoria di non fondatezza della questione di
legittimita' costituzionale.
In particolare, la difesa dello Stato sottolinea come la
previsione della sospensione del termine per proporre il ricorso
giurisdizionale, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 689 del 1981,
consentirebbe - dopo l'esito espresso o tacito del ricorso
amministrativo - di recuperare la incomprimibile tutela
giurisdizionale avverso l'atto lesivo costituito
dall'ordinanza-ingiunzione.
Infatti, secondo l'orientamento giurisprudenziale prevalente,
l'atto lesivo dei diritti del ricorrente non si identifica con la
decisione del ricorso amministrativo di cui all'art. 17 del d.lgs. n.
124 del 2004 (che, se di rigetto, sarebbe meramente confermativa del
provvedimento impugnato), ma con il provvedimento originario oggetto
di gravame amministrativo.
Pertanto, la non impugnabilita' delle decisioni del Comitato -
come chiarito anche dalla circolare ministeriale del 28 aprile 2010,
n. 16 - costituirebbe un'ulteriore giustificazione della sospensione
del termine per proporre il ricorso giurisdizionale.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Brindisi, sezione distaccata di
Francavilla Fontana, con l'ordinanza indicata in epigrafe ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
agli articoli 3, 76, 77 e 113, secondo comma, della Costituzione,
dell'articolo 17, comma 3, del decreto legislativo 23 aprile 2004, n.
124 (Razionalizzazione delle funzioni ispettive in materia di
previdenza sociale e di lavoro, a norma dell'articolo 8 della legge
14 febbraio 2003, n. 30), «nella parte in cui dispone la sospensione,
anziche' l'interruzione, del termine di cui all'art. 22 della legge
24 novembre 1981, n. 689, in caso di proposizione di ricorso
amministrativo al Comitato regionale per i rapporti di lavoro».
Il giudice a quo espone che il sig. L.M., agendo in proprio e
nella qualita' di socio di una societa' semplice, con ricorso
depositato il 2 dicembre 2009 ha proposto opposizione avverso due
ordinanze-ingiunzioni, emesse dalla Direzione provinciale del lavoro
di Brindisi e notificate il 12 giugno 2009, per violazione, da parte
della persona fisica e della societa' (obbligata in solido), della
normativa di settore in tema di assunzione di personale dipendente.
La Direzione provinciale del lavoro di Brindisi si e' costituita
in giudizio, adducendo, in via preliminare, l'inammissibilita'
dell'opposizione perche' tardiva, in quanto: prima di essa, in data 3
luglio 2009 gli intimati hanno azionato lo speciale ricorso al
Comitato regionale per i rapporti di lavoro, ai sensi dell'art. 17
del d.lgs. n. 124 del 2004, ricorso respinto con decisione notificata
ai ricorrenti in data 6 novembre 2009; poiche' il citato art. 17, al
comma 3, prevede (nel testo anteriore alla modifica attuata con
decreto legislativo 1º settembre 2011, n. 150, recante: «Disposizioni
complementari al codice di procedura civile in materia di riduzione e
semplificazione dei procedimenti civili di cognizione, ai sensi
dell'art. 54 della legge 18 giugno 2009, n. 69»; non applicabile al
caso in esame ratione temporis) che la proposizione del ricorso al
Comitato sospenda, tra gli altri, il termine di cui all'art. 22 della
legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale), detto
termine, nel caso di specie, avrebbe iniziato il suo decorso il 12
giugno 2009 (data di notifica delle ordinanze-ingiunzioni), sarebbe
rimasto sospeso il 3 luglio 2009 (data di proposizione del ricorso al
Comitato regionale) ed avrebbe ripreso a decorrere per la parte
residua (nove giorni) a far tempo dal 6 novembre 2009 (data di
notificazione della decisione del Comitato), venendo infine a scadere
il 15 novembre 2009, mentre l'opposizione alle ordinanze-ingiunzioni
e' stata depositata in cancelleria il 2 dicembre 2009.
