ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 13,
comma 1, lettere a), b), c) e d) della legge della Provincia autonoma
di Bolzano 23 dicembre 2010, n. 15 (Disposizioni per la formazione
del bilancio di previsione per l'anno finanziario 2011 e per il
triennio 2011-2013. Legge finanziaria 2011), promosso dal Presidente
del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 4-9 marzo 2011,
depositato in cancelleria il 14 marzo 2011 ed iscritto al n. 21 del
registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell'udienza pubblica del 2 luglio 2013 il Giudice relatore
Sabino Cassese;
udito l'avvocato dello Stato Alessandro De Stefano per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Giuseppe Franco
Ferrari per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (reg. ric. n. 21 del
2011), ha impugnato, tra gli altri, l'articolo 13, comma 1, lettere
a), b), c) e d) della legge della Provincia autonoma di Bolzano 23
dicembre 2010, n. 15 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione per l'anno finanziario 2011 e per il triennio 2011-2013.
Legge finanziaria 2011), per violazione dell'art. 117, terzo comma,
della Costituzione, e degli artt. 8 e 9 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige).
2. - L'articolo 13, comma 1, della legge della Provincia autonoma
di Bolzano n. 15 del 2010 detta misure di contenimento della spesa.
In particolare, esso prevede, alle lettere a), b), c) e d), che le
spese per gli incarichi di consulenza, studio e ricerca, per gli
incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, per
pubblicazioni e campagne pubblicitarie, nonche' per le attivita' di
formazione, per i concorsi e per i premi comunque denominati non
possono superare l'80 per cento della spesa sostenuta per le medesime
finalita' nel 2009.
3. - Ad avviso del Presidente del Consiglio dei Ministri, la
disposizione censurata, essendo in contrasto con gli artt. 6 e 9 del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 30 luglio 2010, n. 122, che costituirebbero principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica,
violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.
La difesa statale osserva che le lettere a) e c), relative,
rispettivamente, alle spese per incarichi di consulenza, studio e
ricerca e alla spesa per pubblicazioni e campagne pubblicitarie,
sarebbero in contrasto con l'art. 6, commi 7 e 8, del decreto-legge
n. 78 del 2010, in base al quale tali spese non possono superare il
20 per cento di quelle sostenute nel 2009. La lettera d) della
disposizione impugnata, invece, concernente le spese per attivita' di
formazione, per i concorsi e per i premi sarebbe in contrasto con
l'art. 6, comma 13, del decreto-legge n. 78 del 2010, ai sensi del
quale tali spese non possono superare il 50 per cento di quelle
sostenute nel 2009. La lettera b) della disposizione impugnata, che
riguarda le spese per incarichi di collaborazione coordinata e
continuativa, sarebbe invece in contrasto con l'art. 9, comma 28, del
decreto-legge n. 78 del 2010, secondo il quale la spesa per tale
tipologia di personale non puo' superare il 50 per cento di quella
sostenuta nel 2009.
Inoltre, ad avviso del Presidente del Consiglio, con la
disposizione impugnata la Provincia autonoma di Bolzano, «accrescendo
il limite di spesa oltre quello previsto dalla legge statale»,
eccederebbe «i limiti della propria competenza statutaria stabiliti
dagli artt. 8 e 9 dello Statuto di autonomia».
4. - Si e' costituita in giudizio la Provincia autonoma di
Bolzano, con atto depositato presso la cancelleria di questa Corte il
1° aprile 2011, deducendo l'inammissibilita' e, comunque,
l'infondatezza della questione.
In via preliminare, la difesa provinciale eccepisce la «manifesta
inammissibilita', per genericita' e indeterminatezza, delle censure
sollevate dal Presidente del Consiglio dei Ministri con riferimento
agli artt. 8 e 9 dello Statuto speciale di autonomia», dato che non
sarebbe stato specificato «in alcun modo quale delle materie citate
in tali articoli (ben 29 per l'art. 8 ed 11 per l'art. 9 dello
Statuto speciale) o quali dei rispettivi limiti sarebbero stati
violati».
