ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale del comma 1 dell'art.
44 della legge della Regione Campania 27 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e
pluriennale 2012-2014 della Regione Campania - Legge finanziaria
regionale 2012), quale sostituito dal comma 4, dell'art. 2 della
legge della stessa Regione 9 agosto 2012, n. 27 (Disposizioni urgenti
in materia di finanza regionale), nonche' dell'art. 4, commi 3 e 5,
della medesima legge della regione Campania n. 27 del 2012, promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
12-18 ottobre 2012, depositato in cancelleria il 22 ottobre 2012 ed
iscritto al n. 166 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 4 giugno 2013 il Giudice relatore
Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Rosanna Panariello per la
Regione Campania.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 12-18 ottobre 2012, depositato in
cancelleria il 22 ottobre 2012, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato gli artt. 2, comma 4, e 4, commi 3 e 5, della
legge della Regione Campania 9 agosto 2012, n. 27 (Disposizioni
urgenti in materia di finanza regionale).
Le prime due disposizioni - che, rispettivamente, prevedono una
riduzione, e rifinalizzazione ad altro scopo, di risorse gia'
destinate alla copertura dell'ammortamento del debito sanitario
pregresso (art. 2, comma 4, che sostituisce il comma 1 dell'articolo
44, della legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e
pluriennale 2012-2014 della Regione Campania - Legge finanziaria
regionale 2012»), e la temporanea distribuzione in strutture varie
dei posti letto del completando Policlinico universitario, vincolando
il Commissario ad acta all'adozione dei conseguenti provvedimenti
(art. 4, comma 3) - sono denunciate, in riferimento agli artt. 117,
terzo comma, e 120, secondo comma, della Costituzione, per contrasto
con i principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica, di cui all'articolo 2, comma 95, della legge 23 dicembre
2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)», e per
ingerenza nei poteri del Commissario ad acta.
La terza disposizione (l'art. 4, comma 5, della legge regionale
citata) - che esclude per i consiglieri regionali "supplenti"
l'applicazione della causa di incompatibilita' prevista dall'art. 65,
comma 1, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) - e' censurata per
violazione degli artt. 3 e 122, primo comma, Cost., prospettandosene
il contrasto con i principi di eguaglianza e ragionevolezza e con la
disciplina generale in materia di incompatibilita'.
2.- Si e' costituita la Regione per contestare la fondatezza
della sola questione relativa all'art. 4, comma 5, della legge
impugnata, in ragione del carattere temporalmente limitato del
"temperamento" con essa introdotto al divieto di cumulo di cui alla
richiamata normativa statale.
3.- Il Presidente del Consiglio ha illustrato anche con
successiva memoria le motivazioni del proposto ricorso.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso di cui in narrativa, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 2, comma 4, e 4 commi 3
e 5, della legge della Regione Campania 9 agosto 2012, n. 27
(Disposizioni urgenti in materia di finanza regionale), per contrasto
con gli artt. 117, terzo comma, e 120, secondo comma, della
Costituzione (quanto alle prime due disposizioni) e per violazione
degli artt. 3 e 122, primo comma, Cost. (quanto alla terza).
2.- La prima questione ha ad oggetto l'art. 2, comma 4, della
legge regionale impugnata, il quale, nel sostituire il comma 1
dell'art. 44 della precedente legge regionale 27 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2012 e
pluriennale 2012-2014 della Regione Campania - Legge finanziaria
regionale 2012), cosi' testualmente dispone: «1. L'entrata
finalizzata di 38 milioni di euro a valere sulle entrate del titolo I
del bilancio regionale, di cui all'articolo 2 della legge regionale 4
aprile 2007, n. 5 (Norme per la copertura del disavanzo sanitario
dell'esercizio 2006 ed altre disposizioni urgenti ai fini
dell'accordo tra la Regione e lo Stato per il rientro del disavanzo,
la riqualificazione e la razionalizzazione del servizio sanitario
regionale), che la Regione, in conformita' agli impegni finanziari
previsti dal piano di rientro approvato con specifico accordo con lo
Stato stipulato ai sensi dell'articolo 1, comma 180, della legge 30
dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2005), ha
destinato a decorrere dal 2008 e per trent'anni alla copertura
dell'ammortamento del debito pregresso al 31 dicembre 2005 non
cartolarizzato, e' incrementata per le medesime finalita' fino ad un
massimo di euro 55.500.000,00 per ciascuno degli esercizi dal 2013 al
2037, per l'anno 2012 l'entrata di euro 15.700.000,00, gia'
finalizzata alla copertura dell'ammortamento del debito sanitario
pregresso al 31 dicembre 2005, non cartolarizzato, e' rifinalizzata
al finanziamento dei mutui contratti dagli enti locali per la
realizzazione di opere pubbliche a valere sulla UPB 1.82.227».
