ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma
24, del decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in
materia di semplificazioni tributarie, di efficientamento e
potenziamento delle procedure di accertamento), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 aprile 2012, n.
44, promosso dal Consiglio di Stato, sezione quarta giurisdizionale,
nei procedimenti riuniti vertenti tra l'Agenzia delle entrate e
Dirpubblica - Federazione del Pubblico Impiego (gia' Dirpubblica -
Federazione dei funzionari, delle elevate professionalita', dei
professionisti e dei dirigenti delle pubbliche amministrazioni e
delle Agenzie) ed altri, con ordinanza del 26 novembre 2013, iscritta
al n. 9 del registro ordinanze 2014 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 8, prima serie speciale, dell'anno
2014.
Visti l'atto di costituzione di Dirpubblica, nonche' gli atti di
intervento del Codacons (Coordinamento delle associazioni per la
difesa dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori) e
del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 2015 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi gli avvocati Gino Giuliano per il Codacons, Carmine Medici
per Dirpubblica e l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 26 novembre 2013 (r.o. n. 9 del 2014), il
Consiglio di Stato, sezione quarta giurisdizionale, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione, questione di
legittimita' dell'art. 8, comma 24, del decreto-legge 2 marzo 2012,
n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie,
di efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26
aprile 2012, n. 44.
La disposizione impugnata, fatti salvi i limiti previsti dalla
legislazione vigente per le assunzioni nel pubblico impiego,
autorizza l'Agenzia delle dogane, l'Agenzia delle entrate e l'Agenzia
del territorio ad espletare procedure concorsuali, da completare
entro il 31 dicembre 2013, per la copertura delle posizioni
dirigenziali vacanti, secondo le modalita' di cui all'art. 1, comma
530, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), e all'art. 2, comma 2, secondo periodo, del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 2 dicembre 2005, n. 248. Tale autorizzazione e' posta in
relazione «all'esigenza urgente e inderogabile di assicurare la
funzionalita' operativa delle proprie strutture, volta a garantire
una efficace attuazione delle misure di contrasto all'evasione»,
disposte da altri commi dello stesso art. 8 del d.l. n. 16 del 2012,
come convertito.
La disposizione prevede, inoltre, che «[n]elle more
dell'espletamento di dette procedure l'Agenzia delle dogane,
l'Agenzia delle entrate e l'Agenzia del territorio, salvi gli
incarichi gia' affidati, potranno attribuire incarichi dirigenziali a
propri funzionari con la stipula di contratti di lavoro a tempo
determinato, la cui durata e' fissata in relazione al tempo
necessario per la copertura del posto vacante tramite concorso». Dopo
aver stabilito che gli incarichi in questione sono attribuiti «con
apposita procedura selettiva applicando l'articolo 19, comma 1-bis,
del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165», e che «[a]i
funzionari cui e' conferito l'incarico compete lo stesso trattamento
economico dei dirigenti», la norma precisa che «[a] seguito
dell'assunzione dei vincitori delle procedure concorsuali di cui al
presente comma, l'Agenzia delle dogane, l'Agenzia delle entrate e
l'Agenzia del territorio non potranno attribuire nuovi incarichi
dirigenziali a propri funzionari con la stipula di contratti di
lavoro a tempo determinato, fatto salvo quanto previsto dall'articolo
19, comma 6, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165». I
periodi finali indicano le modalita' attraverso le quali si provvede
agli oneri finanziari derivanti dall'attuazione delle misure
ricordate.
2.- La questione di legittimita' costituzionale e' stata
sollevata nel corso di un giudizio riunito avente ad oggetto tre
ricorsi in appello, proposti dall'Agenzia delle entrate, per la
riforma di altrettante sentenze del Tribunale amministrativo
regionale del Lazio. Era stata tra l'altro affermata, mediante uno
dei provvedimenti impugnati, l'illegittimita' della delibera n. 55
del 22 dicembre 2009, assunta dal Comitato di gestione dell'Agenzia
delle entrate, di proroga al 31 dicembre 2010 dei termini contenuti
nell'art. 24 del regolamento di amministrazione della stessa Agenzia.
Quest'ultima disposizione prevede, per inderogabili esigenze di
funzionamento dell'Agenzia, ed entro un termine piu' volte prorogato,
che le eventuali vacanze sopravvenute nelle posizioni dirigenziali
possano essere provvisoriamente coperte, previo interpello e salva
l'urgenza, con contratti individuali di lavoro a termine stipulati
con funzionari interni, ai quali va attribuito lo stesso trattamento
economico dei dirigenti.
Il TAR del Lazio, in sintesi, aveva ritenuto che la norma
regolamentare attuasse un conferimento di incarichi dirigenziali a
soggetti privi della relativa qualifica, in palese violazione degli
artt. 19 e 52, comma 5, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche). Di qui l'annullamento della delibera
impugnata.
Nelle more del procedimento d'appello, e' entrato in vigore
l'art. 8, comma 24, del d.l. n. 16 del 2012, come convertito, cioe'
la norma censurata nel presente giudizio, che opera una sorta di
trasposizione in legge di quanto previsto nel ricordato art. 24 del
regolamento di amministrazione dell'Agenzia delle entrate.
