ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 9, commi 2
e 3, 10, commi 3, 4 e 5, 11 e 12 della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione), promossi
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e dalla Provincia
autonoma di Trento con ricorsi notificati il 16 marzo 2013,
depositati in cancelleria il 20 ed il 21 marzo 2013 ed iscritti ai
nn. 48 e 49 del registro ricorsi 2013.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2014 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, Giandomenico Falcon e Luigi Manzi per la
Provincia autonoma di Trento e l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia
autonoma di Trento hanno impugnato gli artt. 9, commi 2 e 3, 10,
commi 3, 4 e 5, 11 e 12, contenuti nel Capo IV, rubricato «Equilibrio
dei bilanci delle regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi
enti alla sostenibilita' del debito pubblico», della legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della
Costituzione), in quanto violerebbero le proprie prerogative
costituzionali e statutarie.
1.1.- Nel rivolgere le proprie censure in primo luogo avverso
l'art. 10, esse evidenziano come, a mente dei commi 1 e 2 non
impugnati, il ricorso delle autonomie territoriali all'indebitamento
sia consentito esclusivamente per finanziare spese di investimento, e
le relative operazioni possano essere effettuate «solo
contestualmente all'adozione di piani di ammortamento di durata non
superiore alla vita utile dell'investimento, nei quali sono
evidenziate l'incidenza delle obbligazioni assunte sui singoli
esercizi finanziari futuri nonche' le modalita' di copertura degli
oneri corrispondenti».
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia autonoma
di Trento impugnano, invece, i commi 3, 4 e 5, che sarebbero lesivi
delle proprie competenze perche' dettano una disciplina analitica e
di dettaglio delle operazioni di indebitamento gia' regolate in
maniera piu' favorevole dagli statuti.
In particolare, ai sensi del comma 3, «Le operazioni di
indebitamento di cui al comma 2 sono effettuate sulla base di
apposite intese concluse in ambito regionale che garantiscano, per
l'anno di riferimento, l'equilibrio della gestione di cassa finale
del complesso degli enti territoriali della regione interessata,
compresa la medesima regione [...]»; ciascun ente territoriale «puo'
in ogni caso ricorrere all'indebitamento nel limite delle spese per
rimborsi di prestiti risultanti dal proprio bilancio di previsione».
Il comma 4, proseguono le ricorrenti, prevede che, «Qualora, in
sede di rendiconto, non sia rispettato l'equilibrio di cui al comma
3, primo periodo, il saldo negativo concorre alla determinazione
dell'equilibrio della gestione di cassa finale dell'anno successivo
del complesso degli enti della regione interessata, compresa la
medesima regione, ed e' ripartito tra gli enti che non hanno
rispettato il saldo previsto».
Infine, in base al comma 5, «Con decreto del Presidente del
Consiglio dei Ministri adottato d'intesa con la Conferenza permanente
per il coordinamento della finanza pubblica, sono disciplinati
criteri e modalita' di attuazione del presente articolo».
1.2.- Rammentano le ricorrenti che esse godono di autonomia
finanziaria in forza dei propri statuti [artt. 48 e seguenti della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia) e artt. 69 e seguenti del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige)].
1.2.1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in
particolare, fa presente che ai sensi dell'art. 52 dello statuto ha
facolta' di emettere prestiti interni da essa garantiti, per
provvedere ad investimenti in opere permanenti, per un importo
annuale non superiore alle sue entrate ordinarie; che la sua
competenza in materia e' collegata anche alla propria autonomia
organizzativa, poiche' la materia «ordinamento degli uffici» (art. 4,
comma 1, numero 1, dello statuto) comprende anche la contabilita'
regionale, ed essa ha esercitato tale competenza con la legge
regionale 8 agosto 2007, n. 21 (Norme in materia di programmazione
finanziaria e contabilita' regionale), che all'art. 24 regola il
ricorso al mercato finanziario, disponendo, al comma 2, che
«L'importo complessivo annuale delle rate di ammortamento per
capitale e interessi derivante dal ricorso al mercato finanziario non
puo' superare il 10 per cento dell'ammontare complessivo delle
entrate derivanti dai tributi propri e dalle compartecipazioni nette
di tributi erariali previsto in ciascuno degli esercizi finanziari
compresi nel bilancio pluriennale».
1.2.2.- La Provincia autonoma di Trento, invece, rammenta che
l'art. 74 dello statuto dispone che «la regione e le provincie
possono ricorrere all'indebitamento solo per il finanziamento di
spese di investimento, per una cifra non superiore alle entrate
correnti»; l'art. 16 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di finanza regionale e provinciale) statuisce che
«Spetta alla regione e alle provincie emanare norme in materia di
bilanci, di rendiconti, di amministrazione del patrimonio e di
contratti della regione e delle province medesime e degli enti da
esse dipendenti».
Tale competenza, prosegue la ricorrente, e' stata esercitata con
la legge provinciale 14 settembre 1979, n. 7 (Norme in materia di
bilancio e di contabilita' generale della Provincia autonoma di
Trento) e dell'indebitamento si occupa, in particolare, l'art. 31. La
materia sarebbe ulteriormente regolata dagli artt. 29, 29-bis e 30
del decreto del Presidente della Provincia 29 settembre 2005, n.
18-48/Leg. (Regolamento di contabilita' di cui all'articolo 78-ter
della legge provinciale 14 settembre 1979, n. 7 e s.m.).
Lo stesso statuto, poi, all'art. 79, regolerebbe in maniera
precisa, esaustiva ed esclusiva i modi in cui le Province assolvono
gli «obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento
comunitario, dal patto di stabilita' interno e dalle altre misure di
coordinamento della finanza pubblica stabilite dalla normativa
statale», espressamente prevedendo che «Le misure di cui al comma 1
possono essere modificate esclusivamente con la procedura prevista
dall'articolo 104 e fino alla loro eventuale modificazione
costituiscono il concorso agli obiettivi di finanza pubblica di cui
al comma 1», e che «non si applicano le misure adottate per le
regioni e per gli altri enti nel restante territorio nazionale».
1.3.- Avendo le norme impugnate scopo di «stabilizzazione
finanziaria», proseguono le ricorrenti, esse non potrebbero essere
unilateralmente imposte alle autonomie speciali, dovendosi seguire il
principio dell'accordo, fissato dalla legge 13 dicembre 2010, n. 220
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2011), e prima ancora dalla legge 5
maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo
fiscale, in attuazione dell'articolo 119 della Costituzione).