In questo quadro, il rimettente sottopone a questa Corte la
seguente questione: se la norma censurata violi: a) l'art. 3 Cost.,
sotto il profilo dei principi di uguaglianza e di ragionevolezza,
dato che, mentre nel caso di ricorso alla direzione regionale del
lavoro, previsto dall'art. 16 del d.lgs. n. 124 del 2004, il termine
di cui all'art. 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al
sistema penale) decorre dalla notifica del provvedimento che conferma
o ridetermina l'importo della ordinanza-ingiunzione impugnata, ovvero
dalla scadenza del termine fissato per la decisione (comma 3), nel
caso di ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, di
cui all'art. 17 del medesimo decreto legislativo, il ricorso sospende
i termini stabiliti dagli artt. 14, 18 e 22 della legge n. 689 del
1981 e quelli previsti per i ricorsi avverso i verbali degli enti
previdenziali (comma 3), con conseguente irragionevole disparita' di
trattamento processuale tra situazioni analoghe, disciplinate dal
medesimo testo di legge ed introdotte con la medesima ratio; b)
l'art. 113, secondo comma, Cost., sotto il profilo della limitazione
della tutela giurisdizionale contro atti sanzionatori della pubblica
amministrazione, in quanto, stante la decorrenza dalla notifica
dell'ordinanza-ingiunzione di entrambi i termini (trenta giorni) per
proporre ricorso al Comitato regionale per i rapporti di lavoro o per
proporre l'opposizione davanti al tribunale, la parte del termine
utilizzata per predisporre il ricorso amministrativo andrebbe a
discapito di una parte di quello per proporre la futura opposizione
giurisdizionale, con irrimediabile compressione di quest'ultimo
termine; c) gli artt. 76 e 77 Cost. per eccesso di delega, in quanto,
con la norma censurata, non sarebbero stati rispettati i criteri
direttivi di «semplificazione dei procedimenti sanzionatori
amministrativi e possibilita' di ricorrere alla direzione regionale
del lavoro», di cui all'art. 8, comma 2, lettera d), della legge
delega 14 febbraio 2003, n. 30 (Delega al Governo in materia di
occupazione e mercato del lavoro), e, segnatamente, in relazione al
ricorso dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro, i
principi di alternativita' e del cosiddetto "doppio binario" tra
tutela in sede amministrativa e tutela in sede giurisdizionale,
considerato che la drastica riduzione del termine di cui all'art. 22
della legge n. 689 del 1981, in caso di esito negativo del
procedimento dinanzi al Comitato regionale per i rapporti di lavoro,
potrebbe costituire un serio deterrente all'utilizzo di tale
innovativo ricorso amministrativo, potendo il soggetto intimato
preferire il ricorso diretto al tribunale competente, in modo da
avere a disposizione l'integrale termine di trenta giorni dalla
notifica dell'ordinanza ingiunzione.
2.- La questione non e' fondata, con riferimento ai parametri
costituiti dagli «articoli 76 e 77 della Costituzione per eccesso di
delega in relazione all'art. 8, comma 2, lett. d) della legge 14
febbraio 2003, n. 30».
Tale norma stabilisce i principi e criteri direttivi, nel
rispetto dei quali va esercitata la delega di cui al comma 1, e alla
lettera d) del comma 2 prevede la «semplificazione dei procedimenti
sanzionatori amministrativi e possibilita' di ricorrere alla
direzione regionale del lavoro».
Ad avviso del rimettente, la norma censurata non avrebbe
pienamente rispettato i detti criteri direttivi ed, in relazione al
ricorso dinanzi al Comitato regionale, i principi sopra indicati, in
quanto la riduzione del termine di cui all'art. 22 della legge n. 689
del 1981, in caso di esito negativo del procedimento dinanzi al
Comitato regionale, potrebbe costituire un serio deterrente
all'utilizzo di detto innovativo ricorso amministrativo.
Questa tesi non puo' essere condivisa.
Secondo costante giurisprudenza della Corte costituzionale, la
delega legislativa non esclude ogni discrezionalita' del legislatore
delegato, che puo' essere piu' o meno ampia in relazione al grado di
specificita' dei criteri fissati nella legge delega. Pertanto, per
valutare se il legislatore abbia ecceduto tali (piu' o meno ampi)
margini di discrezionalita', occorre considerare la ratio della
delega, per verificare se la norma delegata sia con questa coerente
(ex plurimis: sentenze n. 272 del 2012, n. 230 del 2010; n. 426 e n.
112 del 2008).