Il Consiglio di Stato, respinte questioni pregiudiziali di
diritto e preliminari di merito, con separata ordinanza del 26
novembre 2013, ha quindi rimesso alla Corte costituzionale la
questione di legittimita' costituzionale del citato art. 8, comma 24,
del d.l. n. 16 del 2012, come convertito, in riferimento agli artt.
3, 51 e 97 Cost.
3.- Il giudice rimettente, in punto di rilevanza, osserva che la
disposizione censurata, ponendosi «quale factum principis
sopravvenuto», determinerebbe la declaratoria di improcedibilita' dei
ricorsi in appello per sopravvenuto difetto di interesse alla
decisione. Consentendo che, nelle more dell'espletamento delle
procedure concorsuali, le Agenzie delle dogane, delle entrate e del
territorio, fatti salvi gli incarichi gia' affidati, possano
attribuire incarichi dirigenziali a propri funzionari privi della
corrispondente qualifica, con la stipula di contratti di lavoro a
tempo determinato, la cui durata e' fissata in relazione al tempo
necessario per la copertura del posto vacante tramite concorso, essa
determinerebbe infatti la "salvezza" del provvedimento impugnato nel
giudizio a quo, cioe' la delibera del Comitato di gestione
dell'Agenzia delle entrate con la quale e' stato modificato l'art. 24
del regolamento di amministrazione.
4.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
giudice rimettente, in primo luogo, ritiene che la norma censurata
contrasti con gli artt. 3 e 97 Cost., in quanto, consentendo
l'attribuzione di incarichi a funzionari privi della relativa
qualifica, aggirerebbe la regola costituzionale di accesso ai
pubblici uffici mediante concorso.
Si assume in sintesi, anche mediante richiami alla giurisprudenza
costituzionale (ex plurimis, sentenza n. 205 del 2004), che nel
concorso pubblico va riconosciuta «la forma generale ed ordinaria di
reclutamento per il pubblico impiego, in quanto meccanismo
strumentale al canone di efficienza dell'amministrazione». La forma
concorsuale esige - secondo il rimettente - che non siano introdotte
arbitrarie ed irragionevoli restrizioni nell'ambito dei soggetti
legittimati alla partecipazione, ed in particolare che, pur non
essendo preclusa la previsione per legge di condizioni di accesso
intese a favorire il consolidamento di pregresse esperienze
lavorative maturate all'interno di un'amministrazione, non sia dato
luogo, salvo circostanze eccezionali, a riserva integrale dei posti
disponibili in favore del personale interno, ne' a scivolamenti
automatici verso posizioni superiori, senza concorso o comunque senza
adeguate verifiche attitudinali. Inoltre, il passaggio ad una fascia
funzionale superiore comporterebbe l'accesso ad un nuovo posto di
lavoro corrispondente a funzioni piu' elevate e sarebbe esso stesso
soggetto, pertanto, quale forma di reclutamento, alla regola del
pubblico concorso (e' citata la sentenza di questa Corte n. 194 del
2002).
A fronte di questi principi, la norma impugnata consentirebbe
invece a funzionari privi della relativa qualifica, di essere
destinatari, senza aver superato un pubblico concorso, di incarichi
dirigenziali, quindi di accedere allo svolgimento di mansioni proprie
di un'area e di una qualifica afferente ad un ruolo diverso
nell'ambito dell'amministrazione.
In secondo luogo, il giudice rimettente assume che l'elusione
della regola del pubblico concorso determinerebbe un vulnus al
principio del buon andamento della pubblica amministrazione, con
conseguente lesione, sotto questo profilo, degli artt. 3 e 97 Cost.:
infatti, rappresentando il concorso la forma generale ed ordinaria di
reclutamento per il pubblico impiego, esso costituisce un meccanismo
strumentale al canone di efficienza dell'amministrazione e, dunque,
attuativo del principio del buon andamento.
In terzo luogo, e' prospettata una violazione degli artt. 3 e 97,
primo comma, Cost., in relazione ai principi di legalita',
imparzialita' e buon andamento dell'azione amministrativa, poiche',
permettendo l'attribuzione di incarichi a funzionari privi della
relativa qualifica, la norma censurata consentirebbe la preposizione
ad organi amministrativi di soggetti privi dei requisiti necessari,
determinando una diminuzione delle garanzie dei cittadini che
confidano in una amministrazione competente, imparziale ed
efficiente.
Infine, secondo il giudice a quo, la disposizione censurata si
porrebbe in contrasto con gli artt. 3 e 51 Cost., in quanto
consentirebbe l'accesso all'ufficio di dirigente in violazione delle
condizioni di uguaglianza tra i cittadini che aspirano ad accedere ai
pubblici uffici e in violazione dei requisiti stabiliti dalla legge
per il conferimento degli incarichi dirigenziali, posto che l'art. 19
del d.lgs. n. 165 del 2001 prevederebbe un ben diverso procedimento
per il conferimento degli incarichi dirigenziali.