Entrambe le ricorrenti precisano di non volersi sottrarre ai
principi della sostenibilita' del debito delle pubbliche
amministrazioni e dell'equilibrio di bilancio, ma ritengono che la
definizione delle loro modalita' attuative debba avvenire con le
procedure previste dagli statuti.
1.4.- Sotto altro profilo, poi, i commi 3, 4 e 5 dell'art. 10
citato sarebbero illegittimi anche nella parte in cui si applicano ai
Comuni insistenti nei territori delle autonomie ricorrenti, avendo
esse competenza legislativa in materia di finanza locale [la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia invoca gli artt. 4, comma 1, numero
1-bis), e 54 dello statuto, nonche' l'art. 9 del decreto legislativo
2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto speciale per
la Regione Friuli-Venezia Giulia in materia di ordinamento degli enti
locali e delle relative circoscrizioni) e gli artt. 42 e seguenti
della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 gennaio
2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali del sistema
Regione-autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia); la Provincia
autonoma di Trento, gli artt. 80 e 81 dello statuto, come integrati
dall'art. 17 del decreto legislativo n. 268 del 1992, nonche' l'art.
31 della legge prov. Trento n. 7 del 1979 e l'art. 25 della legge
della Provincia di Trento 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di
governo dell'autonomia del Trentino)].
Le norme censurate, dunque, violerebbero tali parametri perche'
disciplinano in modo dettagliato l'indebitamento dei Comuni e,
aggiunge la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, avendo scopo di
coordinamento della finanza pubblica, violerebbero anche i commi 134,
154 e 155 dell'art. 1 della legge n. 220 del 2010, regolanti in via
esclusiva le modalita' di realizzazione, da parte delle Regioni
autonome e dei loro enti locali, degli obiettivi sui saldi di finanza
pubblica concordati con lo Stato.
1.5.- Proseguono le ricorrenti, evidenziando come il comma 5
dell'art. 10 impugnato, in base al quale i criteri e le modalita' di
attuazione dell'articolo medesimo sono rimessi ad un decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, sia illegittimo perche'
contempla un atto normativo rimesso ad una fonte secondaria statale
in un ambito di competenza regionale, in violazione dell'art. 117,
sesto comma, Cost.; e perche' viola l'art. 5, comma 2, lettera b),
della legge cost. n. 1 del 2012, che rinvia alla legge la disciplina
dell'indebitamento.
1.6.- Le ricorrenti ritengono, ancora, che il comma 5 impugnato
sia illegittimo per violazione del principio di leale collaborazione,
in quanto prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri sia adottato non d'intesa con la Conferenza unificata ma con
la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica,
ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e
con esclusione dei Presidenti di Regione e Provincia.
1.7.- L'illegittimita' dell'art. 10, commi 3 e 5, infine,
renderebbe «illegittimo anche l'art. 9, commi 2 e 3, nella parte in
cui richiamano, rispettivamente, il comma 4 dell'articolo 10,
tenendone ferma la disciplina, e "le modalita' previste dall'articolo
10" in relazione alla destinazione dei saldi attivi al finanziamento
delle spese di investimento».
1.8.- Entrambe le ricorrenti censurano, poi, l'art. 12, rubricato
«Concorso delle regioni e degli enti locali alla sostenibilita' del
debito pubblico», il quale articolo, ai commi 2 e 3, prevede che le
Regioni e gli enti locali contribuiscono, «Nelle fasi favorevoli del
ciclo economico», al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, in
una misura definita con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri sulla base del documento di programmazione finanziaria.
Tali norme violerebbero l'autonomia finanziaria delle ricorrenti,
poiche' una parte delle risorse previste dagli statuti (e in
particolare dagli artt. 48 e 49 dello statuto del Friuli-Venezia
Giulia e dagli artt. 75 e 79 dello statuto per il Trentino-Alto
Adige) verrebbero, mediante l'imposizione del dovere di contribuzione
al fondo in parola, ad esse unilateralmente sottratte; e violerebbero
altresi' l'art. 1, commi 132, 136, 152 e 156, della legge n. 220 del
2010 e, per quanto riguarda la Provincia autonoma di Trento, anche
gli artt. 104 e 107 dello statuto: le citate previsioni, infatti,
definirebbero in modo esaustivo i modi consensuali in cui le
autonomie speciali concorrono al raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica.
Le norme impugnate, aggiunge la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, prevedendo che gli enti locali concorrano al risanamento
della finanza statale, violerebbero anche la gia' ricordata
competenza regionale in materia di finanza locale.
1.9.- L'art. 12, prosegue la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, violerebbe anche l'art. 5, comma 2, lettera c), della legge
cost. n. 1 del 2012, che si limiterebbe ad affidare alla legge
statale la fissazione delle modalita' del concorso delle Regioni alla
sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni, mentre «l'an ed il quantum del contributo», in
relazione alle autonomie speciali, andrebbero determinati secondo le
consuete modalita' consensuali.
1.10.- L'art. 12, comma 3, infine, secondo entrambe le
ricorrenti, violerebbe il principio di leale collaborazione, nella
misura in cui prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri che ripartisce il citato contributo sia adottato non
d'intesa con la Conferenza unificata ma sentita la Conferenza
permanente per il coordinamento della finanza pubblica, ove le
autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con
esclusione dei Presidenti di Regione e Provincia.
1.11.- La sola Provincia autonoma di Trento, poi, impugna l'art.
11, rubricato «Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli
essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo
o al verificarsi di eventi eccezionali», ed istitutivo, in attuazione
dell'art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1 del 2012, di
un fondo alimentato con l'indebitamento statale e destinato ad essere
ripartito tra tutti gli enti territoriali.
Nonostante l'art. 11, di per se', possa essere considerato
«favorevole» per la Provincia, viene impugnato «per coerenza»
rispetto all'art. 12, «in quanto parte dello stesso meccanismo
giuridico complessivo».
Le due questioni sarebbero collegate, nel senso che l'art. 11
prevede un contributo statale in favore degli enti territoriali
«nelle fasi avverse del ciclo economico», mentre l'art. 12 prevede
«nelle fasi favorevoli» un contributo degli enti territoriali al
Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato. La ricorrente,
tuttavia, ritiene di godere, in forza dello statuto, di un regime
speciale di «neutralita'», nel senso che non deve concorrere al
risanamento della finanza pubblica se non nei modi previsti dallo
statuto o sulla base di esso.
1.12.- Per la sola ipotesi di non accoglimento delle questioni
sopra dette e relative agli artt. 11 e 12, poi, la Provincia
ricorrente impugna l'art. 11, comma 3, in quanto violativo del
principio di leale collaborazione, laddove prevede che il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce il fondo sia
adottato sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della
finanza pubblica, ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo
in modo parziale e con esclusione del Presidente della Provincia,
anziche' previa intesa con la Conferenza unificata.
