ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli articoli 3, 9 e
10 della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 31
luglio 2012 (recte: 1° agosto 2012), n. 27, recante «Modificazioni
alla legge regionale 27 maggio 1994, n. 18 (Deleghe ai Comuni della
Valle d'Aosta di funzioni amministrative in materia di tutela del
paesaggio), e ad altre disposizioni in materia di tutela del
paesaggio», promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 29-31 ottobre 2012, depositato in cancelleria
il 6 novembre 2012 ed iscritto al n. 177 del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste;
udito nell'udienza pubblica del 2 luglio 2013 il Giudice relatore
Paolo Maria Napolitano;
uditi l'avvocato dello Stato Stefano Varone per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Francesco Saverio Marini per la
Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 29 ottobre 2012,
ricevuto il successivo 31 ottobre, e depositato il 6 novembre 2012,
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale della legge della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste 31 luglio 2012 (recte: 1° agosto 2012), n. 27,
recante «Modificazioni alla legge regionale 27 maggio 1994, n. 18
(Deleghe ai Comuni della Valle d'Aosta di funzioni amministrative in
materia di tutela del paesaggio), e ad altre disposizioni in materia
di tutela del paesaggio». In particolare sono impugnati l'articolo 3,
comma 1, lettere g), h), k), q) ed r), e gli articoli 9 e 10 della
citata legge regionale.
Secondo il ricorrente, gli artt. 3, 9 e 10 della citata legge
regionale n. 27 del 2012, nel modificare alcune norme della legge
della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 27 maggio 1994,
n. 18 (Deleghe ai Comuni della Valle d'Aosta di funzioni
amministrative in materia di tutela del paesaggio), si porrebbero in
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettere m) e s), della
Costituzione, con le norme interposte di fonte ordinaria,
direttamente attuative degli artt. 9 e 117 Cost. - vale a dire con
gli artt. 146 e 167 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42
(Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'art. 10
della legge 6 luglio 2002, n. 13), e con il decreto del Presidente
della Repubblica 9 luglio 2010, n. 139 (Regolamento recante
procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica per gli
interventi di lieve entita', a norma dell'articolo 146, comma 9, del
decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e successive
modificazioni) - nonche' con l'art. 2 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale della regione Valle d'Aosta).
1.1.- Il Presidente del Consiglio, al riguardo, premette che -
sebbene alla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste sia stata
riconosciuta dall'art. 2, comma l, lettera q), dello statuto
speciale, la potesta' di emanare norme legislative nella materia
della tutela del paesaggio - il medesimo articolo ha, pero', previsto
che tale potesta' debba essere esercitata «in armonia con la
Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica
e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi
nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme
economico-sociali della Repubblica».
Inoltre, prosegue il ricorrente, la Corte costituzionale ha
affermato la natura di norme di grande riforma economica e sociale -
come tali, pertanto, opponibili anche alla potesta' normativa delle
Regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e
Bolzano - di diverse disposizioni contenute nel d.lgs. n. 42 del
2004.
In particolare e proprio riguardo alla Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste, questa Corte, con la sentenza n. 164 del
2009, ha verificato la compatibilita' di talune norme della Regione
con la potesta' legislativa primaria ad essa attribuita dallo Statuto
di autonomia, tra queste l'art. 142 del codice dei beni culturali e
del paesaggio, norma di grande riforma economico-sociale, che
individua le aree tutelate per legge, finalizzata a garantire
standard uniformi di tutela su tutto il territorio nazionale.
La sentenza n. 207 del 2012, poi, - prosegue il ricorrente -
pronunciata nei confronti della Provincia autonoma di Trento, ha
stabilito che spetta allo Stato il potere di disciplinare il
procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica, poiche' si
e' in presenza di una normativa volta a predisporre «modelli
procedurali semplificati, in grado di accelerare i tempi che siano,
nel contempo, uniformi su tutto il territorio nazionale». Infine, con
la recente sentenza n. 164 del 2012, si sono ribadite «le esigenze di
uniformita' della disciplina in tema di autorizzazione paesaggistica
su tutto il territorio nazionale, tanto da giustificare - grazie al
citato parametro (art. 117, secondo comma, lettera m, Cost.) - che si
impongano anche all'autonomia legislativa delle Regioni. Nella
disposizione censurata, prosegue la sentenza, si ravvisa l'esigenza
(comune, per gli argomenti sopra esposti, ai provvedimenti di
semplificazione amministrativa, a prescindere dalla materia sulla
quale vengano ad incidere) "di determinare livelli essenziali di
prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere
garantiti su tutto il territorio nazionale, compreso quello delle
Regioni a Statuto speciale e delle Province autonome"».
1.2.- Cio' premesso, l'Avvocatura generale dello Stato passa ad
esporre, nel merito, i profili di illegittimita' costituzionale che i
censurati articoli presenterebbero.
In particolare, per il Presidente del Consiglio, il citato art.
3, al comma l, nel sostituire l'art. 4 della precedente legge
regionale n. 18 del 1994, verrebbe ad ampliare le tipologie degli
interventi per i quali non e' necessaria l'autorizzazione
paesaggistica, stabilendo che non e' richiesta tale autorizzazione:
«g) per gli interventi di qualunque natura su edifici o aree
ricompresi in ogni zona omogenea del PRG vigente per le quali siano
stati redatti strumenti urbanistici attuativi, laddove tali strumenti
siano vigenti e siano stati preventivamente concertati con le
strutture regionali competenti in materia di tutela del paesaggio e
di beni culturali, e qualora siano corredati da puntuale disciplina
degli interventi ammissibili per ogni singolo immobile;
h) per gli interventi diretti al ripristino dell'efficienza di
opere e di strutture esistenti danneggiate in tutto o in parte a
causa di eventi eccezionali;
k) per la collocazione di nuovi apparati tecnologici sulle
esistenti postazioni e strutture di supporto per gli impianti
radioelettrici e di radio-telecomunicazioni di cui alla legge
regionale 4 novembre 2005, n. 25 (Disciplina per l'installazione, la
localizzazione e l'esercizio di stazioni radioelettriche e di
strutture di radio-telecomunicazioni. Modificazioni alla legge
regionale 6 aprile 1998, n. 11 (Normativa urbanistica e di
pianificazione territoriale della Valle d'Aosta), e abrogazione della
legge regionale 21 agosto 2000, n. 31);
q) per la realizzazione di nuove aperture su edifici realizzati
posteriormente al 1945;
r) per la sostituzione o rifacimento parziale o totale di balconi
su edifici realizzati posteriormente al 1945, qualora si rispettino
le tipologie prevalenti nel contesto edificato circostante».
