ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 3,
della legge della Regione Marche 23 dicembre 2013, n. 49
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2014 e
pluriennale 2014/2016 della Regione - Legge finanziaria 2014),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 28 febbraio-5 marzo 2014, depositato in cancelleria il
6 marzo 2014 ed iscritto al n. 19 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell'udienza pubblica del 13 gennaio 2015 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Massimo Massella Ducci Teri per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per
la Regione Marche.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 28 febbraio-5 marzo 2014 e depositato il 6 marzo 2014, reg. ric.
n. 19 del 2014, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 8, comma 3, della legge della Regione Marche 23 dicembre
2013, n. 49 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2014
e pluriennale 2014/2016 della Regione - Legge finanziaria 2014), in
riferimento agli artt. 81, 117, secondo comma, lettera m), e 119,
primo e secondo comma, della Costituzione.
Il ricorrente rileva che l'art. 8 della citata legge detta norme
in materia di «Concorso degli utenti al costo delle prestazioni
sanitarie, sociosanitarie e sociali. Accesso alle agevolazioni per
servizi pubblici locali, per contributi e sussidi regionali». Il
comma 1 dell'art. 8 della legge reg. Marche n. 49 del 2013 dispone
che gli utenti dei servizi sanitari, sociosanitari e sociali
partecipino alla spesa per l'erogazione delle prestazioni richieste
secondo quanto previsto dalla normativa vigente. Il comma 2 prescrive
che la Giunta regionale effettui la ricognizione dei servizi soggetti
a compartecipazione e definisca gli indirizzi generali per il
concorso da parte degli utenti al costo delle relative prestazioni.
L'art. 8, comma 3, della citata legge reg. Marche n. 49 del 2013
prevede che «La quota di compartecipazione al costo delle prestazioni
e' determinata in relazione alla situazione economica del
richiedente, valutata esclusivamente sulla base dell'indicatore della
situazione economica equivalente (ISEE) di cui all'art. 5 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214».
Il ricorrente assume che il menzionato comma 3 sarebbe
costituzionalmente illegittimo, in quanto derogherebbe ai principi e
ai criteri dettati dal legislatore nazionale in materia di
partecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria al fine di
garantire condizioni di accesso alle prestazioni sanitarie omogenee
su tutto il territorio nazionale e di assicurare il contenimento ed
il controllo della relativa spesa.
Al riguardo, il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda che
l'art. 8, comma 15, della legge 24 dicembre 1993, n. 537 (Interventi
correttivi di finanza pubblica), ha affermato il principio secondo il
quale i cittadini sono soggetti al pagamento delle prestazioni di
diagnostica strumentale e di laboratorio e delle altre prestazioni
specialistiche fino ad un importo massimo all'epoca stabilito in lire
settantamila. Il successivo comma 16 del medesimo art. 8 ha esentato
alcune categorie di cittadini dalla partecipazione alla spesa
sanitaria, purche' appartenenti a nuclei familiari con determinati
livelli di reddito complessivo. In tale contesto, con il
decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per
favorire lo sviluppo e per la correzione dell'andamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 24 novembre 2003, n. 326, e' stata introdotta la tessera
sanitaria per tutti i soggetti titolari di codice fiscale, anche al
fine di potenziare il monitoraggio della spesa pubblica nel settore
sanitario.
Il ricorrente rileva che, in epoca recente, a seguito della grave
crisi economico-finanziaria e degli impegni assunti in sede
internazionale, lo Stato italiano avrebbe individuato la riduzione
della spesa pubblica quale uno degli strumenti prioritari della
propria politica di bilancio. Il legislatore nazionale, con il
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
agosto 2008, n. 133, all'art. 79, avrebbe determinato l'ammontare del
finanziamento del Servizio sanitario nazionale, al quale concorre
ordinariamente lo Stato. Al fine di garantire il pieno rispetto degli
obiettivi finanziari programmatici, il comma 1-sexies dello stesso
articolo prevede che: «a) sono potenziati i procedimenti di verifica
delle esenzioni, in base al reddito, dalla partecipazione del
cittadino alla spesa sanitaria per le prestazioni di specialistica
ambulatoriale a carico del Servizio sanitario nazionale (SSN)».
Inoltre, ai sensi della norma citata, la verifica della sussistenza
del diritto di esenzione per reddito del cittadino dovrebbe avvenire
tramite il sistema della tessera sanitaria, in base ai livelli di
reddito di cui all'art. 8, comma 16, della legge n. 537 del 1993.
