ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi
da 1 ad 8, 2, commi 1 e 2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, promosso dalla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia con ricorso notificato il 25 febbraio
2012, depositato in cancelleria il 5 marzo 2012 ed iscritto al n. 50
del registro ricorsi 2012.
Visto l'atto di costituzione, fuori termine, del Presidente del
Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 28 gennaio 2014 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
udito l'avvocato Giandomenico Falcon per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 25 febbraio 2012 e depositato il
successivo 5 marzo, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha
impugnato, tra gli altri, gli artt. 1, commi da 1 a 8, e 2, commi 1 e
2, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti
per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214.
Le norme censurate prevedono deduzioni che vanno ad abbassare la
base imponibile delle imposte IRES, IRPEF ed IRAP, con l'effetto di
diminuirne il gettito, destinato pro quota o interamente ad essa
Regione, in virtu' di quanto disposto dalla legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia), che - dopo aver stabilito che «La Regione ha una propria
finanza, coordinata con quella dello Stato, in armonia con i principi
della solidarieta' nazionale, nei modi stabiliti dagli articoli
seguenti» (art. 48) - prevede che «Spettano alla Regione le seguenti
quote fisse delle sottoindicate entrate tributarie erariali riscosse
nel territorio della Regione stessa: 1) sei decimi del gettito
dell'imposta sul reddito delle persone fisiche; 2) quattro decimi e
mezzo del gettito dell'imposta sul reddito delle persone giuridiche;
3) sei decimi del gettito delle ritenute alla fonte di cui agli artt.
23, 24, 25 e 29 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 600, ed all'art.
25-bis aggiunto allo stesso decreto; [...]» (art. 49).
La ricorrente osserva che le norme censurate incidono
negativamente sui predetti meccanismi di compartecipazione, che
rappresentano la fondamentale forma di finanziamento di essa Regione,
la quale subisce cosi' una rilevante riduzione di entrate, senza che
sia previsto alcun meccanismo compensativo. Tanto piu' che cio' si
ripercuote, quanto alle deduzioni relative all'IRPEF ed all'IRES, in
modo differente rispetto alle Regioni ordinarie, che non godono della
compartecipazione a quelle imposte; mentre la finanza di tali Regioni
non e' pregiudicata neppure dalla deduzione IRAP, giacche' la
diminuzione del relativo gettito viene compensata da un
corrispondente aumento della compartecipazione IVA, con garanzia di
integrale finanziamento della spesa sanitaria regionale.
La ricorrente precisa di non contestare la previsione di
deduzioni in se', ma la mancata compensazione in favore delle Regioni
speciali, in quanto - seppure lo stesso decreto-legge n. 201 del 2011
contiene anche altre norme volte ad aumentare le entrate tributarie,
quali l'art. 48 (anch'esso impugnato), secondo cui «Le maggiori
entrate erariali derivanti dal presente decreto sono riservate
all'Erario, per un periodo di cinque anni, per essere destinate alle
esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza
pubblica concordati in sede europea, anche alla luce della
eccezionalita' della situazione economica internazionale» - i
previsti effetti economici favorevoli (a titolo di compartecipazione
ai tributi erariali) delle relative entrate tributarie sarebbero
"annullati" (almeno) per cinque anni; cosi' traducendosi la manovra
in una mera riduzione di entrata, non compensata dall'aumento di
imposte al cui gettito la Regione ricorrente dovrebbe partecipare.
Per la ricorrente, dunque, risulta violato, innanzitutto, l'art.
3, primo comma, della Costituzione (che la Regione si ritiene
legittimata ad evocare, lamentando la disparita' di trattamento fra
Regioni, che si riflette in lesione della sua autonomia finanziaria),
poiche', da un lato, l'istituzione rappresentativa della comunita'
regionale del Friuli-Venezia Giulia "partecipa" al peso della
riduzione delle imposte dirette in misura piu' rilevante del resto
della comunita' nazionale; e, dall'altro lato (nonostante i cittadini
della Regione paghino, come tutti gli altri, il previsto aumento
delle imposte), tale aumento di entrata non si traduce affatto in un
corrispondente aumento della capacita' di spesa della Regione.
