ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 19 del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, promossi dalle Regioni
Lazio, Veneto, Campania, dalla Regione autonoma Sardegna e dalla
Regione Puglia con ricorsi notificati il 12-17, il 12, il 13-17, il
12 e il 15-18 ottobre 2012, depositati in cancelleria il 16, il 17,
il 18, il 19 e il 24 ottobre 2012 e rispettivamente iscritti ai nn.
145, 151, 153, 160 e 172 del registro ricorsi 2012.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 dicembre 2013 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi gli avvocati Marcello Cecchetti per la Regione Puglia,
Francesco Saverio Marini per la Regione Lazio, Luigi Manzi, Daniela
Palumbo e Mario Bertolissi per la Regione Veneto, Beniamino Caravita
di Toritto per la Regione Campania, Massimo Luciani per la Regione
autonoma Sardegna e l'avvocato dello Stato Raffaele Tamiozzo per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Le Regioni Lazio, Veneto, Campania e Puglia, e la Regione
autonoma Sardegna, con i ricorsi in epigrafe, hanno proposto
questioni di legittimita' costituzionale di varie disposizioni del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la
revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai
cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale delle imprese
del settore bancario), convertito, con modificazioni, dell'art. 1,
comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 135, e, tra queste, dell'art.
19.
In particolare, le disposizioni censurate sono quelle di cui al
comma 1, lettere a), b), c), d), e), ed ai commi da 2 a 6, con la
precisazione, pero', che le questioni relative ai commi 2, 5 e 6 sono
state riservate a separata trattazione nella stessa udienza pubblica
del 3 dicembre 2013.
In estrema sintesi, l'art. 19, per quanto forma in questa sede
oggetto di impugnazione, rispettivamente:
- al comma 1, lettera a) - che reca il nuovo testo del comma 27
dell'art. 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122 - ridefinisce le funzioni
fondamentali dei Comuni ai sensi della lettera p) dell'art. 117,
secondo comma, Cost.
- al comma 1, lettera b) - che sostituisce il comma 28 dell'art.
14 anzidetto - dispone, con riferimento ai Comuni con popolazione
fino ai 5.000 abitanti, l'esercizio obbligatorio in forma associata
delle funzioni fondamentali, mediante unione di Comuni o convenzioni
di durata triennale;
- al comma 1, lettera c) - che aggiunge il comma 28-bis al citato
art. 14 - prevede che alle unioni di Comuni di cui al riscritto
precedente comma 28 si applichi la disciplina di cui all'art. 32 del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali) e successive modificazioni; e che
ai Comuni con popolazione fino a 1.000 abitanti si applichi quanto
previsto al comma 17, lettera a), dell'art. 16 del decreto-legge 13
agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, a norma
del quale il Consiglio comunale e' composto dal sindaco e da sei
consiglieri;
- al comma 1, lettera d) - che sostituisce il comma 30 dello
stesso art. 14 - dispone che le Regioni, nelle materie di cui
all'art. 117, commi terzo e quarto, Cost., individuano le dimensioni
territoriali ottimali per l'esercizio delle funzioni in forma
obbligatoriamente associata, mediante unioni e convenzioni;
- al comma 1, lettera e) - che sostituisce il comma 31 del
medesimo art. 14 - individua il limite demografico minimo delle
unioni di Comuni in 10.000 abitanti, salva diversa determinazione da
parte della Regione;
- al comma 3 - che sostituisce l'art. 32 del citato d.lgs. n. 267
del 2000 - pone una disciplina articolata delle unioni di Comuni, con
differenti profili, attinenti alle procedure di istituzione ed alla
struttura organizzativa delle unioni, nonche' alla disciplina delle
funzioni che queste ultime sono destinate a svolgere;
- al comma 4 prevede, per i Comuni con popolazione fino a 5.000
abitanti, una facolta' di scelta tra i modelli organizzativi di cui
ai precedenti commi 1 e 2.
2.- La Regione Lazio deduce che la disciplina recata dall'art. 19
denunciato - e, secondo il tenore della prospettazione, in particolar
modo quella di cui al comma 1, lettere da a) a d) - violerebbe il
combinato disposto degli artt. 117, secondo comma, lettera p), terzo
e quarto comma, Cost., ledendo le attribuzioni costituzionali
regionali, dovendo essere ricondotta nell'alveo di siffatte
attribuzioni «la regolazione delle associazioni degli enti locali»,
la' dove lo Stato dovrebbe «limitarsi a stabilire la disciplina in
tema di "legislazione elettorale, organi di governo e funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane", restando
evidentemente esclusi da tale "voce" tutti gli aspetti riguardanti
l'associazionismo di tali enti».
In questi termini - sottolinea la ricorrente - si sarebbe
orientata la stessa giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 456
del 2005, n. 244 del 2005 e n. 229 del 2001), mettendo in luce il
carattere «puntuale» della «tassativa» elencazione «degli enti, e
degli aspetti della loro disciplina, contenuta nell'art. 117, comma
secondo, lettera p)».
E tali conclusioni la medesima ricorrente ha ribadito con memoria
depositata in prossimita' dell'udienza del 3 dicembre 2013 (cui e'
stata rinviata, a seguito di ordinanza n. 227 del 2012, la
trattazione delle questioni), nella quale aggiunge che, sulla scorta
dell'orientamento della giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 27
del 2010), l'esercizio associato di funzioni da parte degli enti
locali e' da ascriversi alla potesta' legislativa residuale delle
Regioni, salva l'eventualita' di un intervento di contenimento della
spesa pubblica in base ai principi di coordinamento della finanza
pubblica, che pero', nel caso di specie, non sarebbe ravvisabile,
posto che la normativa denunciata risulta dettagliata e non
transitoria.
3.- Anche la Regione Veneto assume che il denunciato art. 19, con
le sue plurime disposizioni (e, in particolare, i commi 1, lettere da
b ad e, e 3) - le quali, la' dove attengono specificamente ai Comuni,
sono suscettibili di essere impugnate dalla Regione, giacche' i
profili di illegittimita' che le riguardano «si traducono in
altrettante violazioni dell'autonomia regionale costituzionalmente
garantita» - violerebbe, in primo luogo, l'art. 117, quarto comma,
Cost., dal quale, letto in combinato disposto con il secondo e il
terzo comma dello stesso art. 117, si ricaverebbe che la materia
«forme associative tra gli enti locali» rientra nella potesta'
legislativa regionale residuale. Il che sarebbe, del resto,
confermato dalla stessa giurisprudenza costituzionale (sentenze n. 27
del 2010, n. 237 del 2009, n. 456 e n. 244 del 2005), che ha escluso,
in riferimento alle comunita' montane (e lo stesso varrebbe per le
unioni di Comuni alle quali ha riguardo la norma denunciata),
l'intervento della competenza statale di cui alla lettera p) del
secondo comma dell'art. 117 Cost., ascrivendo la relativa disciplina
alla competenza residuale delle Regioni.
Invero, nonostante le disposizioni di cui all'art. 19 del d.l. n.
95 del 2012, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 135 del
2012, siano qualificate come norme di «coordinamento della finanza
pubblica», esse sarebbero ben lungi dal costituire principi
fondamentali di siffatta materia, posto che, per un verso, non si
limitano a porre obiettivi di riequilibrio della finanza pubblica,
«intesi nel senso di un transitorio contenimento complessivo, anche
se non generale, della spesa corrente»; e, per altro verso, prevedono
«in modo esaustivo strumenti o modalita' per il perseguimento dei
suddetti obiettivi».
Inoltre, sarebbe violato anche l'art. 118, primo comma, Cost., il
quale non fa riferimento alle unioni di Comuni o alle convenzioni tra
Comuni, che, pertanto, «dovrebbero essere, soprattutto nel rispetto
del fondamentale art. 114 Cost., libere forme associative cui il
Comune puo' (non deve) ricorrere».
Infine, la Regione Veneto sostiene che il «complesso di censure
avanzate nei confronti dell'art. 19» condurrebbe a ritenere
sussistente anche la violazione dell'art. 119 Cost., «peraltro anche
con riguardo all'autonomia finanziaria di entrata e di spesa dei
Comuni», nonche' degli artt. 3 e 97 Cost., «specialmente per il fatto
che i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti sono obbligati
tout court (e quindi in violazione del principio costituzionale di
differenziazione) all'esercizio mediante unione di Comuni o
convenzione delle loro funzioni fondamentali».
3.1.- In prossimita' dell'udienza del 3 dicembre 2013, la Regione
Veneto ha depositato memoria con la quale insiste per
l'illegittimita' costituzionale delle denunciate disposizioni
dell'art. 19.
4.- La Regione Campania ritiene, a sua volta, illegittimo il
comma 1, lettera a) dell'art. 19, «nella parte in cui, nel modificare
la disciplina delle funzioni fondamentali dei comuni precedentemente
recata dall'art. 14, comma 27, decreto-legge n. 78/2010, riconosce in
materia alle Regioni le sole funzioni di programmazione e di
coordinamento, spettanti nelle materie di cui all'art. 117, commi
terzo e quarto, Cost., nonche' quelle esercitate ai sensi dell'art.
118 Cost.».
La ricorrente osserva al riguardo che la norma denunciata, nel
circoscrivere il ruolo delle Regioni a quello dell'esclusivo
svolgimento dei compiti di programmazione e coordinamento, di fatto
sottrarrebbe agli stessi enti «tutte le funzioni non espressamente
richiamate, malgrado le stesse siano pacificamente spettanti ai sensi
del chiaro disposto degli artt. 117 e 118 Cost.».
Invero, si evincerebbe dall'art. 118 Cost. che la Regione e'
titolare «di un ampio novero di funzioni che potra' delegare ai
comuni o alle province o alle citta' metropolitane» e che tale
attribuzione in concreto necessita di una legge di conferimento, come
pure ribadito dall'art. 7 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3). Sicche', il
legislatore (statale e regionale) ha il compito di conferire ai
Comuni le funzioni amministrative precedentemente esercitate, con
contestuale trasferimento delle risorse necessarie, potendo pero'
«provvedere all'allocazione delle funzioni medesime ad un livello
diverso da quello comunale, laddove cio' permetta il loro migliore
esercizio». Cio', tuttavia, non escluderebbe che, «nella propria
opera di concreta destinazione delle funzioni amministrative
rientranti nelle materie di propria competenza» (ai sensi dell'art.