Tali disposizioni sarebbero state attuate dal Ministero dell'economia
e delle finanze, di concerto con il Ministero del lavoro, con il
decreto ministeriale 11 dicembre 2009 (Verifica delle esenzioni, in
base al reddito, dalla compartecipazione alla spesa sanitaria,
tramite il supporto del Sistema tessera sanitaria), che conterrebbe
la disciplina anche delle verifiche obbligatorie, da parte delle
aziende sanitarie locali, delle informazioni rese dagli assistiti in
sede di autocertificazione, risultanti in contrasto con le
informazioni rese disponibili dal sistema sanitario nazionale.
A giudizio del ricorrente, poiche', in base alla normativa
richiamata, sarebbe vigente il principio della esenzione
esclusivamente in base al reddito, sarebbero evidenti i diversi
profili di incostituzionalita' dell'art. 8, comma 3, della legge reg.
Marche n. 49 del 2013, laddove dispone che la compartecipazione dei
cittadini alla spesa sanitaria sia individuata con riferimento
esclusivo all'indicatore della situazione economica equivalente
(ISEE), previsto dall'art. 5 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n.
201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il
consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214. L'ambito
di operativita' di tale indicatore, infatti, sarebbe circoscritto
alla concessione di agevolazioni fiscali e tariffarie nonche' alle
provvidenze di natura assistenziale, come precisato nel richiamato
art. 5 e nel successivo decreto attuativo del Presidente del
Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n. 159 (Regolamento
concernente la revisione delle modalita' di determinazione e i campi
di applicazione dell'Indicatore della situazione economica
equivalente - ISEE).
Inoltre, secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la
disposizione censurata introdurrebbe, in materia, un trattamento
differenziato per i cittadini della Regione Marche e non renderebbe
applicabili le modalita' di controllo automatiche del diritto alle
esenzioni previste per il sistema della tessera sanitaria dall'art.
79 del decreto-legge n. 112 del 2008, rinviando di conseguenza a
procedimenti autocertificativi. La disciplina introdotta dalla
Regione Marche, modificando i criteri per il riconoscimento delle
esenzioni, verrebbe ad incidere sulla materia di competenza
legislativa esclusiva dello Stato della determinazione dei livelli
essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali
che devono, invece, essere garantiti in modo omogeneo su tutto il
territorio nazionale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera
m), Cost.
A giudizio del ricorrente, la norma impugnata violerebbe,
altresi', i vincoli posti alla legislazione regionale dagli artt. 81
e 119 Cost. Difatti, diversamente dal sistema della tessera
sanitaria, incentrato sul dato oggettivo del reddito fiscale del
nucleo familiare dell'utente, quello dell'ISEE, da un lato, non
consentirebbe di prevedere e verificare le entrate e di determinare
la misura del finanziamento integrativo a carico dello Stato,
dall'altro, pregiudicherebbe il raggiungimento degli obiettivi di
contenimento della spesa programmati. Pertanto l'adozione di un
univoco criterio per la verifica del diritto all'esenzione
integrerebbe un principio di coordinamento della finanza pubblica.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, l'art. 8, comma
3, della legge reg. Marche n. 49 del 2013, determinando in modo
difforme dalla legislazione statale la compartecipazione dei
cittadini alla spesa sanitaria senza, peraltro, garantire
un'invarianza di entrate, non rispetterebbe il principio fondamentale
di copertura finanziaria delle leggi, di cui all'art. 81 Cost. La
stessa disposizione, inoltre, per le ragioni esposte, non
assicurerebbe l'equilibrio di bilancio ne' l'osservanza dei vincoli
economici e finanziari in contrasto con quanto previsto per le
Regioni dall'art. 119, primo comma, Cost. Per altro verso, infine,
l'art. 8, comma 3, della legge reg. Marche n. 49 del 2013,
introducendo regole relative ad una propria entrata diverse dal
principio di coordinamento finanziario che regola il riconoscimento
del diritto all'esenzione dalla partecipazione alla spesa sanitaria,
violerebbe anche l'art. 119, secondo comma, Cost.
2.- Con atto depositato il 14 aprile 2014, la Regione Marche si
e' costituita in giudizio, chiedendo che sia dichiarata
l'inammissibilita' ovvero l'infondatezza del ricorso del Presidente
del Consiglio dei ministri.
La questione promossa nei confronti dell'art. 8, comma 3, della
legge reg. Marche n. 49 del 2013 per assunta violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera m), Cost. sarebbe inammissibile, perche'
nella relazione del Dipartimento per gli affari regionali allegata
alla delibera governativa del 28 febbraio 2014 - che ha autorizzato
il ricorso - non sarebbero state esposte le ragioni del contrasto con
il parametro costituzionale evocato.