2.- In entrambi i procedimenti si e' costituito il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo, con motivazioni identiche, che i
ricorsi vengano rigettati.
Osserva la difesa erariale come la legge cost. n. 1 del 2012, che
ha formalmente introdotto nella Costituzione i principi del pareggio
di bilancio e della sostenibilita' del debito pubblico, abbia
rimodulato gli artt. 81, 97, 117 e 119 Cost., attribuendo allo Stato
competenza esclusiva in materia di armonizzazione dei bilanci
pubblici e specificando l'obbligo per tutti gli enti territoriali del
rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci.
Obiettivo primario di tale intervento normativo sarebbe stato
quello di assicurare, in coerenza con gli impegni derivanti
dall'appartenenza all'Unione europea, l'equilibrio tra le entrate e
le spese dei bilanci pubblici e il rafforzamento del coordinamento
della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di governo
statale e regionale.
Quanto alle disposizioni della legge costituzionale non
«incorporate» nella Costituzione, l'art. 5, commi 1 e 2, avrebbe
elencato una serie di prescrizioni specifiche destinate ad essere
definite da una successiva «legge rinforzata», da approvare a
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera ex art. 81,
sesto comma, Cost.
Tale legge rinforzata sarebbe una fonte atipica, in quanto a
«competenza riservata e dotata di una maggiore forza passiva»
rispetto alle leggi ordinarie: in base all'art. 1 della legge
medesima, l'abrogazione, la modifica o la deroga alle disposizioni da
essa introdotte e' possibile solo in modo espresso, attraverso una
legge successiva, da approvare sempre a maggioranza assoluta dei
componenti delle Camere. Essa, quindi, conterrebbe norme interposte
e, pertanto, sarebbe dotata di «prevalenza gerarchica di tipo
contenutistico-sostanziale» sulla legge ordinaria.
Il rispetto dell'equilibrio di bilancio, espressamente enunciato
nella nuova formulazione dell'art. 119 Cost., non potrebbe quindi
ritenersi un'illegittima limitazione dell'autonomia finanziaria delle
Regioni o degli enti locali, ma andrebbe considerato come una
regolamentazione costituzionalmente imposta, nel rispetto dei vincoli
economici e finanziari comunitari da assicurarsi in modo uniforme su
tutto il territorio nazionale.
Con riferimento, invece, al ricorso all'indebitamento da parte
delle Regioni e degli enti locali, l'art. 10 censurato introdurrebbe
importanti novita'. Esso sarebbe possibile: 1) solo laddove siano
contestualmente adottati dei piani di investimento della durata non
superiore alla vita utile dell'investimento; 2) apposite intese
regionali garantiscano l'equilibrio della gestione di cassa finale
del complesso degli enti territoriali della Regione (compresa la
Regione medesima). Quest'ultima previsione, peraltro,
corrisponderebbe a quanto previsto nel novellato art. 119, ultimo
comma, Cost.
Altro vincolo all'amministrazione finanziaria delle Regioni e
degli enti locali, poi, sarebbe rappresentato, secondo il Presidente
del Consiglio dei ministri, dalla previsione del concorso di tutte le
amministrazioni territoriali alla sostenibilita' del debito pubblico
(art. 12), mediante contribuzione, nelle fasi favorevoli del ciclo
economico, ad un fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, in
attuazione dei principi costituzionali di solidarieta' e unita'
dell'ordinamento ricavabili dagli artt. 5 e 119 Cost.
Tutte le disposizioni impugnate, dunque, non porrebbero alcuna
limitazione all'autonomia finanziaria delle ricorrenti, ma
risponderebbero alle prescrizioni imposte dai novellati artt. 81,
sesto comma, e 119 Cost., oltre che dall'art. 5, comma 2, lettere b)
e c) della legge cost. n. 1 del 2012. Esse, inoltre, sarebbero state
dettate nella materia dell'armonizzazione dei bilanci pubblici
attribuita alla competenza esclusiva statale e si atteggerebbero a
norme interposte alla Costituzione.
Conclude il Presidente del Consiglio dei ministri, ricordando
come la giurisprudenza della Corte costituzionale abbia elaborato una
nozione ampia dei principi di coordinamento della finanza pubblica e
ritenuto legittimo l'intervento statale anche mediante l'esercizio di
poteri di ordine amministrativo, regolazione tecnica e rilevazione di
dati e controllo.
3.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia
autonoma di Trento hanno depositato memorie con cui hanno evidenziato
come la difesa dello Stato ritenga le disposizioni censurate
riconducibili all'introduzione del principio costituzionale del
rispetto dell'equilibrio di bilancio, da intendersi riferito anche
alle autonomie territoriali, e all'art. 5 della legge cost. n. 1 del
2012, il quale regolerebbe il contenuto della legge organica prevista
dall'art. 81, sesto comma, Cost.
Ritengono le ricorrenti che la legittimita' delle misure imposte
dal legislatore statale non possa essere rinvenuta nel citato art. 5,
poiche' quest'ultimo non fissa limiti quantitativi all'indebitamento,
ne' regolamenta il fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato.
Sostiene poi la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, da un
lato, che sarebbe indimostrato che l'art. 117, secondo comma, lettera
e), Cost., come modificato dall'art. 3 della legge cost. n. 1 del
2012 (mediante attribuzione allo Stato della competenza esclusiva in
materia di armonizzazione dei bilanci), sia applicabile anche alle
Regioni speciali; dall'altro, che quest'ultima materia attiene alle
regole tecniche di redazione dei bilanci e non agli oggetti regolati
dagli artt. 10 e 12 delle legge n. 243 del 2012.
Aggiunge, infine, la Regione ricorrente che l'impugnato art. 10,
comma 5, prevede un potere normativo che va oltre la mera
«regolazione tecnica», sicche' esso non potrebbe, in ogni caso,
incidere sulla propria sfera di attribuzioni costituzionalmente
garantita.
Considerato in diritto
1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e la Provincia
autonoma di Trento hanno impugnato gli artt. 9, commi 2 e 3, 10,
commi 3, 4 e 5, 11 e 12, contenuti nel Capo IV, rubricato «Equilibrio
dei bilanci delle regioni e degli enti locali e concorso dei medesimi
enti alla sostenibilita' del debito pubblico», della legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della
Costituzione), in quanto violerebbero le proprie prerogative
costituzionali e statutarie.