In secondo luogo - ricordato che l'art. 63 dello statuto speciale
prevede che le disposizioni finanziarie di cui al Titolo IV «possono
essere modificate con leggi ordinarie, su proposta di ciascun membro
delle Camere, del Governo e della Regione» ma, «in ogni caso, sentita
la Regione» -, le norme impugnate contrasterebbero con tale articolo
e con «l'insieme delle disposizioni del titolo IV», in quanto (pur
non verificandosi una formale modificazione delle disposizioni
statutarie), il loro effetto equivale ad una riduzione della quota di
partecipazione, che determina una alterazione del rapporto tra
finanza statale e finanza regionale quale fissato dall'art. 49 dello
statuto. Per cui, la mancata attivazione di una procedura di
consultazione comporta, ad avviso della ricorrente Regione, la
violazione dell'art. 63 dello statuto e del principio di leale
collaborazione.
Infine, per la ricorrente, le norme in questione ledono anche il
principio di corrispondenza tra entrate e funzioni, implicito nel
sistema statutario (di cui richiama l'art. 50) ed espresso nell'art.
119, quarto comma, Cost., essendo evidente come la dimensione
quantitativa delle entrate regionali sia correlata alla ampiezza
delle funzioni proprie della stessa Regione, e come un "taglio" delle
risorse a sua disposizione comporti lo squilibrio tra queste e le
funzioni. Sul punto, peraltro, la Regione - pur consapevole del
precedente ostativo di cui alla sentenza n. 155 del 2006 (secondo
cui, «a seguito di manovre di finanza pubblica, possono anche
determinarsi riduzioni nella disponibilita' finanziaria delle
Regioni, purche' esse non siano tali da comportare uno squilibrio
incompatibile con le complessive esigenze di spesa regionale e, in
definitiva, rendano insufficienti i mezzi finanziari dei quali la
Regione stessa dispone per l'adempimento dei propri compiti») osserva
che quella richiesta alla Regione, in ordine all'insufficienza dei
mezzi finanziari, e' una probatio diabolica e che lo Stato non puo'
diminuire unilateralmente le risorse senza alcuna valutazione di
adeguatezza finanziaria, cioe' di una diminuita necessita'
finanziaria della Regione.
2.- Con atto depositato l'11 maggio 2012, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, si e' costituito fuori termine.
3.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha depositato in
data 16 ottobre 2012 e 3 gennaio 2014 due memorie in cui ribadisce le
censure proposte nel ricorso.
Considerato in diritto
1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato
numerose norme del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214, tra le quali l'art. 1,
commi da 1 ad 8, e l'art. 2, commi 1 e 2.
1.1.- I commi da 1 ad 8 dell'art. 1 prevedono quanto segue: «1.
In considerazione della esigenza di rilanciare lo sviluppo economico
del Paese e fornire un aiuto alla crescita mediante una riduzione
della imposizione sui redditi derivanti dal finanziamento con
capitale di rischio, nonche' per ridurre lo squilibrio del
trattamento fiscale tra imprese che si finanziano con debito ed
imprese che si finanziano con capitale proprio, e rafforzare, quindi,
la struttura patrimoniale delle imprese e del sistema produttivo
italiano, ai fini della determinazione del reddito complessivo netto
dichiarato dalle societa' e dagli enti indicati nell'articolo 73,
comma 1, lettere a) e b), del testo unico delle imposte sui redditi,
approvato con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre
1986, n. 917, e' ammesso in deduzione un importo corrispondente al
rendimento nozionale del nuovo capitale proprio, secondo le
disposizioni dei commi da 2 a 8 del presente articolo. Per le
societa' e gli enti commerciali di cui all'articolo 73, comma 1,
lettera d), del citato testo unico le disposizioni del presente
articolo si applicano relativamente alle stabili organizzazioni nel
territorio dello Stato.»; «2. Il rendimento nozionale del nuovo
capitale proprio e' valutato mediante applicazione dell'aliquota
percentuale individuata con il provvedimento di cui al comma 3 alla
variazione in aumento del capitale proprio rispetto a quello
esistente alla chiusura dell'esercizio in corso al 31 dicembre
2010.»; «3. Dal settimo periodo di imposta l'aliquota percentuale per
il calcolo del rendimento nozionale del nuovo capitale proprio e'
determinata con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze da
emanare entro il 31 gennaio di ogni anno, tenendo conto dei
rendimenti finanziari medi dei titoli obbligazionari pubblici,
aumentabili di ulteriori tre punti percentuali a titolo di
compensazione del maggior rischio. In via transitoria, per il primo
triennio di applicazione, l'aliquota e' fissata al 3 per cento; per
il periodo d'imposta in corso al 31 dicembre 2014, al 31 dicembre
2015 e al 31 dicembre 2016 l'aliquota e' fissata, rispettivamente, al
4 per cento, al 4,5 per cento e al 4,75 per cento.»; «4. La parte del
rendimento nozionale che supera il reddito complessivo netto
dichiarato e' computata in aumento dell'importo deducibile dal
reddito dei periodi d'imposta successivi.»; «5. Il capitale proprio
esistente alla chiusura dell'esercizio in corso al 31 dicembre 2010
e' costituito dal patrimonio netto risultante dal relativo bilancio,
senza tener conto dell'utile del medesimo esercizio. Rilevano come
variazioni in aumento i conferimenti in denaro nonche' gli utili
accantonati a riserva ad esclusione di quelli destinati a riserve non
disponibili; come variazioni in diminuzione: a) le riduzioni del
patrimonio netto con attribuzione, a qualsiasi titolo, ai soci o
partecipanti; b) gli acquisti di partecipazioni in societa'
controllate; c) gli acquisti di aziende o di rami di aziende.»; «6.
