ha pronunciato la seguente
ORDINANZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'articolo 1, comma
51, della legge 13 dicembre 2010, n. 220 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilita' 2011), cosi' come modificato ed integrato sia dall'art. 17
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111, sia dall'art. 6-bis del decreto-legge
13 settembre 2012, n. 158 (Disposizioni urgenti per promuovere lo
sviluppo del Paese mediante un piu' alto livello di tutela della
salute), convertito, con modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012,
n. 189, promossi dal Tribunale amministrativo regionale della
Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, con ordinanza del 16
gennaio 2013 e dal Tribunale ordinario di Napoli, sezione distaccata
di Pozzuoli, con ordinanza del 18 dicembre 2012, iscritte
rispettivamente ai nn. 69 e 116 del registro ordinanze 2013 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 16 e 22,
prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visto l'atto di costituzione di DA.MO. s.a.s. ed altra, nonche'
gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nella camera di consiglio del 9 ottobre 2013 il Giudice
relatore Paolo Maria Napolitano.
Ritenuto che il Tribunale amministrativo regionale della
Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, con ordinanza
depositata in data 16 gennaio 2013, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, in riferimento agli articoli 3, comma
primo, 24, commi primo e secondo, 41 e 111 della Costituzione,
dell'art. 1, comma 51, della legge 13 dicembre 2010, n. 220
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2011), cosi' come modificato ed
integrato sia dall'art. 17 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
sia dall'art. 6-bis del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158
(Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante
un piu' alto livello di tutela della salute), convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, nella parte in
cui prevede che, nelle Regioni gia' commissariate in quanto
sottoposte a piano di rientro dal disavanzo sanitario, sottoscritto
ai sensi della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2005), non possano essere intraprese o proseguite azioni
esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali o ospedaliere
sino al 31 dicembre 2013, che i pignoramenti e le prenotazioni a
debito sulle rimesse finanziarie trasferite dalle Regioni in
questione alle Aziende sanitarie ed ospedaliere siano estinti di
diritto e che i tesorieri dei predetti enti non abbiano piu' doveri
di custodia sulle somme oggetto di pignoramento le quali, anzi,
debbano essere rese immediatamente disponibili, senza pronunzia
giurisdizionale, per l'espletamento delle funzioni istituzionali
degli enti predetti;
che il rimettente riferisce di essere chiamato a decidere in
ordine ad un giudizio di ottemperanza fondato su alcuni decreti
ingiuntivi, emessi nei confronti della ASP di Reggio Calabria,
divenuti esecutivi per mancata opposizione, ma che, pur riscontrata
la astratta azionabilita' in sede di ottemperanza amministrativa dei
titoli indicati, osterebbe in concreto alla procedibilita'
dell'azione per l'esecuzione del giudicato il dettato dell'art. 1,
comma 51, della legge n. 220 del 2010;
che, infatti, la Regione Calabria, con deliberazione del 16
dicembre 2009, ha approvato un piano di rientro oggetto di accordo
con lo Stato, per riequilibrare la condizione di dissesto finanziario
in cui si trovavano gli enti del Servizio sanitario regionale, e
poiche' il Governo nazionale, con deliberazione del 30 luglio 2010,
ha nominato il Presidente della Giunta regionale calabrese
Commissario ad acta per l'attuazione del detto piano, il giudice a
quo fa presente che ricorrono le condizioni per l'applicazione del
citato art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010, con la
conseguenza che le azioni esecutive esercitate introdotte dovrebbero
essere dichiarate improcedibili;
che detta conclusione, pero', appare al rimettente tale da far
ipotizzare, in maniera non manifestamente infondata, la violazione
degli artt. 3, comma primo, 24, commi primo e secondo, 41 e 111,
comma secondo, Cost.;
che, al fine di dimostrare tale assunto, il TAR rimettente
rammenta che, gia' con la legge 23 dicembre 2009, n. 191
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2010), il legislatore nazionale aveva
escluso la possibilita' di intraprendere o proseguire le azioni