5.- Con atto depositato in data 4 marzo 2014 e' intervenuto in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la
questione sia dichiarata infondata.
Secondo l'Avvocatura generale, l'art. 8, comma 24, del d.l. n. 16
del 2012, come convertito, non legittima le censure prospettate dal
rimettente, in quanto norma a carattere assolutamente temporaneo ed
eccezionale, introdotta al solo fine di garantire, nelle more
dell'espletamento del concorso, il buon andamento degli uffici
dell'Agenzia delle entrate. In particolare, la disposizione non
consentirebbe uno scivolamento automatico nella qualifica
dirigenziale dei funzionari dell'Agenzia inquadrati nella terza area
funzionale, ma si limiterebbe ad attribuire a costoro mansioni
dirigenziali, per il solo tempo necessario allo svolgimento del
concorso. Si ricorda dalla stessa Avvocatura generale come questa
Corte, con la sentenza n. 212 del 2012, abbia dichiarato
l'infondatezza di una questione di legittimita' costituzionale
relativa ad una disposizione di legge (regionale) di contenuto
asseritamente analogo a quella ora impugnata.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri,
l'eccezionalita' e la temporaneita' della previsione contenuta nella
disposizione censurata sarebbero dimostrate anche dal fatto che
l'Agenzia delle entrate ha dato effettivamente avvio a procedure
concorsuali per il reclutamento di personale dirigente, attualmente
in corso.
Quanto alla dedotta diminuzione delle garanzie per i cittadini,
in ragione della presunta elusione della regola del concorso,
l'Avvocatura generale osserva che la disposizione censurata e' semmai
volta ad evitare conseguenze pregiudizievoli nei riguardi delle
finanze pubbliche e della collettivita', che si verificherebbero
qualora gli uffici delle Agenzie rimanessero privi di un
responsabile.
Infine si rileva come, nelle more del presente giudizio, l'art.
8, comma 24, primo periodo, del d.l. n. 16 del 2012, come convertito,
sia stato modificato dall'art. 1, comma 14, del decreto-legge 30
dicembre 2013, n. 150 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 27 febbraio 2014, n. 15, che proroga al 31 dicembre 2014
il termine «per il completamento delle procedure concorsuali» e
stabilisce che nelle more possono essere prorogati solo gli incarichi
gia' attribuiti ai sensi del secondo periodo del medesimo comma 24
dell'art. 8 del d.l. n. 16 del 2012, come convertito. Secondo
l'Avvocatura generale, la disposizione da ultimo richiamata non
farebbe altro che confermare la volonta' di garantire, da un lato,
l'efficiente organizzazione degli uffici dell'Agenzia, e, dall'altro,
la copertura delle vacanze organiche nel rispetto del principio
generale del pubblico concorso.
6.- Nel giudizio innanzi alla Corte, con atto depositato il 4
marzo 2014, si e' costituita Dirpubblica - Federazione del Pubblico
Impiego, parte nel procedimento a quo, chiedendo, in primo luogo,
l'accoglimento della questione di legittimita' costituzionale, in
riferimento agli artt. 3, 51 e 97 Cost. A tal fine, richiamati
adesivamente gli argomenti del rimettente, la parte ricorda come la
giurisprudenza consideri illegittimo, distinguendolo dalla reggenza,
lo svolgimento di mansioni dirigenziali da parte di un funzionario,
al fine di porre in evidenza che la norma censurata avrebbe fatto
"salva", perpetuandola, una prassi contra legem, impedendo la
copertura delle posizioni dirigenziali vacanti attraverso procedure
concorsuali.
In secondo luogo, Dirpubblica chiede che sia dichiarata
l'illegittimita' costituzionale in via consequenziale dell'art. 1,
comma 14, del d.l. n. 150 del 2013, come convertito, entrato in
vigore nelle more del presente giudizio di costituzionalita', in
relazione agli artt. 3, 51 e 97 Cost. Assume, in proposito, che tale
disposizione incorrerebbe nelle medesime censure gia' evidenziate con
riguardo all'art. 8, comma 24, del d.l. n. 16 del 2012, come
convertito, in quanto proroga di un anno il termine per il
completamento di procedure concorsuali - per altro, a far data
dall'entrata in vigore del richiamato d.l. n. 150 del 2013, non
ancora avviate - e, nel frattempo, consente di prorogare o modificare
gli incarichi dirigenziali gia' attribuiti ai sensi dell'art. 8,
comma 24, secondo periodo, del d.l. n. 16 del 2012.
In terzo luogo, eccepisce l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 14, del d.l. n. 150 del 2013, come convertito,
anche per violazione degli artt. 3, 24, 97, 101, 111, 113 e 117
Cost., nonche' dell'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con
legge 4 agosto 1955, n. 848 (CEDU), ritenendo che la disposizione
sarebbe stata adottata al fine di risolvere ex auctoritate legis una
controversia pendente dinnanzi al giudice amministrativo, con cio'
pregiudicando il principio di parita' delle armi e il diritto di
difesa e incidendo sull'esercizio della funzione giurisdizionale.