Gli incrementi derivanti da conferimenti in denaro rilevano a partire
dalla data del versamento; quelli derivanti dall'accantonamento di
utili a partire dall'inizio dell'esercizio in cui le relative riserve
sono formate. I decrementi rilevano a partire dall'inizio
dell'esercizio in cui si sono verificati. Per le aziende e le
societa' di nuova costituzione si considera incremento tutto il
patrimonio conferito.»; «7. Il presente articolo si applica anche al
reddito d'impresa di persone fisiche, societa' in nome collettivo e
in accomandita semplice in regime di contabilita' ordinaria, con le
modalita' stabilite con il decreto del Ministro dell'Economia e delle
Finanze di cui al comma 8 in modo da assicurare un beneficio conforme
a quello garantito ai soggetti di cui al comma 1.»; «8. Le
disposizioni di attuazione del presente articolo sono emanate con
decreto del Ministro dell'Economia e delle Finanze entro 30 giorni
dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto. Con lo stesso provvedimento possono essere
stabilite disposizioni aventi finalita' antielusiva specifica».
A loro volta, i commi 1 e 2 dell'art. 2 prevedono che: «1. A
decorrere dal periodo d'imposta in corso al 31 dicembre 2012 e'
ammesso in deduzione ai sensi dell'articolo 99, comma 1, del testo
unico delle imposte sui redditi, approvato con il decreto del
Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, e successive
modificazioni, un importo pari all'imposta regionale sulle attivita'
produttive determinata ai sensi degli articoli 5, 5-bis, 6, 7 e 8 del
decreto legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, relativa alla quota
imponibile delle spese per il personale dipendente e assimilato al
netto delle deduzioni spettanti ai sensi dell'articolo 11, commi 1,
lettera a), 1-bis, 4-bis, 4-bis.1 del medesimo decreto legislativo n.
446 del 1997.»; «2. All'articolo 11, comma 1, lettera a), del decreto
legislativo 15 dicembre 1997, n. 446, sono apportate le seguenti
modificazioni: a) al numero 2), dopo le parole "periodo di imposta"
sono aggiunte le seguenti: ", aumentato a 10.600 euro per i
lavoratori di sesso femminile nonche' per quelli di eta' inferiore ai
35 anni"; b) al numero 3), dopo le parole "Sardegna e Sicilia" sono
aggiunte le seguenti: ", aumentato a 15.200 euro per i lavoratori di
sesso femminile nonche' per quelli di eta' inferiore ai 35 anni".».
1.2.- Tali disposizioni sono state censurate in quanto (senza che
sia previsto alcun meccanismo compensativo) stabiliscono deduzioni
che vanno ad abbassare la base imponibile delle imposte IRES, IRPEF
ed IRAP, con l'effetto di diminuirne il gettito, destinato pro quota
o interamente ad essa Regione, in virtu' di quanto disposto dalla
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia), che (all'art. 49) prevede la
spettanza di determinate quote fisse di entrate tributarie erariali
(quali quelle in esame) riscosse nel territorio della Regione stessa.
Secondo la ricorrente, che non contesta la previsione di
deduzioni in se', ma la mancata compensazione a favore delle Regioni
speciali, le norme impugnate si pongono in contrasto: a) con l'art.