esecutive nei confronti delle aziende sanitarie locali ed ospedaliere
situate nelle Regioni che avevano sottoscritto piani di rientro dal
disavanzo sanitario. Oltre a tale blocco, previsto per la durata di
un anno dalla entrata in vigore della legge, era altresi' previsto
che i pignoramenti eventualmente gia' eseguiti non avessero efficacia
nei confronti dei debitori ne' dei loro tesorieri, potendo costoro
disporre dei beni eventualmente vincolati;
che, prosegue il rimettente, a brevissima distanza dalla sua
entrata in vigore, la predetta disposizione era modificata - in
occasione della conversione in legge del decreto-legge 30 dicembre
2009, n. 194 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), intervenuta con la legge 26 febbraio 2010, n. 25 - nel
senso che la impossibilita' di procedere ad azioni esecutive era
stata ridotta da 12 mesi a 2;
che, pertanto, a decorrere dal 1° marzo 2010 era stato
ripristinato il diritto dei creditori di agire in executivis per la
soddisfazione dei loro diritti;
che, tuttavia, la situazione di grave disagio finanziario
regionale ha presto indotto il legislatore statale ad intervenire
nuovamente con l'art. 11, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122, che, al fine di agevolare il raggiungimento
dei risultati indicati nel piano di rientro, ha reintrodotto la
inibitoria delle azioni esecutive nei confronti delle aziende del
comparto sanitario sino al 31 dicembre 2010;
che la nuova disposizione, peraltro, differiva rispetto alle
precedenti in quanto, diversamente da queste, non prevedeva lo
svincolo dei beni gia' sottoposti a pignoramento;
che, infine, il legislatore e' intervenuto con la disposizione
ora censurata che non solo reitera il blocco delle azioni esecutive
sino, dapprima, al 31 dicembre 2011, quindi al 31 dicembre 2012 ed
infine al 31 dicembre 2013, ma anche reintroduce lo svincolo delle
somme gia' pignorate;
che, secondo il rimettente, la disposizione censurata -
introducendo una disciplina che nega al creditore la soddisfazione
concreta ed effettiva dei propri diritti - si porrebbe in contrasto
con gli artt. 24, commi primo e secondo, e 111, comma secondo, Cost.;
che, precisa il giudice a quo, per effetto del citato art. 1,
comma 51, della legge n. 220 del 2010, e' stata resa «inutile la
possibilita' riconosciuta ai creditori di agire in giudizio al fine
di ottenere il soddisfacimento delle obbligazioni dagli stessi
vantate nei confronti delle aziende sanitarie e ospedaliere delle
Regioni soggette a commissariamento», tanto piu' ove si consideri che
la predetta disposizione, dichiarando estinti i pignoramenti gia'
eseguiti, consente ai debitori, in aperto contrasto con l'art. 24
Cost., di rientrare nella piena disponibilita' dei beni sino a quel
momento vincolati alla soddisfazione dei creditori esecutanti;
che la medesima disposizione sarebbe, d'altro canto, in contrasto
con l'art. 111 Cost. poiche' altererebbe le condizioni di parita' fra
i litiganti, ponendo la parte pubblica in una posizione di
ingiustificato privilegio, incidendo, altresi', sulla ragionevole
durata del processo;
che non varrebbe a smentire detto assunto il fatto che si tratta
di disposizione avente una limitata efficacia nel tempo, poiche', per
un verso, il legislatore ha provveduto gia' a reiterare la
disposizione prolungandone nel tempo gli effetti e, per altro verso,
anche la «mera sospensione del diritto di azione a tutela del proprio
credito» puo' avere effetti pregiudizievoli sulla situazione
giuridica e patrimoniale del creditore;
che egualmente irrilevante sarebbe la circostanza che l'eventuale
pronunzia che dichiari inammissibile l'azione esecutiva non ne
pregiudicherebbe la riproposizione una volta venuta meno la
disciplina inibitoria, posto che lo scrutinio sulla ragionevole
durata del processo va svolto in funzione del tempo necessario per il
soddisfacimento della pretesa sostanziale, essendo necessario
«considerare la durata complessiva della vicenda giudiziaria»;
che, con riferimento alla violazione dell'art. 3 Cost., il
rimettente rileva che l'improcedibilita' delle azioni esecutive e'
stabilita dalla disposizione censurata in considerazione della
adozione di atti amministrativi «aventi natura previsionale e
programmatica» e, pertanto, a contenuto generico;
che la posizione di chi operi nella Regione Calabria sarebbe, di
conseguenza, del tutto sperequata rispetto a quella di chi, invece,
operi in Regioni ove il divieto di esperimento delle azioni esecutive