Nel caso in esame, in effetti, la delega legislativa e' formulata
in termini molto ampi. Peraltro, la previsione di due nuove ipotesi
di ricorsi amministrativo-previdenziali, di cui agli artt. 16 e 17
del d.lgs. n. 123 del 2004, introduce forme semplificate di
procedimenti sanzionatori amministrativi, che si rivelano coerenti
con la ratio della norma delegante. In particolare, l'istituzione ad
hoc del Comitato regionale per i rapporti di lavoro, quale organo
collegiale, di natura tecnica, con il compito di decidere i ricorsi
previsti dall'art. 17, nonche' l'ampio ambito oggettivo di tali
ricorsi, costituiscono chiari indici di applicazione dei criteri di
cui all'art. 8, comma 2, lettera d), della legge n. 30 del 2003. Che,
poi, nella strutturazione attuativa del procedimento si siano creati
punti critici, suscettibili di violare altri parametri costituzionali
(sul punto si tornera' di qui a poco), e' profilo non sufficiente a
realizzare un eccesso di delega in un complesso normativo di
legislazione delegata che amplia gli strumenti di tutela della parte,
realizzando le finalita' della delega e, quindi, sottraendosi alle
censure sul punto formulate dal rimettente.
3.- La questione, invece, e' fondata, con riferimento ai
parametri dettati dagli artt. 3 e 113, secondo comma, Cost.
Si deve premettere che il citato d.lgs. n. 124 del 2004 e' stato
emanato, come si e' precisato nel punto precedente, in attuazione
dell'art. 8 della legge n. 30 del 2003, recante «Delega al Governo in
materia di occupazione e mercato del lavoro». Il suddetto art. 8
concerne, in particolare, la razionalizzazione delle funzioni
ispettive in materia di previdenza sociale e di lavoro. Il comma 2,
lettera d), di tale norma si riferisce alla «semplificazione dei
procedimenti sanzionatori amministrativi e possibilita' di ricorrere
alla direzione regionale del lavoro».
Il capo IV del decreto legislativo qui richiamato e' dedicato ai
ricorsi amministrativi. In particolare, l'art. 16 (menzionato dal
rimettente come tertium comparationis) disciplina il ricorso alla
direzione regionale del lavoro e prevede, nel comma 1, che «Nei
confronti della ordinanza-ingiunzione emessa, ai sensi dell'articolo
18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, dalla Direzione provinciale
del lavoro, fermo restando il ricorso in opposizione di cui all'art.
22 della medesima legge, e' ammesso ricorso in via alternativa
davanti al direttore della direzione regionale del lavoro, entro
trenta giorni dalla notifica della stessa, salvo che si contesti la
sussistenza o la qualificazione del rapporto di lavoro, per i quali
si procede ai sensi dell'articolo 17». Nel comma 2 sono regolate le
modalita' di presentazione e decisione del ricorso. Il comma 3
stabilisce che «Il termine di cui all'articolo 22 della citata legge
n. 689 del 1981, decorre dalla notifica del provvedimento che
conferma o ridetermina l'importo dell'ordinanza-ingiunzione impugnata
ovvero dalla scadenza del termine fissato per la decisione».
Il successivo art. 17, invece, disciplina il ricorso al Comitato
regionale per i rapporti di lavoro, costituito presso la direzione
regionale del lavoro nella composizione di cui al comma 1 della detta
norma.
Il comma 2 dispone che «Tutti i ricorsi avverso gli atti di
accertamento e le ordinanze-ingiunzioni delle direzioni provinciali
del lavoro e avverso i verbali di accertamento degli istituti
previdenziali e assicurativi che abbiano ad oggetto la sussistenza o
la qualificazione dei rapporti di lavoro, vanno inoltrati alla
direzione regionale del lavoro e sono decisi, con provvedimento
motivato, dal Comitato di cui al comma 1 nel termine di novanta
giorni dal ricevimento, sulla base della documentazione prodotta dal
ricorrente e di quella in possesso dell'Amministrazione. Decorso
inutilmente il termine previsto per la decisione il ricorso si
intende respinto. Il ricorso non sospende l'esecutivita'
dell'ordinanza -ingiunzione, salvo che la direzione regionale del
lavoro, su richiesta del ricorrente, disponga la sospensione».