3, primo comma, della Costituzione, poiche', da un lato,
l'istituzione rappresentativa della comunita' regionale del
Friuli-Venezia Giulia "partecipa" al peso della riduzione delle
imposte dirette in misura piu' rilevante del resto della comunita'
nazionale; e, dall'altro lato (nonostante i cittadini della Regione
paghino, come tutti gli altri, il previsto aumento delle imposte),
tale aumento di entrata non si traduce affatto in un corrispondente
aumento della capacita' di spesa della Regione; b) con l'art. 63
dello statuto speciale (che prevede che le disposizioni finanziarie
di cui al Titolo IV «possono essere modificate con leggi ordinarie,
su proposta di ciascun membro delle Camere, del Governo e della
Regione» ma, «in ogni caso, sentita la Regione») e con il principio
di leale collaborazione, in quanto (pur non apportando una formale
modificazione delle disposizioni statutarie), il loro effetto
equivale ad una riduzione della quota di partecipazione, che
determina un'alterazione del rapporto tra finanza statale e finanza
regionale quale fissato dall'art. 49 dello statuto, senza alcuna
attivazione di una procedura di consultazione; c) con il principio di
corrispondenza tra entrate e funzioni, implicito nel sistema
statutario (art. 50) ed espresso nell'art. 119, quarto comma, Cost.,
essendo evidente come la dimensione quantitativa delle entrate
regionali sia correlata all'ampiezza delle funzioni proprie della
stessa Regione, e come un "taglio" delle risorse a sua disposizione
comporti lo squilibrio tra queste e le funzioni.
2.- La trattazione della suddetta questione di legittimita'
costituzionale va affrontata in modo distinto rispetto a quella delle
altre questioni proposte con il medesimo ricorso, riservate a
separate pronunce.
3.- La questione non e' fondata.
3.1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia ripropone
(mutuandone, finanche letteralmente, le medesime proposizioni
argomentative) altra questione gia' proposta e decisa, nel senso
della non fondatezza, dalla sentenza n. 155 del 2006 sulla base di
argomentazioni motivazionali che vanno integralmente ribadite in
questa sede, data la sostanziale identita' del thema decidendum.
Ora come allora, gli evocati profili di censura sono tra loro
essenzialmente collegati da un unico e comune motivo di doglianza e
cioe' dal rilievo che le norme oggetto di denuncia abbiano alterato
il rapporto tra finanza statale e finanza regionale, con conseguente
lesione dell'autonomia regionale - garantita dagli artt. 49 e
seguenti dello statuto speciale di cui alla legge costituzionale n. 1
del 1963 - quanto alla capacita' di finanziare i propri compiti. Ed,
in tal senso, e' da apprezzarsi anche la dedotta violazione dell'art.
3, primo comma, Cost.: la quale non assume autonomo rilievo rispetto
alle altre censure e si palesa ammissibile proprio perche' la
prospettazione che la sorregge intende evidenziare e far valere (non
gia', o non solo, una mera diversita' di trattamento rispetto alla
Regioni ordinarie) bensi' un vulnus alla sfera di competenza della
ricorrente in ambito finanziario.
La tesi che sostanzia dette censure e' nuovamente, in sintesi,
quella per cui il legislatore statale, nell'esercizio della sua
potesta' esclusiva in materia tributaria, in forza dell'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., avrebbe dovuto contemplare - a
fronte di misure, quali quelle dettate dalle disposizioni denunciate,
che riducono il gettito fiscale derivante dalle imposte dirette
oggetto dell'intervento legislativo - anche misure compensative in
favore della Regione che su quel gettito fa affidamento per
finanziare la realizzazione dei propri compiti. Pertanto, anche
nell'odierno giudizio, e' alla luce di tale premessa che va letto il
petitum sottoposto alla Corte, avente ad oggetto la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale delle norme denunciate proprio a causa
della mancata previsione, diversamente da quanto disposto in favore
delle Regioni ordinarie, di un riequilibrio della finanza regionale.
3.2.- Cio' premesso, va sottolineato che, anche nel presente
giudizio, la ricorrente non contesta che la disciplina dei tributi su
cui incidono le norme denunciate appartenga alla competenza esclusiva
dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost., la quale consente al legislatore statale di variarne la
disciplina, incidendo sulle aliquote, e persino di sopprimerli
(sentenza n. 97 del 2013).