In particolare, secondo entrambe le ricorrenti, i commi 3, 4 e 5
dell'art. 10, rubricato «Ricorso all'indebitamento da parte delle
regioni e degli enti locali», detterebbero una disciplina dettagliata
nella materia dell'indebitamento gia' regolata in maniera piu'
favorevole dai rispettivi statuti, eccedendo dai limiti propri
dell'intervento statale nella materia del coordinamento della finanza
pubblica, violerebbero la loro autonomia finanziaria, invaderebbero
la propria competenza legislativa in materia di finanza locale ed
eluderebbero il principio consensualistico nella determinazione delle
modalita' di concorso delle autonomie speciali al raggiungimento
degli obiettivi di finanza pubblica. I parametri invocati sono,
quanto alla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, gli artt. 4,
comma 1, numero 1) e numero 1-bis), 48 e seguenti, 52 e 54 della
legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della
Regione Friuli-Venezia Giulia), nonche' l'art. 9 del decreto
legislativo 2 gennaio 1997, n. 9 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per la regione Friuli-Venezia Giulia in materia di
ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni), gli
artt. 42 e seguenti della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia 9 gennaio 2006, n. 1 (Principi e norme fondamentali del
sistema Regione-autonomie locali nel Friuli-Venezia Giulia); quanto
alla Provincia autonoma di Trento, gli artt. 69 e seguenti, 74, 79,
80, 81 e 104 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto
1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), nonche'
l'art. 17 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige in
materia di finanza regionale e provinciale), l'art. 31 della legge
della Provincia autonoma di Trento 14 settembre 1979, n. 7 (Norme in
materia di bilancio e di contabilita' generale della Provincia
autonoma di Trento), l'art. 25 della legge della Provincia autonoma
di Trento 16 giugno 2006, n. 3 (Norme in materia di governo
dell'autonomia del Trentino); quanto ad entrambe, l'art. 1, commi
132, 136, 152 e 156, della legge 13 dicembre 2010, n. 220
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2011) e la legge 5 maggio 2009, n.
42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione).
Il comma 5 del medesimo articolo, poi, contemplerebbe un atto
regolamentare statale in un ambito di competenza regionale, in
violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost., e violerebbe altresi'
l'art. 5, comma 2, lettera b), della legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella
Carta costituzionale), e il principio di leale collaborazione.
Le ricorrenti hanno altresi' impugnato i commi 2 e 3 dell'art. 9,
rubricato «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali»,
per violazione derivata dall'illegittimita' dei richiamati commi 3 e
5 dell'art. 10.
Anche l'art. 12, rubricato «Concorso delle regioni e degli enti
locali alla sostenibilita' del debito pubblico», violerebbe la loro
autonomia finanziaria e il principio consensualistico nella
determinazione delle modalita' di concorso delle autonomie speciali
al raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica; secondo la
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia esso violerebbe anche la
propria competenza in materia di finanza locale e l'art. 5, comma 2,
lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012 (gli ulteriori parametri
invocati sono, quanto al Friuli-Venezia Giulia, gli artt. 48 e 49
della legge cost. n. 1 del 1963, l'art. 9 del d.lgs. n. 9 del 1997,
gli artt. 42 e seguenti della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 1
del 2006, l'art. 1, commi 132, 136, 152 e 156 della legge n. 220 del
2010, nonche', quanto alla Provincia autonoma di Trento, gli artt.
75, 79, 104 e 109 del d.P.R. n. 670 del 1972).
Secondo entrambe le ricorrenti, poi, il comma 3 dell'art. 12 -
nella parte in cui prevede che il decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri che ripartisce il contributo sia adottato
sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica, anziche' d'intesa con la Conferenza unificata - violerebbe
il principio di leale collaborazione.
La sola Provincia autonoma di Trento ha impugnato «per coerenza»
l'art. 11, rubricato «Concorso dello Stato al finanziamento dei
livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse
del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali», istitutivo di un
fondo alimentato con l'indebitamento statale e destinato ad essere
ripartito tra tutti gli enti territoriali.
Per l'ipotesi di non accoglimento di queste censure relative agli
artt. 11 e 12, la Provincia autonoma di Trento ha infine impugnato
l'art. 11, comma 3, in quanto violativo del principio di leale
collaborazione.
La Presidenza del Consiglio dei ministri sostiene l'infondatezza
complessiva del ricorso sul presupposto che l'intera materia regolata
dalla legge n. 243 del 2012 sarebbe riconducibile alla competenza
esclusiva dello Stato, a seguito dell'inserimento - operato dalla
legge cost. n. 1 del 2012 - della «armonizzazione dei bilanci» nella
lettera r) del secondo comma dell'art. 117 Cost., nonche' in ragione
dei principi dell'equilibrio di bilancio e della sostenibilita' del
debito pubblico.
2.- In considerazione della sostanziale identita' delle norme
denunciate e delle censure proposte, i giudizi possono essere riuniti
per essere decisi congiuntamente.
3.- L'impugnazione della legge n. 243 del 2012 e' ammissibile,
dal momento che, pur trattandosi di una legge "rinforzata", in
ragione della maggioranza parlamentare richiesta per la sua
approvazione, essa ha comunque il rango di legge ordinaria e in
quanto tale trova la sua fonte di legittimazione - ed insieme i suoi
limiti - nella legge cost. n. 1 del 2012, di cui detta la disciplina
attuativa.
4.- Le questioni sollevate dalle ricorrenti attengono a tre
diversi gruppi di disposizioni, aventi ad oggetto la disciplina
dell'indebitamento (art. 10), l'equilibrio dei bilanci delle Regioni
e degli enti locali (art. 9), il concorso dello Stato e delle Regioni
e delle Provincie autonome, rispettivamente, al finanziamento dei
livelli essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali
inerenti ai diritti civili e sociali e alla sostenibilita' del debito
pubblico (artt. 11 e 12).
La tesi prospettata dal Presidente del Consiglio dei ministri,
con riferimento a tutte le censure, e' che la riforma costituzionale
abbia introdotto una nuova competenza esclusiva dello Stato, atta a
giustificare l'intero raggio dell'intervento operato con la legge n.
243 del 2012.
5.- Al fine di vagliare la tesi e' necessario tratteggiare il
quadro normativo sovranazionale e interno in cui si collocano le
disposizioni censurate.