Infine, chiede che la Corte costituzionale sollevi di fronte a se
stessa questione di legittimita' costituzionale della legge n. 15 del
2014, nella parte in cui ha modificato l'art. 1, comma 14, del d.l.
n. 150 del 2013, in riferimento agli artt. 64, primo comma, e 81,
terzo comma, Cost., allegando che nel procedimento di conversione
sarebbero stati violati gli artt. 40, comma 2, e 102-bis, comma 1,
del Regolamento del Senato della Repubblica.
7.- Con atto depositato in data 3 marzo 2014, e' intervenuto in
giudizio il Codacons (Coordinamento delle associazioni per la difesa
dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori),
chiedendo, in adesione alle argomentazioni del rimettente Consiglio
di Stato, l'accoglimento della questione di legittimita'
costituzionale.
In ordine all'ammissibilita' del proprio intervento, osserva che
l'Associazione, per espressa previsione statutaria, «[t]utela il
diritto alla trasparenza, alla corretta gestione e al buon andamento
delle pubbliche amministrazioni». Rileva, inoltre, di aver spiegato
intervento ad opponendum nel giudizio a quo, notificato in data 18
febbraio 2014 e depositato in data 20 febbraio 2014.
8.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, in data 3 febbraio
2015, ha depositato ulteriore memoria l'Avvocatura generale dello
Stato. Oltre a ribadire le argomentazioni gia' illustrate, eccepisce
l'inammissibilita' delle censure sollevate da Dirpubblica sull'art.
8, comma 24, del d.l. n. 16 del 2012, in relazione a tutti i
parametri non evocati nell'ordinanza di rimessione.
9.- Dirpubblica, in data 3 febbraio 2015, ha depositato a sua
volta una memoria in cui, dopo aver illustrato le vicende successive
alla proposizione della questione di costituzionalita', ribadisce la
richiesta di accoglimento della questione sollevata e di estensione
della dichiarazione d'incostituzionalita', ai sensi dell'art. 27
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), all'art. 1, comma 14, del
d.l. n. 150 del 2013, come convertito, sia in riferimento agli artt.
3, 51 e 97 Cost., gia' evocati nella memoria depositata in data 4
marzo 2014, sia in riferimento agli artt. 3, 24, 97, 101, 111, 113 e
117 Cost., quest'ultimo in relazione alla norma interposta di cui
all'art. 6, paragrafo 1, della CEDU.
Chiede, inoltre, che la dichiarazione di illegittimita'
costituzionale consequenziale sia estesa, per gli stessi motivi,
all'art. 1, comma 8, del decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192
(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative).
10.- In data 2 febbraio 2015, ha depositato memoria il Codacons,
insistendo sia per la propria legittimazione ad intervenire in
giudizio, sia per l'accoglimento della questione.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione quarta giurisdizionale, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 3, 51 e 97 della Costituzione,
questione di legittimita' dell'art. 8, comma 24, del decreto-legge 2
marzo 2012, n. 16 (Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni
tributarie, di efficientamento e potenziamento delle procedure di
accertamento), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 26 aprile 2012, n. 44.
La disposizione censurata, in relazione alla «esigenza urgente e
inderogabile di assicurare la funzionalita'» delle strutture delle
Agenzie delle dogane, delle entrate e del territorio, e per
«garantire una efficace attuazione delle misure di contrasto
all'evasione» contenute in altri commi dello stesso art. 8 del d.l.
n.16 del 2012, come convertito, autorizza le Agenzie ricordate ad
espletare procedure concorsuali, da completarsi entro il 31 dicembre
2013, per la copertura delle posizioni dirigenziali vacanti,
attraverso il richiamo alla disciplina contenuta nell'art. 1, comma
530, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), e nell'art. 2, comma 2, secondo periodo, del
decreto-legge 30 settembre 2005, n. 203 (Misure di contrasto
all'evasione fiscale e disposizioni urgenti in materia tributaria e
finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 2 dicembre 2005, n. 248.
In questo contesto, la disposizione censurata aggiunge una
specifica previsione, che costituisce l'effettivo oggetto delle
censure del giudice a quo, e che opera in due distinte direzioni: fa
salvi, per il passato, gli incarichi dirigenziali gia' affidati dalle
Agenzie in parola a propri funzionari, e consente, nelle more
dell'espletamento delle procedure concorsuali prima richiamate, di
attribuire incarichi dirigenziali a propri funzionari, mediante la
stipula di contratti di lavoro a tempo determinato, la cui durata e'
fissata in relazione al tempo necessario per la copertura del posto
vacante tramite concorso. Questi incarichi sono attribuiti, afferma
la disposizione censurata, con «apposita procedura selettiva»,
applicandosi l'art. 19, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche). Dopo aver precisato che
ai funzionari cui e' conferito l'incarico compete lo stesso
trattamento economico dei dirigenti, la disposizione in questione
conclude che le Agenzie ricordate non potranno attribuire nuovi
incarichi dirigenziali, secondo le modalita' appena descritte e fatto
salvo quanto previsto dall'art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del
2001, dal momento della «assunzione dei vincitori delle procedure
concorsuali di cui al presente comma».