1.3.- L'articolo 10 della citata legge regionale, poi, secondo
l'Avvocatura dello Stato, introducendo l'art. 11-ter nella legge
regionale n. 18 del 1994, verrebbe a prevedere che, con delibera
della Giunta regionale, siano fissati «limiti qualitativi e
quantitativi, ai fini della tutela del paesaggio, di ammissibilita'
dei progetti relativi agli interventi di cui all'articolo 3», il
quale, a sua volta, individua un elenco di interventi per i quali i
Comuni sono delegati al rilascio delle autorizzazioni e dei pareri
previsti dalla legge.
1.3.1.- Entrambe le disposizioni - secondo il ricorrente -
verrebbero a privare del requisito dell'autorizzazione paesaggistica
numerosi interventi che, al contrario, l'art. 146 del d.lgs. n. 42
del 2004 subordina ad autorizzazione paesaggistica o ad
autorizzazione paesaggistica semplificata (disciplinata, per gli
interventi di lieve entita', dal d.P.R. n. 139 del 2010).
Pertanto, secondo il ricorrente, le norme regionali censurate -
sia esentando dall'obbligo di autorizzazione paesaggistica una serie
di interventi per i quali il codice dei beni culturali espressamente
la prevede, sia delegando alla Giunta regionale la possibilita' di
stabilire i "limiti qualitativi e quantitativi" per l'applicabilita'
della autorizzazione paesaggistica - si porrebbero in contrasto con
l'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004 e verrebbero di fatto a
restringere l'ambito della tutela prevista dal legislatore statale in
tale materia, risultando cosi' lesivi degli standard minimi di tutela
del paesaggio (necessariamente eguali su tutto il territorio
nazionale), i quali, in quanto riconducibili alle norme fondamentali
di riforma economico-sociale della Repubblica, debbono essere
rispettati anche dalla Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste,
sia pur nell'esercizio della sua potesta' legislativa primaria, ai
sensi dell'art. 2 dello Statuto di autonomia.
1.4.- Infine, per il Presidente del Consiglio, anche l'art. 9
della citata legge regionale, sarebbe costituzionalmente illegittimo,
in quanto - introducendo l'articolo 11-bis nella legge regionale n.
18 del 1994, il quale stabilisce, al comma 2, che la Commissione
regionale per il paesaggio possa esprimere pareri vincolanti
relativamente alle istanze in merito alla «conversione delle
demolizioni in indennita' o sanzioni pecuniarie» - risulterebbe in
contrasto con l'art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, ai sensi del
quale, in caso di violazioni degli obblighi previsti dalla normativa
statale in materia di paesaggio, «il trasgressore e' sempre tenuto
alla rimessione in pristino a proprie spese».
Il ricorrente, al riguardo, precisa che la sanzione pecuniaria e'
stata prevista solo nei casi in cui risulti possibile rilasciare
l'autorizzazione in sanatoria (in sostanza, quando non vi sia stato
un aumento di volume e di superficie e, conseguentemente, si possa
ritenere che l'impatto paesaggistico risulti assai limitato e
l'attendibilita' di una valutazione di compatibilita' possa essere
valutata anche a posteriori) e, comunque, fermo restando il
preventivo accertamento della compatibilita' dal punto di vista
paesaggistico degli interventi.
Pertanto, il citato art. 9, poiche' privilegerebbe i
provvedimenti sanzionatori pecuniari al posto di quelli demolitori di
cui all'art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004, verrebbe anch'esso a
violare l'art. 117, secondo comma, lettere m) ed s), Cost., nonche'
risulterebbe lesivo degli standard minimi di tutela del paesaggio
valevoli su tutto il territorio nazionale, da considerarsi norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica, che,
secondo il dettato dell'art. 2 dello Statuto di autonomia, la Regione
autonoma e' tenuta a rispettare nell'esercizio della sua potesta'
legislativa primaria.
2.- Si e' costituita la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, in persona del Presidente pro-tempore della Giunta
regionale, chiedendo che il ricorso sia respinto, in quanto infondato
per i motivi di seguito esposti.
2.1.- Secondo la Regione resistente, in primis, destituite di
ogni fondamento sarebbero le eccezioni di illegittimita'
costituzionale avanzate dal ricorrente nei confronti dell'art. 3
della legge regionale censurata n. 27 del 2012.
La ratio della ricordata disposizione, a parere della resistente,
non sarebbe quella - sostenuta dal ricorrente - di ampliare il novero
degli interventi "esenti" da autorizzazione paesaggistica, ma
unicamente quella diretta a semplificare gli adempimenti posti a
carico dei cittadini nei casi di interventi di minore entita' (volti,
quindi, a produrre impatti meno significativi sull'assetto
paesistico-territoriale della Regione), tenendo anche presente che
tali interventi sono previsti e disciplinati nell'ambito degli
strumenti attuativi dei piani regolatori urbanistici gia' concordati
con la Sopraintendenza regionale in base alle procedure previste
dagli artt. 49, 50 e 52 della legge regionale n. 11 del 1998 e che
gli stessi rientrerebbero nei cosiddetti «interventi di
consolidamento statico e di restauro conservativo di modesta
entita'», come tali inidonei ad alterare lo stato dei luoghi e
l'assetto paesaggistico, la cui previsione, si noti bene, si
configura in termini di specificazione della piu' ampia categoria
disciplinata dall'art. 149 del d.lgs. n. 42 del 2004, rubricato,
appunto, «Interventi non soggetti ad autorizzazione».