117, commi terzo e quarto, Cost.), la Regione possa anche riservarsi
«l'esercizio di compiti diversi ed ulteriori rispetto a quelli di
programmazione e coordinamento».
La norma denunciata limiterebbe, invece, il ruolo regionale allo
svolgimento esclusivo di compiti di programmazione e controllo,
ridimensionando in modo illegittimo il potere della Regione «di
optare per un diverso sistema di riparto delle funzioni
amministrative»; cio' determinando un vulnus agli artt. 117, commi
terzo e quarto, e 118 Cost.
Ove, poi, non si intendesse riconoscere la lesione dell'art. 117,
quarto comma, Cost., sussisterebbe in ogni caso quella del combinato
disposto degli artt. 117 e 118 Cost. sul riparto costituzionale di
competenze legislative di Stato e Regioni in materia di disciplina
dell'esercizio delle funzioni amministrative da parte degli enti
locali, «nella misura in cui la norma statale disciplina l'esercizio
in forma associata, da parte dei comuni interessati, di tutte le
funzioni amministrative e di tutti i servizi pubblici loro spettanti
sulla base della legislazione vigente».
Difatti, non potendo revocarsi in dubbio che la competenza
regionale in materia di disciplina dell'esercizio delle funzioni
amministrative sussista «ogni qualvolta le funzioni stesse
interessino ambiti materiali di diretta pertinenza regionale
(esclusiva o concorrente)», il censurato art. 19, mancando di
distinguere le funzioni amministrative attualmente esercitate dai
Comuni interessati, ha «sicuramente ricompreso anche funzioni
ricadenti in ambiti materiali regionali, violando in tal modo le
attribuzioni costituzionalmente garantite alla regione».
4.1.- Peraltro, l'art. 19 prevede ulteriori disposizioni in
materia di esercizio associato delle funzioni in ambito comunale,
quali quelle di cui alle lettere da b) a d) del comma 1, che
modificano integralmente la disciplina posta in materia dai commi 28
e seguenti dell'art. 14 del citato d.l. n. 78 del 2010. Tali
disposizioni stabiliscono l'esercizio obbligatorio delle funzioni
fondamentali, mediante unione o convenzione, da parte dei Comuni con
popolazione fino a 5.000 abitanti (3.000 se in comunita' montane),
la' dove il ruolo della Regione viene limitato, in relazione alle
materie di cui al terzo e quarto comma dell'art. 117 Cost., «alla
mera individuazione, previa concertazione con gli enti locali
interessati nell'ambito del C.A.L., della dimensione territoriale
ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento associato
delle funzioni suddette». Inoltre, il comma 3 dell'art. 19 innova
l'art. 32 del d.lgs. n. 267 del 2000, in ordine alla disciplina delle
unioni di Comuni.
Secondo la ricorrente, anche tali disposizioni sarebbero,
all'evidenza, in contrasto con gli artt. 117 e 118 Cost., in ragione
delle considerazioni in precedenza svolte circa la competenza
regionale riferita alla disciplina degli strumenti e delle modalita'
a disposizione dei Comuni per l'esercizio congiunto delle funzioni
loro spettanti.
4.2.- Con successive memorie depositate in prossimita' sia
dell'udienza pubblica del 19 giugno 2013 che di quella del 3 dicembre
2013, la Regione Campania ha reiterato e ulteriormente argomentato le
conclusioni gia' rassegnate.
In particolare ha evidenziato che, in sede di esame del progetto
di legge in itinere (AC 1542), tramite il quale si intenderebbe
intervenire nuovamente sulla disciplina dell'unione dei Comuni, la
Corte dei conti, nell'audizione del 6 novembre 2013, avrebbe espresso
dubbi sulla reale incidenza delle nuove istituzioni sul risparmio di
spesa nel lungo periodo, adducendo che «la potenziale dinamica
virtuosa che connota, tendenzialmente, l'esercizio associato di
funzioni e servizi e' frenata dai fattori di rigidita' della spesa
corrente». Con cio' sarebbero smentite le enunciazioni del
legislatore in ordine alla riconducibilita' delle disposizioni di cui
all'art. 19 denunciato al «coordinamento della finanza pubblica»,
trattandosi, in ogni caso, di disposizioni analitiche e di dettaglio,
che non terrebbero conto, nel disegno di complessivo riordino cui
mirano, dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed
adeguatezza, tanto da non essere neppure in grado di assicurare «le
attese riduzioni di spesa».
5.- Anche la Regione autonoma Sardegna ha impugnato l'art. 19 del
d.l. n. 95 del 2012, il quale, «nel novellare l'art. 16 del
decreto-legge n. 138 del 2011 e nel dettare ulteriori disposizioni in
tema di unioni di comuni, ha ulteriormente modificato in profondita'
l'organizzazione politico-amministrativa dei comuni minori della
Sardegna, attraverso una disciplina di estremo dettaglio e
particolarmente stringente».
Le disposizioni del denunciato art. 19 - nell'istituire
obbligatoriamente unioni di Comuni, nel ridurre contestualmente i
consigli comunali a puri organi di partecipazione e il sindaco a
semplice ufficiale di Governo - provocherebbero, di fatto, secondo la
ricorrente «la soppressione dei comuni che partecipano a questa forma
associativa e la loro sostituzione con un nuovo tipo di ente
territoriale», con conseguente contrasto con le norme che
garantiscono alla Regione Sardegna una sfera di autonomia legislativa
esclusiva in materia di «ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni» di cui all'art. 3, primo comma, lettera b),
della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale
per la Sardegna), che la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto
particolarmente ampia, tanto da consentire l'istituzione di nuove
Province.
Sarebbe, altresi' violato l'art. 117, quarto comma, Cost., posto
che la competenza esclusiva dello Stato di cui alla lettera p)
dell'art. 117, secondo comma, Cost., cosi' come non puo' riguardare -
per essere tassativamente riferita a Comuni, Province e Citta'
metropolitane (sentenze n. 456 e n. 244 del 2005) - le comunita'
montane (la cui disciplina rientra in quella residuale regionale,
siccome garantita, per il tramite dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 «Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione», anche alla Regione Sardegna) - del
pari non potrebbe attenere alle unioni di Comuni.
Peraltro, non potrebbe far venir meno la lesivita' delle
censurate disposizioni la clausola di salvaguardia delle competenze
delle Regioni ad autonomia differenziata recata dal comma 29
dell'art. 16 del d.l. n. 138 del 2011, posta, in primo luogo, la gia'
evidenziata competenza legislativa esclusiva della Regione Sardegna
nella materia «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni», nonche', ulteriormente, il fatto che l'art. 19
censurato «non introduce una normativa di carattere generale o
limitata ai principi di semplificazione, accorpamento di funzioni e
riduzione degli enti non necessari, bensi' un'autoritativa e
unilaterale determinazione delle forme e delle modalita' di
attuazione della c.d. intercomunalita', cui segue una
regolamentazione di estremo dettaglio, della quale la Regione, anche
attivando le procedure necessarie per il rispetto del proprio
Statuto, e pur applicandosi quanto previsto dall'art. 27 della legge
n. 42 del 2009, non potrebbe che prendere atto e recepire in via
automatica». Sicche', sarebbe anche da escludere che la disciplina
denunciata possa integrare una fondamentale riforma economico-sociale
della Repubblica, ovvero esercizio della potesta' legislativa di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost.
5.1.- Con successiva memoria, la ricorrente, nel ribadire le
ragioni dell'impugnativa, osserva, segnatamente, che la disciplina
censurata, dettata in violazione della competenza esclusiva regionale
in materia di «ordinamento degli enti locali e delle relative
circoscrizioni», di cui all'art. 3, comma 1, lettera b), dello
statuto, non solo non prevederebbe alcun principio fondamentale in
ordine «alle esigenze di semplificazione, accorpamento di funzioni e
riduzione degli enti non necessari», ma verrebbe a stabilire
«un'autoritativa e unilaterale determinazione del livello demografico
della c.d. intercomunalita', cui segue una regolamentazione di
estremo dettaglio», che la Regione non potrebbe che recepire
automaticamente, senza adattamenti in base alle procedure statutarie,
come previsto dalla clausola di salvaguardia di cui all'art. 24-bis
dello stesso d.l. n. 95 del 2012.
La ricorrente esclude, inoltre, che la disposizione denunciata
possa trovare titolo di legittimazione nello stesso art. 3 dello
statuto, ove si prevede che la competenza legislativa regionale debba
esercitarsi in armonia con i principi dell'ordinamento giuridico
della Repubblica e nel rispetto delle norme fondamentali delle
riforme economico-sociali della Repubblica stessa, non potendo i
primi desumersi da una singola norma o da un singolo intervento
normativo e le seconde essere ricondotte al profilo istituzionale
degli enti locali anziche' ai rapporti economico-sociali tra
cittadini o tra cittadini e istituzioni. Ed ancora non potrebbe la
norma denunciata essere giustificata come esercizio della potesta'
legislativa di cui alla lettera p) del secondo comma dell'art. 117
Cost., giacche' questa regola soltanto il riparto di competenze tra
Stato e Regioni ordinarie, la' dove e' l'art. 3 dello statuto «a
definire gli ambiti di attribuzione dello Stato e della Regione
Sardegna».
La difesa regionale contesta, poi, che l'intervento normativo
oggetto di censura possa ricondursi alla materia del «coordinamento
della finanza pubblica», osservando che, oltre ad essere di
dettaglio, non sortirebbe alcun «effetto virtuoso sui saldi di
finanza pubblica», come sarebbe dimostrato dal fatto che nella
"relazione tecnica" di accompagnamento al d.d.l. di conversione in
legge del d.l. n. 95 del 2012 si afferma che in base alla previsione
di cui all'art. 19 non deriveranno ulteriori spese, ma non gia'
«utilita' dal punto di vista dei risparmi finanziari».