Infine, il comma 3 dell'art. 17 (norma in parte impugnata)
prevede che «Il ricorso sospende i termini di cui agli articoli 14,
18 e 22 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed i termini di legge
per i ricorsi giurisdizionali avverso i verbali degli enti
previdenziali».
A tale riguardo, si deve chiarire che, come gia' osservato in
narrativa, il citato comma 3 dell'art. 17 e' stato sostituito
dall'art. 34, comma 5, del decreto legislativo 1° settembre 2011, n.
150 (Disposizioni complementari al codice di procedura civile in
materia di riduzione e semplificazione dei procedimenti civili di
cognizione, ai sensi dell'art. 54 della legge 2009, n. 69), del
seguente tenore: «[...] 3. Il ricorso sospende i termini di cui agli
articoli 14 e 18 della legge 24 novembre 1981, n. 689, ed
all'articolo 6, comma 6, del decreto legislativo 1° settembre 2011,
n. 150, ed i termini di legge per i ricorsi giurisdizionali avverso
verbali degli enti previdenziali.».
Tuttavia, tale nuova disciplina (che, tra l'altro, con l'art. 6
del d.lgs. n. 150 del 2011 ha introdotto nuove regole in tema di
opposizione ad ordinanza-ingiunzione), ai sensi dell'art. 36, comma
1, del citato d.lgs. n. 150 del 2011, si applica ai procedimenti
instaurati successivamente alla data di entrata in vigore dello
stesso decreto (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 21 settembre
2011, n. 220), mentre, a norma dell'art. 36, comma 2, «Le norme
abrogate o modificate dal presente decreto continuano ad applicarsi
alle controversie pendenti alla data di entrata in vigore dello
stesso». Ne deriva che, ai giudizi promossi avverso le ordinanze
ingiunzioni di cui in narrativa, con ricorso depositato il 2 dicembre
2009, continua ad applicarsi la normativa precedente sulla quale,
dunque, va condotto lo scrutinio di legittimita' costituzionale.
Cio' posto, e' vero che gli artt. 16 e 17 del d.lgs. n. 124 del
2004 disciplinano due ipotesi di ricorsi amministrativi differenziate
per materie e finalita'. Infatti, il ricorso al direttore della
direzione regionale del lavoro, di cui all'art. 16, e' proponibile
soltanto avverso ordinanze ingiunzioni emesse, ai sensi dell'art. 18
della legge n. 689 del 1981, dalle direzioni provinciali del lavoro
per fatti giuridici diversi dalla contestazione circa la sussistenza
e la qualificazione del rapporto di lavoro, e lo spatium deliberandi
e' di sessanta giorni dal ricevimento; mentre il mezzo di cui
all'art. 17 e' caratterizzato, per un verso, dal soggetto decidente,
che e' un organo collegiale, cioe' il Comitato regionale per i
rapporti di lavoro, istituito ad hoc con il compito di decidere tali
ricorsi e, per altro verso, dall'avere ad oggetto questioni
concernenti la sussistenza e la qualificazione del rapporto di
lavoro, con uno spatium deliberandi di novanta giorni dal
ricevimento. E' pur vero, pero', che tali diversita' di discipline
giuridiche non spiegano riflessi nel caso in questione, ne' incidono
sia pure indirettamente sullo stesso.
Per entrambi i procedimenti, e' previsto invece, avverso l'atto
terminale che abbia avuto esito negativo per l'interessato, il
ricorso in opposizione ai sensi dell'art. 22 della legge n. 689 del
1981. Tale previsione e' contenuta nei commi 1 e 3 dell'art. 16 e nel
comma 3 dell'art. 17, del d.lgs. n. 14 del 2004 (testo vigente prima
della riforma attuata con il d.lgs. n. 150 del 2011).
Tuttavia, mentre l'art. 16, comma 3, fa decorrere il termine di
trenta giorni, di cui all'art. 22 della legge n. 689 del 1981, «dalla
notifica del provvedimento che conferma o ridetermina l'importo
dell'ordinanza ingiunzione impugnata ovvero dalla scadenza del
termine fissato per la decisione», l'art. 17, comma 3, stabilisce che
il ricorso al Comitato sospende (tra gli altri) il medesimo termine
di cui al citato art. 22.