Poiche' - prosegue la resistente - la Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste gode di potesta' legislativa primaria in materia di tutela
del paesaggio (ex art. 2 dello Statuto speciale), la disciplina
regionale impugnata risulta pienamente conforme alla Costituzione e
ai principi dell'ordinamento, nonche' alle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica, trattandosi di una
normativa che non comporta alcuna arbitraria restrizione degli
standard di tutela paesaggistica previsti dal legislatore statale.
2.1.1.- Ne', secondo la Regione, potrebbe essere portata a
sostegno della illegittimita' della norma censurata quanto affermato
nella sentenza n. 207 del 2012, con la quale la Corte costituzionale
aveva dichiarato che spetta allo Stato disciplinare, anche nei
confronti della Provincia autonoma di Trento, il procedimento
semplificato di autorizzazione paesaggistica, risultando la stessa
inconferente alla fattispecie oggi in esame.
2.2.- Ugualmente priva di fondamento sarebbe la censura rivolta
all'art. 10 della citata legge regionale , poiche' erroneamente il
Presidente del Consiglio riterrebbe che tale disposizione - delegando
alla Giunta regionale la possibilita' di stabilire "limiti
qualitativi e quantitativi" all'applicabilita' della autorizzazione
paesaggistica - sarebbe «suscettibile di comportare una restrizione
dell'ambito di tutela prevista dal legislatore statale», con
conseguente lesione, ancora una volta, dell'art. 117, comma secondo,
lettere m) ed s), Cost., nonche' della disciplina prevista sia dal
d.lgs. n. 42 del 2004, sia dal d.P.R. n. 139 del 2010.
La norma in oggetto, al contrario, viene a stabilire che la
Giunta, con sua delibera, possa solo specificare quali siano gli
interventi che necessitano del titolo autorizzativo, in modo da
vincolare le Amministrazioni comunali delegate al rilascio delle
autorizzazioni e dei pareri prescritti dalla legge, che dovranno,
dunque, attenersi alle prescrizioni stabilite dalla Giunta,
assicurando, cosi', uniformita' ed omogeneita' degli standard di
tutela paesaggistica su tutto il territorio regionale.
2.3.- Non fondata, infine, sarebbe anche la questione di
illegittimita' costituzionale sollevata dal ricorrente nei confronti
dell'art. 9, comma 2, della legge regionale impugnata, il quale
introducendo l'art. 11-bis nella legge reg. n. 18 del 1994, viene a
prevedere che la Commissione regionale per il paesaggio possa
esprimere pareri vincolanti in merito alle istanze relative alla
«conversione delle demolizioni in indennita' o sanzioni pecuniarie»,
in quanto basata su una errata lettura della norma impugnata da parte
del Governo.
Infatti, secondo la difesa regionale, sarebbe proprio la norma
interposta considerata violata, cioe' l'art. 167 del d.lgs. n. 42 del
2004, a prevedere la possibilita' di applicare, nei confronti del
trasgressore, una sanzione pecuniaria in alternativa all'ordine di
rimessione in pristino, qualora il medesimo abbia violato gli
«obblighi e gli ordini previsti dal Titolo I della Parte terza», del
codice, come si desumerebbe facilmente dal tenore letterale della
norma statale. Pertanto, risulterebbe del tutto evidente la non
fondatezza della censura mossa dal ricorrente, tenendo altresi'
presente che «i casi in cui il legislatore statale ammette la
sanzione pecuniaria - ovvero quelli di violazione di modesta entita'
o quelli di irreversibilita' dell'intervento eseguito in assenza o in
difformita' dall'autorizzazione paesistica - coincidono esattamente
con quelli previsti dalla legislazione regionale in materia e,
segnatamente, dalla legge regionale n. 1 del 2004, "Disposizioni in
materia di riqualificazione urbanistica, ambientale e paesaggistica e
di definizione degli illeciti edilizi nel territorio della Valle
d'Aosta", legge, peraltro, mai impugnata dal Governo e dunque
pienamente valida ed efficace».
3.- In prossimita' della data fissata per l'udienza, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha depositato memoria in
replica all'atto di costituzione della difesa della Regione autonoma
della Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste.
3.1.- Relativamente all'art. 3 della legge regionale n. 27 del
2012, il ricorrente contesta la tesi sostenuta dalla Regione secondo
cui la disciplina di cui al predetto articolo non verrebbe a
prevedere restrizioni degli standard di tutela paesaggistica previsti
dal legislatore statale, riferendosi la stessa solo ad interventi di
consolidamento statico e di restauro conservativo di modesta entita',
come tali configurati solamente come specificazione della categoria
disciplinata dall'art. 149 del codice per i beni e le attivita'
culturali e il paesaggio.
Al riguardo, l'Avvocatura dello Stato opera una ricostruzione
della complessiva disciplina del d.lgs. n.42 del 2004 al fine di
evidenziare i passaggi procedimentali previsti per la concessione
dell'autorizzazione paesaggistica, nonche' le ipotesi in cui e'
possibile procedere alla stessa con un regime semplificato.
In proposito, si sottolinea come nel nuovo quadro normativo
(completato dalla riforma del 2008 che ha introdotto il regime
semplificato di cui all'art. 146, comma 9, ultima parte) l'organo
statale non sia piu' un soggetto con compiti di garanzia della
legittimita', bensi' sia un organo titolare di un potere consultivo
obbligatorio all'interno di un provvedimento autorizzatorio. Cio'
comporterebbe l'effetto di estendere le valutazioni della
Sovraintendenza al di la' dei profili di legittimita' dell'azione
amministrativa, sino all'ambito del merito della scelte operate dalla
Regione o dall'ente locale, con tutto cio' che ne deriva in termini
in obbligo di motivazione e di sindacabilita' giurisdizionale della
scelta eventualmente difforme.