6.- La Regione Puglia analogamente sostiene che il comma 1,
lettera a), dell'art. 19 denunciato violerebbe gli artt. 117, secondo
comma, lettera p), terzo e quarto comma, e 118 Cost., «nella parte in
cui include tra le funzioni fondamentali dei Comuni anche funzioni
amministrative ricadenti in materie di competenza legislativa
concorrente o residuale regionale».
A tal riguardo, la difesa regionale osserva che la potesta'
legislativa statale di cui alla lettera p) del secondo comma
dell'art. 117 Cost., e' «per sua natura, limitata», non potendo lo
Stato giungere a «qualificare liberamente» qualsiasi funzione
amministrativa come «funzione fondamentale» dei Comuni o delle
Province, cosi' da poterne disporre l'integrale disciplina. Cio' in
quanto, diversamente opinando, si priverebbe di qualunque «contenuto
precettivo gli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, secondo comma,
Cost., i quali prescrivono che sia la legge regionale ad allocare e
disciplinare le funzioni amministrative nelle materie diverse da
quelle di competenza legislativa statale».
Ad avviso della ricorrente, il carattere «limitato» della
richiamata potesta' legislativa statale in materia di «funzioni
fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane» sarebbe
stato riconosciuto anche dalla giurisprudenza costituzionale, sebbene
in essa non si rinvenga una chiara individuazione di siffatti limiti.
Invero, secondo la Regione Puglia, dette «funzioni fondamentali»
dovrebbero in non altro consistere che nella potesta' statutaria,
nella potesta' regolamentare e nella potesta' amministrativa «a
carattere "ordinamentale" concernente le funzioni essenziali che
attengono alla vita stessa e al governo degli enti locali
territoriali ivi espressamente contemplati». Con esclusione, quindi,
delle funzioni «amministrativo-gestionali» in senso proprio, e, a
maggior ragione, di «alcune di quelle individuate dalla norma
legislativa qui censurata».
In tal senso deporrebbe una serie di convergenti argomenti. In
primo luogo, quello «topografico» e cioe' l'aver l'art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost. inserito le «funzioni fondamentali»
nell'ambito dello stesso testo normativo che contempla gli «organi di
governo» e la «legislazione elettorale». In secondo luogo, il rilievo
che assumono i principi di sussidiarieta', differenziazione e
adeguatezza di cui all'art. 118, primo comma, Cost. nell'allocazione
(sia da parte della legge statale, che della legge regionale) delle
funzioni amministrative, sicche', essendo «la ratio della
attribuzione allo Stato di una competenza legislativa [...] da
rintracciare in una esigenza unitaria di livello nazionale,
risulterebbe del tutto incomprensibile individuare una tale esigenza
unitaria nell'ipotesi in cui tra le funzioni fondamentali menzionate
alla lettera p) dell'art. 117, secondo comma, Cost., fossero
annoverabili anche funzioni amministrative consistenti nella concreta
cura di interessi». Peraltro, cio' non pregiudicherebbe la necessita'
di garantire standard di uniformita' di certe funzioni rilevanti per
le collettivita' locali, che, in quanto tali, si volessero includere
tra le funzioni fondamentali, potendo lo Stato attivare la propria
competenza in materia di «livelli essenziali delle prestazioni» o,
comunque, lo strumento del potere sostitutivo straordinario di cui
all'art. 120, secondo comma, Cost.
Diversamente, la qualificazione in termini di «fondamentali»
delle funzioni amministrative rientranti in materie di potesta'
legislativa regionale equivarrebbe ad espropriare le Regioni «della
possibilita' di disciplinare e allocare importanti funzioni
amministrative ricadenti negli ambiti materiali che la Costituzione
assegna alla loro competenza legislativa». In tale lesiva direzione
si sarebbe mossa la norma denunciata, comprendendo tra le funzioni
fondamentali «settori di primissima importanza». Tra questi, la
«organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito
comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale», che
inerisce alla materia dei «servizi pubblici locali», da collocarsi
nell'ambito dell'art. 117, quarto comma, Cost. Ed ancora, la
«pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonche' la
partecipazione alla pianificazione territoriale di livello
sovracomunale», riferibile al «governo del territorio»; la
«progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed
erogazione della relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto
previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione»,
ascrivibile alla competenza residuale regionale, in materia di
«servizi sociali» (come si evincerebbe dalle sentenze n. 61 e n. 40
del 2011, n. 10 del 2010 e n. 50 del 2008, di questa Corte). Inoltre,
le funzioni in tema di «edilizia scolastica per la parte non
attribuita alla competenza delle province», nonche' in tema di
«organizzazione e gestione dei servizi scolastici», posto che lo
Stato, in materia di istruzione, dispone unicamente della competenza
sulle «norme generali sull'istruzione» di cui all'art. 117, secondo
comma, Cost., ed i «principi fondamentali» in materia di «istruzione»
di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. Cosi' come le «attivita', in
ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di
coordinamento dei primi soccorsi», rientranti nella competenza
regionale in materia di «protezione civile», ai sensi dell'art. 117,
terzo comma, Cost.; e, infine, le funzioni in materia di «polizia
municipale e polizia amministrativa locale», espressamente escluse,
dall'art. 117, secondo comma, Cost., dalla competenza esclusiva
statale e da ricondursi, invece, alla potesta' legislativa regionale
residuale.
La difesa regionale sostiene, poi, che dalla stessa
giurisprudenza costituzionale si trarrebbe la convinzione che
«importanti servizi pubblici locali non possano senz'altro essere
"avocati" alla competenza legislativa dello Stato mediante la
utilizzazione, da parte di quest'ultimo, della qualificazione dei
medesimi come "funzioni fondamentali"». Cio' si evincerebbe,
anzitutto, dalla sentenza n. 274 del 2004, che ha «escluso che le
norme in tema di servizi pubblici locali possano rientrare» nella
anzidetta competenza statale, in quanto la «gestione dei predetti
servizi non puo' certo considerarsi esplicazione di una funzione
propria ed indefettibile dell'ente locale». Inoltre, con la sentenza
n. 325 del 2010 si e' affermato chiaramente che il servizio idrico
integrato «non costituisce funzione fondamentale dell'ente locale».
Donde, la considerazione che dette funzioni fondamentali non
possano identificarsi con quelle aventi la «cura concreta di
interessi», la cui allocazione ad un livello di governo diverso da
quello ritenuto inadeguato deve avvenire per legge in forza del
principio di sussidiarieta' e, posto che la legge potrebbe
attribuirle ad un livello «ultracomunale» (si veda, ad es., l'art.
3-bis del d.l. n. 138 del 2011), «appare chiaro che nessuna funzione
di cura concreta di interessi e' ontologicamente propria e
indefettibile per i comuni», essendo quest'ultime solo quelle
«ordinamentali».
In ogni caso, le sentenze sopra citate avrebbero escluso che lo
Stato possa ascrivere ad libitum la qualifica di «fondamentale» a
qualsiasi funzione delle Province, Comuni e Citta' metropolitane ed
hanno ritenuto che detta qualificazione non possa riguardare i
servizi pubblici locali e, segnatamente, il servizio pubblico
integrato.
Ne' potrebbe valere a contrario - soggiunge la difesa regionale -
quanto deciso dalla piu' recente sentenza n. 148 del 2012, che ha
dichiarato non fondata «analoga censura» mossa proprio dalla Regione
Puglia avverso l'art. 14, comma 27, del d.l. n. 78 del 2010, posto
che in quell'occasione la Corte ha ritenuto che la qualificazione di
«funzioni fondamentali» fosse caratterizzata dalla «transitorieta'»
ed orientata a «limitati fini», mentre la norma attualmente
denunciata detta una disciplina generale e «a regime».
6.1.- E' censurata poi, dalla medesima ricorrente, la lettera d)
del comma 1 dell'art. 19, che affida alla Regione l'individuazione
della dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica
per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei
Comuni delle funzioni fondamentali; la norma impugnata
contrasterebbe, anzitutto, con gli artt. 117, quarto comma, e 118,
secondo comma, Cost., «nella parte in cui si rivolge anche a funzioni
amministrative ricadenti in ambiti materiali affidati, ex art. 117,
quarto comma, Cost., alla potesta' legislativa regionale residuale».
Sul presupposto che le funzioni fondamentali possano essere solo
quelle «ordinamentali» e, dunque, quelle essenziali attinenti «alla
vita stessa e al governo degli enti locali», la Regione Puglia
sostiene che l'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. non
potrebbe legittimare lo Stato a dettare disposizioni che disciplinino
l'allocazione e l'esercizio di funzioni amministrative soltanto in
ragione del fatto che queste ultime siano qualificate «fondamentali»
dalla stessa legge statale. Invero, lo Stato e' legittimato a dettare
principi di allocazione delle funzioni amministrative, che dovranno,
poi, essere svolti dalla legislazione regionale ed in tal senso si
declina la disciplina oggetto di censura, la quale «pone alcuni
principi fondamentali sulla allocazione di funzioni amministrative».
Tuttavia, detta legittimazione dovra' essere circoscritta alle
materie di competenza esclusiva ovvero a quelle di competenza
concorrente ex art. 117, terzo comma. Cost., ma non gia' investire le
materie di competenza residuale delle Regioni, di cui al quarto comma
dell'art. 117 Cost.
L'art. 19, comma 1, lettera d), del d.l. n. 95 del 2012 si
porrebbe, inoltre, in contrasto con l'art. 123, primo e ultimo comma,
Cost., «nella parte in cui impone alla Regione di attivare una
"concertazione con i comuni interessati nell'ambito del Consiglio
delle autonomie locali"».