La delibera governativa, a giudizio della resistente, mancherebbe
di quel contenuto minimo nella individuazione delle questioni da
sottoporre allo scrutinio della Corte, richiesto dalla giurisprudenza
costituzionale ai fini dell'ammissibilita' del giudizio in via
principale. Peraltro, neppure la difesa tecnica avrebbe prospettato
la questione in termini ammissibili, limitandosi a lamentare il
contrasto della norma impugnata con l'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost. con una motivazione del tutto apparente.
Difatti, la competenza esclusiva statale evocata non sarebbe una
competenza "chiusa", essendo possibile per le Regioni l'introduzione
di livelli piu' elevati delle prestazioni concernenti i diritti
civili e sociali rispetto a quelli essenziali definiti dal
legislatore. Di conseguenza non sarebbe sufficiente lamentare
l'incidenza sulla materia citata da parte della legislazione
regionale, ma sarebbe necessario dimostrare che essa comporti una
riduzione o una minore garanzia dei livelli essenziali stabiliti dal
legislatore statale.
Anche le questioni sollevate nei confronti del citato art. 8,
comma 3, della legge reg. Marche n. 49 del 2013 in riferimento agli
artt. 81 e 119, primo e secondo comma, Cost., sarebbero inammissibili
ed infondate.
La resistente rileva che, quanto all'ammissibilita', nella
relazione del Dipartimento per gli affari regionali, l'asserito
contrasto con gli artt. 81 e 119 Cost. risulterebbe motivato
esclusivamente sotto il profilo che la norma censurata, derogando
alla disciplina statale in tema di compartecipazione, non
garantirebbe alla Regione le entrate assicurate dalla vigente
legislazione. Di conseguenza, nella citata delibera non troverebbe
copertura la censura relativa alla violazione dell'art. 119, secondo
comma, Cost. Peraltro, quest'ultimo parametro verrebbe evocato nel
ricorso in ragione dell'asserito contrasto con un principio di
coordinamento finanziario, senza indicazione della materia di
competenza legislativa concorrente di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost.
Nel merito, secondo la Regione Marche, le questioni sarebbero
palesemente prive di fondamento, essendo del tutto indimostrato che
il sistema dell'ISEE previsto dalla norma regionale assicuri, di per
se', minori entrate al bilancio regionale rispetto al sistema della
tessera sanitaria.
La resistente precisa che la censura avanzata dal Presidente del
Consiglio dei ministri riguarderebbe l'art. 8, comma 3 della legge
reg. Marche n. 49 del 2013 solamente nella parte relativa alla
compartecipazione degli utenti ai servizi sanitari, non anche quella
alle prestazioni sociosanitarie e sociali, come si ricaverebbe
agevolmente dalla rubrica della disposizione e dal comma 1. Tale
delimitazione dell'impugnazione emergerebbe anche dai motivi del
ricorso e dalle argomentazioni esposte. Ne conseguirebbe che, in base
al principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, il
sindacato della Corte avrebbe ad oggetto solamente l'eventuale
incostituzionalita' della disposizione in esame nella parte in cui e'
riferita alle prestazioni sanitarie. D'altra parte, la Regione Marche
sostiene che, anche alla stregua dell'art. 5 del d.l. n. 201 del
2011, come convertito, e del d.P.C.m. n. 159 del 2013, la
determinazione della quota di compartecipazione degli utenti al costo
delle prestazioni sociosanitarie e sociali dovrebbe essere effettuata
sulla base dell'ISEE.
3.- Successivamente al deposito del ricorso, la Regione Marche ha
adottato la legge regionale 14 aprile 2014, n. 6 (Modifiche alla
legge regionale 23 dicembre 2013, n. 49: "Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale 2014 e pluriennale 2014/2016 della
Regione. Legge finanziaria 2014" e alla legge regionale 23 dicembre
2013, n. 50: "Bilancio di previsione per l'anno 2014 ed adozione del
bilancio pluriennale per il triennio 2014/2016"), il cui art. 1 ha
disposto la soppressione dei termini «sanitarie» e «sanitari»,
rispettivamente presenti in rubrica e nel comma 1 dell'art. 8 della
legge reg. Marche n. 49 del 2013.