3.1.1.- Ne conseguirebbe che questo assetto regolativo non lascia
ambiti di modifica alla legislazione regionale neppure in termini di
specificazione di previsioni contenute nella legislazione statuale.
Da qui un giudizio di illegittimita' della norme regionale
impugnata, espressamente motivato dal rilievo che la previsione di
cui all'art. 149, comma 1, lettera a), del d.lgs. n. 42 del 2004
consente solo gli interventi rivolti alla conservazione ed al
miglioramento degli edifici, con i limiti del divieto di alterazione
dello stato dei luoghi e dell'aspetto esteriore degli edifici stessi.
Al contrario, gli interventi indicati alle lettere h), k), q) ed
r) dell'art. 4, comma 1, della legge regionale n. 18 del 1994,
introdotto dall'art. 3, comma 1, della legge regionale impugnata sono
suscettibili, per loro natura, di avere un impatto visibile sui
luoghi protetti dal vincolo (ovvero di alterare lo stato dei luoghi
e/o l'aspetto degli edifici stessi).
3.2.- Per quanto, poi, attiene alla lettera g) del citato
articolo, il ricorrente osserva come la Regione ne affermi la
legittimita' in quanto l'esclusione della necessita'
dell'autorizzazione paesaggistica deriverebbe dalla circostanza che
gli interventi di cui trattasi sarebbero gia' previsti e disciplinati
nell'ambito degli strumenti attuativi dei piani regolatori
urbanistici, gia' verificati e concordati con la Soprintendenza
regionale sulla base delle procedure stabilite dalla legislazione
regionale in materia urbanistica. In merito, il ricorrente osserva
come anche qui la norma regionale sia in contrasto con la previsione
del codice dei beni culturali e del paesaggio; quest' ultimo,
infatti, ha disciplinato anche tale ipotesi, prevedendo per questa,
comunque, la necessita' del provvedimento autorizzatorio.
Logicamente, stante la specificita' della fattispecie, il d.lgs.
n. 42 del 2004 ha previsto una diversa forma di procedimento, nel
quale il parere della competente Soprintendenza statale diviene da
vincolante meramente obbligatorio; peraltro, questo procedimento
semplificato e' possibile solo quando siano state approvate le
prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati predisposte ai
sensi degli artt. 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 3,
lettere b), c) e d), nonche' quando il Ministero, su richiesta della
Regione interessata, abbia positivamente valutato l'adeguamento degli
strumenti urbanistici alle prescrizioni dei piani paesaggistici ex
art. 146, comma 5, seconda parte.
3.3.- Quanto all'art. 10 della legge regionale impugnata, il
ricorrente sottolinea come lo stesso sia ugualmente illegittimo, in
quanto prevede la possibilita' di delegare alla Giunta regionale il
potere di stabilire i limiti qualitativi e quantitativi di
ammissibilita' dei progetti relativi agli interventi di cui all'art.
3 della stessa legge regionale. Cio' in palese contrasto con
l'assetto complessivo della disciplina statale, tra l'altro con la
previsione di poteri derogatori dalla stessa, come sopra
sottolineato, del tutto esclusi dalla normativa statale. Entrambe le
norme, dunque, conclude l'Avvocatura, sarebbero lesive degli standard
minimi di tutela del paesaggio valevoli su tutto il territorio
nazionale. Del resto, la normativa statale costituisce norma
fondamentale di riforma economico-sociale della Repubblica, che, ai
sensi dell'art. 2 dello statuto d'autonomia, la Regione Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste e' tenuta a rispettare nell'esercizio della
sua potesta' legislativa primaria.
3.4.- Infine, il ricorrente contesta la legittimita' dell'art. 9
della legge regionale censurata, relativo all'istituenda Commissione
regionale per il paesaggio.
Al riguardo, si osserva come sia corretto quanto affermato dalla
Regione nelle sue difese, ovvero che sia l'art. 167 del codice che
l'art. 9 della legge regionale impugnata prevedono l'alternativita'
della sanzione pecuniaria con quella demolitoria, ma si sottolinea
come nella disciplina dell'art. 167 e' previsto, comunque, che la
scelta sia vincolata alla sussistenza o meno della possibilita' del
rilascio dell'autorizzazione in sanatoria, di cui all'art. 146, comma
4; quindi, il relativo procedimento presuppone necessariamente il
parere vincolante dell'organo statale.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale della legge della Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste 31 luglio 2012 (recte: 1° agosto 2012), n. 27,
recante «Modificazioni alla legge regionale 27 maggio 1994, n. 18
(Deleghe ai Comuni della Valle d'Aosta di funzioni amministrative in
materia di tutela del paesaggio), e ad altre disposizioni in materia
di tutela del paesaggio». In particolare sono impugnati gli articoli
3, 9 e 10 della citata legge regionale.
Secondo il ricorrente, le disposizioni censurate, nel modificare
alcune norme della legge regionale 27 maggio 1994, n. 18 (Deleghe ai
Comuni della Valle d'Aosta di funzioni amministrative in materia di
tutela del paesaggio), si porrebbero in contrasto con l'art. 117,
comma secondo, lettere m) ed s), della Costituzione, con le norme
interposte di fonte ordinaria, direttamente attuative degli artt. 9 e
117 Cost. - vale a dire con gli artt. 146 e 167 del decreto
legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del
paesaggio, ai sensi dell'art. 10 della legge 6 luglio 2002, n. 13), e
con il decreto del Presidente della Repubblica 9 luglio 2010, n. 139
(Regolamento recante procedimento semplificato di autorizzazione
paesaggistica per gli interventi di lieve entita', a norma
dell'articolo 146, comma 9, del decreto legislativo 22 gennaio 2004,
n. 42, e successive modificazioni) - nonche' con l'art. 2 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4 (Statuto speciale della regione
Valle d'Aosta).