Siffatta previsione invaderebbe, infatti, la riserva di potesta'
statutaria regionale in materia di organizzazione e di funzionamento
della Regione, stabilita dal primo comma dell'art. 123 Cost., nonche'
sulla disciplina del Consiglio delle autonomie locali e delle sue
funzioni «quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti
locali», riconosciuta dal quarto comma dello stesso art. 123. Ne',
peraltro, sussisterebbe qualche titolo di legittimazione statale ad
intervenire sul Consiglio delle autonomie locali, «che la
Costituzione espressamente qualifica quale organo regionale
necessario e indefettibile». Del resto, la normativa statale con la
quale si e' individuato l'organo regionale titolare di determinate
funzioni e' stata gia' oggetto di pronunce di incostituzionalita',
per lesione dell'autonomia regionale quanto alla sua organizzazione
interna, con le sentenze n. 22 del 2012, n. 201 del 2008 e n. 387 del
2007.
6.2.- L'esaminata impugnativa coinvolge anche la disposizione di
cui alla lettera e) del comma 1 dello stesso art. 19, che individua
il limite demografico minimo delle unioni di Comuni in 10.000
abitanti, salva diversa determinazione da parte della Regione «entro
i tre mesi antecedenti il primo termine di esercizio associato
obbligatorio delle funzioni fondamentali, ai sensi del comma 31-ter».
Detta norma, secondo la ricorrente, violerebbe l'art. 117,
secondo comma, lettera p), e quarto comma, Cost., «in quanto il
legislatore statale ordinario non dispone di un titolo di
legittimazione a regolare l'istituzione e l'organizzazione delle
unioni di comuni, poiche', in materia di ordinamento degli enti
locali, come ripetutamente affermato dalla giurisprudenza
costituzionale, gode soltanto della competenza a stabilire norme in
tema di legislazione elettorale, funzioni fondamentali e organi di
governo di Province, Comuni e Citta' metropolitane».
Infatti dopo la riforma costituzionale del 2001, lo Stato non
avrebbe piu' un titolo di legittimazione generale per disciplinare
«l'ordinamento degli enti locali», che ora spetta, in linea
generale-residuale, alle Regioni, mentre lo Stato medesimo «puo'
intervenire soltanto per disciplinare le funzioni fondamentali, la
legislazione elettorale, e gli organi di governo dei soli enti locali
costituzionalmente necessari, ovverosia Comuni, Province e Citta'
metropolitane», mantenendo, poi, per talune materie (ad es. il
coordinamento della finanza pubblica), una competenza trasversale.
Sarebbe questa, ad avviso della Regione Puglia, una impostazione
seguita anche dalla giurisprudenza costituzionale, come dimostrerebbe
la ritenuta non pertinenza della lettera p) del secondo comma
dell'art. 117 Cost. al caso delle «comunita' montane», quali
anch'esse «unione di Comuni» (sentenza n. 244 del 2005), al pari di
quelle contemplate dalla norma denunciata. Sulla stessa scia si
porrebbero le sentenze n. 173 del 2012, n. 327 del 2009, n. 326 del
2008, n. 397 del 2006 e n. 456 del 2005, concernente il «"sub
settore" della "organizzazione degli uffici regionali e degli enti
locali" e, all'interno di quest'ultima, dell'"organizzazione delle
societa' dipendenti, esercenti l'industria o i servizi"».
6.3.- Quanto al comma 3 dell'art. 19 - che pone una disciplina
articolata delle unioni di Comuni con differenti profili - ed al
connesso successivo comma 4, sostiene la ricorrente che anche tali
disposizioni sarebbero in contrasto con l'art. 117, secondo comma,
lettera p), e quarto comma, Cost.
Lo Stato - come gia' evidenziato in precedenza - non potrebbe,
infatti, esibire una competenza legislativa diversa da quella
inerente alla legislazione elettorale, alle funzioni fondamentali e
agli organi di governo di Province, Comuni e Citta' metropolitane,
per cui non avrebbe titolo alcuno «per disciplinare l'istituzione e
l'organizzazione di enti locali differenti da quelli appena
menzionati, quali le unioni di comuni, tanto piu' e a maggior ragione
se la suddetta disciplina pretende di assumere - come nel caso di
specie - natura vincolante e conformativa delle potesta' normative e
amministrative della Regione e dei comuni interessati», cosi' da
incidere su un ambito affidato alla potesta' regionale residuale di
cui al quarto comma dell'art. 117 Cost.
6.3.1.- La Regione Puglia, come detto, censura infine il comma 7
dell'art. 32 del d.lgs. n. 267 del 2000, come sostituito dal comma 3,
dello stesso art. 19, il quale stabilisce in via generale che «Alle
unioni competono gli introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e
dai contributi sui servizi ad esse affidati».
La disposizione richiamata, a suo avviso, contrasterebbe,
infatti, con i commi primo, secondo e sesto dell'art. 119 Cost., «i
quali, nel riconoscere esclusivamente agli enti autonomi costitutivi
della Repubblica l'autonomia finanziaria di entrata e di spesa, il
potere di stabilire ed applicare "tributi ed entrate propri" (in
armonia con la Costituzione e secondo "i principi di coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario"), nonche' la
disponibilita' di un proprio patrimonio, impediscono che la legge
statale possa sottrarre autonomia impositiva e di entrata nonche'
risorse patrimoniali ai suddetti enti, attribuendole in titolarita' a
nuovi e diversi enti territoriali» e cioe' alle unioni di Comuni.
Peraltro, in tal modo la norma censurata violerebbe anche i
limiti che l'art. 117, terzo comma, Cost. impone alla potesta'
legislativa dello Stato in materia di «coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario», «fuoriuscendo dall'ambito dei
"principi fondamentali" e invadendo percio' gli spazi
costituzionalmente affidati alla potesta' legislativa regionale sia
dal terzo che dal quarto comma dell'art. 117 Cost.».
6.4.- In prossimita' dell'udienza del 3 dicembre 2013 la Regione
Puglia ha depositato memoria, con la quale ulteriormente argomenta
l'illegittimita' costituzionale delle denunciate disposizioni,
osservando quanto segue.
In relazione alla censura che investe la lettera a) del comma 1
dell'art. 19 (denunciato giacche' «concerne funzioni amministrative
diverse da quelle propriamente ordinamentali, comprendendo anche
funzioni amministrativo-gestionali e, in ogni caso, perche' qualifica
come "fondamentali" funzioni che non possono in alcun caso essere
ritenute tra quelle "indefettibili" dei Comuni»), la ricorrente
esclude che lo Stato possa, esso stesso, «definire ed individuare il
"carattere fondamentale" delle funzioni» di cui alla lettera p) del
secondo comma dell'art. 117 Cost., essendo queste solo quelle
«proprie e indefettibili degli enti locali» e cioe' quelle che l'ente
«deve svolgere necessariamente e immancabilmente, in modo tale che
sarebbe impensabile l'esistenza di un ente locale che non le
svolgesse». Tali sarebbero le funzioni «coessenziali alla vita
dell'ente» e cioe' le funzioni "ordinamentali" (tra cui, quella
statutaria, regolamentare, di autorganizzazione, di bilancio) e non
gia' quelle di «gestione e cura di concreti interessi», le quali
devono, invece, essere distribuite in base all'art. 118 Cost. dai
legislatori di volta in volta competenti. In tal senso, del resto,
parrebbe orientarsi anche la difesa erariale, allorche' distingue tra
funzioni attinenti alla vita dell'ente e quelle amministrative in
senso stretto.
Quanto alla censura che investe la lettera d) del comma 1
dell'art. 19 (denunciato in quanto, «trattandosi di una disciplina di
principio circa l'allocazione delle funzioni amministrative, il
legislatore statale avrebbe potuto legittimamente intervenire solo ed
esclusivamente nell'ambito delle materie per le quali sia titolare
della potesta' esclusiva o - al piu' - concorrente»), la Regione
esclude che possa valere, a sostegno dell'infondatezza della
questione, l'argomento della ascrivibilita' della disciplina
impugnata alla materia del «coordinamento della finanza pubblica»,
posto che il suo oggetto principale e' «il riordino delle funzioni e
la loro redistribuzione alla luce della individuazione degli ambiti
ottimali», mentre il fine della riduzione della spesa non sarebbe
neppure "accessorio".
Ne', secondo la ricorrente, potrebbe al riguardo invocarsi il
titolo legittimante della competenza esclusiva statale di cui alla
lettera p) del secondo comma dell'art. 117 Cost., che, in ogni caso,
seppure autorizzasse lo Stato stesso alla "individuazione delle
funzioni fondamentali", non potrebbe comunque consentirgli di dettare
una disciplina «di dettaglio del contenuto di quelle stesse
funzioni», ove pertinenti a materie di competenza regionale.
7.- In tutti i riferiti giudizi si e' costituito il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, formulando - e ribadendo in successive memorie
- conclusioni di inammissibilita' o comunque di non fondatezza delle
questioni sollevate dalle Regioni.
La difesa erariale osserva che la definizione delle funzioni
fondamentali rientra nella competenza esclusiva statale e l'elenco
dettato dalla norma denunciata non esorbita da siffatta competenza,
ma vi include «funzioni di organizzazione generale
dell'amministrazione, gestione finanziaria, contabile e di controllo,
che attengono alla vita ed al governo dell'ente» e che vanno distinte
dalle funzioni amministrative in senso stretto. Sostiene, infatti,
che le funzioni fondamentali dei Comuni di cui alla lettera p) del
secondo comma dell'art. 117 Cost. «coincidono con le funzioni proprie
di cui all'art. 118, secondo comma, Cost., si' che l'unica
distinzione munita di un significato e' quella tra funzioni proprie e
funzioni conferite», ed il citato art. 117, secondo comma, lettera
p), «integra, dunque, una competenza trasversale, in grado di
consentire allo Stato l'individuazione delle funzioni fondamentali di
Comuni, Province e Citta' metropolitane anche nelle materie
riconducibili alla competenza legislativa regionale, residuale e
concorrente».