Con il patto "Euro Plus", approvato dai Capi di Stato e di
Governo della zona euro l'11 marzo 2011 e condiviso dal Consiglio
europeo il 24-25 marzo 2011, gli Stati membri dell'Unione europea si
sono impegnati ad adottare misure volte a perseguire gli obiettivi
della sostenibilita' delle finanze pubbliche, della competitivita',
dell'occupazione e della stabilita' finanziaria, e in particolare a
recepire nella legislazione nazionale le regole di bilancio
dell'Unione europea fissate nel patto di stabilita' e crescita, ferma
restando «la facolta' di scegliere lo specifico strumento giuridico
nazionale cui ricorrere», purche' avente «una natura vincolante e
sostenibile sufficientemente forte (ad esempio costituzione o
normativa quadro)» e tale da «garantire la disciplina di bilancio a
livello sia nazionale che subnazionale».
Con il Trattato sulla stabilita', sul coordinamento e sulla
governance nell'Unione economica e monetaria (meglio noto come Fiscal
Compact), sottoscritto a Bruxelles il 2 marzo 2012 e in vigore dal 1°
gennaio 2013, ratificato in Italia con la legge 23 luglio 2012, n.
114 (Ratifica ed esecuzione del Trattato sulla stabilita', sul
coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria
[...]), poi, gli Stati contraenti, all'art. 3, comma 2, si sono
impegnati a recepire le regole del «patto di bilancio» «tramite
disposizioni vincolanti e di natura permanente - preferibilmente
costituzionale - o il cui rispetto fedele e' in altro modo
rigorosamente garantito lungo tutto il processo nazionale di
bilancio».
Lo Stato italiano ha ritenuto di adempiere a questi impegni con
un'apposita legge costituzionale - la n. 1 del 2012 - la quale, in
primo luogo e per quanto qui rileva, ha riformato gli artt. 81, 97,
117 e 119 Cost.
L'art. 81, sesto comma, novellato, afferma per il «complesso
delle pubbliche amministrazioni» i principi dell'equilibrio di
bilancio tra entrate e spese e della sostenibilita' del debito,
riservando ad una legge del Parlamento approvata a maggioranza
assoluta dei componenti di ciascuna Camera, il potere di stabilire,
oltre che il contenuto della legge di bilancio, «le norme
fondamentali e i criteri volti ad assicurare» l'implementazione dei
due menzionati principi.
Secondo il nuovo primo comma dell'art. 97 Cost., «Le pubbliche
amministrazioni, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione europea,
assicurano l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita' del debito
pubblico».
L'art. 117 Cost. e' stato modificato mediante lo scorporo della
«armonizzazione dei bilanci pubblici» dall'endiadi con il
«coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario» e la
sua inclusione nell'ambito delle materie attribuite dal secondo comma
alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato.
All'art. 119 Cost. dopo il riconoscimento dell'autonomia
finanziaria di entrata e di spesa delle autonomie territoriali, e'
stata aggiunta la seguente specificazione: «nel rispetto
dell'equilibrio dei relativi bilanci», nonche' l'inciso: «concorrono
ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari
derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea». Al secondo periodo
del sesto comma, secondo cui le autonomie «Possono ricorrere
all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento», e'
stato poi aggiunto l'inciso: «con la contestuale definizione di piani
di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di
ciascuna Regione sia rispettato l'equilibrio di bilancio».
Sotto il versante delle disposizioni della legge cost. n. 1 del
2012 non incorporate nella Costituzione rilevano in questa sede
quelle che determinano il contenuto necessario della legge
rinforzata. Ad essa e' attribuito, in particolare, il compito di
disciplinare «l'introduzione di regole sulla spesa che consentano di
salvaguardare gli equilibri di bilancio e la riduzione del rapporto
tra debito pubblico e prodotto interno lordo nel lungo periodo, in
coerenza con gli obiettivi di finanza pubblica» (art. 5, comma 1,
lettera e); «le modalita' attraverso le quali i Comuni, le Province,
le Citta' metropolitane, le Regioni e le Province autonome di Trento
e di Bolzano concorrono alla sostenibilita' del debito del complesso
delle pubbliche amministrazioni» (art. 5, comma 2, lettera c); e, da
ultimo, «la facolta' dei Comuni, delle Province, delle Citta'
metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano di ricorrere all'indebitamento, ai sensi dell'articolo 119,
sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato
dall'articolo 4 della presente legge costituzionale» (art. 5, comma
2, lettera b).
6.- Ebbene, in questa complessa riforma della finanza pubblica,
l'unica nuova competenza esclusiva dello Stato, invocata appunto
dalla difesa dello Stato, e' quella dell'armonizzazione dei bilanci
pubblici, che sino alla modifica operata con la legge cost. n. 1 del
2012 si presentava in «endiadi» (sentenza n. 17 del 2004) con il
coordinamento della finanza pubblica.
Essa, tuttavia, non puo' essere interpretata cosi' estensivamente
da coprire l'intero ambito materiale regolato dalla legge n. 243 del
2012: basti a tal fine considerare che la disciplina
dell'indebitamento delle autonomie territoriali, qui pure all'esame,
e' stata da questa Corte ricondotta al coordinamento della finanza
pubblica (sentenze n. 284 del 2009, n. 285 del 2007, n. 320 del 2004,
n. 376 del 2003), pur sottolineandosi come sia «inscindibilmente
connessa» alla «salvaguardia degli equilibri di bilancio» (sentenza
n. 70 del 2012).
Altro deve essere dunque l'approccio per definire la natura e la
portata dei principi di equilibrio di bilancio e di sostenibilita'
del debito pubblico, pure invocati a sostegno della sua tesi dalla
difesa erariale. Come gia' affermato da questa Corte nel caso analogo
del divieto di indebitamento se non per spese di investimento (art.
119, sesto comma, Cost.), questo tipo di disposizioni enunciano «un
vincolo [...] di carattere generale» (sentenza n. 245 del 2004) a cui
deve soggiacere la finanza pubblica.
A differenza del caso precedente, questa volta il legislatore
costituzionale non si e' limitato a fissare principi generali,
lasciando cosi' all'interprete la ricerca dei presupposti
giustificativi della disciplina statale attuativa (rinvenuti dalla
sentenza citata nell'art. 5 Cost. e nella competenza concorrente del
coordinamento della finanza pubblica), ma ha puntualmente
disciplinato sia la fonte - la legge rinforzata - sia i suoi
contenuti.
Il nuovo sistema di finanza pubblica disegnato dalla legge cost.
n. 1 del 2012 ha dunque una sua interna coerenza e una sua
completezza, ed e' pertanto solo alla sua stregua che vanno vagliate
le questioni di costituzionalita' sollevate nei confronti della
legge.
7.- Le ricorrenti censurano anzitutto i commi 3, 4 e 5 dell'art.