1.1.- Per il Presidente del Consiglio dei ministri, l'art. 3
della legge regionale della Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste n. 27 del
2012, risulta costituzionalmente illegittimo - in riferimento ai
sopra ricordati parametri e alle norme invocate ad integrazione degli
stessi - nella parte in cui, nel sostituire l'art. 4 della legge
regionale n. 18 del 1994 con l'introduzione del comma 1, lettere g),
h), k), q) ed r), prevede l'esenzione dall'obbligo del rilascio di
autorizzazione paesaggistica per una serie di interventi che la
normativa statale, invece, subordina a tale autorizzazione (art. 146
del d.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42) o ad autorizzazione paesaggistica
semplificata (d.P.R. 9 luglio 2010, n. 139).
1.2.- Ugualmente in contrasto con la normativa statale sopra
citata, nonche' con gli standard minimi di tutela del paesaggio -
valevoli su tutto il territorio nazionale e riconducibili alle norme
fondamentali di riforma economico-sociale, che la Regione autonoma
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste e' tenuta a rispettare, ai sensi
dell'art. 2 dello Statuto di autonomia della Regione - e', per il
ricorrente, l'art. 10 della legge regionale citata, laddove,
introducendo l'art. 11-ter della legge regionale n. 18 del 1994, che
delega alla Giunta regionale la possibilita' di stabilire «limiti
qualitativi e quantitativi ai fini della tutela del paesaggio, di
ammissibilita' dei progetti relativi agli interventi di cui
all'articolo 3», determina anch'esso una restrizione dell'ambito di
tutela prevista dal legislatore statale.
1.2.1.- Da ultimo, anche l'art. 9 della medesima legge regionale
impugnata, secondo il Presidente del Consiglio, appare
costituzionalmente illegittimo; tale disposizione, infatti, - poiche'
introduce, nella legge regionale n. 18 del 1994, l'art. 11-bis, il
quale prevede che la Commissione regionale per il paesaggio possa
esprimere pareri vincolanti in merito alle istanze relative alla
conversione delle demolizioni in indennita' o sanzioni pecuniarie,
venendo, in tal modo, a privilegiare i provvedimenti sanzionatori
pecuniari rispetto a quelli demolitori - viola (al pari delle due
precedenti norme sopra riportate) l'art. 117, secondo comma, lettere
m) ed s), della Costituzione. Detta disposizione, difatti, si
porrebbe in contrasto con il principio fondamentale di cui all'art.
167 del d.lgs. n. 42 del 2004, secondo il quale, in caso di
violazione degli obblighi imposti dalla normativa statale in materia
di paesaggio, «il trasgressore e' sempre tenuto alla rimessione in
pristino a proprie spese», risultando, pertanto, lesivo degli
standard minimi di tutela del paesaggio valevoli su tutto il
territorio nazionale, da considerarsi norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica, che, secondo il dettato dell'art.
2 dello Statuto di autonomia, la Regione autonoma Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste e' tenuta a rispettare nell'esercizio della
sua potesta' legislativa primaria.
2.- Le questioni di legittimita' costituzionale delle
disposizioni impugnate sono fondate.
2.1.- E' da premettere che la giurisprudenza di questa Corte ha
gia' esaminato la problematica dei rapporti tra lo Stato e le Regioni
a Statuto speciale - anche con specifico riferimento alla Regione
Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste - relativamente al riparto di competenze
in materia di tutela paesaggistica, dichiarando costituzionalmente
illegittime norme regionali che si ponevano in contrasto con
disposizioni previste dal codice dei beni culturali e del paesaggio,
qualificate norme di grande riforma economico-sociale (sentenze n.
207 e 66 del 2012; n. 226 e n. 164 del 2009, n. 232 del 2008 e n. 51
del 2006).
Al riguardo, e' stato sottolineato che il legislatore statale,
tramite l'emanazione di tali norme, conserva il potere - anche
relativamente al titolo competenziale legislativo «nella materia
"tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali", di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto della tutela dei
beni ambientali o culturali» (per tutte, sentenza n. 51 del 2006) -
di vincolare la potesta' legislativa primaria delle Regioni a statuto
speciale, cosi' che le norme qualificabili come «riforme
economico-sociali» si impongono al legislatore di queste ultime ai
sensi, per cio' che concerne la Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, di quanto prevede l'art. 2 dello statuto speciale, che
limita l'esercizio del potere legislativo primario della Regione
nella materia del «paesaggio» al rispetto delle norme fondamentali
delle riforme economico-sociali dello Stato.
2.1.1.- In particolare, la Corte costituzionale ha affermato tale
illegittimita' gia' con la piu' risalente sentenza n. 151 del 1986
(relativa anche a una norma regionale della Valle d'Aosta), con
riferimento alle disposizioni della cosiddetta «legge Galasso», posta
a tutela delle zone di particolare interesse ambientale.
Piu' recentemente, con la sentenza n. 164 del 2009, resa nei
confronti della sola Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste, la Corte
ha ritenuto l'illegittimita' costituzionale di numerosi commi di una
norma regionale che veniva a sottrarre ai vincoli paesaggistici le
zone contermini ai laghi artificiali, introducendo, pertanto, deroghe
al regime vincolistico previsto dalla legislazione dello Stato in
materia di aree qualificate di interesse paesaggistico e ponendosi,
quindi, in contrasto con l'art. 142 del d.lgs. n. 42 del 2004, per il
quale deve essere mantenuta la qualifica di norma di grande riforma
economico-sociale, in quanto l'elencazione in esso contenuta «delle
aree vincolate per legge rappresenta[va] nella sostanza un continuum
rispetto alla precedente disciplina» (sentenza n. 66 del 2012).
Ne' puo' giovare alla Regione resistente il richiamo alla
competenza primaria in materia di tutela del paesaggio, di cui
all'art. 2 dello Statuto speciale, che renderebbe - a detta della
difesa regionale - la disciplina regionale impugnata pienamente
conforme alla Costituzione e ai principi dell'ordinamento.