1.1.- Il giudice a quo e' investito, tra l'altro,
dell'impugnazione di una sentenza di annullamento della delibera del
Comitato di gestione dell'Agenzia delle entrate (n. 55 del 22
dicembre 2009), con la quale e' stato modificato l'art. 24 del
regolamento di amministrazione della stessa Agenzia. Tale ultima
norma, regolando la «copertura provvisoria di posizioni
dirigenziali», consente la stipulazione di contratti a termine con i
funzionari interni, fino all'attuazione delle procedure di accesso
alla dirigenza e comunque non oltre una scadenza che - al momento
dell'impugnativa - era fissata al 31 dicembre 2010. Il giudice
rimettente pone in evidenza come la norma censurata - entrata in
vigore nelle more del giudizio principale - operi una trasposizione
in legge di quanto stabilito nella disposizione regolamentare cui si
riferisce l'impugnativa, e condizioni dunque l'esito del giudizio a
quo, ponendosi «quale factum principis sopravvenuto», che
determinerebbe una declaratoria di improcedibilita' per sopravvenuta
carenza di interesse alla decisione.
1.2.- Ad avviso del giudice a quo, consentendo l'attribuzione di
incarichi a funzionari privi della relativa qualifica, l'art. 8,
comma 24, del d.l. n. 16 del 2012, come convertito, aggirerebbe la
regola costituzionale di accesso ai pubblici uffici mediante
concorso, in violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Viene, a tal
proposito, richiamata la giurisprudenza costituzionale che riconosce
nel concorso pubblico la forma generale ed ordinaria di reclutamento
per il pubblico impiego, quale procedura strumentale al canone di
efficienza dell'amministrazione, cio' che, riguardo all'assegnazione
di funzioni direttive, priverebbe di legittimazione arbitrarie
preclusioni di accesso, riserve integrali di posti o forme di
attribuzione automatica in favore del personale interno. La norma
censurata, sempre secondo il giudice a quo, consentirebbe invece a
funzionari, privi della relativa qualifica, di accedere, senza aver
superato un pubblico concorso, ad un «ruolo» diverso nell'ambito
della propria amministrazione.
L'elusione della regola del pubblico concorso determinerebbe
anche un vulnus al principio del buon andamento, con conseguente
ulteriore lesione, sotto questo diverso profilo, degli artt. 3 e 97
Cost. Ancora, la disposizione censurata violerebbe gli artt. 3 e 97,
primo comma, Cost., in relazione ai principi di legalita',
imparzialita' e buon andamento dell'azione amministrativa, poiche',
permettendo l'attribuzione di incarichi a funzionari privi della
relativa qualifica, consentirebbe la preposizione ad uffici
amministrativi di soggetti privi dei requisiti necessari,
determinando una diminuzione delle garanzie dei cittadini che
confidano in una amministrazione competente, imparziale ed
efficiente.
Il rimettente prospetta, infine, una violazione degli artt. 3 e
51 Cost., poiche' l'accesso a funzioni dirigenziali sarebbe
consentito, in deroga al principio di uguaglianza, pur nell'assenza
dei requisiti stabiliti dalla legge (e, in particolare, dall'art. 19
del citato d.lgs. n. 165 del 2011).
2.- In via preliminare, va ribadito quanto stabilito
nell'ordinanza della quale e' stata data lettura in udienza, allegata
alla presente sentenza, in ordine all'inammissibilita'
dell'intervento del Codacons (Coordinamento delle associazioni per la
difesa dell'ambiente e dei diritti degli utenti e dei consumatori)
nel presente giudizio di legittimita' costituzionale.
3.- La questione va esaminata entro i limiti del thema decidendum
individuato dall'ordinanza di rimessione, dato che non possono essere
prese in considerazione le censure svolte dalla parte del giudizio
principale, con riferimento a parametri costituzionali ed a profili
non evocati dal giudice a quo (ex plurimis, sentenze n. 211 e n. 198
del 2014, n. 275 del 2013, n. 310, n. 227 e n. 50 del 2010).
4.- La questione e' fondata.
4.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, nessun
dubbio puo' nutrirsi in ordine al fatto che il conferimento di
incarichi dirigenziali nell'ambito di un'amministrazione pubblica
debba avvenire previo esperimento di un pubblico concorso, e che il
concorso sia necessario anche nei casi di nuovo inquadramento di
dipendenti gia' in servizio. Anche il passaggio ad una fascia
funzionale superiore comporta «l'accesso ad un nuovo posto di lavoro
corrispondente a funzioni piu' elevate ed e' soggetto, pertanto,
quale figura di reclutamento, alla regola del pubblico concorso»
(sentenza n. 194 del 2002; ex plurimis, inoltre, sentenze n. 217 del
2012, n. 7 del 2011, n. 150 del 2010, n. 293 del 2009).
In apparenza, la disposizione impugnata non si pone in contrasto
diretto con tali principi. Essa non conferisce in via definitiva
incarichi dirigenziali a soggetti privi della relativa qualifica,
bensi' consente, in via asseritamente temporanea, l'assunzione di
tali incarichi da parte di funzionari, in attesa del completamento
delle procedure concorsuali.
