ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 23-ter,
comma 1, lettera g), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95
(Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con
invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento
patrimoniale delle imprese del settore bancario), convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, promosso dalla
Regione Veneto con ricorso notificato il 12 ottobre 2012, depositato
in cancelleria il 17 ottobre 2012 ed iscritto al n. 151 del registro
ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 19 giugno 2013 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
uditi gli avvocati Mario Bertolissi e Luigi Manzi per la Regione
Veneto e l'avvocato dello Stato Stefano Varone per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato in data 12 ottobre 2012 e depositato
il successivo 17 ottobre 2012, la Regione Veneto ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale di diverse norme del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dalla legge 7
agosto 2012, n. 135, e tra queste, in riferimento agli artt. 3, 97,
117, 118 e 119 della Costituzione, dell'art. 23-ter, comma 1, lettera
g), nella parte in cui dispone che «La totalita' delle risorse
rivenienti dalla valorizzazione ed alienazione degli immobili di
proprieta' delle Regioni e degli Enti locali trasferiti ai fondi di
cui al presente comma e' destinata alla riduzione del debito
dell'Ente e, solo in assenza del debito, o comunque per la parte
eventualmente eccedente, a spese di investimento».
Riservata a separate pronunzie la decisione delle altre
questioni, si procede qui all'esame di quella concernente il citato
art. 23-ter, comma 1, lettera g).
2.- La ricorrente afferma che la disposizione impugnata
violerebbe i seguenti parametri costituzionali, sulla base delle
motivazioni di seguito indicate: 1) gli artt. 3 e 97 Cost., sotto il
profilo del principio di ragionevolezza e di buon andamento
dell'azione amministrativa, in quanto non vi sarebbe motivo di
privare una Regione o un ente locale della liberta' e
discrezionalita' di decidere a qual fine destinare le risorse
ricavate dall'alienazione e dalla valorizzazione del proprio
patrimonio immobiliare e di non consentire che esse siano destinate
ad un investimento da cui possano scaturire ulteriori disponibilita',
da destinare non solo alla riduzione del debito, ma anche ad altri
fini; 2) l'art. 117, quarto comma, Cost., in quanto la valorizzazione
e alienazione degli immobili di proprieta' delle Regioni e degli enti
territoriali, rientrando nella materia «beni e patrimonio della
Regione e degli Enti locali», «e' certamente sussumibile nella
potesta' legislativa regionale residuale di cui all'art. 117, comma
4, Cost.»; la citata materia, infatti, non figurando ne' nell'elenco
di cui all'art. 117, secondo comma, Cost., ne' in quello di cui al
terzo comma della medesima norma costituzionale, non potrebbe che
essere ricompresa nella detta competenza legislativa residuale della
Regione, sicche' ogni intervento legislativo dello Stato dovrebbe
reputarsi costituzionalmente illegittimo; 3) l'art. 117, terzo comma,
Cost., perche', disponendo un preciso vincolo di destinazione (quello
finalizzato alla riduzione del debito dell'ente e, soltanto in
assenza di debito, o comunque per la parte eventualmente eccedente,
destinato a spese di investimento) per le risorse derivanti dalla
valorizzazione ed alienazione degli immobili di proprieta' delle
Regioni e degli enti locali trasferiti ai fondi comuni di
investimento immobiliare, introdurrebbe una disposizione puntuale e
di estremo dettaglio, cosi' violando la competenza legislativa
concorrente delle Regioni in materia di coordinamento della finanza
pubblica; 4) l'art. 118 Cost., perche' il vincolo, imposto dal
legislatore statale, di destinare ad uno specifico fine le risorse
che la Regione o l'ente locale ricava dalla valorizzazione ed
alienazione del proprio patrimonio immobiliare, interferirebbe con
l'esercizio delle funzioni amministrative regionali (o locali); 5)
l'art. 119 Cost., in quanto la disposizione impugnata incide
sull'autonomia finanziaria di entrata e di spesa delle Regioni e
degli enti locali (comma 1), i quali hanno risorse autonome (comma 2)
ed un proprio patrimonio (comma 6), che gestiscono in piena
autonomia.
3.- Con atto depositato il 21 novembre 2013, si e' costituito nel
giudizio di legittimita' costituzionale il Presidente del Consiglio
dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione di legittimita' costituzionale sia
dichiarata inammissibile o non fondata.
La difesa dello Stato osserva come la norma in esame non imponga
alcuno specifico vincolo di destinazione, tanto che le Regioni sono
libere di legiferare o comunque di determinare le loro concrete
opzioni, bensi' la semplice necessita', funzionale alla ratio sottesa
al provvedimento normativo in questione, di diminuire il debito
pubblico nell'ottica del pareggio di bilancio.
La norma sarebbe, dunque, diretta a contribuire al conseguimento
degli obiettivi di finanza pubblica imposti dagli obblighi europei
necessari al raggiungimento del pareggio di bilancio e sarebbe
espressione della potesta' legislativa dello Stato in materia di
coordinamento della finanza pubblica; si tratterebbe di una norma che
detta un principio fondamentale, cioe' che la dismissione del
patrimonio pubblico e' diretta alla copertura del debito prima che
alle spese di diversa natura.