Tale impostazione sarebbe confermata dall'art. 2, comma 4,
lettera b), della legge n. 131 del 2003, il quale fa coincidere la
nozione di funzioni fondamentali con quella di funzioni proprie, che
spetta allo Stato individuare ed allocare ad un livello di governo
piuttosto che ad un altro, nel rispetto del primo comma dell'art. 118
Cost., senza pero' incontrare il limite del riparto delle competenze
legislative, «cosicche' tale operazione ben puo' essere svolta su
ogni sorta di funzione amministrativa, quale che sia l'ente cui
spetta la competenza legislativa sulla materia». Il limite dell'art.
117 Cost. opererebbe, invece, per la disciplina delle funzioni
fondamentali, posto che l'art. 117, sesto comma, Cost., «attribuisce
a comuni, province e citta' metropolitane la potesta' regolamentare
in ordine alla disciplina dell'organizzazione e dello svolgimento
delle funzioni loro attribuite». Peraltro, ove le funzioni
fondamentali siano riconducibili a materie di competenza regionale
(concorrente o residuale), «spetta allo Stato individuare
esclusivamente il livello di governo al quale imputare la funzione
fondamentale, residuando in capo alla Regione il compito di dettare
la disciplina della relativa funzione»; e tale principio risulta
rispettato dalla norma denunciata.
Sarebbe altresi' destituita di fondamento la censura della
lettera d) del comma 1 dell'art. 19 per asserito contrasto con l'art.
123 Cost., giacche' la norma denunciata non detta la disciplina sul
funzionamento del Consiglio delle autonomie locali, ma prevede
soltanto che la Regione individui la dimensione territoriale
ottimale, previa concertazione con i Comuni interessati, da svolgersi
nell'ambito di detto Consiglio.
La difesa erariale sostiene altresi' l'infondatezza delle
ulteriori doglianze riguardanti l'art. 19, e qui scrutinate, giacche'
le disposizioni denunciate perseguono l'obiettivo di contenimento
della spesa corrente per il funzionamento degli enti locali tramite
un disciplina uniforme, che viene a coordinare la disciplina di
settore; si tratterebbe, dunque, di normativa di principio
riconducibile alla materia del coordinamento della finanza pubblica.
Considerato in diritto
1.- Sono state proposte dalle Regioni Lazio, Veneto, Campania e
Puglia, e dalla Regione autonoma Sardegna varie questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 19 del decreto-legge 6 luglio
2012, n. 95 (Disposizioni urgenti per la revisione della spesa
pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini nonche' misure di
rafforzamento patrimoniale delle imprese del settore bancario),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 135.
Segnatamente, le disposizioni denunciate - seppure in misura
diversa da parte di ciascuna Regione - sono quelle di cui al comma 1,
lettere a), b), c), d), e), ed ai commi da 2 a 6.
2.- In questa sede si avra' riguardo alle questioni che attengono
ai commi 1, 3 e 4, essendo state riservate a separata trattazione,
nella stessa udienza del 3 dicembre 2013, quelle relative ai commi 2,
5 e 6.
2.1.- L'art. 19, comma 1, lettera a), e' specificamente censurato
dalla Regione Campania «nella parte in cui, nel modificare la
disciplina delle funzioni fondamentali dei comuni precedentemente
recata» dall'art. 14, comma 27, del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, «riconosce in materia
alle Regioni le sole funzioni di programmazione e di coordinamento,
spettanti nelle materie di cui all'art. 117, commi terzo e quarto,
Cost., nonche' quelle esercitate ai sensi dell'art. 118 Cost.».
Detta norma, ad avviso della ricorrente, violerebbe gli artt.
117, commi terzo e quarto, e 118 Cost., giacche', nel circoscrivere
il ruolo delle Regioni a quello dell'esclusivo svolgimento dei
compiti di programmazione e coordinamento, di fatto sottrarrebbe agli
stessi enti «tutte le funzioni non espressamente richiamate, malgrado
le stesse siano pacificamente [loro] spettanti ai sensi del chiaro
disposto degli artt. 117 e 118 Cost.», cosi' da ridimensionare in
modo illegittimo il potere della Regione «di optare per un diverso
sistema di riparto delle funzioni amministrative».
La stessa disposizione e' denunciata dalla Regione Puglia nella
parte in cui include tra le «funzioni fondamentali» dei Comuni anche
funzioni amministrative ricadenti in materie di competenza
legislativa concorrente o residuale regionale. Donde, la prospettata
lesione degli art. 117, secondo comma, lettera p), terzo e quarto
comma, e 118, secondo comma, Cost., essendo la potesta' legislativa
statale di cui alla citata lettera p) «per sua natura, limitata», non
potendo lo Stato giungere a «qualificare liberamente» qualsiasi
funzione amministrativa come «funzione fondamentale» dei Comuni o
delle Province, cosi' da poterne disporre l'integrale disciplina,
tanto da privare di «contenuto precettivo gli artt. 117, terzo e
quarto comma, e 118, secondo comma, Cost., i quali prescrivono che
sia la legge regionale ad allocare e disciplinare le funzioni
amministrative nelle materie diverse da quelle di competenza
legislativa statale»; con l'ulteriore conseguenza che dette funzioni
fondamentali non possano identificarsi con quelle aventi la «cura
concreta di interessi».
2.2.- Le disposizioni di cui alle lettere da b) a d) del comma 1
dell'art. 19, la' dove stabiliscono l'esercizio obbligatorio delle
funzioni fondamentali, mediante unione o convenzione, da parte dei
Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti (3.000 se in comunita'
montane), sono accomunate in un'unica censura dalla Regione Campania,
la quale si duole di un vulnus agli artt. 117, terzo e quarto comma,
e 118 Cost., giacche' il ruolo della Regione verrebbe limitato «alla
mera individuazione, previa concertazione con gli enti locali
interessati nell'ambito del C.A.L. [Consiglio delle autonomie
locali], della dimensione territoriale ottimale e omogenea per area
geografica per lo svolgimento associato delle funzioni suddette».
2.3.- La disposizione di cui alla lettera d) del citato comma 1
dell'art. 19 e' impugnata anche dalla Regione Puglia, sia nella parte
in cui si rivolge a funzioni amministrative ricadenti in ambiti
materiali affidati, ex art. 117, quarto comma, Cost., alla potesta'
legislativa regionale residuale, sia nella parte in cui impone alla
Regione di attivare una «concertazione con i comuni interessati
nell'ambito del Consiglio delle autonomie locali».
Ad avviso della ricorrente sussisterebbe, quanto al primo profilo
di censura, una lesione degli artt. 117, quarto comma, e 118, secondo
comma, Cost., giacche', potendo le funzioni fondamentali essere solo
quelle «ordinamentali» e, dunque, quelle essenziali attinenti «alla
vita stessa e al governo degli enti locali», lo Stato non potrebbe
che disciplinare funzioni amministrative «fondamentali» in materie di
competenza esclusiva ovvero di competenza concorrente ex art. 117,
terzo comma. Cost., ma non gia' investire le materie di competenza
residuale delle Regioni.
In riferimento al secondo aspetto della doglianza, verrebbe poi
in rilievo il contrasto con l'art. 123, primo e ultimo comma, Cost.,
che pone una riserva di potesta' statutaria regionale in materia di
organizzazione e di funzionamento della Regione, nonche' sulla
disciplina del Consiglio delle autonomie locali e delle sue funzioni
«quale organo di consultazione fra la Regione e gli enti locali».
La Regione Puglia denuncia, altresi', la lettera e) dello stesso
comma 1 dell'art. 19, asserendo che violerebbe l'art. 117, secondo
comma, lettera p), e quarto comma, Cost., «in quanto il legislatore
statale ordinario non dispone di un titolo di legittimazione a
regolare l'istituzione e l'organizzazione delle unioni di comuni,
poiche', in materia di ordinamento degli enti locali, come
ripetutamente affermato dalla giurisprudenza costituzionale, gode
soltanto della competenza a stabilire norme in tema di legislazione
elettorale, funzioni fondamentali e organi di governo di Province,
Comuni e Citta' metropolitane».
2.4.- Le disposizioni di cui alle lettere da a) a d) del comma 1
dell'art. 19 sono unitariamente censurate dalla Regione Lazio, che
adduce, a sua volta, un vulnus all'art. 117, secondo comma, lettera
p), terzo e quarto comma, Cost., in combinato disposto tra loro, per
lesione delle attribuzioni costituzionali regionali, nell'ambito
delle quali andrebbe ricondotta «la regolazione delle associazioni
degli enti locali», dovendo lo Stato «limitarsi a stabilire la
disciplina in tema di "legislazione elettorale, organi di governo e
funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane",
restando evidentemente esclusi da tale "voce" tutti gli aspetti
riguardanti l'associazionismo di tali enti».
2.5.- Le disposizioni di cui alle lettere da b) ad e) dello
stesso comma 1 dell'art. 19 sono denunciate anche dalla Regione
Veneto
Pure ad avviso di detta ricorrente, il citato art. 19 violerebbe,
in parte qua, l'art. 117, quarto comma, Cost., essendo riservata alla
potesta' legislativa regionale la materia «forme associative tra gli
enti locali»; nonche' l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto le
censurate disposizioni, ancorche' qualificate come norme di
«coordinamento della finanza pubblica», sarebbero ben lungi dal
costituire principi fondamentali di siffatta materia, posto che, per
un verso, non si limitano a porre obiettivi di riequilibrio della
finanza pubblica, «intesi nel senso di un transitorio contenimento
complessivo, anche se non generale, della spesa corrente», e, per
altro verso, prevedono «in modo esaustivo strumenti o modalita' per
il perseguimento dei suddetti obiettivi».
Sussisterebbe, altresi', una lesione dell'art. 118, primo comma,
Cost., il quale non fa riferimento alle unioni di Comuni o alle
convenzioni tra Comuni, che, pertanto, «dovrebbero essere,
soprattutto nel rispetto del fondamentale art. 114 Cost., libere
forme associative cui il Comune puo' (non deve) ricorrere»; cosi'
come sarebbero vulnerati gli artt. 3 e 97 Cost., essendo i Comuni con
popolazione fino a 5.000 abitanti «obbligati tout court (e quindi in
violazione del principio costituzionale di differenziazione)
all'esercizio mediante unione di Comuni o convenzione delle loro
funzioni fondamentali».