Ad avviso della difesa provinciale, poi, non sarebbe fondata la
censura relativa alla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
in quanto le disposizioni del decreto-legge n. 78 del 2010 richiamate
dal Presidente del Consiglio dei ministri non costituirebbero
principi fondamentali in materia di coordinamento della finanza
pubblica.
5. - Con memoria depositata il 21 novembre 2011, la Provincia
autonoma di Bolzano ha riaffermato l'infondatezza della censura
relativa alla violazione all'art. 117, terzo comma, Cost. Secondo la
difesa provinciale, non vi sarebbe alcuna violazione della competenza
statale in materia di coordinamento della finanza pubblica, in quanto
l'art. 79 dello Statuto speciale, rimettendo alla Provincia autonoma
il potere di «stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilita'
interno e provvedere alle funzioni di coordinamento», attribuirebbe
alla Provincia stessa la «specifica potesta' in materia di
individuazione delle misure necessarie per conseguire gli obiettivi
di riduzione della spesa, ai fini del rispetto del patto di
stabilita'». Inoltre, la difesa provinciale ha osservato che le
disposizioni del decreto-legge n. 78 del 2010 non possono essere
qualificate come principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, «trattandosi di prescrizioni di estremo dettaglio».
6. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, con memoria
depositata il 22 novembre 2011, ha ribadito le censure di
incostituzionalita' formulate con il ricorso introduttivo. In
particolare, ha osservato che il richiamo operato dalla Provincia
autonoma all'art. 79 dello Statuto di autonomia non sarebbe
rilevante, in quanto «tale norma riguarda le modalita' del concorso
delle Province autonome agli obiettivi di finanza pubblica stabiliti
con il patto di stabilita' interno, e non significa che - una volta
rispettati i saldi di bilancio prefissati - la Provincia possa
disattendere i principi generali di coordinamento della finanza
pubblica».
7. - Con memoria depositata il 10 giugno 2013, la Provincia
autonoma di Bolzano sostiene l'infondatezza della censura relativa
alla violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
«dall'art. 6 del d.l. n. 78 del 2010» puo' estrapolarsi «un "limite
complessivo", che lascia agli enti stessi ampia liberta' di
allocazione delle risorse tra i diversi ambiti e obiettivi di spesa.
[...] (sentenza n. 139 del 2012)». Anche l'art. 9 del decreto-legge
n. 78 del 2010 andrebbe interpretato nel medesimo modo, e quindi non
sarebbe dotato «di cogenza, dovendosi ritenere che la disposizione
statale, pena la sua patente illegittimita', individui solo
l'obiettivo da conseguire, lasciando alle Regioni la piena
discrezionalita' nell'individuare gli strumenti (i.e. la riduzione
percentuale della spesa) necessari al loro raggiungimento». Inoltre,
ad avviso della difesa provinciale anche il limite complessivo
fissato dal decreto-legge n. 78 del 2010 non sarebbe applicabile alla
Provincia autonoma di Bolzano, in quanto, in base all'art. 79 dello
Statuto speciale, la Provincia sarebbe sottoposta ai limiti imposti
dal legislatore statale «"con le modalita' di coordinamento della
finanza pubblica" concordate con il Ministero dell'Economia e delle
Finanze», laddove i vincoli derivanti dal decreto-legge n. 78 del
2010 sarebbero stati imposti in modo unilaterale. Secondo la difesa
provinciale, «se e' pur vero che - in linea generale - anche le
Regioni a statuto speciale sono soggette al rispetto dei principi di
coordinamento della finanza pubblica, in Provincia di Bolzano tale
assunto deve essere riletto in applicazione dello Statuto, che
espressamente qualifica i termini di operativita' di siffatto
principio in chiave pattizia».