4.- In prossimita' dell'udienza, la Regione ha depositato una
memoria con la quale ha posto in rilievo la genericita' delle
argomentazioni dell'Avvocatura generale dello Stato, la' dove ha
affermato che la disposizione in esame non prevedrebbe uno specifico
vincolo di destinazione, ma sarebbe espressione della potesta'
legislativa esclusiva dello Stato in materia di coordinamento della
finanza pubblica.
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto ha impugnato varie norme del decreto-legge
6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della
spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure
di rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135 e,
tra queste, in riferimento agli artt. 3, 97, 117, 118 e 119 della
Costituzione, l'art. 23-ter, comma 1, lettera g), nella parte in cui
dispone che «La totalita' delle risorse rivenienti dalla
valorizzazione ed alienazione degli immobili di proprieta' delle
Regioni e degli Enti locali trasferiti ai fondi di cui al presente
comma e' destinata alla riduzione del debito dell'Ente e, solo in
assenza del debito, o comunque, per la parte eventualmente eccedente,
a spese di investimento».
2.- Riservata a separate pronunzie la decisione delle altre
questioni di legittimita' costituzionale, viene qui in rilievo il
citato art. 23-ter, comma 1, lettera g).
Ad avviso della ricorrente, detta disposizione violerebbe gli
artt. 3, 97, 117, 118 e 119 Cost.
Essa, disponendo un preciso vincolo di destinazione delle risorse
derivanti dalla valorizzazione ed alienazione degli immobili di
proprieta' delle Regioni e degli enti locali trasferiti ai fondi
comuni di investimento immobiliare (vincolo consistente nella
riduzione del debito dell'ente e, solo in assenza di questo, o,
comunque, per la parte eventualmente eccedente, nella destinazione a
spese di investimento), si tradurrebbe in una norma irragionevole ed
in contrasto con il principio di buon andamento dell'azione
amministrativa; violerebbe, poi, la competenza legislativa residuale
della Regione in materia di beni e patrimonio della Regione stessa e
degli enti locali, e, inoltre, inciderebbe sull'autonomia
amministrativa e finanziaria dell'ente.
In ogni caso, ad avviso della ricorrente, se anche si ritenesse
che si versi nella materia, di competenza legislativa concorrente,
relativa al coordinamento della finanza pubblica, detta disposizione
introdurrebbe una disciplina puntuale e di estremo dettaglio.
3.- La questione promossa in riferimento agli artt. 3 e 97 Cost.
e' inammissibile.
Questa Corte ha piu' volte affermato che, nei giudizi in via
principale, le Regioni sono legittimate a censurare le leggi dello
Stato esclusivamente in riferimento a parametri relativi al riparto
delle rispettive competenze legislative. Esse possono evocare altri
parametri soltanto qualora la violazione di questi comporti una
compromissione delle attribuzioni regionali costituzionalmente
garantite, sia possibile verificare la ridondanza delle asserite
violazioni sul relativo riparto e la ricorrente abbia indicato le
specifiche competenze ritenute lese e le ragioni della lamentata
lesione (ex plurimis: sentenze n. 311 e n. 151 del 2012; n. 128 del
2011; n. 326 e n. 40 del 2010).
Nel caso di specie la Regione non ha motivato in ordine ai
profili di una possibile ridondanza delle lamentate violazioni sul
riparto di competenze, ne' ha indicato le attribuzioni considerate
lese e le ragioni dell'asserita lesione; le censure su tali punti,
infatti, sono formulate in termini del tutto generici e, peraltro, in
forma interrogativa, che non esplicita le argomentazioni a sostegno
delle doglianze mosse alla norma impugnata. Ne deriva
l'inammissibilita' della questione sollevata con riferimento ai
menzionati parametri costituzionali.
4.- Nel merito, la questione promossa in riferimento all'art.
117, terzo e quarto comma, Cost. non e' fondata.
La Regione Veneto afferma che l'art. 23-ter, comma 1, lettera g),
del d.l. n. 95 del 2012 - il quale, introducendo il comma 8-ter,
modifica l'art. 33 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 -,
nella parte in cui stabilisce che la totalita' delle risorse,
risultanti dalla valorizzazione ed alienazione degli immobili di
proprieta' delle Regioni e degli enti locali trasferiti ai fondi
comuni di investimento immobiliare (di cui alla medesima
disposizione), debba essere destinata alla riduzione del debito
dell'ente e, solo in assenza di questo, o, comunque, per la parte
eventualmente eccedente, a spese di investimento, si porrebbe in
contrasto con gli indicati parametri costituzionali, per i motivi
sopra riportati.
Al riguardo, si deve osservare come la disciplina censurata, in
quanto finalizzata al conseguimento della riduzione del debito
pubblico, costituisca espressione di un principio fondamentale nella
materia, di competenza concorrente, del coordinamento della finanza
pubblica, non introducendo affatto disposizioni puntuali e di
dettaglio.