non e' previsto;
che, osserva il giudice a quo, siffatto divieto non e'
caratterizzato da «ragionevolezza ed adeguatezza» rispetto allo scopo
dichiarato di riequilibrare la situazione finanziaria degli enti
debitori, rimanendo i debiti in questione in carico all'ente,
costituendo la massa passiva del suo bilancio;
che, inoltre, nel bilanciamento degli interessi (quello del
privato di ricevere quanto a lui dovuto e quello pubblico teso al
ristabilimento finanziario della azienda sanitaria) il primo viene
sacrificato senza «una reale contropartita, in favore del secondo»;
che, quanto al dedotto contrasto con l'art. 41 Cost., osserva il
rimettente che il soggetto imprenditore che intrattenga rapporti
economici con le amministrazioni del comparto sanita', non potendo
fare affidamento sulla puntualita' del debitore nell'adempimento
delle sue obbligazioni, non puo' programmare la sua attivita'
d'impresa ed e' costretto, onde far fronte alle proprie scadenze, a
ricorrere ad onerosi finanziamenti bancari;
che e' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, concludendo nel merito per l'infondatezza della questione, ma
facendo presente che il mutamento del quadro normativo - stante
l'entrata in vigore del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35,
(Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della
pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti
territoriali, nonche' in materia di versamento di tributi degli enti
locali), convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n.
64, col quale sono state emanate norme per sbloccare i pagamenti dei
debiti degli enti locali - dovrebbe indurre la Corte a restituire gli
atti al rimettente per la valutazione della perdurante rilevanza e
non manifesta infondatezza della questione;
che, aggiunge la difesa pubblica, la questione sarebbe comunque
infondata in quanto la disposizione della cui legittimita'
costituzionale si dubita ha l'obiettivo di «garantire una temporanea
"sospensione" del contenzioso», si' da permettere la ricostruzione
delle posizioni debitorie da ristorare integralmente per poter,
quindi, raggiungere il fine strutturale di razionalizzare la spesa e
regolarizzare i pagamenti;
che, con riferimento alle singole censure, la difesa erariale
esclude la violazione dell'art. 3 Cost, in quanto la norma si e' resa
necessaria per consentire, a fronte dell'eccezionale gravita' del
dissesto finanziario regionale, il risanamento del disavanzo
attraverso l'adozione di specifici piani di rientro incompatibili con
l'esperimento di azioni esecutive individuali, in quanto sarebbe
impossibile garantire la par condicio creditorum se si consentisse a
ciascun creditore di agire per soddisfare il proprio credito;
che la disposizione impugnata, eccezionale e temporanea,
persegue, percio', il duplice fine di consentire il risanamento
dell'ente garantendone i compiti istituzionali e di assicurare il
pagamento dei debiti nel rispetto della par condicio fra i creditori;
che neppure sarebbero violati gli artt. 24, commi primo e
secondo, e 111, comma secondo, Cost. poiche', per un verso, l'art. 1,
comma 51, della legge n. 220 del 2010 consentirebbe la soddisfazione
di tutti i creditori e non solo di quelli che per primi hanno agito
in executivis, e, per altro verso, la sospensione delle azioni
esecutive da essa prevista ha durata limitata nel tempo;
che a tal riguardo e' ricordata la giurisprudenza della Corte con
la quale e' stata riconosciuta la legittimita' della normativa con la
quale e' stata disposta la sospensione «per un periodo transitorio ed
essenzialmente limitato» della esecuzione degli sfratti;
che, quanto alla lamentata violazione dell'art. 41 Cost., la
difesa pubblica ne nega la sussistenza osservando che la disciplina
censurata si limita a regolamentare l'ipotesi, riconducibile al
normale rischio di impresa, connessa alla insolvenza del debitore,
indirizzandosi verso l'instaurazione di un regime di spesa che
consenta il risanamento della condizione di questo, in tal modo non
pregiudicando ma, anzi, garantendo l'esercizio del diritto di
impresa, che, invece, sarebbe pregiudicato dal protrarsi della
situazione di dissesto;
che, con ordinanza depositata in data 18 dicembre 2012, emessa
dal Tribunale ordinario di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli, e'
stata sollevata questione di legittimita' costituzionale dello stesso
art. 1, comma 51, della legge 220 del 2010, in riferimento agli artt.