Infine, le censure riferite agli artt. 8 e 9 dello Statuto
speciale sarebbero, oltre che inammissibili per genericita', non
fondate, poiche' la disposizione impugnata «troverebbe copertura
nell'art. 79 dello Statuto di autonomia».
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato (reg. ric. n. 21 del
2011), ha impugnato, tra gli altri, l'articolo 13, comma 1, lettere
a), b), c) e d), della legge della Provincia autonoma di Bolzano 23
dicembre 2010, n. 15 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione per l'anno finanziario 2011 e per il triennio 2011-2013 -
Legge finanziaria 2011), per violazione dell'art. 117, terzo comma,
della Costituzione e degli artt. 8 e 9 del decreto del Presidente
della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige).
1.1.- La disposizione impugnata prevede che le spese della
Provincia autonoma per gli incarichi di consulenza, studio e ricerca,
per gli incarichi di collaborazione coordinata e continuativa, per
pubblicazioni e campagne pubblicitarie, nonche' per le attivita' di
formazione, i concorsi e i premi comunque denominati non possano
superare l'80 per cento della spesa sostenuta per le medesime
finalita' nel 2009.
1.2.- Riservata a separate pronunce la decisione
sull'impugnazione delle altre disposizioni contenute nella legge
della Provincia autonoma di Bolzano n. 15 del 2010, viene in esame in
questa sede la questione relativa all'articolo 13, comma 1, lettere
a), b), c) e d) della medesima legge.
2.- In via preliminare, va esaminata l'eccezione di
inammissibilita' prospettata dalla Provincia autonoma di Bolzano con
riguardo alle censure riferite agli artt. 8 e 9 dello Statuto
speciale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri osserva che la
disposizione impugnata eccederebbe dai limiti della competenza
statutaria della Provincia autonoma di Bolzano «stabiliti dagli artt.
8 e 9 dello Statuto di autonomia», in quanto «accresc[e] il limite di
spesa oltre quello previsto dalla legge statale». La difesa
provinciale deduce la manifesta inammissibilita', per genericita' e
indeterminatezza, di tali censure, perche' non sarebbe stato
specificato «in alcun modo quale delle materie citate in tali
articoli (ben 29 per l'art. 8 ed 11 per l'art. 9 dello Statuto
speciale) o quali dei rispettivi limiti sarebbero stati violati».
L'eccezione e' fondata.
Gli artt. 8 e 9 dello Statuto speciale attribuiscono alla
Provincia autonoma di Bolzano il potere di emanare norme legislative,
rispettivamente, in 29 e in 11 materie. Come osservato dalla difesa
provinciale, il Presidente del Consiglio non identifica quale sia la
materia rispetto alla quale la Provincia autonoma eccederebbe i
limiti statutari, ne' precisa in che modo tale travalicamento si
verificherebbe.
Le censure riferite agli artt. 8 e 9 dello Statuto speciale sono
inammissibili anche perche' generiche (da ultimo, sentenza n. 26 del
2013), e prive di un «percorso logico argomentativo in grado di
ricondurl[e] ai parametri invocati» (sentenze n. 309 e n. 244 del
2012).
3.- Nel merito, il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene
che la disposizione impugnata violerebbe l'art. 117, terzo comma,
Cost., in quanto sarebbe in contrasto con gli artt. 6 e 9 del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 30 luglio 2010, n. 122, che costituirebbero principi
fondamentali in materia di coordinamento della finanza pubblica.
La questione e' fondata.
3.1.- L'articolo 13, comma 1, lettere a), b), c) e d), della
legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 15 del 2010 prevede una
riduzione di quattro categorie di spese in misura inferiore rispetto
a quanto stabilito dagli artt. 6, commi 7, 8 e 13, e 9, comma 28, del
decreto-legge n. 78 del 2010.