Infatti, nella sopra ricordata sentenza n. 164 del 2009, questa
Corte - pur evidenziando che la Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste
e' titolare, in forza dell'art. 2, primo comma, lettera q), dello
Statuto speciale, della potesta' legislativa primaria in materia di
tutela del paesaggio - ha, al contempo, ribadito come tale potesta'
debba essere esercitata «in armonia con la Costituzione e con i
principi dell'ordinamento, nonche' delle norme fondamentali e di
riforma economico-sociale».
2.2.- Tutto cio' premesso, stante la connessione esistente tra
l'art. 3 e l'art 10 della legge regionale della Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste n. 27 del 2012, le questioni riguardanti tali disposizioni
verranno congiuntamente trattate.
2.2.1.- In particolare, come sopra gia' ricordato, l'art. 3 della
legge regionale impugnata - nel sostituire l'art. 4 della legge
regionale n. 18 del 1998, introducendo il comma 1, lettere g), h),
k), q) ed r) - amplierebbe, secondo il ricorrente, «arbitrariamente»
il numero degli interventi per i quali non viene richiesta dalla
Regione autonoma l'autorizzazione paesaggistica, risultando in
contrasto con l'art. 149 del d.lgs. n. 42 del 2004 - in cui sono
previsti gli interventi c.d. esenti da autorizzazione paesaggistica.
Infatti, quest'ultima norma prevede:
«1. Fatta salva l'applicazione dell'articolo 143, comma 4,
lettera b), non e' comunque richiesta l'autorizzazione prescritta
dall'articolo 146, dall'articolo 147 e dall'articolo 159:
a) per gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria,
di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino
lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici;
b) per gli interventi inerenti l'esercizio dell'attivita'
agro-silvo-pastorale che non comportino alterazione permanente dello
stato dei luoghi con costruzioni edilizie ed altre opere civili, e
sempre che si tratti di attivita' ed opere che non alterino l'assetto
idrogeologico del territorio;
c) per il taglio colturale, la forestazione, la riforestazione,
le opere di bonifica, antincendio e di conservazione da eseguirsi nei
boschi e nelle foreste indicati dall'articolo 142, comma 1, lettera
g), purche' previsti ed autorizzati in base alla normativa in
materia».
Gli interventi di cui all'art. 149 sopra ricordati - vale a dire,
per quello che qui interessa, limitatamente a quelli previsti alla
lettera a) - rientrano nei cosiddetti «interventi di consolidamento
statico e di restauro conservativo di modesta entita'», come tali
inidonei ad alterare lo stato dei luoghi e l'assetto paesaggistico,
essendo, di fatto, limitati al restauro o comunque al miglioramento o
ripristino di parti interne di immobili.
Diversamente, gli interventi previsti dall'art. 3 della legge
regionale impugnata, nella parte in cui esso introduce nell'art. 4
della legge regionale n. 18 del 1994 il comma 1, lettere h), k), q)
ed r), non rientrano in questa tipologia: essi, difatti, sono
potenzialmente idonei ad alterare lo stato dei luoghi protetti da
vincolo paesaggistico e, quindi, come rilevato anche dall'Avvocatura
ricorrente, «non evidentemente riconducibili alla categoria di cui
alla lettera a) dell'art. 149». Gli interventi diretti «al ripristino
dell'efficienza» (lettera h) o alla «collocazione di nuovi apparati
tecnologici» (lettera k) possono infatti comportare (o, forse, quasi
necessariamente comportano) un aumento dei volumi, cosi' come «la
realizzazione di nuove aperture» (lettera q) e la sostituzione o il
rifacimento di balconi «qualora si rispettino le tipologie prevalenti
nel contesto edificato circostante» (lettera r) presuppongono,
proprio nella indicazione dell'attivita' che autorizzano, una
modifica dell'«aspetto esteriore» dell'edificio oggetto dell'opera
edilizia.
2.2.2.- Anche gli interventi previsti alla lettera g)
dell'impugnata disposizione regionale (specificamente, come sopra
ricordato, «gli interventi di qualunque natura su edifici o aree
ricompresi in ogni zona omogenea del PRG vigente per le quali siano
stati redatti strumenti urbanistici attuativi, laddove tali strumenti
siano vigenti e siano stati preventivamente concertati con le
strutture regionali competenti in materia di tutela del paesaggio e
di beni culturali, e qualora siano corredati da puntuale disciplina
degli interventi ammissibili per ogni singolo immobile») non possono
andare esenti dalla prevista autorizzazione paesaggistica, benche'
essi siano, come sostenuto dalla Regione resistente, previsti e
disciplinati nell'ambito degli strumenti attuativi dei piani
regolatori urbanistici, gia' verificati e concordati con la
Soprintendenza regionale sulla base delle procedure stabilite dalla
legislazione regionale in materia urbanistica.
Il codice dei beni culturali e del paesaggio, difatti, ha
previsto, anche per questi ultimi, l'obbligatorieta' del
provvedimento autorizzatorio, sia pur in forma diversa, poiche' in
questo caso il parere della competente soprintendenza statale, non
contemplato dalla disposizione legislativa regionale, non e' piu'
vincolante, ma meramente obbligatorio. Tra l'altro, questo
procedimento semplificato e' possibile, in base alla legislazione
statale, solo quando siano state approvate le prescrizioni d'uso dei
beni paesaggistici tutelati predisposte ai sensi degli artt. 140,
comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 3, lettere b), c) e d),
nonche' quando il Ministero, su richiesta della Regione interessata,
abbia positivamente valutato l'adeguamento degli strumenti
urbanistici alle prescrizioni dei piani paesaggistici ex art. 146,
comma 5, seconda parte, del medesimo decreto.