2.6.- Il comma 3, ed il connesso comma 4, dell'art. 19 sono
impugnati da tutte le ricorrenti Regioni a statuto ordinario, che
convergono nel prospettare la violazione degli artt. 117 e 118 Cost.,
posto che dette censurate disposizioni inciderebbero sulla competenza
regionale riferita alla disciplina degli strumenti e delle modalita'
a disposizione dei Comuni per l'esercizio congiunto delle funzioni
loro spettanti.
In particolare la Regione Puglia argomenta la dedotta
illegittimita' del comma 3 dell'art. 19 con distinto riferimento alle
parti in cui esso sostituisce sia i commi 1, 2, 3 e 4, sia per altro
verso il comma 7 dell'art. 32 del decreto legislativo 18 agosto 2000,
n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali).
Sotto il primo profilo di censura, la norma violerebbe l'art.
117, secondo comma, lettera p), e quarto comma, Cost., giacche' lo
Stato non potrebbe far valere una competenza legislativa diversa da
quella inerente alla legislazione elettorale, alle funzioni
fondamentali e agli organi di governo di Province, Comuni e Citta'
metropolitane, per cui non avrebbe titolo alcuno «per disciplinare
l'istituzione e l'organizzazione di enti locali differenti da quelli
appena menzionati, quali le unioni di comuni, tanto piu' e a maggior
ragione se la suddetta disciplina pretende di assumere - come nel
caso di specie - natura vincolante e conformativa delle potesta'
normative e amministrative della Regione e dei comuni interessati»,
cosi' da incidere su un ambito affidato alla potesta' regionale
residuale.
In relazione all'altro profilo della doglianza, sussisterebbe un
contrasto sia con l'art. 119, primo, secondo e sesto comma, Cost.,
che impedisce che la legge statale possa sottrarre autonomia
impositiva e di entrata, nonche' risorse patrimoniali ai suddetti
enti autonomi costitutivi della Repubblica, attribuendole in
titolarita' a nuovi e diversi enti territoriali e cioe' alle unioni
di Comuni; sia con l'art. 117, terzo e quarto comma, Cost.,
esorbitando dai principi fondamentali in materia di «coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario» e invadendo percio'
gli spazi costituzionalmente affidati alla potesta' legislativa
regionale concorrente e residuale.
2.7.- La Regione autonoma Sardegna - nell'impugnare, in forza di
censure sostanzialmente indistinte, l'intero art. 19 - ha, con piu'
specifica attinenza al suo comma 3, prospettato, anzitutto, la
violazione dell'art. 3, primo comma, lettera b), della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna), sul rilievo che la normativa denunciata, nell'istituire
obbligatoriamente unioni di Comuni, e nel ridurre contestualmente i
consigli comunali a puri organi di partecipazione e il sindaco a
semplice ufficiale di Governo, provocherebbe, di fatto, «la
soppressione dei comuni che partecipano a questa forma associativa e
la loro sostituzione con un nuovo tipo di ente territoriale», con
conseguente contrasto con le norme che garantiscono alla Regione
Sardegna una sfera di autonomia legislativa esclusiva in materia di
«ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni».
Sarebbe leso, altresi', secondo la ricorrente, anche l'art. 117,
quarto comma, Cost., posto che la competenza esclusiva dello Stato di
cui alla lettera p) dell'art. 117, secondo comma, Cost., cosi' come
non puo' riguardare le comunita' montane (la cui disciplina rientra
in quella residuale regionale, siccome garantita, per il tramite
dell'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
«Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione», anche
alla Regione autonoma Sardegna), cosi' del pari non potrebbe attenere
alle unioni di Comuni.
3.- Possono essere scrutinate preliminarmente le questioni
proposte dalla Regione autonoma Sardegna, giacche' queste, rispetto
alle altre impugnazioni, presentano un profilo peculiare, derivante
dalla connotazione di ente ad autonomia speciale della ricorrente.
Va, infatti, evidenziato che il d.l. n. 95 del 2012, convertito,
con modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, ha previsto all'art.
24-bis, la seguente "Clausola di salvaguardia": «Fermo restando il
contributo delle regioni a statuto speciale e delle province autonome
di Trento e di Bolzano all'azione di risanamento cosi' come
determinata dagli articoli 15 e 16, comma 3, le disposizioni del
presente decreto si applicano alle predette regioni e province
autonome secondo le procedure previste dai rispettivi statuti
speciali e dalle relative norme di attuazione, anche con riferimento
agli enti locali delle autonomie speciali che esercitano le funzioni
in materia di finanza locale, agli enti ed organismi strumentali dei
predetti enti territoriali e agli altri enti o organismi ad
ordinamento regionale o provinciale».
Su tale clausola di salvaguardia questa Corte si e' gia'
pronunciata (sentenze n. 236, n. 225 e n. 215 del 2013), ponendo in
rilievo che essa «ha la precisa funzione di rendere applicabili le
disposizioni del decreto agli enti ad autonomia differenziata solo a
condizione che, in ultima analisi, cio' avvenga nel "rispetto" degli
statuti speciali» (segnatamente, sent. n. 236 del 2013), derivandone
la non fondatezza della questione sollevata sulla norma del d.l. n.
95 del 2012 anche la' dove questa sia in contrasto con la normativa
statutaria.
Sicche', interferendo le disposizioni censurate con la potesta'
esclusiva in materia di «ordinamento degli enti locali e delle
relative circoscrizioni», di cui all'art. 3 dello statuto per la
Sardegna, viene, nella specie, appunto, ad operare la clausola di
salvaguardia di cui all'art. 24-bis del d.l. n. 95 del 2012, con
conseguente declaratoria di non fondatezza della questione sollevata
dalla Regione Sardegna.
4.- Vengono ora in esame le impugnative delle altre Regioni
ricorrenti, con distinto riferimento alle varie disposizioni oggetto
di censura.
4.1.- Le questioni che investono la lettera a) del comma 1
dell'art. 19 non sono fondate.
4.1.1.- Per meglio cogliere la portata delle censure, giova
premettere una sintetica ricognizione del quadro normativo entro il
quale si colloca il thema decidendum, rammentando anzitutto che
l'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. riserva allo Stato la
potesta' legislativa in materia di «legislazione elettorale, organi
di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta'
metropolitane».
Quanto alle «funzioni fondamentali di Comuni» - che interessano
in questa sede - l'art. 2 della legge 5 giugno 2003, n. 131
(Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica
alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), modificato
dall'art. 1 della legge 28 maggio 2004, n. 140 (Conversione in legge,
con modificazioni, del decreto-legge 29 marzo 2004, n. 80, recante
disposizioni urgenti in materia di enti locali. Proroga di termini di
deleghe legislative) e, successivamente, dall'art. 5 della legge 27
dicembre 2004, n. 306 (Conversione in legge, con modificazioni, del
decreto-legge 9 novembre 2004, n. 266, recante proroga o differimento
di termini previsti da disposizioni legislative. Disposizioni di
proroga di termini per l'esercizio di deleghe legislative), assegnava
al Governo la delega, da esercitare entro il 31 dicembre 2005, per la
«individuazione delle funzioni fondamentali, ai sensi dell'articolo
117, secondo comma, lettera p), della Costituzione, essenziali per il
funzionamento di Comuni, Province e Citta' metropolitane nonche' per
il soddisfacimento di bisogni primari delle comunita' di
riferimento».
Tra i principi e criteri direttivi della delega, oltre al
rispetto delle competenze legislative e costituzionali ai sensi degli
artt. 114, 117 e 118 Cost., era annoverata (comma 4, lettera b)
l'individuazione delle funzioni fondamentali dei Comuni, delle
Province e delle Citta' metropolitane «in modo da prevedere, anche al
fine della tenuta e della coesione dell'ordinamento della Repubblica,
per ciascun livello di governo locale, la titolarita' di funzioni
connaturate alle caratteristiche proprie di ciascun tipo di ente,
essenziali e imprescindibili per il funzionamento dell'ente e per il
soddisfacimento di bisogni primari delle comunita' di riferimento,
tenuto conto, in via prioritaria, per Comuni e Province, delle
funzioni storicamente svolte».
Peraltro, si prevedeva, anche una valorizzazione dei «principi di
sussidiarieta', di adeguatezza e di differenziazione nella
allocazione delle funzioni fondamentali in modo da assicurarne
l'esercizio da parte del livello di ente locale che, per le
caratteristiche dimensionali e strutturali, ne garantisca l'ottimale
gestione anche mediante l'indicazione dei criteri per la gestione
associata tra i Comuni» (comma 4, lettera c); la previsione di
«strumenti che garantiscano il rispetto del principio di leale
collaborazione tra i diversi livelli di governo locale nello
svolgimento delle funzioni fondamentali che richiedono per il loro
esercizio la partecipazione di piu' enti, allo scopo individuando
specifiche forme di consultazione e di raccordo tra enti locali,
Regioni e Stato» (comma 4, lettera d); nonche' la valorizzazione
delle «forme associative anche per la gestione dei servizi di
competenza statale affidati ai comuni» (comma 4, lettera n).
La delega anzidetta non e' stata esercitata, sicche' la prima,
provvisoria, individuazione delle funzioni fondamentali si e' avuta,
nell'ambito del processo di attuazione del cosiddetto "federalismo
fiscale", con l'art. 21 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione), orientata, in particolare,
secondo il comma 2, alla «determinazione dell'entita' e del riparto
dei fondi perequativi degli enti locali in base al fabbisogno
standard o alla capacita' fiscale» di Comuni e Province.
