ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 1 della
legge della Regione Liguria 30 luglio 2012 n. 24, recante «Modifica
della legge regionale 28 aprile 1999, n. 13 (Disciplina delle
funzioni in materia di difesa della costa, ripascimento degli
arenili, protezione e osservazione dell'ambiente marino e costiero,
demanio marittimo e porti) per la salvaguardia dei litorali erosi
dalle mareggiate», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 4-8 ottobre 2012, depositato in cancelleria
l'11 ottobre 2012, iscritto al n. 141 del registro ricorsi 2012.
Sentito nell'udienza pubblica del 21 maggio 2013 il Presidente
Franco Gallo, sentito il Giudice relatore Marta Cartabia e sentito
l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 4 ottobre 2012,
ricevuto il successivo 8 ottobre e depositato l'11 ottobre, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 1 della legge della Regione
Liguria 30 luglio 2012, n. 24, recante «Modifica della legge
regionale 28 aprile 1999, n. 13 (Disciplina delle funzioni in materia
di difesa della costa, ripascimento degli arenili, protezione e
osservazione dell'ambiente marino e costiero, demanio marittimo e
porti) per la salvaguardia dei litorali erosi dalle mareggiate», per
violazione dell'articolo 117, primo e secondo comma, lettera e),
della Costituzione.
1.1.- La legge impugnata, che si risolve nell'unico art. 1,
inserisce, nella legge regionale n. 13 del 1999, il nuovo art. 8-bis,
rubricato «Proroga delle concessioni demaniali», il quale dispone che
«In caso di mareggiate e/o eventi atmosferici eccezionali, che
provochino danni agli stabilimenti balneari, ai beni demaniali ed
alle relative pertinenze incamerate, i soggetti titolari delle
concessioni demaniali potranno eseguire a loro cure e spese, previa
intesa con gli enti interessati, tutti i lavori necessari al
ripristino delle strutture ed a protezione degli arenili; in tal
caso, le concessioni in essere saranno prorogate, tenuto conto
dell'investimento effettuato, secondo un regolamento attuativo che
sara' predisposto dalla Regione Liguria entro sei mesi dalla data di
entrata in vigore della presente legge».
1.2.- Il ricorrente ritiene che la previsione di proroghe di
concessioni ulteriori a quelle gia' disposte, in via transitoria,
dall'art. 1, comma 18, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 194
(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative), convertito
in legge, con modificazioni, dalla legge 26 febbraio 2010, n. 25,
contrasti con l'art. 12, comma 2, della direttiva 12 dicembre 2006,
n. 2006/123/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai servizi nel mercato interno), e per questo determini una
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. L'art. 12, comma 2,
della direttiva vieterebbe, nell'interpretazione del ricorrente,
qualsiasi forma di automatismo che, alla scadenza del rapporto
concessorio, possa favorire il precedente concessionario. Le proroghe
automatiche delle concessioni determinerebbero, infatti, una
disparita' di trattamento tra operatori economici, in violazione dei
principi della concorrenza poiche', come ha affermato, anche di
recente, la Corte costituzionale con sentenza n. 213 del 2011, coloro
che in precedenza non gestivano il demanio marittimo non avrebbero la
possibilita', alla scadenza della concessione, di subentrare al
precedente gestore, a meno che quest'ultimo rinunci a chiedere la
proroga o la chieda senza un valido programma di investimenti.
Il ricorrente ritiene inoltre che la subordinazione del
prolungamento del rapporto con gli attuali concessionari al ricorrere
di eventi atmosferici di carattere eccezionale non costituisca un
elemento idoneo a evitare la violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost. poiche', innanzitutto, tra gli eventi che, ai sensi della
disposizione impugnata, giustificano la proroga sono annoverate anche
le mareggiate e, in secondo luogo, perche' la proroga finirebbe per
compensare il concessionario anche per quelle attivita' che rientrano
nella normale manutenzione del bene, come ad esempio il ripascimento
degli arenili. L'articolo impugnato introdurrebbe, in sintesi, una
restrizione alla liberta' di stabilimento che il ricorrente ritiene
ingiustificata e, in ogni caso, sproporzionata rispetto all'interesse
pubblico perseguito.
1.3.- In riferimento alla violazione del parametro costituzionale
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., il ricorrente
sostiene che la regolazione delle concessioni demaniali marittime
presenta alcuni aspetti che riguardano la tutela della concorrenza.