10, che disciplinano l'indebitamento degli enti territoriali: le
norme impugnate, avendo natura dettagliata, eccederebbero dai limiti
propri dell'intervento statale nella materia del coordinamento della
finanza pubblica, ponendosi in contrasto con disposizioni puntuali
dei rispettivi statuti gia' regolanti la materia, violerebbero la
loro autonomia finanziaria, invaderebbero la competenza in materia di
finanza locale ed eluderebbero il principio consensualistico nella
determinazione del concorso delle autonomie speciali al
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica, in violazione dei
parametri prima specificati.
7.1.- Alla luce di quanto sin qui chiarito, occorre verificare se
le norme censurate trovino copertura nelle nuove disposizioni
costituzionali.
Viene in rilievo, al riguardo, l'art. 5, comma 2, lettera b),
della legge cost. n. 1 del 2012, secondo cui la legge rinforzata
disciplina «la facolta' dei Comuni, delle Province, delle Citta'
metropolitane, delle Regioni e delle Province autonome di Trento e di
Bolzano di ricorrere all'indebitamento, ai sensi dell'articolo 119,
sesto comma, secondo periodo, della Costituzione, come modificato
dall'articolo 4 della presente legge costituzionale». La
disposizione, dunque, prevede l'adozione di una disciplina statale
attuativa che non appare in alcun modo limitata ai principi generali
e che deve avere un contenuto eguale per tutte le autonomie.
Pertanto, la circostanza che la normativa censurata abbia un
contenuto dettagliato e il fatto che sia piu' rigorosa di quella
contenuta negli statuti delle ricorrenti non comportano violazione
del parametro costituzionale.
La garanzia dell'omogeneita' della disciplina e' connaturata alla
logica della riforma, poiche', oggi ancor piu' che in passato, non si
puo' «ammettere che ogni ente, e cosi' ogni Regione, faccia in
proprio le scelte di concretizzazione» (sentenza n. 425 del 2004) dei
vincoli posti in materia di indebitamento. Si tratta infatti di
vincoli generali che devono valere «in modo uniforme per tutti gli
enti, [e pertanto] solo lo Stato puo' legittimamente provvedere a
tali scelte» (sentenza n. 425, citata).
7.2.- Questa esigenza di uniformita', del resto, e' il riflesso
della natura ancillare della disciplina dell'indebitamento rispetto
ai principi dell'equilibrio di bilancio e della sostenibilita' del
debito pubblico: essa, al pari di questi ultimi, deve intendersi
riferita al «complesso delle pubbliche amministrazioni» (cosi' gli
attuali artt. 81, sesto comma, e 97 Cost., e, con forme ancora piu'
esplicite, il nuovo art. 119 Cost., nonche' l'art. 5, comma 2,
lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012). I vincoli imposti alla
finanza pubblica, infatti, se hanno come primo destinatario lo Stato,
non possono non coinvolgere tutti i soggetti istituzionali che
concorrono alla formazione di quel «bilancio consolidato delle
pubbliche amministrazioni» (sentenza n. 40 del 2014; si vedano anche
le sentenze n. 39 del 2014, n. 138 del 2013, n. 425 e n. 36 del
2004), in relazione al quale va verificato il rispetto degli impegni
assunti in sede europea e sovranazionale.
La riforma poggia dunque anche sugli artt. 11 e 117, primo comma,
Cost., oltre che - e soprattutto - sui principi fondamentali di
unitarieta' della Repubblica (art. 5 Cost.) e di unita' economica e
giuridica dell'ordinamento (art. 120, secondo comma, Cost.), unita'
che gia' nel precedente quadro costituzionale era sottesa alla
disciplina della finanza pubblica e che nel nuovo ha accentuato la
sua pregnanza.
Si deve aggiungere che l'attuazione dei nuovi principi, e in
particolare di quello della sostenibilita' del debito pubblico,
implica una responsabilita' che, in attuazione di quelli «fondanti»
(sentenza n. 264 del 2012) di solidarieta' e di eguaglianza, non e'
solo delle istituzioni ma anche di ciascun cittadino nei confronti
degli altri, ivi compresi quelli delle generazioni future.
7.3.- Sono pertanto non fondate le censure delle ricorrenti di
violazione dell'autonomia finanziaria, della propria competenza in
materia di finanza locale e delle altre disposizioni statutarie
invocate.
7.4.- Le medesime considerazioni comportano la non fondatezza
anche della censura di violazione del principio consensualistico.
Difatti, anche per i nuovi vincoli, per quanto piu' incisivi e
pregnanti che in passato, vale il principio enunciato nella piu'
volte citata sentenza n. 425 del 2004, secondo cui la disciplina
attuativa dei limiti all'indebitamento posti dall'art. 119, sesto
comma, Cost. trova «applicazione nei confronti di tutte le autonomie,
ordinarie e speciali, senza che sia necessario all'uopo ricorrere a
meccanismi concertati di attuazione statutaria».
8.- Le ricorrenti censurano, poi, il comma 5 dell'art. 10 della
legge n. 243 del 2012, in base al quale «Con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri, adottato d'intesa con la Conferenza
permanente per il coordinamento della finanza pubblica, sono
disciplinati criteri e modalita' di attuazione del presente
articolo», perche' contemplerebbe un atto normativo rimesso ad una
fonte secondaria statale in un ambito di competenza regionale, in
violazione dell'art. 117, sesto comma, Cost.; e perche' violerebbe
l'art. 5, comma 2, lettera b), della legge cost. n. 1 del 2012, che
rinvia alla legge la disciplina dell'indebitamento.
Sotto altro profilo la norma sarebbe illegittima per violazione
del principio di leale collaborazione, in quanto prevede che il
decreto sia adottato d'intesa non con la Conferenza unificata ma con
la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica,
ove le autonomie territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e
con esclusione dei Presidenti della Regione e della Provincia.
8.1.- Le prime due censure, che in quanto strettamente connesse
possono essere trattate congiuntamente, sono parzialmente fondate.
Per il loro scrutinio occorre verificare l'ambito operativo del
decreto in parola e, in particolare, se esso abbia un contenuto
meramente tecnico. Se e' indubbiamente corretto, infatti, il rilievo
delle ricorrenti, secondo cui la disciplina della materia e' affidata
dalla legge cost. n. 1 del 2012 alla legge rinforzata, e' anche vero
che la natura stessa dell'atto legislativo esclude che esso debba
farsi carico di aspetti della disciplina che richiedono solo apporti
tecnici, cosicche' questa Corte ha affermato la legittimita' di un
tal genere di disciplina con riferimento al parametro di cui all'art.
