ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 45 del
decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), promosso dalla Corte di cassazione nel procedimento vertente
tra T. M. e la Prefettura di Cuneo con ordinanza del 7 agosto 2014,
iscritta al n. 206 del registro ordinanze 2014 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie speciale,
dell'anno 2014.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 29 aprile 2015 il Giudice
relatore Aldo Carosi.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 7 agosto 2014, iscritta al r.o. n. 206 del
2014, la Corte di cassazione, sezione seconda civile, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 45 del decreto
legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada), in
riferimento all'art. 3 della Costituzione.
La Corte rimettente riferisce che la conduttrice ed il
proprietario di un'autovettura adivano il Giudice di pace di
Mondovi', opponendosi al provvedimento del Prefetto di Cuneo con il
quale era stato respinto il loro ricorso avverso il verbale della
Polizia stradale di Cuneo per violazione dell'art. 142, comma 8, del
d.lgs. n. 285 del 1992.
I ricorrenti impugnavano il citato provvedimento dinnanzi al
giudice di prime cure. Si costituiva in giudizio la Prefettura,
contestando l'avversa opposizione.
Il Giudice di pace di Mondovi' rigettava con sentenza il ricorso,
confermando il verbale e l'ordinanza del Prefetto di Cuneo.
Successivamente i citati ricorrenti proponevano appello al
Tribunale ordinario di Torino e la Prefettura resisteva, chiedendo il
rigetto per infondatezza.
Il Tribunale di Torino confermava l'impugnata sentenza.
In entrambi i gradi di giudizio e' rimasto controverso il
corretto funzionamento dell'autovelox, in relazione al quale non e'
stato concesso alcun accertamento.
Avverso detta decisione di appello i ricorrenti proponevano
ricorso in Cassazione. Resisteva con controricorso la Prefettura di
Cuneo.
In punto di rilevanza, la Corte di cassazione riferisce che,
nell'ambito degli otto quesiti formulati ai sensi dell'art. 366-bis
del codice di procedura civile, la soluzione del terzo e quarto
motivo di ricorso imporrebbe di affrontare la problematica della
necessita' della verifica periodica delle apparecchiature predisposte
per l'accertamento e misurazione della velocita'.
A giudizio del giudice rimettente, quindi, occorre vagliare la
legittimita' costituzionale dell'esenzione per tali strumenti da una
procedura di verifica periodica del loro funzionamento.
In particolare con il terzo motivo di ricorso si censura la
«violazione o, comunque, falsa applicazione di norme di diritto,
ovvero della legge 11.08.1991 n. 273, dell'art. 4 del decreto del
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Dipartimento per i
Trasporti Terrestri, Direttore Generale Motorizzazione n. 1123 del
16.05.2005 ed ancora delle norme internazionali UNI 30012, UNI EN
10012 e delle raccomandazioni OIML D19 e D20, [nelle quali e'
prevista] la taratura periodica per le apparecchiature di rilevazione
della velocita' - art. 360 n. 3 c.p.c.». Con il quarto motivo di
ricorso, collegato al precedente, le parti ricorrenti lamentano una
carenza motivazionale della impugnata sentenza in relazione ad un
«fatto controverso e decisivo per il giudizio ovvero il regolare
funzionamento dell'autovelox». Inoltre anche il primo ed il secondo
motivo di ricorso sarebbero in via mediata coinvolti dalla soluzione
della questione di legittimita' costituzionale sollevata, poiche'
attengono alla motivazione ed all'eventuale violazione o falsa
applicazione dell'art. 2697 del codice civile in relazione all'art.
23 della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale)
e all'art. 205 del d.lgs. n. 285 del 1992, quanto alla «avvenuta o
meno dimostrazione» della regolarita' del detto rilevatore di
velocita'.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, la Corte
di cassazione prende le mosse dal proprio consolidato orientamento
secondo il quale le apparecchiature elettroniche per la
determinazione dell'osservanza dei limiti di velocita' di cui
all'art. 142, comma 6, del d.lgs. n. 285 del 1992, non devono essere
sottoposte alla procedura di verifica periodica. Secondo detto
orientamento possono evitarsi i «controlli previsti dalla legge n.