Confermerebbe tale affermazione l'abrogazione, da parte dell'art. 11
della legge 15 dicembre 2011, n. 217 (Disposizioni per l'adempimento
di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita'
europee - legge comunitaria 2010), del meccanismo di rinnovo
automatico delle concessioni demaniali, nonche' la previsione, da
parte del medesimo art. 11 della legge n. 217 del 2011 di una delega
legislativa per la revisione e il riordino della legislazione
relativa alle concessioni demaniali marittime, da esercitarsi secondo
principi e criteri direttivi ispirati ad assicurare «il rispetto dei
principi di concorrenza, di liberta' di stabilimento, di garanzia
dell'esercizio, dello sviluppo, della valorizzazione delle attivita'
imprenditoriali e di tutela degli investimenti». Del resto, ricorda
il ricorrente, l'art. 11 della legge n. 217 del 2011 e' entrato in
vigore al fine esplicito di chiudere la procedura di infrazione n.
2008/4908, riguardante la sussistenza di meccanismi
anticoncorrenziali nell'assegnazione delle concessioni demaniali
marittime.
In conclusione la difesa statale chiede che la Corte dichiari
l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Liguria n. 24 del 2012, che, introducendo una proroga automatica e
non delimitata nel tempo di alcune concessioni marittime, viola anche
l'art. 117, secondo comma, lettera e) Cost., alla luce del fatto che
le modalita' attuative di tale proroga sono rimesse all'intervento
regolamentare regionale, del quale la difesa statale asserisce non
siano chiariti i principi e i criteri direttivi.
2.- La Regione Liguria non si e' costituita.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimita' costituzionale dell'articolo 1 della legge della Regione
Liguria 30 luglio 2012, n. 24, recante «Modifica della legge
regionale 28 aprile 1999, n. 13 (Disciplina delle funzioni in materia
di difesa della costa, ripascimento degli arenili, protezione e
osservazione dell'ambiente marino e costiero) demanio marittimo e
porti per la salvaguardia dei litorali erosi dalle mareggiate», per
violazione dell'articolo 117, primo comma, della Costituzione, in
relazione all'articolo 12, comma 2, della direttiva 12 dicembre 2006,
n. 2006/123/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai servizi nel mercato interno), e dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., in quanto, prevedendo una proroga
automatica delle concessioni per il demanio marittimo, determina una
disparita' di trattamento tra operatori economici in violazione dei
principi della concorrenza e della liberta' di stabilimento, dal
momento che coloro che in precedenza non gestivano il demanio
marittimo non avrebbero la possibilita', alla scadenza della
concessione, di subentrare al precedente gestore a meno che
quest'ultimo rinunci a chiedere la proroga.
2.- Per un piu' agevole esame della questione sottoposta
all'esame della Corte e' bene procedere ad una sintetica
ricostruzione del quadro normativo in cui si inserisce la
disposizione impugnata.
2.1.- Il legislatore nazionale ha modificato, con l'art. 1, comma
18, del decreto-legge n. 194 del 2009 (Proroga di termini previsti da
disposizioni legislative), convertito, con modificazioni, dalla legge
26 febbraio 2010, n. 25, le modalita' di accesso da parte degli
operatori economici alle concessioni relative a beni demaniali
marittimi. Tale intervento normativo ha fatto seguito alla procedura
d'infrazione comunitaria n. 2008/4908, aperta nei confronti dello
Stato italiano per il mancato adeguamento all'art. 12, comma 2, della
direttiva n. 2006/123/CE, in base al quale e' vietata qualsiasi forma
di automatismo che, alla scadenza del rapporto concessorio, possa
favorire il precedente concessionario. La Commissione europea, con
una lettera di costituzione in mora notificata il 2 febbraio 2009,
aveva ritenuto che il dettato dell'art. 37 del codice della
navigazione fosse in contrasto con l'art. 43 del Trattato CE (ora
art. 49 del Trattato sul funzionamento dell'unione Europea, TFUE)
poiche', prevedendo un diritto di preferenza a favore del
concessionario uscente nell'ambito della procedura di attribuzione
delle concessioni del demanio pubblico marittimo (cosiddetto diritto
di insistenza), configurava una restrizione alla liberta' di
stabilimento e comportava in particolare discriminazioni in base al
luogo di stabilimento dell'operatore economico, rendendo estremamente
difficile, se non impossibile, l'accesso di qualsiasi altro
concorrente alle concessioni in scadenza.
