ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'articolo 51,
comma 1, della legge della Regione Liguria 12 agosto 2011, n. 23,
recante «Modifiche alla legge regionale 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo
unico in materia di commercio) anche in attuazione della direttiva
2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre
2006 relativa ai servizi nel mercato interno», promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 17-21
ottobre 2011, depositato in cancelleria il 26 ottobre 2011 ed
iscritto al n. 126 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Regione Liguria;
udito nell'udienza pubblica del 24 settembre 2013 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi l'avvocato dello Stato Giovanni Palatiello per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Orlando Sivieri
per la Regione Liguria.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 17-21 ottobre 2011 e depositato il
successivo 26 ottobre, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha (tra
gli altri) impugnato - per violazione dell'articolo 117, primo e
secondo comma, lettera e), della Costituzione - l'art. 51, comma 1,
della legge della Regione Liguria 12 agosto 2011, n. 23, recante
«Modifiche alla legge regionale 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo unico in
materia di commercio) anche in attuazione della direttiva 2006/123/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa
ai servizi nel mercato interno». La norma impugnata prevede che, in
attesa dell'adozione dei criteri per l'assegnazione dei posteggi
sulle aree pubbliche (i quali, come stabilito dall'art. 17 della
stessa legge regionale, devono essere adottati dalla Giunta regionale
ai sensi dell'intesa in sede di Conferenza unificata), continuino ad
applicarsi i criteri regionali previgenti.
Secondo il rimettente, i criteri finora previsti dalla
legislazione regionale - ossia dall'art. 30, comma 4, della legge
della Regione Liguria 2 gennaio 2007, n. 1 (Testo unico in materia di
commercio), nella formulazione antecedente alle modifiche introdotte
dalla legge reg. n. 23 del 2011 - contrastano con i principi
comunitari posti a tutela della concorrenza e, in particolare, con
quelli di liberta' di stabilimento e di parita' di trattamento tra i
partecipanti, «in quanto impongono di tener conto, nel rilascio
dell'autorizzazione, del maggior numero di presenze maturate nel
mercato o nella fiera e, a parita' di anzianita' di presenze, della
complessiva anzianita' maturata quale risultante dal registro delle
imprese». I suddetti criteri (attribuendo un vantaggio a coloro che
hanno svolto in precedenza l'attivita' nel mercato o nella fiera,
anziche' promuovere la concorrenza) hanno l'effetto di limitare
l'accesso di nuovi soggetti all'esercizio dell'attivita' commerciale
e violano l'art. 12 della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi
nel mercato interno), in base al quale, qualora debba attuarsi una
selezione tra diversi candidati, a causa del numero limitato delle
autorizzazioni disponibili, non e' possibile accordare vantaggi al
prestatore uscente.
2.- Si e' costituita la Regione Liguria, in persona del
Presidente pro tempore, la quale osserva che, con la trasposizione
della direttiva n. 2006/123/CE nell'ordinamento italiano da parte del
decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), lo Stato ha
disciplinato anche il settore delle aree pubbliche: da un lato,
sancendo la necessita' di determinare nuovi criteri e modalita' per
la selezione tra diversi candidati/aspiranti ad ottenere
l'autorizzazione/concessione di posteggio sulle aree pubbliche; e
stabilendo che il titolo e' rilasciato per una durata limitata e non
puo' essere rinnovato automaticamente, ne' possono essere accordati
vantaggi al prestatore uscente (art. 16). E, dall'altro lato,
prevedendo che con intesa in sede di Conferenza unificata ex art. 8,
comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3) si procedera' - anche in deroga
al disposto di cui al predetto art. 16 - all'individuazione dei
criteri per il rilascio e il rinnovo delle concessioni dei posteggi
per l'esercizio del commercio su aree pubbliche e delle disposizioni
transitorie da applicare anche alle concessioni in essere ed a quelle
prorogate durante il periodo intercorrente fino all'applicazione di
tali disposizioni transitorie (art. 70, comma 5).