La censura e' rivolta contro la parte della norma risultante
dalla sostituzione che stabilisce che «per l'anno 2012 l'entrata di
euro 15.700.000,00, gia' finalizzata alla copertura dell'ammortamento
del debito sanitario pregresso al 31 dicembre 2005, non
cartolarizzato, e' rifinalizzata al finanziamento dei mutui contratti
dagli enti locali per la realizzazione di opere pubbliche a valere
sulla UPB 1.82.227».
2.1.- Ai fini dello scrutinio della questione, va richiamato, in
premessa, il principio consolidato nella giurisprudenza di questa
Corte, per cui «l'autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel
settore della tutela della salute e, in particolare, nell'ambito
della gestione del servizio sanitario puo' incontrare limiti alla
luce degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della
spesa», peraltro in un «quadro di esplicita condivisione da parte
delle Regioni della assoluta necessita' di contenere i disavanzi del
settore sanitario» (sentenze n. 79 del 2013, n. 91 del 2012 e n. 193
del 2007). Per cui il legislatore statale puo' «legittimamente
imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare
l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in
connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati
anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012, n. 163 del
2011 e n. 52 del 2010).
Da cio' si e' inferito, ed e' stato piu' volte ribadito, che
l'art. 2, comma 95, della legge 23 dicembre 2009, n. 191
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2010), invocato dal ricorrente come
norma interposta in relazione alla denunciata violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost., al pari dell'articolo 1, comma 796, lettera
b), della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge
finanziaria 2007), e del comma 80 del medesimo articolo 2 della legge
n. 191 del 2009, puo' essere qualificato «come espressione di un
principio fondamentale diretto al contenimento della spesa pubblica
sanitaria e, dunque, espressione di un correlato principio di
coordinamento della finanza pubblica» (sentenze n. 79 del 2013, n. 91
del 2012, n. 163 e n. 123 del 2011, n. 141 e n. 100 del 2010). Tali
norme hanno, infatti, reso vincolanti, per le Regioni che li abbiano
sottoscritti, gli interventi individuati negli accordi di cui
all'art. 1, comma 180, della legge 30 dicembre 2004, n. 311
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2005), finalizzati a realizzare il
contenimento della spesa sanitaria ed a ripianare i debiti anche
mediante la previsione di speciali contributi finanziari dello Stato
(sentenza n. 91 del 2012).
2.2.- In elusione del vincolo di rispetto degli impegni
finanziari previsti dal piano di rientro approvato con specifico
accordo con lo Stato ai sensi del richiamato art. 1, comma 180, della
legge n. 311 del 2004, nella specie, la Regione Campania, con la
disposizione denunciata, rifinalizza, invece, ad altro scopo
(finanziamento di mutui contratti dagli enti locali), per l'anno
2012, una parte (oltre 15 milioni di euro) dell'entrata destinata, a
decorrere dal 2008 e per trent'anni, all'ammortamento del debito
pregresso al 31 dicembre 2005.
Da cio', dunque, la illegittimita' costituzionale della
disposizione censurata, di modo che per effetto della declaratoria di
illegittimita' nel comma 1 dell'art. 44 della legge reg. n. 1 del
2012, come sostituto dal comma 4 dell'art. 2, della legge reg.
Campania n. 27 del 2012, rimangono caducate le parole «per l'anno
2012 l'entrata di euro 15.700.000,00, gia' finalizzata alla copertura
dell'ammortamento del debito sanitario pregresso al 31 dicembre 2005,
non cartolarizzato, e' rifinalizzata al finanziamento dei mutui
contratti dagli enti locali per la realizzazione di opere pubbliche a
valere sulla UPB 1.82.227».
3.- Per contrasto con i medesimi parametri di cui agli articoli
117, terzo comma, e 120, secondo comma, Cost., e' denunciato poi
l'art. 4, comma 3, della stessa legge reg. Campania n. 27 del 2012,
che, nelle more del completamento del Policlinico universitario,
distribuisce nelle strutture pubbliche e private della Provincia di
Caserta i posti letti programmati (500), demandando al Commissario ad
acta di provvedere alla emanazione degli atti consequenziali.
3.1.- Anche tale questione e' fondata.
La semplice interferenza, da parte del legislatore regionale,
nelle funzioni del Commissario ad acta, come definite nel mandato
commissariale, determina, infatti, di per se', la violazione
dell'art. 120, secondo comma, Cost. (sentenze n. 79 e n. 28 del 2013,
n. 2 del 2010).