In attesa dell'emanazione della legislazione delegata, il comma 3
dello stesso art. 21 ha «provvisoriamente» individuato per i Comuni
le seguenti funzioni: «a) funzioni generali di amministrazione, di
gestione e di controllo, nella misura complessiva del 70 per cento
delle spese come certificate dall'ultimo conto del bilancio
disponibile alla data di entrata in vigore della presente legge; b)
funzioni di polizia locale; c) funzioni di istruzione pubblica, ivi
compresi i servizi per gli asili nido e quelli di assistenza
scolastica e refezione, nonche' l'edilizia scolastica; d) funzioni
nel campo della viabilita' e dei trasporti; e) funzioni riguardanti
la gestione del territorio e dell'ambiente, fatta eccezione per il
servizio di edilizia residenziale pubblica e locale e piani di
edilizia nonche' per il servizio idrico integrato; f) funzioni del
settore sociale».
Nell'esercizio della anzidetta delega e' poi intervenuto l'art. 3
del decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216 (Disposizioni in
materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard di
Comuni, Citta' metropolitane e Province), che, per i fini specifici
dello stesso decreto legislativo, ha ribadito l'individuazione «in
via provvisoria» delle funzioni fondamentali di cui all'art. 21 delle
legge n. 42 del 2009, precisando anch'esso che cio' avveniva «fino
alla data di entrata in vigore della legge statale di individuazione
delle funzioni fondamentali di Comuni, Citta' metropolitane e
Province».
Un richiamo espresso all'art. 21 della legge n. 42 del 2009 si
rinveniva nell'art. 14, comma 27 del d.l. n. 78 del 2010;
disposizione che e' stata poi sostituita da quella denunciata e
sottoposta all'attuale esame. Anche in questo caso, il rinvio era per
i fini «dei commi da 25 a 31» (cioe' per l'esercizio associato delle
funzioni fondamentali tramite convenzioni o unioni di Comuni) e,
segnatamente, «fino alla data di entrata in vigore della legge con
cui sono individuate le funzioni fondamentali di cui all'articolo
117, secondo comma, lettera p), della Costituzione».
E', dunque, con la censurata disposizione della lettera a) del
comma 1 dell'art. 19 del d.l. n. 95 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 135 del 2012, che, nel riscrivere il
comma 27 dell'art. 14 citato, vengono individuate, non piu' in via
dichiaratamente provvisoria, ne' con espressa limitazione od
orientamento verso specifici fini, le funzioni fondamentali dei
Comuni, tramite una elencazione piu' ampia di quella che recavano i
citati artt. 21 della legge n. 42 del 2009 e 3 del d.lgs. n. 216 del
2010.
La nuova disposizione appare ispirata da quanto previsto
dall'art. 2 del d.d.l. n. 2259 (attualmente all'esame del Senato),
noto come "Carta delle autonomie", sebbene quest'ultimo rechi un
numero ancor piu' ampio di funzioni fondamentali dei Comuni.
4.1.2.- Questa Corte ha ritenuto, in linea piu' generale, che
l'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. «indica le componenti
essenziali dell'intelaiatura dell'ordinamento degli enti locali, per
loro natura disciplinate da leggi destinate a durare nel tempo e
rispondenti ad esigenze sociali ed istituzionali di lungo periodo,
secondo le linee di svolgimento dei principi costituzionali nel
processo attuativo delineato dal legislatore statale ed integrato da
quelli regionali» (sentenza n. 220 del 2013).
Peraltro, al di la' di quale possa essere la configurazione del
rapporto tra le «funzioni fondamentali» degli enti locali di cui
all'articolo 117, secondo comma, lettera p), e le «funzioni proprie»
di cui all'art. 118, secondo comma, Cost., in ogni caso «sara' sempre
la legge, statale o regionale, in relazione al riparto delle
competenze legislative, a operare la concreta collocazione delle
funzioni, in conformita' alla generale attribuzione costituzionale ai
Comuni o in deroga ad essa per esigenze di "esercizio unitario", a
livello sovracomunale, delle funzioni medesime» (sentenza n. 43 del
2004). Sicche', in tale prospettiva, si e' escluso (sentenze n. 325
del 2010 e n. 272 del 2004) che la disciplina concernente le
modalita' dell'affidamento della gestione dei servizi pubblici locali
di rilevanza economica possa ascriversi all'ambito delle «funzioni
fondamentali dei Comuni, delle Province e Citta' metropolitane»,
perche' «la gestione dei predetti servizi non puo' certo considerarsi
esplicazione di una funzione propria ed indefettibile dell'ente
locale».
Tale assunto e' stato fatto proprio anche dalla sentenza n. 307
del 2009, la quale pero' ha ritenuto, con specifico riferimento al
servizio idrico integrato, che la non separabilita' tra la gestione
della rete e la gestione di detto servizio costituisca principio
riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato in materia di
funzioni fondamentali dei Comuni, posto che «le competenze comunali
in ordine al servizio idrico sia per ragioni storico-normative sia
per l'evidente essenzialita' di questo alla vita associata delle
comunita' stabilite nei territori comunali devono essere considerate
quali funzioni fondamentali degli enti locali», restando la
competenza regionale nella materia di servizi pubblici locali «in un
certo senso limitata dalla competenza statale suddetta», potendo
«continuare ad essere esercitata negli altri settori, nonche' in
quello dei servizi fondamentali, purche' non sia in contrasto con
quanto stabilito dalle leggi statali». Diversamente si e' invece
opinato quanto, per l'appunto, alle modalita' di affidamento dei
servizi pubblici locali a rilevanza economica, per cui non puo'
essere evocata la lettera p) del secondo comma dell'art. 117 Cost.,
giacche' «la regolamentazione di tali modalita' non riguarda un dato
strutturale del servizio ne' profili funzionali degli enti locali ad
esso interessati (come, invece, la precedente questione relativa alla
separabilita' tra gestione della rete ed erogazione del servizio
idrico), bensi' concerne l'assetto competitivo da dare al mercato di
riferimento».
Sin d'ora giova inoltre rammentare che la competenza legislativa
esclusiva statale di cui alla citata lettera p) non e' invocabile in
riferimento alle "comunita' montane", atteso che il richiamo limitato
a Comuni, Province e Citta' metropolitane, ivi presente, «deve
ritenersi tassativo» (sentenze n. 237 del 2009, n. 397 del 2006, n.
456 del 2005 e n. 244 del 2005).
Specifico e peculiare rilievo assume, inoltre, la sentenza n. 148
del 2012 di questa Corte, che ha dichiarato non fondate le questioni
di legittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 27, del d.l. n. 78
del 2010, su cui e' intervenuta la norma denunciata.
Si trattava, invero, di censure mosse dalla Regione Puglia in
forza di argomentazioni che, in parte, sono riproposte in questa
sede. La Regione allora sosteneva, infatti, che il richiamo all'art.
21, comma 3, della legge n. 42 del 2009 avrebbe consentito di
estendere la qualifica di "funzioni fondamentali dei Comuni" - con
conseguente attribuzione allo Stato della relativa competenza
legislativa esclusiva - «anche a funzioni
"amministrativo-gestionali", o comunque, piu' in generale, a funzioni
volte alla cura concreta di interessi». Sicche', la norma impugnata
sarebbe stata in contrasto con «i limiti che caratterizzano la
potesta' legislativa attribuita allo Stato dall'art. 117, secondo
comma, lettera p), Cost., ledendo gravemente l'autonomia legislativa
della Regione, riconosciuta dai commi terzo e quarto dell'art. 117
Cost. e richiamata dal comma secondo dell'art. 118 Cost., in
riferimento alla disciplina ed alla allocazione delle funzioni
amministrative dei Comuni».
La Corte ha ritenuto, invece, che le questioni muovessero «da un
erroneo presupposto interpretativo, in quanto il richiamo operato
dalla norma impugnata alla generica elencazione di cui all'art. 21,
comma 3, della legge n. 42 del 2009 non e', di per se', lesivo di
competenze legislative e amministrative delle Regioni», rispondendo
esso «all'esigenza di sopperire, sia pure transitoriamente ed ai
limitati fini indicati nella stessa norma impugnata, alla mancata
attuazione della delega contenuta nell'art. 2 della legge 5 giugno
2003, n. 131 (Disposizioni per l'adeguamento dell'ordinamento della
Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3)».
4.1.3.- Superata, con la norma denunciata, la provvisorieta' e la
settorialita' degli interventi normativi precedenti in materia, ne
deve, quindi, conseguire che allo Stato spetta l'individuazione delle
funzioni fondamentali dei Comuni tra quelle che vengono a comporre
l'intelaiatura essenziale dell'ente locale, cui, pero', anche
storicamente, non sono estranee le funzioni che attengono ai servizi
pubblici locali; sicche' l'elencazione di cui alla norma denunciata
non si discosta da siffatto criterio elettivo.
La disciplina di dette funzioni e', invece, nella potesta' di chi
- Stato o Regione - e' intestatario della materia cui la funzione
stessa si riferisce.
In definitiva, la legge statale e' soltanto attributiva di
funzioni fondamentali, dalla stessa individuate, mentre
l'organizzazione della funzione rimane attratta alla rispettiva
competenza materiale dell'ente che ne puo' disporre in via
regolativa.
La competenza regionale, nelle materie - di carattere concorrente
o residuale - ad essa riservate, non viene, dunque, incisa dalla
disposizione in esame, per cui perdono di consistenza tutte le
censure proposte.
4.2.- Le questioni relative all'art. 19, comma 1, lettere b), c),
d) ed e), non sono fondate.
4.2.1.- Le doglianze attengono, in via generale, alla disciplina
sulla gestione associata delle funzioni fondamentali.
Il comma 1, lettera b), dell'art. 19, sostituendo il previgente
comma 28 dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, ha previsto che tutti
i Comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, ovvero fino a 3.000
abitanti se appartengono o sono appartenuti a comunita' montane,
esercitino obbligatoriamente in forma associata, mediante unioni di
Comuni (art. 32 del d.lgs. n. 267 del 2000) o convenzione (art. 30
dello stesso d.lgs. n. 267 del 2000), la quasi totalita' delle
funzioni fondamentali, con esclusione della tenuta dei registri di
stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi
anagrafici nonche' in materia di servizi elettorali e statistici,
nell'esercizio delle funzioni di competenza statale.
Rispetto alle previgente disciplina, non sussiste piu' la
divisione tra Comuni sopra e sotto i 1000 abitanti.