Tuttavia, l'aggiramento della regola del concorso pubblico per
l'accesso alle posizioni dirigenziali in parola si rivela, sia alla
luce delle circostanze di fatto, precedenti e successive alla
proposizione della questione di costituzionalita', nelle quali la
disposizione impugnata si inserisce, sia all'esito di un piu' attento
esame della fattispecie delineata dall'art. 8, comma 24, del d.l. n.
16 del 2012.
4.2.- Per colmare le carenze nell'organico dei propri dirigenti,
l'Agenzia delle entrate ha, negli anni, fatto ampio ricorso ad un
istituto previsto dall'art. 24 del proprio regolamento di
amministrazione. Tale disposizione consente, «[p]er inderogabili
esigenze di funzionamento dell'Agenzia», la copertura provvisoria
delle eventuali vacanze verificatesi nelle posizioni dirigenziali,
previo interpello e previa specifica valutazione dell'idoneita' degli
aspiranti, mediante la stipula di contratti individuali di lavoro a
termine con propri funzionari, con l'attribuzione dello stesso
trattamento economico dei dirigenti, «fino all'attuazione delle
procedure di accesso alla dirigenza» e, comunque, fino ad un termine
finale predeterminato. Questo termine finale e' stato di volta in
volta prorogato, a partire dal 2006, con apposite delibere del
Comitato di gestione dell'Agenzia. Al momento della proposizione
della questione di legittimita' costituzionale dell'art. 8, comma 24,
del d.l. n. 16 del 2012, come convertito, esso risultava fissato al
31 dicembre 2010. Successivamente alla proposizione della questione,
il termine e' stato prorogato altre due volte, da ultimo (con
delibera n. 51 del 29 dicembre 2011) «al 31 maggio 2012».
Le reiterate delibere di proroga del termine finale hanno di
fatto consentito, negli anni, di utilizzare uno strumento pensato per
situazioni peculiari quale metodo ordinario per la copertura di
posizioni dirigenziali vacanti. Secondo la giurisprudenza,
nell'ambito dell'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
pubbliche amministrazioni, l'illegittimita' di questa modalita' di
copertura delle posizioni dirigenziali deriva dalla sua non
riconducibilita', ne' al modello dell'affidamento di mansioni
superiori a impiegati appartenenti ad un livello inferiore, ne'
all'istituto della cosiddetta reggenza. Il primo modello,
disciplinato dall'art. 52 del d.lgs. n. 165 del 2001, prevede
l'affidamento al lavoratore di mansioni superiori, nel caso di
vacanza di posto in organico, per non piu' di sei mesi prorogabili
fino a dodici, qualora siano state avviate le procedure per la
copertura dei posti vacanti, ma e' applicabile solo nell'ambito del
sistema di classificazione del personale dei livelli, non gia' delle
qualifiche, e in particolare non e' applicabile (ed e' illegittimo se
applicato) laddove sia necessario il passaggio dalla qualifica di
funzionario a quella di dirigente (sentenza di questa Corte n. 17 del
2014; nella giurisprudenza di legittimita', ex plurimis, Corte di
cassazione, sezione lavoro, sentenze 12 aprile 2006, n. 8529, e 26
marzo 2010, n. 7342).
Invero, l'assegnazione di posizioni dirigenziali a un funzionario
puo' avvenire solo ricorrendo al secondo modello, cioe' all'istituto
della reggenza, regolato in generale dall'art. 20 del d.P.R. 8 maggio
1987, n. 266 (Norme risultanti dalla disciplina prevista dall'accordo
del 26 marzo 1987 concernente il comparto del personale dipendente
dai Ministeri). La reggenza si differenzia dal primo modello perche'
serve a colmare vacanze nell'ufficio determinate da cause
imprevedibili, e viceversa si avvicina ad esso perche' e' possibile
farvi ricorso a condizione che sia stato avviato il procedimento per
la copertura del posto vacante, e nei limiti di tempo previsti per
tale copertura. Straordinarieta' e temporaneita' sono percio'
caratteristiche essenziali dell'istituto (ex plurimis, Corte di
cassazione, sezioni unite civili, sentenze 22 febbraio 2010, n. 4063,
16 febbraio 2011, n. 3814, 14 maggio 2014, n. 10413). Ebbene, le
reiterate proroghe del termine previsto dal regolamento di
organizzazione dell'Agenzia delle entrate per l'espletamento del
concorso per dirigenti e, conseguentemente, per l'attribuzione di
funzioni dirigenziali mediante la stipula di contratti individuali di
lavoro a termine con propri funzionari, con l'attribuzione dello
stesso trattamento economico dei dirigenti, hanno indotto la
giurisprudenza amministrativa (TAR Lazio, Roma, seconda sezione,
sentenze 30 settembre 2011, n. 7636, e 1° agosto 2011, n. 6884) a
ritenere carenti, nella fattispecie prevista dall'art. 24 del
regolamento di amministrazione dell'Agenzia delle entrate, i due
presupposti ricordati della straordinarieta' e della temporaneita', a
non configurarla come un'ipotesi di reggenza e quindi a considerarla
in contrasto con la disciplina generale di cui agli artt. 19 e 52 del
d.lgs. n. 165 del 2001.