E, nella specie, non v'e' dubbio che una tale interferenza derivi
dalla disposizione censurata nella parte in cui questa sovrappone
proprie prescrizioni operative all'attivita' del Commissario.
Inoltre, poiche' il piano di rientro non contempla la
distribuzione dei posti letto nelle strutture della Provincia di
Caserta, ne discende, per tale profilo, anche la violazione dell'art.
117, terzo comma, Cost., in relazione ai principi fondamentali di cui
al richiamato art. 2, comma 95 (ed anche 80, secondo periodo), della
legge n. 191 del 2009, per i quali «gli interventi individuati dal
piano sono vincolanti per la Regione, che e' obbligata a rimuovere
provvedimenti, anche legislativi, e a non adottarne di nuovi che
siano di ostacolo alla piena attuazione del piano di rientro».
4.- La terza questione - che ha ad oggetto la deroga alle
previsioni di incompatibilita' di cui all'art. 65, comma 1, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle legge
sull'ordinamento degli enti locali), introdotta dall'art. 4, comma 5,
della legge regionale n. 27 del 2012, in ragione di cio' denunciata
per contrasto con gli artt. 3 e 122, primo comma, Cost. - e', a sua
volta, fondata.
4.1.- L'art. 65, comma 1, del d.lgs. n. 267 del 2000, evocato dal
ricorrente come norma interposta, stabilisce che «Il presidente e gli
assessori provinciali, nonche' il sindaco e gli assessori dei comuni
compresi nel territorio della regione, sono incompatibili con la
carica di consigliere regionale».
Ed il divieto di cumulo, tra le cariche su indicate, stabilito in
via di principio dalla legislazione statale e' certamente disatteso
dalla norma regionale impugnata che reca, invece, l'opposta regola di
esclusione di tali incompatibilita' per i consiglieri regionali
supplenti (sentenza n. 310 del 2011).
4.2.- La Regione Campania - richiamando, in premessa, il
precedente di questa Corte di cui alla sentenza n. 201 del 2003, nel
quale si e' puntualizzato che non la regola in se' dell'art. 65 del
d.lgs. n. 267 del 2000 deve assumersi come limite alla potesta'
legislativa regionale, ma il principio ispiratore di cui essa e'
espressione - ne inferisce che la disposizione censurata non deroghi,
appunto, al generale "principio" di divieto del cumulo delle cariche
suddette, ma ad esso apporti un mero «temperamento [...] correlato
alla fattispecie di "supplenza", per sua natura necessariamente
temporanea».
E, su questa linea, aggiunge che una tale, «ontologicamente
circostanziata nel tempo», previsione di esclusa incompatibilita' sia
«giustificata dall'esigenza di tutela del diritto di elettorato
passivo delineato dall'art. 51 Cost.».
4.3.- La tesi della resistente non puo' condividersi.
Il "principio ispiratore", che sta a fondamento del richiamato
art. 65 del d.lgs. n. 267 del 2000, consiste ben vero nell'esistenza
di ragioni che ostano all'unione nella stessa persona delle cariche
di presidente o assessore provinciale e di sindaco o assessore
comunale con quella di consigliere regionale e nella necessita'
conseguente che la legge predisponga cause di incompatibilita' idonee
a evitare le ripercussioni che da tale unione possano derivare sulla
distinzione degli ambiti politico-amministrativi delle istituzioni
locali e, in ultima istanza, sull'efficienza e sull'imparzialita'
delle funzioni (sentenza n. 310 del 2011).
E con siffatto principio non e' conciliabile la disposizione
censurata, poiche', stante l'identita' dei poteri attribuiti al
consigliere regionale supplente rispetto a quelli previsti per il
titolare della carica, anche nei confronti del primo si pongono, non
diversamente che nei confronti del titolare, quelle medesime esigenze
di efficienza e trasparenza in vista delle quali, appunto, la
richiamata normativa statale stabilisce che «Il presidente e gli
assessori provinciali, nonche' il sindaco e gli assessori dei comuni
compresi nel territorio della regione, sono incompatibili con la
carica di consigliere regionale».
Ne' si vede come il diritto di elettorato passivo, in ragione
della cui tutela la resistente vorrebbe giustificata la disposizione
in esame, possa declinarsi in termini di diritto di soggetti, gia'
eletti alle cariche di presidente od assessore provinciale e di
sindaco od assessore comunale, a ricoprire contestualmente, su
chiamata del consiglio regionale, anche la carica di suo consigliere
supplente.