2.3.- Relativamente, poi, all'art. 10 dell'impugnata legge
regionale n. 27 del 2012, il Presidente del Consiglio dei ministri ne
censura la disciplina - in riferimento agli stessi parametri, e alle
norme richiamate a loro integrazione, gia' evocati per le lettere g),
h), k), q) ed r), introdotte nell'art. 4, comma 1, della legge
regionale n. 18 del 1994 dall'art. 3 della medesima legge regionale
censurata - nella parte in cui lo stesso introduce l'art. 11-ter
nella legge regionale n. 18 del 1994, il quale stabilisce la
possibilita' di delegare alla Giunta regionale il potere di
determinare i limiti qualitativi e quantitativi di ammissibilita' dei
progetti relativi agli interventi di cui all'art. 3 della stessa
legge regionale.
Secondo il ricorrente, anch'esso, al pari dell'art. 3, comma 1,
verrebbe a determinare una restrizione dell'ambito di tutela prevista
dal legislatore statale, con conseguente lesione, ancora una volta,
dell'art. 117, comma secondo, lettere m) ed s), Cost., nonche' della
disciplina prevista sia dal d.lgs. n. 42 del 2004, sia dal d.P.R. n.
139 del 2010.
2.3.1.- Tale censura e' ugualmente fondata.
2.3.2.- Appare evidente, infatti, che - non essendo consentito
alla Regione autonoma resistente di individuare altre tipologie di
interventi realizzabili in assenza di autorizzazione paesaggistica,
al di fuori di quelli tassativamente individuati dall'art. 149,
lettera a), del d.lgs. n. 42 del 2004 - altrettanto
costituzionalmente illegittima debba ritenersi la possibilita' di
delegare alla Giunta regionale il potere di stabilire limiti
qualitativi e quantitativi di ammissibilita' relativi a tali tipi di
interventi non consentiti al legislatore regionale. Il ricorrente ha
individuato, nel suo ricorso, la violazione costituzionale nelle
lettere g), h), k), q) ed r) sopra richiamate, con cio' perimetrando
la sua doglianza sia con riferimento a detta disposizione legislativa
sia al conseguenziale art. 10.
E' senz'altro da accogliere l'obiezione formulata dalla difesa
della Regione secondo cui la disposizione legislativa censurata in
realta' stabilisce che la Giunta, con sua delibera, puo' soltanto
fornire specificazioni in ordine agli interventi cui fa riferimento
l'art. 3, in modo da vincolare le Amministrazioni comunali delegate
al rilascio delle autorizzazioni e dei pareri prescritti dalla legge,
che dovranno, dunque, attenersi alle prescrizioni stabilite dalla
Giunta, assicurando, cosi', uniformita' ed omogeneita' degli standard
di tutela paesaggistica su tutto il territorio regionale, ma cio',
ovviamente, puo' valere solo per la parte del suddetto articolo che
non e' oggetto della dichiarazione di illegittimita' costituzionale.
Poiche' l'art. 10 della legge regionale fa riferimento all'art. 3
e da quest'ultimo sono state espunte, in quanto costituzionalmente
illegittime, le modifiche apportate all'art. 4, comma 1, della legge
regionale n. 18 del 1994, con l'introduzione delle gia' citate
lettere g), h), k), q) ed r), ne deriva la conseguenziale
impossibilita' per la Giunta regionale di stabilire limiti
«qualitativi e quantitativi», di ammissibilita' di tali tipi di
intervento o ogni altra prescrizione ad essi relativa.
3.- La terza questione di costituzionalita' sollevata con il
ricorso in esame riguarda l'art. 9 della legge regionale della Valle
d'Aosta/Vallee d'Aoste n. 27 del 2012, nella parte in cui,
introducendo l'articolo 11-bis nella legge regionale n. 18 del 1994,
stabilisce che la Commissione regionale per il paesaggio possa
esprimere pareri vincolanti relativamente alle istanze in merito alla
«conversione delle demolizioni in indennita' o sanzioni pecuniarie».
3.1.- Il ricorrente afferma che nell'art. 167 del d.lgs. n. 42
del 2012 la sanzione pecuniaria e' stata prevista dal legislatore
statale nei soli casi in cui risulti possibile rilasciare
l'autorizzazione in sanatoria (in sostanza, quando non vi sia stato
un aumento di volume e di superficie e, conseguentemente, si possa
ritenere che l'impatto paesaggistico risulti assai limitato e
l'attendibilita' di una valutazione di compatibilita' possa essere
valutata anche a posteriori) e, comunque, fermo restando il
preventivo accertamento della compatibilita' dal punto di vista
paesaggistico degli interventi. Diversamente, nell'art. 11-bis, cosi'
come introdotto nella legge regionale n. 18 del 1994, il legislatore
regionale ha stabilito che la Commissione regionale per il paesaggio,
di cui al comma 1 della medesima disposizione, possa esprimere pareri
«vincolanti» in ordine alla commutazione di sanzioni demolitorie in
sanzioni pecuniarie. In tal modo, la normativa censurata violerebbe
l'art. 117, secondo comma, lettere s) ed m), Cost., risultando
altresi' lesiva degli standard minimi di tutela del paesaggio
valevoli su tutto il territorio nazionale da considerare norme
fondamentali di riforma economico-sociale della Repubblica, che,
secondo il dettato dell'art. 2 dello statuto di autonomia, la Regione
e' tenuta a rispettare nell'esercizio della sua potesta' legislativa
primaria.
3.1.1.- La difesa della Regione obietta che il ricorrente avrebbe
basato le sue censure su di una errata lettura della norma impugnata:
non esisterebbe, difatti, la ritenuta violazione dell'art. 167 del
d.lgs. n. 42 del 2004, poiche' sarebbe proprio la norma interposta
considerata violata a prevedere la possibilita' di applicare, nei
confronti del trasgressore, una sanzione pecuniaria in alternativa
all'ordine di rimessione in pristino, qualora il medesimo abbia
violato gli «obblighi e gli ordini previsti dal Titolo I della Parte
terza», del codice. Cio' sarebbe facilmente desumibile dal tenore
letterale della norma statale che prevede: «in caso di violazione
[...] il trasgressore e' tenuto, secondo che l'autorita'
amministrativa preposta alla tutela paesaggistica ritenga piu'
opportuno nell'interesse della protezione dei beni [...], alla
rimessione in pristino a proprie spese o al pagamento di una somma
equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e il profitto
conseguito mediante la trasgressione».