273 del 1991 istitutiva del sistema nazionale relativo alla verifica
della taratura poiche' esso attiene alla materia c.d. metrologica,
che e' diversa rispetto a quella della misurazione elettronica della
velocita'» (si cita la sentenza della Corte di cassazione, seconda
sezione civile, 19 novembre 2007, n. 23978). La Corte di cassazione
si sarebbe espressa in piu' pronunce nel senso della manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale degli
artt. 45, comma 6, e 142, comma 6, del d.lgs. n. 285 del 1992, 4,
comma 3, del decreto-legge 20 giugno 2002, n. 121 (Disposizioni
urgenti per garantire la sicurezza nella circolazione stradale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 1°
agosto 2002, n. 168 e 345 del decreto del Presidente della Repubblica
16 dicembre 1992, n. 495 (Regolamento di esecuzione e di attuazione
del nuovo codice della strada), in riferimento agli artt. 3, 24 e 97
Cost. (si citano le sentenze della Corte di cassazione, seconda
sezione civile, 15 dicembre 2008, n. 29333 e n. 29334).
Il giudice rimettente ricorda come la Corte costituzionale con la
sentenza n. 277 del 2007 abbia gia' esaminato e deciso la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 45 del d.lgs. n. 285 del
1992 in riferimento agli artt. 3, 24 e 111 Cost., ritenendo non
fondata la questione per erronea individuazione da parte del giudice
rimettente del termine di comparazione nel decreto del Ministero
dell'industria, del commercio e dell'artigianato 28 marzo 2000, n.
182 (Regolamento recante modifica ed integrazione della disciplina
della verificazione periodica degli strumenti metrici in materia di
commercio e di camere di commercio), anziche' nell'art. 2, comma 1,
della legge 11 agosto 1991, n. 273 (Istituzione del sistema nazionale
di taratura). In quella sede tuttavia la Corte costituzionale avrebbe
svolto affermazioni, che indurrebbero ad una riconsiderazione della
questione. In particolare, la Corte costituzionale avrebbe rilevato
che il rimettente non avrebbe sperimentato l'applicazione della
normativa generale del 1991 alla luce del sistema internazionale
delle unita' di misura SI.
Ritenuta pertanto la perdurante rilevanza della questione, e
reputando ormai consolidato il diritto vivente a seguito degli
uniformi e costanti indirizzi ermeneutici della Corte di cassazione,
della cui legittimita' costituzionale egli dubita, il rimettente
assume che la norma impugnata consentirebbe, in modo del tutto
irragionevole, che le apparecchiature destinate all'accertamento
delle violazioni dei limiti di velocita' possano essere utilizzate
nello svolgimento di accertamenti irripetibili sulla base di una
presunzione di corretto funzionamento «anche a distanza di lustri»
basata sulla «sola conformita' al modello omologato».
A tal fine egli prospetta il dubbio di legittimita'
costituzionale in riferimento all'art. 3 Cost. sotto i seguenti
profili: a) «per l'assoluta irragionevolezza e conseguente
disuguaglianza, che [consentirebbe l'esclusione] dall'applicazione
della [...] normativa generale, anche internazionale, in tema di
misura ricomprendente pure la velocita' come unita' derivata»; b)
«con riguardo, come tertium comparationis, alla normativa di cui alla
legge 1 agosto 1991, n. 273 (Istituzione del sistema nazionale di
taratura), che prevede anche la velocita' quale unita' di misura
derivata»; c) «con riferimento [...] alla normativa comunitaria
(Norme UNI EN 30012 - parte 1 come integrate da UNI EN 10012), che
[prevederebbe] il dovuto e relativo adeguamento del nostro
ordinamento»; d) per la palese irragionevolezza di un sistema che
consente di dare certezza giuridica e inoppugnabilita' ad
accertamenti irripetibili - fonti di potenziali gravi conseguenze per
chi vi e' sottoposto - svolti da complesse apparecchiature senza che
la loro efficienza e buon funzionamento siano soggette a verifica
«anche a distanza di lustri».
2.- Con atto di intervento depositato il 9 dicembre 2014 si e'
costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, il quale
chiede che la questione di legittimita' sollevata sia dichiarata
inammissibile ovvero infondata.