117, sesto comma, Cost. (sentenze n. 139 del 2012 e n. 278 del 2010).
Poiche', peraltro, il comma censurato si limita a stabilire che
il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri disciplina
criteri e modalita' di attuazione dell'art. 10, e' con riferimento
agli altri commi del medesimo articolo che va individuato l'effettivo
spazio precettivo nel quale esso e' chiamato a muoversi.
Il primo comma stabilisce che il ricorso all'indebitamento delle
autonomie e' consentito esclusivamente per finanziare spese di
investimento «con le modalita' e nei limiti previsti dal presente
articolo e dalla legge dello Stato». Nessun compito, dunque, e'
assegnato al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Il secondo comma fissa la regola che le operazioni
d'indebitamento sono effettuate solo contestualmente all'adozione dei
piani di ammortamento di durata non superiore alla vita utile
dell'investimento e nei quali sono evidenziate sia l'incidenza delle
obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari futuri che le
modalita' di copertura degli oneri corrispondenti.
La prima parte del comma pone dunque un precetto "autoesecutivo",
che non richiede l'individuazione di «criteri e modalita' di
attuazione».
Questi, per contro, vengono in gioco con riferimento alla seconda
parte relativa alla "evidenziazione" della incidenza delle
obbligazioni assunte sui singoli esercizi finanziari e delle tecniche
di copertura degli oneri corrispondenti. Tale attivita' e'
riconducibile all'armonizzazione dei bilanci di competenza esclusiva
dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera e), Cost. e richiede
all'evidenza una disciplina integrativa dal carattere esclusivamente
tecnico.
Anche il terzo comma contiene diversi precetti.
Nell'ultima parte viene fissato direttamente il limite
quantitativo all'indebitamento, sicche' nessuno spazio puo' avere il
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri.
Quanto alla prima parte, relativa alle operazioni
d'indebitamento, essa assegna al decreto solo il compito di stabilire
le modalita' di comunicazione del saldo di cassa e degli investimenti
che s'intendono realizzare, con la conseguenza che l'ambito in cui
esso e' chiamato a muoversi e' quello del coordinamento informativo e
statistico di competenza esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2,
lettera r, Cost.).
Il quarto comma, infine, disciplina, in caso di mancato rispetto
dell'equilibrio del bilancio regionale allargato, la ripartizione del
saldo negativo tra gli enti territoriali inadempienti, e in questo
ambito il decreto potrebbe intervenire a specificare i criteri di
riparto. La definizione del suo compito in termini cosi' ampi
(l'individuazione di «criteri e modalita' di attuazione») potrebbe
qui comportare l'esercizio di un potere tanto di natura meramente
tecnica, quanto di natura discrezionale. Per evitare tale ultima
evenienza e quindi per ricondurre a legittimita' costituzionale la
norma impugnata, deve essere riservato al decreto un compito
attuativo meramente tecnico.
Il comma 5 dell'art. 10, pertanto, e' costituzionalmente
illegittimo nella parte in cui non prevede la parola «tecnica», dopo
le parole «criteri e modalita' di attuazione» e prima delle parole
«del presente articolo».
Naturalmente, qualora il decreto dovesse esorbitare dai limiti
tracciati, incidendo cosi' sulle prerogative delle autonomie
speciali, resta ferma la possibilita' «di esperire i rimedi
consentiti dall'ordinamento, ivi compreso, se del caso, il conflitto
di attribuzione davanti a questa Corte» (sentenze n. 121 del 2007 e
n. 376 del 2003).
8.2.- La censura di violazione del principio di leale
collaborazione non e' fondata.
Una volta definito e limitato nei sensi indicati il possibile
contenuto del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, la
previsione dell'intesa con la Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica appare «una garanzia
procedimentale in se' sufficiente» (sentenza n. 376 del 2003; nello
stesso senso sentenza n. 121 del 2007) del coinvolgimento delle
autonomie, attesa l'opportunita' della scelta di una sede connotata
anche da competenze tecniche.
9.- Le ricorrenti hanno anche impugnato i commi 2 e 3 dell'art.
9, rubricato «Equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti
locali», limitandosi ad affermare che «L'illegittimita' dell'art. 10,
commi 3 e 5, infine, renderebbe illegittimo anche l'art. 9, commi 2 e
3, nella parte in cui richiamano, rispettivamente, il comma 4
dell'articolo 10, tenendone ferma la disciplina, e le "modalita'
previste dall'articolo 10" in relazione alla destinazione dei saldi
attivi al finanziamento delle spese di investimento».
La questione e' inammissibile.
Questa Corte ha ripetutamente affermato che «il ricorso in via
principale deve anzitutto "identificare esattamente la questione nei
suoi termini normativi", indicando "le norme costituzionali e
ordinarie, la definizione del cui rapporto di compatibilita' o
incompatibilita' costituisce l'oggetto della questione di
costituzionalita'", e altresi' "contenere una seppur sintetica
argomentazione di merito a sostegno della richiesta declaratoria di
incostituzionalita' della legge" (ex plurimis, sentenze n. 41 del
2013 e n. 114 del 2011, nonche' ordinanza n. 123 del 2012), ponendosi
l'esigenza di una adeguata motivazione a supporto della impugnativa
"in termini perfino piu' pregnanti nei giudizi diretti che in quelli
incidentali" (ordinanza n. 123 del 2012, che menziona anche le
sentenze n. 139 del 2006 e n. 450 del 2005)» (sentenza n. 11 del
2014).
Nel caso di specie manca l'indicazione dei parametri
costituzionali ritenuti violati e inoltre le argomentazioni svolte
dalle ricorrenti a sostegno dell'impugnazione, anche avuto riguardo
all'estrema complessita' tanto dell'art. 9 quanto dell'art. 10, «non
raggiungono quella soglia minima di chiarezza e completezza cui e'
subordinata l'ammissibilita' delle impugnative in via principale (ex
plurimis, sentenza n. 312 del 2013)» (citata sentenza n. 11 del
2014).
10.- Come si e' anticipato, il terzo gruppo di censure proposte
da entrambe le ricorrenti attiene all'art. 12, rubricato «Concorso
delle regioni e degli enti locali alla sostenibilita' del debito
pubblico», il quale, ai commi 2 e 3, prevede che le Regioni e gli
enti locali contribuiscano «Nelle fasi favorevoli del ciclo
economico» al fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, in una
misura definita con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri
sulla base del documento di programmazione finanziaria.