Questa Corte, con la recente sentenza n. 63 del 2013, ha
dichiarato non fondata la questione di legittimita' costituzionale -
in riferimento agli articoli 117, terzo comma, 118, 119, Cost. -
dell'art. 66, comma 9, del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1
(Disposizioni urgenti per la concorrenza, lo sviluppo delle
infrastrutture e la competitivita'), convertito, con modificazioni,
dalla legge 24 marzo 2012, n. 27, nella parte in cui stabilisce che
gli enti territoriali destinano le risorse derivanti dalle operazioni
di dismissione di terreni demaniali agricoli e a vocazione agricola
alla riduzione del proprio debito.
Con riferimento alla previsione, attinente alla destinazione
delle risorse all'obiettivo della riduzione del debito dell'ente
territoriale proprietario del bene dismesso, la Corte ha affermato
che la correlazione funzionale - imposta dal citato art. 66, comma 9,
tra operazioni di dismissione dei terreni demaniali, sia dello Stato
che delle Regioni ed altri enti territoriali, e riduzione del debito
rispettivo - risponde, proprio per tale complessiva estensione, ad
una scelta di politica economica nazionale, adottata per far fronte
alla eccezionale emergenza finanziaria che il Paese sta
attraversando, e si pone, quindi, come espressione del perseguimento
di un obiettivo di interesse generale in un quadro di necessario
concorso, anche delle autonomie, al risanamento della finanza
pubblica.
La Corte, nella medesima pronunzia, ha aggiunto che detta
disposizione, «per la sua finalita' e per la proporzionalita' al fine
che intende perseguire, risulta espressiva di un principio
fondamentale nella materia, di competenza concorrente, del
coordinamento della finanza pubblica. E che, come tale, non e'
invasiva delle attribuzioni della Regione nella materia stessa, in
quanto il finalismo della previsione normativa esclude che possa
invocarsi - come fa la Regione - la logica della norma di dettaglio.
Invero, una volta assunto l'obiettivo di carattere generale della
riduzione dei debiti dei vari enti in funzione del risanamento della
finanza pubblica attraverso la dismissione di determinati beni,
l'imposizione del vincolo di destinazione appare mezzo necessario al
suo raggiungimento».
Come si vede, la fattispecie esaminata dalla Corte con la
sentenza sopra richiamata e' analoga a quella oggetto della presente
questione di legittimita' costituzionale, la quale puo' essere decisa
in base ai medesimi argomenti.
Deve, pertanto, affermarsi che l'art. 23-ter del decreto-legge
citato, imponendo il vincolo di destinazione delle enunciate risorse
alla riduzione del debito dell'ente, al pari dell'art. 66, comma 9,
del d.l. n. 1 del 2012, e' espressione di un principio fondamentale
nella materia, di competenza concorrente, del coordinamento della
finanza pubblica.
Sotto tale profilo, peraltro, e' costante l'orientamento della
giurisprudenza di questa Corte, secondo cui «norme statali che
fissano limiti alla spesa delle Regioni e degli enti locali possono
qualificarsi principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica alla seguente duplice condizione: in primo luogo, che si
limitino a porre obiettivi di riequilibrio della medesima, intesi nel
senso di un transitorio contenimento complessivo, anche se non
generale, della spesa corrente; in secondo luogo, che non prevedano
in modo esaustivo strumenti o modalita' per il perseguimento dei
suddetti obiettivi (sentenze n. 139 del 2009 e nn. 289 e 120 del
2008)» (sentenza n. 237 del 2009).
La disposizione impugnata, prevedendo l'obbligo per la Regione di
destinare le risorse rivenienti dalla valorizzazione ed alienazione
degli immobili di sua proprieta' alla riduzione del debito dell'ente
medesimo, e soltanto, in assenza del debito, o comunque, per la parte
eventualmente eccedente, a spese di investimento, soddisfa entrambe
queste condizioni, in quanto rientra tra le scelte di politica
economica nazionale adottate per far fronte alla contingente
emergenza finanziaria, e, inoltre, non fissa in modo esaustivo
strumenti o modalita' per il perseguimento del detto obiettivo.
La seconda parte della norma censurata, secondo la quale le
risorse reperite con le modalita' di cui sopra, in assenza del
debito, o comunque, per la parte eventualmente eccedente, sono
destinate a spese di investimento, contiene l'indicazione di un
criterio compreso nel principio fondamentale dianzi indicato e non
gia' una previsione di dettaglio, sicche' neppure riguardo ad essa
puo' configurarsi violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
5.- Del pari non fondate sono le censure riferite alla violazione
degli artt. 118 e 119 Cost.
La lesione dei parametri costituzionali sopra indicati non
sussiste in quanto, da un lato, come previsto dal sesto e settimo
periodo del comma 8-ter dell'art. 33 del d.l. n. 98 del 2011, la
Regione ha facolta' di scegliere se procedere alla riduzione del
debito tramite la valorizzazione e dismissione dei beni di cui
trattasi; dall'altro, la previsione del vincolo alla destinazione
delle risorse, esprimendo, come detto, un principio fondamentale di
coordinamento della finanza pubblica, puo' legittimamente comportare
una limitazione dell'autonomia amministrativa della Regione (sentenza
n. 63 del 2013).