4.- Con memoria depositata il 22 dicembre 2014, la Regione Marche
ha ripetuto le ragioni gia' esposte nell'atto di costituzione in
giudizio a sostegno dell'inammissibilita' o dell'infondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale promosse dal Presidente del
Consiglio dei ministri, dando conto di alcune modifiche normative
sopravvenute nelle more del giudizio e prospettate come pienamente
satisfattive delle censure formulate nel ricorso nonche' della
mancata applicazione della norma censurata durante il periodo della
sua vigenza. Difatti, la resistente rileva che, a seguito delle
modifiche apportate con la legge reg. Marche n. 6 del 2014, le
prestazioni richiamate all'art. 8, comma 3, della legge reg. Marche
n. 49 del 2013 sono esclusivamente quelle sociosanitarie e sociali.
Di conseguenza, solamente a queste ultime sarebbe circoscritto il
richiamo all'ISEE ai fini dell'individuazione dei casi di esenzione
dei cittadini dalla compartecipazione alle spese. Inoltre, la norma
impugnata non avrebbe potuto avere applicazione nel periodo tra la
sua entrata in vigore e le modifiche apportate (31 dicembre 2013-25
aprile 2014), poiche' solo successivamente a questo breve lasso di
tempo, la disciplina dell'ISEE contenuta nell'art. 10 del d.P.C.M. n.
159 del 2013, sarebbe stata attuata con il decreto del Ministero del
lavoro e delle politiche sociali del 7 novembre 2014 (Approvazione
del modello tipo della Dichiarazione Sostitutiva Unica ai fini ISEE,
dell'attestazione, nonche' delle relative istruzioni per la
compilazione ai sensi dell'art. 10, comma 3, del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 5 dicembre 2013, n. 159).
Quest'ultimo ha approvato il modello della dichiarazione sostitutiva
unica (DSU), contenente dati necessari per la determinazione di detto
indicatore. A fronte della ricorrenza di tali presupposti, la Regione
Marche chiede che sia dichiarata la cessazione della materia del
contendere. Tale ultima richiesta e' stata ribadita dalla stessa in
udienza.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso in epigrafe, il Presidente del Consiglio dei
ministri ha promosso questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 8, comma 3, della legge della Regione Marche 23 dicembre
2013, n. 49 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale 2014
e pluriennale 2014/2016 della Regione - Legge finanziaria 2014), in
riferimento agli artt. 81, 117, secondo comma, lettera m), e 119,
primo e secondo comma, della Costituzione.
L'Avvocatura generale dello Stato sostiene che la disposizione
impugnata sarebbe costituzionalmente illegittima, in quanto
derogatoria dei principi e dei criteri dettati dal legislatore
nazionale per garantire condizioni di accesso omogenee in tutto il
territorio nazionale alle prestazioni sanitarie ed assicurare il
contenimento ed il controllo della relativa spesa mediante il sistema
della tessera sanitaria di cui all'art. 50 del decreto-legge 30
settembre 2003, n. 269 (Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo
e per la correzione dell'andamento dei conti pubblici), convertito,
con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, dalla legge 24 novembre
2003, n. 326. Infatti, la norma censurata stabilirebbe che la
compartecipazione dei cittadini alla spesa sanitaria e sociosanitaria
sia individuata con riferimento esclusivo all'indicatore della
situazione economica equivalente (ISEE), previsto dall'art. 5 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, mentre l'ambito di operativita' di detto
criterio sarebbe circoscritto dal legislatore statale alla
concessione di agevolazioni fiscali e tariffarie, nonche' alle
provvidenze di natura assistenziale. Pertanto, la disposizione
censurata - in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera m),
Cost. - introdurrebbe un trattamento differenziato per i cittadini
della Regione Marche ai fini della determinazione della
partecipazione alla spesa sanitaria e renderebbe inapplicabili le
modalita' di controllo automatiche del diritto all'esenzione,
garantite dal sistema tessera sanitaria.
A giudizio dell'Avvocatura, la norma impugnata violerebbe,
altresi', i vincoli posti alla legislazione regionale dagli artt. 81
e 119 Cost. Diversamente dal sistema della tessera sanitaria, quello
dell'ISEE non consentirebbe di prevedere e verificare le entrate e,
quindi, di determinare la misura del finanziamento integrativo a
carico dello Stato, in tal modo pregiudicando il raggiungimento degli
obiettivi programmati di contenimento della spesa. Determinando in
modo difforme dalla legislazione nazionale la compartecipazione dei
cittadini alla spesa sanitaria senza garantire un'invarianza delle
entrate, l'art. 8, comma 3, della legge reg. Marche n. 49 del 2013
violerebbe l'equilibrio di bilancio ed i vincoli economici e
finanziari posti alle Regioni dall'art. 81 e dall'art. 119, primo
comma, Cost.