Le norme censurate violerebbero l'autonomia finanziaria delle
ricorrenti, poiche' verrebbe ad esse sottratta una parte delle
risorse previste dagli statuti, nonche' l'art. 5, comma 2, lettera
c), della legge cost. n. 1 del 2012, che si limiterebbe ad affidare
alla legge statale la fissazione delle modalita' del concorso delle
Regioni alla sostenibilita' del debito del complesso delle pubbliche
amministrazioni, mentre «l'an ed il quantum del contributo» in
relazione alle autonomie speciali, andrebbe determinato secondo le
consuete modalita' consensuali.
Le norme impugnate, aggiunge la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, prevedendo che gli enti locali concorrano al risanamento
della finanza statale, violerebbero anche la sua competenza in
materia di finanza locale.
10.1.- La questione puo' essere esaminata congiuntamente a
quella, promossa dalla sola Provincia autonoma di Trento, relativa
all'art. 11, rubricato «Concorso dello Stato al finanziamento dei
livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse
del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali» ed istitutivo, in
attuazione dell'art. 5, comma 1, lettera g), della legge cost. n. 1
del 2012, di un Fondo alimentato «dalle risorse derivanti dal ricorso
all'indebitamento consentito dalla correzione per gli effetti del
ciclo economico del saldo del conto consolidato» e destinato ad
essere ripartito tra tutti gli enti territoriali.
Sebbene sia ad essa «favorevole», la ricorrente ne propone
l'impugnazione «per coerenza» con le censure rivolte all'art. 12, «in
quanto parte dello stesso meccanismo giuridico complessivo».
10.2.- Le questioni non sono fondate.
Non a torto la Provincia autonoma di Trento ha evidenziato la
connessione esistente fra i due articoli: l'istituzione contemporanea
dei Fondi evidenzia plasticamente come la necessita' di garantire,
anche a costo di sacrifici non indifferenti, il rigore finanziario
(art. 12) non possa essere disgiunta da quella, non meno rilevante,
di tutelare i livelli essenziali delle prestazioni e l'esercizio
delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali
(art. 11).
Entrambe le previsioni, nella loro complementarita', trovano,
dunque, la ragion d'essere in quel complesso di principi
costituzionali gia' richiamati, ed in particolare in quelli di
solidarieta' e di eguaglianza, alla cui stregua tutte le autonomie
territoriali, e in definitiva tutti i cittadini, devono, anche nella
ricordata ottica di equita' intergenerazionale, essere coinvolti nei
sacrifici necessari per garantire la sostenibilita' del debito
pubblico.
Quanto poi alla censura di violazione dell'art. 5, comma 2,
lettera c), della legge cost. n. 1 del 2012, l'ampiezza della formula
usata per individuare il contenuto della legge rinforzata («le
modalita' attraverso le quali [...] le Regioni e le Province autonome
di Trento e di Bolzano concorrono alla sostenibilita' del debito del
complesso delle pubbliche amministrazioni»), e' tale da comprendere
anche i profili relativi all'an ed al quantum della contribuzione, e
cio' senza che operi il limite del principio consensualistico, per le
stesse ragioni gia' dette con riferimento alle norme
sull'indebitamento.
10.3.- Una ulteriore censura di violazione del principio di leale
collaborazione e' poi rivolta da entrambe le ricorrenti al comma 3
dello stesso art. 12, nella parte in cui prevede che il decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri, che ripartisce il contributo
di cui al medesimo articolo, sia adottato sentita la Conferenza
permanente per il coordinamento della finanza pubblica, anziche'
d'intesa con la Conferenza unificata, ove le autonomie territoriali
sono maggiormente coinvolte e sono in particolare presenti sia il
Presidente della Regione che quello della Provincia.
La questione e' fondata.
Se e' innegabile che il concorso alla sostenibilita' del debito
nazionale e' un aspetto fondamentale della riforma, e' anche vero che
esso ha una rilevante incidenza sull'autonomia finanziaria delle
ricorrenti. S'impone, quindi, l'esigenza di «contemperare le ragioni
dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite» alle autonomie (sentenze n.
139 del 2012 e n. 165 del 2011; nello stesso senso, sentenza n. 27
del 2010): e' quindi indispensabile garantire il loro pieno
coinvolgimento.
A tal fine e' necessario, in primo luogo, che il procedimento si
svolga nell'ambito non della Conferenza permanente per il
coordinamento della finanza pubblica, bensi' della Conferenza
unificata, in modo da garantire a tutti gli enti territoriali la
possibilita' di collaborare alla fase decisionale. Ed e' anche
necessario che tale collaborazione assuma la forma dell'intesa,
considerate l'entita' del sacrificio imposto e la delicatezza del
compito cui la Conferenza e' chiamata.
A quest'ultimo proposito si osserva che cio' non compromette la
funzionalita' del sistema: questo modulo partecipativo, infatti, non
comporta il rischio di uno stallo decisionale, poiche' in caso di
dissenso, fatta salva la necessaria adozione di «idonee procedure per
consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze»
(sentenze n. 179 del 2012, n. 121 del 2010, n. 24 del 2007 e n. 339
del 2005), la determinazione finale puo' essere adottata dallo Stato
(sentenze n. 239 del 2013, n. 179 del 2012, n. 165 e n. 33 del 2011).
Il comma 3 dell'art. 12, pertanto, deve essere dichiarato
costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede che «Il
contributo di cui al comma 2 e' ripartito tra gli enti di cui al
comma 1 con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
sentita la Conferenza permanente per il coordinamento della finanza
pubblica », anziche' «Il contributo di cui al comma 2 e' ripartito
tra gli enti di cui al comma 1 con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri, d'intesa con la Conferenza unificata di cui
all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e
successive modificazioni».
11.- Per l'ipotesi di non accoglimento delle questioni relative
agli artt. 11 e 12 sopra esaminate, la Provincia autonoma di Trento
ha infine impugnato l'art. 11, comma 3, della legge n. 243 del 2012,
in quanto violativo del principio di leale collaborazione, laddove
prevede che il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che
ripartisce il fondo sia adottato «sentita la Conferenza permanente
per il coordinamento della finanza pubblica», ove le autonomie
territoriali sono coinvolte solo in modo parziale e con esclusione
del Presidente della Provincia, anziche' previa intesa nell'ambito
della Conferenza unificata.
La questione non e' fondata, perche' l'intervento censurato e'
riconducibile alla competenza esclusiva dello Stato (art. 117,
secondo comma, lettera m, Cost.) nella materia della «determinazione
dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili
e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio
nazionale», sicche' va escluso che si imponga nella fattispecie un
particolare coinvolgimento delle autonomie (sentenze n. 62 del 2013,
n. 299, n. 293 e n. 234 del 2012).