2.2.- Facendo seguito a tali rilievi, il legislatore statale e'
intervenuto con l'art. 1, comma 18, del decreto-legge n. 194 del
2009, che, per quanto qui rileva, ha disposto la soppressione del
secondo periodo del secondo comma dell'art. 37 cod. nav., nella parte
in cui accordava una preferenza al concessionario in scadenza.
2.3.- In sede di conversione del decreto-legge n. 194 del 2009 da
parte della legge n. 25 del 2010, si e' aggiunto un rinvio indiretto
(e non previsto nel testo originario del decreto legge) all'articolo
01, comma 2, del decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400 (Disposizioni
per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali
marittime), convertito, con modificazioni, dalla legge 4 dicembre
1993, n. 494, che produceva l'effetto di consentire il rinnovo
automatico delle concessioni, di sei anni in sei anni.
2.4.- La Commissione europea, con una lettera datata 5 maggio
2010, di messa in mora complementare nell'ambito della medesima
procedura di infrazione 2008/4908, ha ritenuto che tale rinvio, che
stabiliva il rinnovo automatico, di sei anni in sei anni, delle
concessioni in scadenza, privasse, nella sostanza, di ogni effetto
l'adeguamento ai principi comunitari effettuato con il decreto-legge
n. 194 del 2009 e fosse contrario, sia all'articolo 12 della
direttiva 2006/123/CE, sia all'articolo 49 del TFUE, che vieta le
restrizioni alla liberta' di stabilimento.
2.5.- In seguito a questi ulteriori rilievi, l'articolo 11, comma
1, lettera a), della legge 15 dicembre 2011, n. 217 (Disposizioni per
l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alle Comunita' europee - legge comunitaria 2010), ha abrogato il gia'
citato comma 2 dell'articolo 01 del decreto-legge n. 400 del 1993. Lo
stesso articolo 11 ha, inoltre, delegato il Governo ad adottare,
entro quindici mesi dalla data di entrata in vigore della legge, un
decreto legislativo avente ad oggetto la revisione e il riordino
della legislazione relativa alle concessioni demaniali marittime.
2.6.- In conseguenza di questi interventi legislativi, la
procedura di infrazione e' stata chiusa il 27 febbraio 2012.
3.- Alla luce di tali premesse, la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione Liguria n. 24
del 2012 e' fondata.
La norma regionale impugnata prevede, a determinate condizioni,
una proroga automatica delle concessioni del demanio marittimo a
favore del soggetto gia' titolare della concessione, senza nemmeno
determinarne la durata temporale.
Come questa Corte ha ripetutamente affermato in ipotesi del tutto
analoghe, il rinnovo o la proroga automatica delle concessioni viola
l'art. 117, primo comma, Cost., per contrasto con i vincoli derivanti
dall'ordinamento comunitario in tema di liberta' di stabilimento e di
tutela della concorrenza, determinando altresi' una disparita' di
trattamento tra operatori economici, in violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), dal momento che coloro che in precedenza
non gestivano il demanio marittimo non hanno la possibilita', alla
scadenza della concessione, di prendere il posto del vecchio gestore
se non nel caso in cui questi non chieda la proroga o la chieda senza
un valido programma di investimenti. Al contempo, la disciplina
regionale impedisce l'ingresso di altri potenziali operatori
economici nel mercato, ponendo barriere all'ingresso, tali da
alterare la concorrenza (sentenze n. 213 del 2011, nn. 340, 233 e 180
del 2010).
Queste conclusioni sono, del resto, avvalorate dai rilievi
formulati dalla Commissione europea nella sopracitata procedura di
infrazione, secondo cui la Repubblica italiana, prevedendo un diritto
di preferenza a favore del concessionario uscente nell'ambito della
procedura di attribuzione delle concessioni del demanio pubblico
marittimo, e' venuta meno agli obblighi che le incombono ai sensi
dell'art. 49 del TFUE e dell'art. 12 della direttiva 2006/123/CE.
Pertanto, deve essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1 della legge della Regione Liguria n. 24 del 2012, per
violazione dell'art. 117, primo e secondo comma, lettera e), della
Costituzione.