3, comma primo, 24, comma primo, e 111, comma secondo, Cost.;
che dinanzi al rimettente pende giudizio di opposizione avverso
l'ordinanza con la quale era stata dichiarata la improcedibilita' di
un'esecuzione mobiliare presso terzi;
che il rimettente, illustrati i precedenti interventi normativi
aventi contenuto analogo alla disposizione censurata, rileva che la
ratio di questa e' il blocco delle azioni esecutive quale misura che
dovrebbe consentire la realizzazione dei piani di rientro dai
disavanzi sanitari predisposti dalle Regioni commissariate al fine
non solo di ottenere il riequilibrio finanziario del settore
sanitario, ma anche di assicurare la riorganizzazione dei relativi
servizi nel rispetto della tutela della salute e delle modalita' di
erogazione delle prestazioni sanitarie;
che, tuttavia, ad avviso dello stesso rimettente, le modalita'
attuative di tali intenti confliggono con diversi principi
costituzionali;
che, in primo luogo, il giudice a quo dubita della ragionevolezza
dell'intervento legislativo nella parte in cui esso prevede che
«l'esonero dall'aggressione esecutiva» riguardi le aziende sanitarie
ed ospedaliere per il solo fatto che esse appartengano a Regioni in
situazione di dissesto sanitario, senza che esso sia subordinato alla
verifica dell'inizio della procedura prevista dalla legge per il
ripianamento dei disavanzi, ovvero alla adozione di un piano di
ricognizione dei debiti, permanendo, in tal modo, l'esenzione anche
nell'ipotesi in cui l'azienda destinasse il proprio patrimonio, non
piu' oggetto di vincolo pignoratizio, a fini diversi dal
soddisfacimento dei crediti pregressi;
che, per altro verso, il rimettente dubita della compatibilita'
della disposizione censurata con l'art. 24 Cost. in quanto essa
prevede la sanzione della inammissibilita' o della improcedibilita'
della procedure esecutive, con conseguente loro chiusura con
provvedimento definitivo non satisfattivo delle ragioni del
creditore, e non la sola sospensione di esse;
che, inoltre, contrasterebbe col diritto di azione, tutelato
dall'art. 24 Cost., sia il fatto che la dispensa dall'azione
esecutiva non riguardi singoli beni, ma l'intero patrimonio delle
aziende sanitarie debitrici, sia il fatto che essa si protragga per
un considerevole periodo di tempo, sia che essa abbia come
presupposto soggettivo la mera appartenenza della azienda sanitaria
ad una delle Regioni commissariate;
che, rileva ancora il rimettente, la chiusura «per edictum
principis» della procedura esecutiva comporta l'inutile
assoggettamento definitivo del creditore procedente agli esborsi
affrontati per il compimento degli atti processuali gia' eseguiti;
che, riguardo alla violazione del principio di uguaglianza, il
giudice a quo osserva che la disposizione censurata crea una
ingiustificata discriminazione rispetto al trattamento riservato ai
creditori di aziende sanitarie ubicate in Regioni non commissariate,
realizzando peraltro anche uno status privilegiato in favore delle
aziende sanitarie aventi sede in Regioni commissariate, senza che sia
eseguita una verifica sul fatto che esse stesse si trovino in
difficolta' finanziaria;
che in relazione alla prospettata violazione dell'art. 111 Cost.,
osserva che la disposizione censurata, vietando le azioni esecutive,
violerebbe sia il principio di parita' delle armi fra i
contraddittori, attribuendo un ingiustificato privilegio alla
pubblica amministrazione esecutata, sia quello di ragionevole durata
del processo, tenuto conto che questa va valutata in funzione del
tempo occorrente per la realizzazione del bene per il quale si e'
invocata la tutela giurisdizionale;
che, infine, con riferimento alla rilevanza della questione, il