Per la Regione, il censurato art. 51, comma 1, risulta, dunque,
in linea con l'impianto del citato comma 5 dell'art. 70,
configurandosi quale disposizione transitoria in attesa
dell'individuazione dei criteri, onde evitare un inammissibile vuoto
di disciplina in un settore cruciale dell'economia regionale. A tale
proposito, la Regione ribadisce che - nella attuale fase preparatoria
dell'intesa - la norma adottata e' destinata ad evitare una paralisi
nel campo del commercio su aree pubbliche, con gravi danni ad un
settore economico al cui interno si collocano numerosissime imprese.
3.- Nella memoria di udienza, la difesa dello Stato conferma le
censure gia' svolte e le rassegnate conclusioni, deducendo il
permanere dell'interesse allo scrutinio di costituzionalita' della
norma censurata, nonostante il sopravvenuto raggiungimento, in data 5
luglio 2012, della intesa in sede di Conferenza unificata ed il
recepimento dell'accordo da parte della Giunta regionale con
deliberazione del 1° febbraio 2013.
4.- Anche la Regione resistente, nella propria memoria difensiva,
ribadisce le proprie difese e conclusioni.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato (tra
gli altri) l'articolo 51, comma 1, della legge della Regione Liguria
12 agosto 2011, n. 23, recante «Modifiche alla legge regionale 2
gennaio 2007, n. 1 (Testo unico in materia di commercio) anche in
attuazione della direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato
interno». La norma prevede che, in attesa dell'adozione dei criteri
per l'assegnazione dei posteggi sulle aree pubbliche (ad opera della
Giunta regionale ai sensi dell'intesa in sede di Conferenza
unificata, come stabilito dall'art. 17 della stessa legge regionale),
«continuano ad applicarsi i criteri regionali previgenti».
Secondo il ricorrente, la norma contrasta con l'art. 117, primo e
secondo comma, lettera e), della Costituzione poiche' i criteri
finora previsti dalla legislazione regionale -in particolare
dall'art. 30, comma 4, della legge della Regione Liguria 2 gennaio
2007, n. 1 (Testo unico in materia di commercio), nella formulazione
antecedente alle modifiche introdotte dalla legge reg. n. 23 del 2011
- vulnerano i principi comunitari posti a tutela della concorrenza di
liberta' di stabilimento e di parita' di trattamento tra i
partecipanti, in quanto impongono di tener conto, nel rilascio
dell'autorizzazione, del maggior numero di presenze maturate nel
mercato o nella fiera e, a parita' di anzianita' di presenze, della
complessiva anzianita' maturata quale risultante dal registro delle
imprese, con l'effetto di limitare l'accesso di nuovi soggetti
all'esercizio dell'attivita' commerciale, con cio' violando l'art. 12
della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato
interno).
2.- La trattazione della presente questione di legittimita'
costituzionale perviene qui differenziata dalle altre proposte con il
medesimo ricorso, gia' riservate a separata pronuncia (ordinanza n.
197 del 2012).
3.- Con riferimento alla denunciata violazione dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost. (essendo la verifica della
conformita' della norma impugnata alle regole di competenza interna
preliminare al controllo del rispetto dei principi comunitari:
sentenze n. 127 e n. 120 del 2010) la questione e' fondata.
3.1.- Come recentemente sottolineato (sentenza n. 98 del 2013),
la direttiva n. 2006/123/CE - pur ponendosi, in via prioritaria,
finalita' di liberalizzazione delle attivita' economiche (e, tra
queste, la liberta' di stabilimento di cui all'art. 49 [ex art. 43]
del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea) - consente,
comunque, di porre dei limiti all'esercizio della tutela di tali
attivita', nel caso che questi siano giustificati da motivi
imperativi di interesse generale (come quelli derivanti dalla
scarsita' delle risorse naturali, che determina la necessita' della
selezione tra i diversi candidati), come previsto, in termini
generali, dagli artt. 14, 15 e 16 del decreto legislativo 26 marzo
2010, n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE relativa ai
servizi nel mercato interno). Peraltro, questa Corte ha,
contestualmente, rilevato che l'art. 70, comma 5, dello stesso d.lgs.