Le lettere a) e c) della disposizione impugnata stabiliscono una
riduzione del 20 per cento rispetto al 2009 per le spese relative ad
incarichi di consulenza, studio e ricerca, nonche' a pubblicazioni e
campagne pubblicitarie, in contrasto con l'art. 6, commi 7 e 8, del
decreto-legge n. 78 del 2010, in base al quale la riduzione deve
avvenire in misura pari all'80 per cento.
Per le altre due categorie di spesa disciplinate dalla legge
provinciale, la differenza rispetto alla normativa statale e' meno
ampia, ma egualmente significativa: quanto agli incarichi di
collaborazione coordinata e continuativa e all'attivita' di
formazione, ai concorsi e ai premi, le lettere b) e d) della
disposizione impugnata prevedono una riduzione del 20 per cento
rispetto al 2009, mentre l'art. 9, comma 28, e l'art. 6, comma 13,
del decreto-legge n. 78 del 2010, rispettivamente, stabiliscono per
entrambe le categorie di spesa, rispetto al medesimo periodo, una
riduzione del 50 per cento.
3.2.- Gli artt. 6 e 9 del decreto-legge n. 78 del 2010
costituiscono principi generali in materia di coordinamento della
finanza pubblica (rispettivamente, per l'art. 6, sentenze n. 211, n.
161, n. 148 e n. 139 del 2012, e n. 182 del 2011; per l'art. 9,
sentenze n. 18 del 2013, n. 259, n. 212 e n. 173 del 2012). Tali
norme, «pur non imponendo alle Regioni di adottare i puntuali tagli
alle singole voci di spesa da essa considerate, richied[ono] che
esse, anche attraverso una diversa modulazione delle percentuali di
riduzione, conseguano comunque, nel complesso, un risparmio pari a
quello che deriverebbe dall'applicazione di quelle percentuali»
(sentenza n. 262 del 2012).
Nella decisione da ultimo richiamata, la Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di disposizioni simili a quella
impugnata precisando che spettava alla Regione «indicare le ulteriori
misure [...] dirette ad operare tagli ad altre uscite, compensativi
delle minori riduzioni di spesa [...], in maniera tale da assicurare
il rispetto del saldo complessivo risultante dall'applicazione
dell'art. 6 del decreto-legge n. 78 del 2010», e, poiche' invece «la
Regione nulla ha dedotto al riguardo», ha ritenuto fondate le
questioni di legittimita' costituzionale delle disposizioni della
legge pugliese, in riferimento all'art. 117, terzo comma, Cost.
(sentenza n. 262 del 2012).
Allo stesso modo, nel presente giudizio, le disposizioni
contenute nelle lettere a), b), c) e d) dell'art. 13, comma 1, della
legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 15 del 2010 prevedono
riduzioni per le spese in materia di incarichi di consulenza, studio
e ricerca, di incarichi di collaborazione continuata e continuativa,
per pubblicazioni e campagne pubblicitarie, nonche' per attivita' di
formazione, in misura inferiore a quanto previsto dagli artt. 6,
commi 7, 8 e 13, e 9, comma 28, del decreto-legge n. 78 del 2010. La
Provincia autonoma di Bolzano non ha identificato le «misure
compensative» comprovanti la compatibilita' delle minori riduzioni
per le singole categorie di spesa con «il rispetto del saldo
complessivo» previsto dalle disposizioni del decreto-legge n. 78 del
2010. Infatti, essendo stato omesso - con riguardo alle categorie di
spesa necessarie per individuare il saldo complessivo della riduzione
e la sua compatibilita' con i coefficienti percentuali contenuti
nelle norme impugnate - ogni riferimento all'aggregato della spesa
storica e a quello dell'esercizio di competenza, vengono a mancare i
termini di riferimento necessari per l'attuazione e la verifica dei
parametri previsti dai principi statali di coordinamento della
finanza pubblica, con conseguente violazione dell'art. 117, terzo
comma, Cost.
3.3.- Non vale ad escludere tale contrasto l'argomentazione
secondo la quale il limite complessivo fissato dal decreto-legge n.