Orbene, nell'esercizio di tale potesta' esclusiva (e dunque, come
nel caso di specie, nella modulazione del prelievo fiscale), non puo'
reputarsi che ogni intervento su un tributo che, in ragione di
siffatta modificazione, comporti un minor gettito per le Regioni,
debba «essere accompagnato da misure compensative per la finanza
regionale, la quale - diversamente - verrebbe ad essere depauperata»
(cosi' la citata sentenza n. 431 del 2004). Cio' in quanto deve
escludersi, da un lato, che possa essere effettuata una atomistica
considerazione di isolate disposizioni incidenti sul tributo, senza
valutare nel suo complesso la manovra fiscale entro la quale esse
trovano collocazione, ben potendosi verificare che, per effetto di
plurime disposizioni, contenute nella stessa legge oggetto di
impugnazione principale, o in altre leggi dirette a governare la
medesima manovra finanziaria, il gettito complessivo destinato alla
finanza regionale non subisca riduzioni (sentenze n. 298 del 2009, n.
155 del 2006 e n. 431 del 2004). E dall'altro lato, che, dalla
evocata previsione statutaria (art. 49) di spettanza alla Regione di
quote fisse di entrate tributarie erariali riscosse nel territorio
della stessa, sia desumibile un principio di invarianza del gettito
per la Regione in caso di modifica di tributi erariali, che si
traduca in una rigida garanzia "quantitativa" di disponibilita' di
entrate tributarie non inferiori a quelle ottenute in passato
(sentenza n. 241 del 2012).
E va nuovamente ribadito come, a seguito di manovre di finanza
pubblica, ben possano anche determinarsi riduzioni nella
disponibilita' finanziaria delle Regioni, purche' esse non siano tali
da comportare uno squilibrio incompatibile con le complessive
esigenze di spesa regionale e, in definitiva, rendano insufficienti i
mezzi finanziari dei quali la Regione stessa dispone per
l'adempimento dei propri compiti (sentenze n. 97 del 2013, n. 241 del
2012, n. 298 del 2009 e n. 256 del 2007). Evenienza, questa, che non
e' possibile verificare, giacche' - al di la' di una generica
contestazione in ordine al fatto che, quella richiesta alla Regione,
sarebbe una probatio diabolica - l'assunto riguardante
l'inadeguatezza finanziaria della manovra non e' stato oggetto
neppure di un tentativo di dimostrazione da parte della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, la quale non ha fornito alcun dato
quantitativo concreto, dal quale poter desumere l'effettiva incidenza
negativa della diminuzione del gettito derivante dalle norme
impugnate rispetto allo svolgimento delle sue funzioni costituzionali
di ente dotato di autonomia speciale.
3.3.- Altrettanto infondato risulta, infine, il correlato profilo
di doglianza riguardante la dedotta violazione dell'art. 63, quinto
comma, dello statuto (secondo cui «Le disposizioni contenute nel
titolo IV possono essere modificate con leggi ordinarie, su proposta
di ciascun membro delle Camere, del Governo e della Regione, e, in
ogni caso, sentita la Regione») e del principio di leale
collaborazione, proposto in ragione della mancata attivazione, nella
specie, della procedura di consultazione, prevista dalla citata
norma, allorquando si debba provvedere alla modificazione delle
disposizioni finanziarie di cui al Titolo IV dello statuto medesimo.
In merito a tale censura risulta, di per se', dirimente la
considerazione che, nella specie, nessuna delle norme statutarie e'
stata oggetto di alcuna modificazione, ne' formale, ne' sostanziale,
da parte delle disposizioni impugnate, che, come detto, hanno per
oggetto la determinazione della base imponibile di tributi erariali,
di competenza esclusiva del legislatore statale. D'altronde, questa
Corte ha ripetutamente e costantemente escluso che le procedure
collaborative fra Stato e Regioni (salvo che l'osservanza delle
stesse sia imposta direttamente o indirettamente da norme
costituzionali) trovino applicazione nell'attivita' legislativa
esclusiva dello Stato, per cui non vi e' concorso di competenze
diversamente allocate, ne' ricorrono i presupposti per la chiamata in
sussidiarieta' (sentenze n. 121 e n. 8 del 2013, n. 207 del 2011); e
che l'esclusione della rilevanza di tali procedure, che e' formulata
in riferimento al procedimento legislativo ordinario, «vale a maggior
ragione per una fonte come il decreto-legge, la cui adozione e'
subordinata, in forza del secondo comma dell'art. 77 Cost., alla mera
occorrenza di "casi straordinari di necessita' e d'urgenza"»
(sentenze n. 79 del 2011 e n. 298 del 2009).