3.1.2.- La questione e' fondata nei termini appresso indicati.
Al riguardo e' da premettere che, fermo restando il principio
sancito dall'art. 146, comma 4, secondo il quale l'autorizzazione non
puo' essere rilasciata in sanatoria successivamente alla
realizzazione, anche parziale, degli interventi, il codice dei beni
culturali e del paesaggio prevede che l'accertamento della
compatibilita' paesaggistica da parte dell'autorita' amministrativa
competente, in alcuni casi particolari (di cui all'art. 167, commi 4
e 5), possa anche avvenire successivamente alla realizzazione degli
interventi.
L'autorita' competente si pronuncia sulla domanda entro il
termine perentorio di centottanta giorni, previo parere vincolante
della soprintendenza da rendersi entro il termine ugualmente
perentorio di novanta giorni. Qualora venga accertata la
compatibilita' paesaggistica, il trasgressore e' tenuto al pagamento
di una somma equivalente al maggiore importo tra il danno arrecato e
il profitto conseguito mediante la trasgressione. L'importo della
sanzione pecuniaria, stabilita dall'ente competente, e' determinato
previa perizia di stima. In caso di rigetto della domanda si applica
la sanzione demolitoria.
E' poi da sottolineare che l'art. 167 del d.lgs. n. 42 del 2004
prevede l'alternativita' della sanzione pecuniaria con quella
demolitoria, ma la scelta della prima - diversamente da quanto
previsto dalla norma regionale censurata - e' comunque limitata
all'ipotesi in cui sia possibile il rilascio dell'autorizzazione in
sanatoria di cui all'art. 146, comma 4. Il relativo procedimento
presuppone necessariamente il parere vincolante dell'organo statale.
3.2.- Quindi, anche prescindendo dal diverso presupposto
stabilito dalla normativa statale rispetto a quella regionale ai fini
della sanabilita' ex post (conversione della sanzione ripristinatoria
in sanzione pecuniaria), diverso e' l'organo competente ad operare la
valutazione sulla sanabilita' attraverso un parere che, peraltro, in
entrambi i casi, verrebbe ad avere carattere vincolante.
Infatti, nella disciplina statale e' previsto che, a seguito
della domanda presentata dal proprietario o possessore a qualsiasi
titolo dell'immobile o dell'area interessata per il rilascio
dell'autorizzazione in sanatoria all'autorita' competente,
quest'ultima «si pronuncia sulla domanda [...] previo parere
vincolante della soprintendenza». Nel caso che venga accertata la
compatibilita' paesaggistica, solo allora il trasgressore potra',
attraverso il pagamento di una somma quale sanzione pecuniaria,
sottrarsi alla sanzione della rimessione in pristino dei luoghi.
Diversamente, nella normativa regionale, ad esprimere «pareri
"vincolanti" in merito alle istanze relative [...] (alla) conversione
delle demolizioni in indennita' o sanzioni pecuniarie» e' una
Commissione regionale per il paesaggio, composta dal soprintendente
regionale per i beni e le attivita' culturali, con funzioni di
Presidente, da altri tre membri espressi dalla Regione stessa e da
uno espresso dagli enti locali, nella quale la presenza della
soprintendenza risulta, come indicato, del tutto minoritaria.
Attesa la natura vincolante del parere reso da questa
Commissione, la conversione della sanzione da ripristinatoria a
pecuniaria, in questo caso, resta affidata alla volonta' di un organo
diverso da quello previsto dalla legislazione statale. Vi e' poi
l'evidente irragionevolezza di una previsione normativa che, in
presenza dell'esistenza nella normativa statale della espressione di
un parere vincolante reso dalla soprintendenza, anche qualora non
abbia la finalita' di sostituirlo con il parere reso dalla
Commissione, disciplina un'altra fase del procedimento attraverso
l'espressione di un altro parere, anch'esso vincolante, con la
impossibile coesistenza di due pareri vincolanti che potrebbero
essere resi in senso opposto.
Inoltre, la disposizione impugnata, cosi' stabilendo, potrebbe
consentire l'esclusione di interventi demolitori, pur in presenza di
possibili abusi edilizi, che, al contrario, se avvenuti in altre
Regioni del territorio nazionale verrebbero sanzionati con la
rimessione in pristino.
3.2.1.- La norma regionale censurata, quindi, ponendosi in
contrasto con il consolidato indirizzo seguito dalla giurisprudenza
costituzionale, secondo cui «l'autorizzazione paesaggistica [...],
deve essere annoverata «tra gli istituti di protezione ambientale
uniformi, validi in tutto il territorio nazionale» (sentenze n. 101
del 2010 e n. 232 del 2008) risulta costituzionalmente illegittima
la' dove prevede che la Commissione regionale per il paesaggio e non
la sola soprintendenza possa esprimere parere "vincolante" in merito
alle istanze relative a provvedimenti riguardanti l'applicazione di
sanzioni demolitorie per abusi edilizi e per la conversione delle
demolizioni in indennita' o sanzioni pecuniarie.
3.2.2.- Conclusivamente, le disposizioni in esame risultano
costituzionalmente illegittime, in quanto - discostandosi da quanto
previsto da norme del decreto legislativo n. 42 del 2004 in tema di
tutela paesaggistica, qualificabili come ««norme di grande riforma
economico-sociale» - non rispettano i limiti posti dallo Statuto
speciale all'esercizio della competenza legislativa primaria della
Regione autonoma.
3.3.- Restano assorbite le residue doglianze formulate da parte
ricorrente.