n. 59 del 2010 consente, a sua volta, espressamente di derogare alle
regole dettate per tale regime autorizzatorio, proprio nel caso della
regolamentazione del commercio al dettaglio su aree pubbliche,
prevedendo che, «con intesa in sede di Conferenza unificata, ai sensi
dell'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n. 131, anche in
deroga al disposto di cui all'articolo 16 del presente decreto, sono
individuati, senza discriminazioni basate sulla forma giuridica
dell'impresa, i criteri per il rilascio e il rinnovo della
concessione dei posteggi per l'esercizio del commercio su aree
pubbliche e le disposizioni transitorie da applicare, con le
decorrenze previste, anche alle concessioni in essere alla data di
entrata in vigore del presente decreto ed a quelle prorogate durante
il periodo intercorrente fino all'applicazione di tali disposizioni
transitorie».
3.2.- Trattandosi di normativa «indiscutibilmente riconducibile
alla materia "tutela della concorrenza" (che si attua anche
attraverso la previsione e la correlata disciplina delle ipotesi in
cui viene eccezionalmente consentito di apporre dei limiti
all'esigenza di tendenziale massima liberalizzazione delle attivita'
economiche: sentenza n. 291 del 2012)», va dunque ribadito che «e'
alla competenza esclusiva dello Stato che spetta tale
regolamentazione, ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost.»,
essendo inibiti alle Regioni interventi normativi diretti ad incidere
sulla disciplina dettata dallo Stato, finanche in modo meramente
riproduttivo della stessa (sentenze n. 18 del 2013, n. 271 del 2009,
n. 153 e n. 29 del 2006).
Nella specie, e' dunque lo stesso art. 70, comma 5, del d.lgs. n.
59 del 2010 a stabilire che, attraverso lo strumento dell'intesa, si
adottino (anche in deroga) non solo i criteri per il rilascio e il
rinnovo della concessione dei posteggi per l'esercizio del commercio
su aree pubbliche, ma anche le disposizioni per il passaggio tra il
vecchio ed il nuovo regime (con cio' individuando espressamente,
nella medesima sede partecipata, il luogo ove adottare la normativa
transitoria, da intendersi quale ordinario strumento teleologicamente
diretto a regolamentare i rapporti pendenti in caso di successione
delle leggi nel tempo).
Viceversa - nel prevedere che continuino ad applicarsi criteri
regionali previgenti in attesa della adozione dei criteri di cui al
citato art. 30, comma 4, del testo unico regionale in materia di
commercio (come peraltro modificati dall'art. 17 della medesima legge
reg. n. 23 del 2011) - la norma impugnata contrappone autonomamente
scelte unilaterali del legislatore regionale, prese al di fuori di
ogni procedimento partecipativo, con cio' violando l'evocato
parametro.
D'altronde, la circostanza che, nel frattempo (in data 5 luglio
2012), sia intervenuta l'intesa in sede di Conferenza unificata
conferma tale conclusione, giacche', come testualmente specificato
nella stessa intestazione, l'intesa medesima risulta adottata «in
attuazione dell'articolo 70, comma 5, del decreto legislativo 26
marzo 2010, n. 59, di recepimento della direttiva 2006/123/CE
relativa ai servizi nel mercato interno», in un contesto dunque
ascrivibile alla competenza esclusiva dello Stato in materia di
tutela della concorrenza.
4.- Il comma 1 dell'art. 51 della legge reg. Liguria n. 23 del
2011, deve essere dunque dichiarato costituzionalmente illegittimo
per violazione del secondo comma, lettera e), dell'art. 117 Cost.,
rimanendo assorbito l'ulteriore profilo di censura.