rimettente osserva che, vertendo il giudizio a quo sulla correttezza
dell'ordinanza con cui e' stata dichiarata la improcedibilita' di
un'azione esecutiva ai sensi della disposizione censurata,
all'accoglimento della questione di legittimita' costituzionale
conseguirebbe l'annullamento della detta ordinanza che, viceversa,
resterebbe integra nel caso in cui la questione fosse dichiarata non
fondata;
che e' intervenuto nel giudizio, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, il Presidente del Consiglio dei
ministri, concludendo per l'infondatezza della questione sulla base
di argomentazioni analoghe a quelle gia' svolte nella precedente
comparsa di costituzione;
che si sono, altresi', costituite in giudizio la DA.MO. s.a.s. e
la Emotest s.r.l., creditrici procedenti nel giudizio a quo, le quali
hanno concluso per l'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale.
Considerato che sia Tribunale amministrativo regionale della
Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, che il Tribunale
ordinario di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli, dubitano, con
riferimento agli articoli 3, comma primo, 24, commi primo e secondo,
41 e 111, comma secondo, della Costituzione, della legittimita'
costituzionale dell'articolo 1, comma 51, della legge 13 dicembre
2010, n. 220 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale - legge di stabilita' 2011), cosi' come modificato ed
integrato sia dall'art. 17 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98
(Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria),
convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111,
sia dall'art. 6-bis del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158
(Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese mediante
un piu' alto livello di tutela della salute), convertito, con
modificazioni, dalla legge 8 novembre 2012, n. 189, in quanto prevede
che, nelle Regioni gia' commissariate in quanto sottoposte a piano di
rientro dal disavanzo sanitario ai sensi della legge 30 dicembre
2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale - legge finanziaria 2005), non possano essere intraprese
o proseguite azioni esecutive nei confronti delle aziende sanitarie
locali o ospedaliere sino al 31 dicembre 2013, che i pignoramenti e
le prenotazioni a debito in danno delle predette aziende siano
estinti di diritto e che cessino i doveri di custodia sulle somme
pignorate con obbligo per i custodi di renderle, senza previa
pronunzia giurisdizionale, disponibili per il pagamento dei debiti
riconosciuti e per l'espletamento delle funzioni istituzionali delle
predette aziende;
che, con le due ordinanze in esame, e' sollevata questione di
legittimita' costituzionale della medesima disposizione legislativa
in base ad argomentazioni fra loro strettamente connesse e che,
pertanto, i relativi giudizi vanno riuniti affinche' possano essere
definiti con un'unica pronunzia;
che, successivamente alla proposizione della questione, questa
Corte ha scrutinato l'art. 1, comma 51, della legge n. 220 del 2010,
e, con la sentenza n. 186 del 2013, ne ha dichiarato la
illegittimita' costituzionale sia nel testo risultante a seguito
delle modificazioni introdotte dall'art. 17, comma 4, lettera e), del
d.l. n. 98 del 2011, sia nel testo risultante a seguito delle
modificazioni introdotte dall'art. 6-bis, comma 2, lettere a) e b),
del d.l. n. 158 del 2012;
che, pertanto, la questione di legittimita' costituzionale in
esame e' divenuta priva di oggetto e, quindi, va dichiarata
manifestamente inammissibile.
Visti gli artt. 26, comma secondo, della legge 11 marzo 1953, n.
87, e 9, comma 2, delle norme integrative per i giudizi davanti alla
Corte costituzionale.