In questo quadro normativo e giurisprudenziale, e nella relativa
vicenda processuale, interviene il legislatore, attraverso la
disposizione sospettata di illegittimita' costituzionale.
La norma impugnata esordisce autorizzando le Agenzie delle
entrate, del territorio e delle dogane ad espletare procedure
concorsuali, da completarsi entro il 31 dicembre 2013, per la
copertura delle posizioni dirigenziali vacanti, attraverso il
richiamo alla disciplina contenuta nell'art. 1, comma 530, della l.
n. 296 del 2006 e nell'art. 2, comma 2, secondo periodo, del d.l. n.
203 del 2005, come convertito. L'autorizzazione in parola e'
rafforzata attraverso un riferimento alla «esigenza urgente e
inderogabile di assicurare la funzionalita'» delle strutture delle
Agenzie e alla necessita' di garantire «una efficace attuazione delle
misure di contrasto all'evasione» contenute in altri commi dello
stesso art. 8 del d.l. n. 16 del 2012, come convertito.
In realta', del tutto indipendentemente dalla norma impugnata,
l'indizione di concorsi per la copertura di posizioni dirigenziali
vacanti e' resa possibile da norme gia' vigenti, che lo stesso art.
8, comma 24, del d.l. n. 16 del 2012, come convertito, si limita a
richiamare senza aggiungervi nulla (si veda l'art. 2, comma 2, del
d.l. n. 203 del 2005, come convertito). Inoltre, considerando le
regole organizzative interne dell'Agenzia delle entrate e la
possibilita' di ricorrere all'istituto della delega, anche a
funzionari, per l'adozione di atti a competenza dirigenziale - come
affermato dalla giurisprudenza tributaria di legittimita' sulla
provenienza dell'atto dall'ufficio e sulla sua idoneita' ad
esprimerne all'esterno la volonta' (ex plurimis, Corte di cassazione,
sezione tributaria civile, sentenze 9 gennaio 2014, n. 220; 10 luglio
2013, n. 17044; 10 agosto 2010, n. 18515; sezione sesta civile - T,
11 ottobre 25012, n. 17400) - la funzionalita' delle Agenzie non e'
condizionata dalla validita' degli incarichi dirigenziali previsti
dalla disposizione censurata. Sicche' l'obbiettivo reale della
disposizione in esame e' rivelato dal secondo periodo della norma in
questione, ove, da un lato, si fanno salvi i contratti stipulati in
passato tra le Agenzie e i propri funzionari, dall'altro si consente
ulteriormente che, nelle more dell'espletamento delle procedure
concorsuali, da completare entro il 31 dicembre 2013, le Agenzie
attribuiscano incarichi dirigenziali a propri funzionari, mediante la
stipula di contratti di lavoro a tempo determinato, la cui durata e'
fissata in relazione al tempo necessario per la copertura del posto
vacante tramite concorso.
Dopo la proposizione della questione di legittimita'
costituzionale, il termine originariamente fissato per il
«completamento» delle procedure concorsuali viene prorogato due
volte. Dapprima, l'art. 1, comma 14, primo periodo, del decreto-legge
30 dicembre 2013, n. 150 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 27 febbraio 2014, n. 15, lo ha spostato al 31 dicembre
2014, purche' le procedure fossero indette entro il 30 giugno 2014,
con la precisazione che, nelle more, era possibile prorogare o
modificare solo gli incarichi dirigenziali gia' attribuiti, non
invece conferirne di nuovi. Successivamente, l'art. 1, comma 8, del
decreto-legge 31 dicembre 2014, n. 192 (Proroga di termini previsti
da disposizioni legislative), lo ha ulteriormente prorogato al 30
giugno 2015.
Benche' il legislatore abbia esplicitamente precisato, in questi
interventi di proroga, che non e' consentito conferire nuovi
incarichi a funzionari interni, e' indubbio che gli interventi
descritti abbiano aggravato gli aspetti lesivi della disposizione
impugnata. In tal modo, infatti, il legislatore apparentemente ha
riaffermato, da un lato, la temporaneita' della disciplina, fissando
nuovi termini per il completamento delle procedure concorsuali, ma,
dall'altro, allontanando sempre di nuovo nel tempo la scadenza di
questi, ha operato in stridente contraddizione con l'affermata
temporaneita'.
4.3.- La norma impugnata ha cura di esibire, quale caratteristica
essenziale, la propria temporaneita': il ricorso alla descritta
modalita' di copertura delle posizioni dirigenziali vacanti sarebbe
provvisorio, strettamente collegato all'indizione di regolari
procedure concorsuali per l'accesso alla dirigenza, da completarsi
entro un termine ben identificato, che la disposizione impugnata, in
origine, fissava al 31 dicembre 2013.