La disposizione in esame ricomprende, infatti, anche i Comuni
sotto i 1.000 abitanti, ai quali, tuttavia, il comma 2 dello stesso
art. 19 riserva la facolta' di accedere ad un modello di unione
derogatorio, regolato dall'art. 16 del decreto-legge 13 agosto 2011,
n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e
per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, della legge 14 settembre 2011, n. 148, come sostituito dal citato
comma 2 dell'art. 19, e non gia' quella dell'art. 32 del d.lgs n. 267
del 2000, inciso dal comma 3 del medesimo art. 19, che invece, a
mente della denunciata lettera c) del comma 1, si applica alle unioni
di cui al comma 28 dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, come
modificato dalla lettera b) citata.
Le lettere d) ed e) del comma 1 introducono modifiche ai commi 30
e 31 dell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, concernenti sia il termine
entro il quale la Regione puo' determinare un limite demografico
minimo dell'unione dei Comuni diverso da quello pari a 10.000, sia i
termini (gia' prorogati dal decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216
«Proroga di termini previsti da disposizioni legislative»,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24
febbraio 2012, n. 14) entro i quali i Comuni attuano le novellate
disposizioni in tema di obbligo di esercizio associato di funzioni.
In particolare:
- il limite demografico minimo delle unioni e' confermato in
10.000 abitanti, salvo diverso limite determinato dalla Regione entro
il 1° ottobre 2012 con riguardo ad almeno tre delle funzioni
fondamentali ed entro il 1° ottobre 2013 per le altre. Le Regioni,
infatti, nelle materie di competenza concorrente e residuale,
potranno individuare, previa concertazione con i Comuni da svolgersi
nell'ambito del Consiglio delle autonomie locali (CAL), limiti
diversi;
- la durata minima delle convenzioni per l'esercizio obbligatorio
delle funzioni in forma associata e' fissata in tre anni. Al termine
di tale periodo, qualora non si dimostri l'efficacia e l'efficienza
nella gestione, i Comuni sono obbligati ad esercitare le funzioni
mediante unione;
- sono stati ridefiniti i termini per dare attuazione alla
gestione associata tra piccoli Comuni secondo un procedimento
articolato in due fasi:
a) entro il 1° gennaio 2013 i Comuni interessati devono svolgere
in forma associata almeno tre delle funzioni fondamentali;
b) entro il 1° gennaio 2014 l'obbligo di esercizio associato
coinvolge anche le altre sette funzioni.
Rispetto ai termini di attuazione stabiliti, la nuova disciplina
prevede che, qualora i Comuni non ottemperino, il prefetto assegna
loro un termine perentorio, decorso il quale si attiva il potere
sostitutivo del Governo ai sensi dell'art. 8 della legge n. 131 del
2003.
4.2.2.- La giurisprudenza di questa Corte in tema di forme
associative di enti locali ha riguardato, segnatamente, le comunita'
montane, che rappresentano «un caso speciale di unioni di Comuni,
create in vista della valorizzazione delle zone montane, allo scopo
di esercitare, in modo piu' adeguato di quanto non consentirebbe la
frammentazione dei comuni montani, "funzioni proprie", "funzioni
conferite" e funzioni comunali» (cosi' la citata sentenza n. 244 del
2005).
Si e' gia' detto, peraltro, come la competenza statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. sia, in tale ambito,
inconferente, giacche' l'ordinamento delle comunita' montane e'
riservato alla competenza legislativa residuale delle Regioni, di cui
al quarto comma dell'art. 117 Cost., pur in presenza della
qualificazione di dette comunita' come enti locali contenuta nel
d.lgs. n. 267 del 2000, in quanto le stesse non sono contemplate
dall'art. 114 Cost. (oltre che, come detto, dalla citata lettera p).
La Corte, ha, quindi, ritenuto (sentenze n. 237 del 2009 e n. 456
del 2005) che non possono venire in rilievo neppure i principi
fondamentali desumibili dal Testo unico sugli enti locali (d.lgs. n.
267 del 2000) e, dunque, non puo' trovare applicazione la
disposizione di cui all'art. 117, terzo comma, ultima parte, Cost.,
«la quale presuppone, invece, che si verta nelle materie di
legislazione concorrente».
Tuttavia, si e' pure affermato (sentenze n. 151 del 2012, n. 91
del 2011, n. 326 del 2010, n. 27 del 2010 e n. 237 del 2009) che un
titolo di legittimazione statale per intervenire nell'ambito
anzidetto comunque si rinviene nei principi fondamentali di
«coordinamento della finanza pubblica», ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost., ove la disciplina dettata, nell'esercizio di siffatta
potesta' legislativa concorrente, sia indirizzata ad obiettivi di
contenimento della spesa pubblica.
A questi fini, come messo in rilievo in molteplici occasioni da
questa Corte (tra le tante, sentenze n. 236 del 2013, n. 193 del
2012, n. 151 del 2012, n. 182 del 2011, n. 207 del 2010, n. 297 del
2009), il legislatore statale puo', con una disciplina di principio,
legittimamente imporre alle Regioni e agli enti locali, per ragioni
di coordinamento finanziario connesse ad obiettivi nazionali,
condizionati anche dagli obblighi comunitari, vincoli alle politiche
di bilancio, anche se questi si traducono, inevitabilmente, in
limitazioni indirette all'autonomia di spesa degli enti territoriali.
Vincoli che possono considerarsi rispettosi dell'autonomia delle
Regioni e degli enti locali quando stabiliscano un «limite
complessivo, che lascia agli enti stessi ampia liberta' di
allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e obiettivi di spesa»;
e siano rispettosi del canone generale della ragionevolezza e
proporzionalita' dell'intervento normativo rispetto all'obiettivo
prefissato.
4.2.3.- Nel caso in esame, le norme denunciate risultano,
appunto, decisamente orientate ad un contenimento della spesa
pubblica, creando un sistema tendenzialmente virtuoso di gestione
associata di funzioni (e, soprattutto, quelle fondamentali) tra
Comuni, che mira ad un risparmio di spesa sia sul piano
dell'organizzazione "amministrativa", sia su quello
dell'organizzazione "politica", lasciando comunque alle Regioni
l'esercizio contiguo della competenza materiale ad esse
costituzionalmente garantita, senza, peraltro, incidere in alcun modo
sulla riserva del comma quarto dell'art. 123 Cost. In definitiva, si
tratta di un legittimo esercizio della potesta' statale concorrente
in materia di «coordinamento della finanza pubblica», ai sensi del
terzo comma dell'art. 117 Cost.
4.3.- Le questioni che investono i commi 3 e 4 dell'art. 19 non
sono fondate.
4.3.1.- Le doglianze riguardano l'istituzione e disciplina delle
«Unioni di comuni», di cui all'art. 32 del d.lgs. n. 267 del 2000,
come modificato dal comma 3, e si estendono, di riflesso e senza
specifica motivazione, al comma 4, del predetto art. 19. La
disciplina impugnata prevede, anzitutto, un'unione di Comuni
costituita in prevalenza da Comuni montani, che e' detta «unione di
comuni montani» e puo' esercitare anche le specifiche competenze di
tutela e di promozione della montagna (ex art. 44, secondo comma,
Cost.) e delle leggi in favore dei territori montani.
Stabilisce poi che ogni Comune puo' partecipare ad una sola
unione ed e' previsto che le unioni di Comuni possono stipulare
apposite convenzioni tra loro o con singoli Comuni.
Individua, inoltre, nel dettaglio gli organi dell'unione e le
modalita' della loro costituzione. Stabilisce che lo statuto
individui le funzioni svolte dall'unione e le corrispondenti risorse
e non piu' la disciplina degli organi dell'unione; riconosce in via
generale la potesta' regolamentare e statutaria.
All'unione sono conferite dai Comuni le risorse umane e
strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni ad essa
attribuite e vengono, quindi, introdotti nuovi vincoli in materia di
spesa di personale: infatti, fermi restando i vincoli previsti dalla
normativa vigente, la spesa sostenuta per il personale dell'unione
non puo' comportare, in sede di prima applicazione, il superamento
della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai
singoli Comuni partecipanti; inoltre, si dispone che, attraverso
specifiche misure di razionalizzazione organizzativa e una rigorosa
programmazione dei fabbisogni, devono essere assicurati progressivi
risparmi di spesa in materia di personale.
E', inoltre, confermato che all'unione competono gli introiti
derivanti da tasse, tariffe e dai contributi sui servizi ad essa
affidati.
4.3.2.- Le argomentazioni che sono state gia' sviluppate in
precedenza (segnatamente, punti 4.2.2. e 4.2.3.) sono riferibili
anche al denunciato comma 3, e si riflettono sul connesso comma 4,
considerato che tale disposizione e' orientata finalisticamente al
contenimento della spesa pubblica, siccome posta da un provvedimento
di riesame delle condizioni di spesa e con contenuti armonici
rispetto all'impianto complessivo della rimodulazione delle «unioni
di comuni».
Dunque, opera anche in questo caso il titolo legittimante della
competenza in materia di «coordinamento della finanza pubblica», di
cui al comma terzo dell'art. 117 Cost., esercitata dallo Stato
attraverso previsioni che si configurano come principi fondamentali e
non si esauriscono in una disciplina di mero dettaglio.
Ne' puo' ravvisarsi la dedotta violazione dell'art. 119 Cost.,
giacche' non solo e' legittimo incidere con una manovra finanziaria
sulle risorse degli enti territoriali, purche' non siano tali da
determinare uno squilibrio incompatibile con le complessive esigenze
di spesa e pregiudizievole per l'esercizio delle funzioni ad essi
riservate (sentenze n. 298 del 2009, n. 381 del 2004 e n. 437 del
2001), ma rileva anche il fatto che l'attribuzione alle unioni di
Comuni di «introiti derivanti dalle tasse, dalle tariffe e dai
contributi» riguarda i «servizi ad esse affidati», sicche' non
verrebbero sottratte risorse per l'esercizio di funzioni da parte di
enti che non fanno parte dell'unione stessa.