Infine, introducendo regole concernenti una propria entrata non
ispirate al principio di coordinamento finanziario, la norma
censurata contrasterebbe anche con l'art. 119, secondo comma, Cost.
La Regione Marche si e' costituita in giudizio chiedendo, tra
l'altro, che il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri sia
dichiarato inammissibile. Infatti, nella relazione del Dipartimento
per gli affari regionali, sulla quale si basa la delibera del
Consiglio dei ministri che ha autorizzato il ricorso, non verrebbero
esplicate le ragioni del contrasto con i parametri costituzionali
evocati, con inevitabile riverbero di questo vizio sulla formulazione
del ricorso.
Successivamente alla proposizione del ricorso, e' intervenuta la
legge della Regione Marche 14 aprile 2014, n. 6 (Modifiche alla legge
regionale 23 dicembre 2013, n. 49: "Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale 2014 e pluriennale 2014/2016 della Regione.
Legge finanziaria 2014" e alla legge regionale 23 dicembre 2013, n.
50: "Bilancio di previsione per l'anno 2014 ed adozione del bilancio
pluriennale per il triennio 2014/2016"), il cui art. 1 ha introdotto
modifiche all'art. 8 della legge reg. Marche n. 49 del 2013,
sopprimendo, nella rubrica di detta disposizione, la parola
«sanitarie» e, nel comma 1, la parola «sanitari».
Nel corso dell'udienza, la difesa erariale ha dichiarato che
dette modifiche risultano pienamente satisfattive delle pretese
avanzate dal Presidente del Consiglio dei ministri nel ricorso di cui
in epigrafe.
2.- Occorre preliminarmente esaminare le eccezioni
d'inammissibilita' sollevate dalla Regione Marche in ordine alla
mancata esplicazione delle ragioni alla base dell'asserita violazione
dei parametri costituzionali ed, in particolare, all'oscurita' delle
censure rivolte alla determinazione delle compartecipazioni ai
servizi regionali, delle quali non si comprende se siano riferite ai
soli servizi sanitari od anche agli altri servizi sociali
identificati dall'intestazione della norma.
Fermo restando che deve sussistere corrispondenza tra la
determinazione all'impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa
la natura politica dell'atto di impugnazione (ex plurimis, sentenza
n. 149 del 2012), e che effettivamente la relazione ministeriale,
integralmente recepita dalla deliberazione del Consiglio dei
ministri, non afferma in modo esplicito che le censure sono rivolte
unicamente alla parte della disposizione riferita ai servizi
sanitari, la formulazione della censura avanzata nei confronti
dell'art. 8, comma 3, della legge reg. Marche n. 49 del 2013,
correlata ai parametri invocati ed alle norme interposte, lascia
intendere, con sufficiente chiarezza, che le questioni sono limitate
alle prestazioni afferenti alla compartecipazione alla spesa
sanitaria. In tal senso l'argomento e' stato sviluppato
dall'Avvocatura generale dello Stato.
Cosi' circoscritto l'oggetto del ricorso, le eccezioni
d'inammissibilita' devono essere respinte.
3.- Tanto premesso e alla luce dell'intervenuta modificazione
della norma impugnata, dev'essere dichiarata la cessazione della
materia del contendere.
Quest'ultima puo' intervenire, in presenza di ius superveniens,
quando risultino: a) la satisfattivita' delle pretese del ricorrente
ad opera della sopravvenuta modifica normativa; b) la mancata
applicazione medio tempore della norma censurata (ex multis, sentenza
n. 108 del 2014).
Quanto alla prima condizione, e' fuor di dubbio - anche in base
all'espresso riconoscimento del ricorrente avvenuto nel corso
dell'udienza - che l'abrogazione dei due riferimenti lessicali ai
servizi sanitari abbia carattere satisfattivo delle pretese avanzate
con il ricorso, poiche' espunge dalla normativa in esame ogni
attinenza con il servizio sanitario.
Quanto alla seconda condizione, dev'essere sottolineato che
l'applicazione della norma impugnata e' subordinata alla previa
adozione di una delibera di Giunta regionale - avente ad oggetto la
ricognizione dei servizi interessati e l'indicazione degli indirizzi
generali per la suddetta compartecipazione - che non risulta medio
tempore intervenuta.
Dunque, alla luce delle esposte considerazioni, deve essere
dichiarata la cessazione della materia del contendere.