Tuttavia, l'art. 8, comma 24, del d.l. n. 16 del 2012, come
convertito, inserisce in tale costruzione un elemento d'incertezza,
nella parte in cui stabilisce che, fatto salvo quanto disposto
dall'art. 19, comma 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, le Agenzie
interessate non potranno attribuire nuovi incarichi dirigenziali a
propri funzionari «[a] seguito dell'assunzione dei vincitori delle
procedure concorsuali di cui al presente comma». Questo significa che
al termine, certo nell'an e nel quando, del completamento delle
procedure concorsuali - nelle cui more e' possibile attribuire
incarichi dirigenziali con le modalita' descritte - si affianca un
diverso termine, certo nella sola attribuzione del diritto
all'assunzione, ma incerto nel quando, perche' tra il completamento
delle procedure concorsuali (coincidente con l'approvazione delle
graduatorie) e l'assunzione dei vincitori, puo' trascorrere, per i
piu' diversi motivi, anche un notevole lasso di tempo.
E' quindi lo stesso tenore testuale della disposizione impugnata
a non escludere che, pur essendo concluse le operazioni concorsuali,
le Agenzie interessate possano prorogare, per periodi ulteriori, gli
incarichi dirigenziali gia' conferiti a propri funzionari, in caso di
ritardata assunzione di uno o piu' vincitori. In questo senso, in
contraddizione con l'affermata temporaneita', il termine finale
fissato dalla disposizione impugnata finisce per non essere «certo,
preciso e sicuro» (sentenza n. 102 del 2013).
Per questo, non e' conferente il richiamo, effettuato
dall'Avvocatura generale dello Stato, alla fattispecie normativa
scrutinata con la sentenza di questa Corte n. 212 del 2012. In tale
sentenza, l'infondatezza della questione derivava dalla circostanza
per cui la norma di legge (regionale) impugnata consentiva, in
assenza di personale con qualifica dirigenziale, che talune delle
suddette funzioni potessero essere attribuite a funzionari della
categoria piu' elevata non dirigenziale, fino all'espletamento dei
relativi concorsi e, comunque, per non piu' di due anni. Come si
vede, in quel caso il termine finale della copertura delle vacanze
attraverso il conferimento d'incarichi non era ancorato ad un evento
incerto nel quando come l'assunzione dei vincitori, ma era fissato
perentoriamente.
Anche considerando il tenore letterale della norma impugnata,
quindi, il carattere di temporaneita' della soluzione da essa
prevista, sul quale insiste l'Avvocatura generale dello Stato, tende
a scolorire fin quasi ad annullarsi.
4.4.- Si aggiunga, per quanto necessario, che la regola del
concorso non e' certo soddisfatta dal rinvio che la stessa norma
impugnata opera all'art. 19, comma 1-bis, del d.lgs. n. 165 del 2001,
nella parte in cui stabilisce che gli incarichi dirigenziali ai
funzionari «sono attribuiti con apposita procedura selettiva». In
realta', la norma di rinvio si limita a prevedere che
l'amministrazione renda conoscibili, anche mediante pubblicazione di
apposito avviso sul sito istituzionale, il numero e la tipologia dei
posti che si rendono disponibili nella dotazione organica e i criteri
di scelta, stabilendo, altresi', che siano acquisite e valutate le
disponibilita' dei funzionari interni interessati. I contratti non
sono dunque assegnati attraverso il ricorso ad una procedura aperta e
pubblica, conformemente a quanto richiesto dagli artt. 3, 51 e 97
Cost. (sentenze n. 217 del 2012, n. 150 e n. 149 del 2010, n. 293 del
2009, n. 453 del 1990).
4.5.- In definitiva, l'art. 8, comma 24, del d.l. n. 16 del 2012,
come convertito, ha contribuito all'indefinito protrarsi nel tempo di
un'assegnazione asseritamente temporanea di mansioni superiori, senza
provvedere alla copertura dei posti dirigenziali vacanti da parte dei
vincitori di una procedura concorsuale aperta e pubblica. Per questo,
ne va dichiarata l'illegittimita' costituzionale per violazione degli
artt. 3, 51 e 97 Cost.
Posto che le ricordate proroghe di termini fanno corpo con la
norma impugnata, producendo unitamente ad essa effetti lesivi, ed
anzi aggravandoli, in applicazione dell'art. 27 della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), la dichiarazione di illegittimita' costituzionale va
estesa all'art. 1, comma 14, del d.l. 30 dicembre 2013, n. 150, come
convertito, e all'art. 1, comma 8, del d.l. 31 dicembre 2014, n. 192.
E proprio perche' tali disposizioni hanno carattere consequenziale e
concorrono a integrare la disciplina impugnata, non vi sono ostacoli
ad estendere ad esse la dichiarazione d'illegittimita'
costituzionale, pur trattandosi di disposizioni normative
sopravvenute al giudizio a quo. Infatti, «l'apprezzamento di questa
Corte, ai sensi dell'art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, non
presuppone la rilevanza delle norme ai fini della decisione propria
del processo principale, ma cade invece sul rapporto con cui esse si
concatenano nell'ordinamento, con riguardo agli effetti prodotti
dalle sentenze dichiarative di illegittimita' costituzionali»
(sentenza n. 214 del 2010).