78 del 2010 non sarebbe applicabile alla Provincia autonoma di
Bolzano, perche' - in base all'art. 79 dello Statuto speciale, come
sostituito dall'art. 2, comma 107, della legge 23 dicembre 2009, n.
191 (Legge finanziaria 2010) - la Provincia autonoma sarebbe
sottoposta ai limiti imposti dal legislatore statale «"con le
modalita' di coordinamento della finanza pubblica" concordate con il
Ministero dell'Economia e delle Finanze». Secondo la difesa
provinciale, «se e' pur vero che - in linea generale - anche le
Regioni a statuto speciale sono soggette al rispetto dei principi di
coordinamento della finanza pubblica», per la Provincia autonoma di
Bolzano tale «assunto» dovrebbe essere «riletto in applicazione dello
Statuto, che espressamente qualifica i termini di operativita' di
siffatto principio in chiave pattizia».
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha replicato alla
Provincia autonoma di Bolzano osservando che «tale norma riguarda le
modalita' del concorso delle Province autonome agli obiettivi di
finanza pubblica stabiliti con il patto di stabilita' interno, e non
significa che - una volta rispettati i saldi di bilancio prefissati -
la Provincia possa disattendere i principi generali di coordinamento
della finanza pubblica».
La tesi del Presidente del Consiglio dei ministri e'
condivisibile. Il comma 3 dell'articolo 79 dello Statuto speciale
prevede che «Al fine di assicurare il concorso agli obiettivi di
finanza pubblica, la regione e le province concordano con il Ministro
dell'economia e delle finanze gli obblighi relativi al patto di
stabilita' interno con riferimento ai saldi di bilancio da conseguire
in ciascun periodo»: la necessita' di utilizzare il metodo pattizio
e' quindi espressamente circoscritta agli obiettivi del patto di
stabilita' interno e alla definizione dei saldi di bilancio da
conseguire in ciascun periodo. Inoltre, mentre il primo periodo del
comma 4 del medesimo art. 79 prevede che «Le disposizioni statali
relative all'attuazione degli obiettivi di perequazione e di
solidarieta', nonche' al rispetto degli obblighi derivanti dal patto
di stabilita' interno, non trovano applicazione con riferimento alla
regione e alle province e sono in ogni caso sostituite da quanto
previsto dal presente articolo», il successivo periodo - relativo non
al patto di stabilita', ma, piu' in generale, al coordinamento della
finanza pubblica - precisa che «La regione e le province provvedono
alle finalita' di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando la propria
legislazione ai principi costituenti limiti ai sensi degli articoli 4
e 5» dello Statuto.
L'art. 79 dello Statuto speciale, dunque, detta una specifica
disciplina riguardante il solo patto di stabilita' interno; per le
altre disposizioni in materia di coordinamento della finanza
pubblica, la Regione Trentino-Alto Adige e le Province autonome si
conformano alle disposizioni legislative statali, legiferando entro i
limiti stabiliti dallo Statuto, in particolare agli articoli 4 e 5.
Di conseguenza, il citato art. 79 non modifica l'obbligo della
Provincia autonoma di Bolzano di adeguare la sua legislazione ai
principi di coordinamento della finanza pubblica, al quale sono
sottoposte anche le Regioni a statuto speciale e le Province autonome
(ex plurimis, sentenze n. 30 del 2012, n. 229 del 2011, n. 120 del
2008 e n. 169 del 2007).
4.- In conclusione, la questione sollevata dal Presidente del
Consiglio dei ministri con riferimento all'art. 117, terzo comma,
Cost., e' fondata, perche' la disposizione impugnata e' in contrasto
con i principi generali di coordinamento della finanza pubblica
contenuti negli artt. 6 e 9 del decreto-legge n. 78 del 2010, che
trovano applicazione anche nei confronti della Provincia autonoma di
Bolzano.