Le implicazioni di questa diversita' di disciplina sono evidenti:
l'art. 16, comma 3, facendo decorrere il termine per opporsi
all'ordinanza-ingiunzione dalla notifica del provvedimento (che
conferma o ridetermina l'importo dell'ordinanza-ingiunzione
impugnata) o dalla scadenza del termine fissato per la decisione,
garantisce all'interessato la conservazione dell'intero arco
cronologico di trenta giorni per proporre l'opposizione
giurisdizionale; in altre parole, attribuisce al ricorso alla
direzione regionale del lavoro un effetto sospensivo-interruttivo.
Invece, l'art. 17, comma 3 (nel testo applicabile alla
fattispecie), stabilendo che il ricorso al Comitato regionale per i
rapporti di lavoro sospende il termine in questione, comporta che
esso riprenda a decorrere dopo la cessazione dell'effetto sospensivo,
detraendo, pero', la parte gia' decorsa prima della presentazione del
ricorso (cioe' la parte compresa tra la notifica del provvedimento e
la proposizione del ricorso al Comitato regionale).
Orbene, la suddetta diversita' di disciplina, in presenza di due
situazioni palesemente analoghe (per entrambe si tratta del termine
di trenta giorni per proporre l'opposizione
all'ordinanza-ingiunzione, dopo la parentesi procedimentale
amministrativa, ai sensi dell'art. 22 della legge n. 689 del 1981),
si rivela del tutto ingiustificata. Premesso che deve essere esclusa
la possibilita' di una interpretazione costituzionalmente orientata,
stante il testuale riferimento (da ultimo, sentenza n. 1 del 2013)
operato dall'art. 17, comma 3, alla sospensione del termine di cui si
tratta, risulta palese la disparita' di trattamento che viene a
crearsi tra il soggetto il quale abbia proposto il ricorso previsto
dall'art. 16 e quello che abbia utilizzato il rimedio stabilito
dall'art. 17 del d.lgs. n. 124 del 2004.
Tuttavia, ancor piu' evidente si rivela la manifesta
irragionevolezza della sospensione del corso del termine statuito da
quest'ultima norma. Per effetto di essa, la parte che, dopo l'esito
negativo del ricorso amministrativo, intenda attivare il rimedio
giurisdizionale disciplinato dall'art. 22 della legge n. 689 del
1981, puo' vedersi ridurre il relativo termine fin quasi alla sua
scomparsa (nel caso di specie, alla parte privata residuavano
soltanto nove giorni, rispetto ai trenta ordinariamente previsti, per
proporre le opposizioni alle ordinanze-ingiunzioni).
La norma censurata, dunque, viene a porsi in contrasto con l'art.
3 Cost., per disparita' di trattamento e per manifesta
irragionevolezza della disciplina in essa stabilita; ma si pone in
contrasto, altresi', con l'art. 113, secondo comma, Cost., sotto il
profilo dell'effettivita' della tutela giurisdizionale, fortemente
limitata dalla sospensione del termine per proporre l'opposizione
all'ingiunzione.
Ne' giova addurre il carattere facoltativo del ricorso
amministrativo de quo, rimesso alla libera scelta della parte
intimata, la quale potrebbe anche ricorrere - nello stesso termine di
trenta giorni dalla notifica dell'ordinanza-ingiunzione -
all'autorita' giudiziaria ordinaria, ai sensi dell'art. 22 della
legge n. 689 del 1981.
Si deve replicare che rientra, senza dubbio, nella
discrezionalita' del legislatore organizzare la disciplina del
processo e conformare gli istituti processuali (ex plurimis: sentenze
n. 17 del 2011; n. 230 e n. 50 del 2010). Tuttavia, una volta che
tale discrezionalita' sia stata esercitata e l'istituto, o gli
istituti, siano stati introdotti nell'ordinamento, e' anche
necessario assicurarne la conformita' alla Costituzione, a
prescindere dal carattere, facoltativo o meno, della tutela
giurisdizionale ad essi affidata.
Conclusivamente, deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 17, comma 3, del d.lgs. n. 124 del 2004 (nel
testo vigente prima dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 150 del
2011), nella parte in cui dispone che il ricorso al Comitato
regionale per i rapporti di lavoro sospende anziche' interrompe il
termine di cui all'art. 22 della legge n. 689 del 1981.