L'Avvocatura generale dello Stato osserva che in base alla
normativa europea di riferimento, concernente il sistema UNI EN 30012
di cui alla direttiva 28 marzo 1983, n. 83/189/CEE (Direttiva del
Consiglio che prevede una procedura d'informazione nel settore delle
norme e delle regolamentazioni tecniche), recepita nel nostro
ordinamento con la legge 21 giugno 1986, n. 317 (Procedura
d'informazione nel settore delle norme e regolamentazioni tecniche e
delle regole relative ai servizi della societa' dell'informazione in
attuazione della direttiva 98/34/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 22 giugno 1998, modificata dalla direttiva 98/48/CE del
Parlamento europeo e del Consiglio del 20 luglio 1998), tutti gli
strumenti di misurazione dovrebbero essere sottoposti a taratura.
Inoltre la legge n. 273 del 1991 individua gli istituti metrologici
primari (IMP), i quali insieme ai centri di taratura costituirebbero
il relativo sistema nazionale. Detti centri provvederebbero ad
eseguire tutti i controlli richiesti ai fini dell'emissione del
"certificato di taratura", non essendo consentito lo svolgimento di
questa funzione ne' alla ditta produttrice, ne' a quella
distributrice dell'autovelox. La citata sentenza della Corte
costituzionale n. 277 del 2007 avrebbe rafforzato l'orientamento
interpretativo della giurisprudenza di merito nel senso della
necessita' della taratura per le apparecchiature di rilevazione della
velocita' ai fini della validita' dell'accertamento, diversamente da
quanto ritenuto dalla Corte di cassazione anche successivamente. Da
quanto rilevato, a giudizio dell'Avvocatura generale dello Stato,
discenderebbe l'inammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale sollevata. Difatti, secondo il consolidato
orientamento della Corte costituzionale, allorche' piu' opzioni
interpretative siano in astratto adottabili, il giudice dovrebbe
scegliere l'interpretazione conforme a Costituzione (si citano le
sentenze n. 192 del 2007, n. 356 del 1996 e le ordinanze n. 451 e n.
121 del 1994). Inoltre la questione proposta non dovrebbe risolversi
nella prospettazione di meri dubbi ermeneutici e alla Corte
costituzionale non spetterebbe il ruolo di giudice delle
interpretazioni della Corte di cassazione (si citano le ordinanze n.
98 del 2006 e n. 3 del 2002).
L'inammissibilita' potrebbe desumersi altresi' dalla
considerazione che, sulla base della stessa giurisprudenza
costituzionale, l'autonomia ermeneutica del giudice delle leggi non
avrebbe natura illimitata, ma dovrebbe necessariamente arrestarsi di
fronte ad un orientamento interpretativo adeguatamente consolidato
delle Corti superiori e tale da assumere valenza di significato
obiettivo della normativa, cosi' da concretizzare la nozione di
"diritto vivente" (si cita la sentenza n. 350 del 1997).
Nel caso in esame l'orientamento secondo il quale le
apparecchiature elettroniche di rilevamento della velocita' non
necessiterebbero ai sensi dell'art. 45 del d.lgs. n. 285 del 1992 di
sottoposizione alla verifica periodica sarebbe stato ribadito in
varie occasioni dalle sezioni semplici della Corte di cassazione (si
citano l'ordinanza 17 settembre 2012, n. 15597 e le sentenze n. 29334
e 29333 del 2008, n. 23978 del 2007), ma contrasterebbe con il
consistente orientamento di segno opposto dei giudici di merito.
La questione sarebbe inoltre manifestamente infondata, in quanto
la materia dell'impiego e della manutenzione dei misuratori di
velocita' avrebbe una propria disciplina - specifica rispetto alle
norme che regolamentano gli altri apparecchi di misura - contenuta
nel decreto del Ministero dei lavori pubblici (ora Ministero delle
infrastrutture e dei trasporti) del 29 ottobre 1997 (Approvazione di
prototipi di apparecchiature per l'accertamento dell'osservanza dei
limiti di velocita' e loro modalita' di impiego). L'art. 4 del citato
decreto ministeriale stabilendo che «Gli organi di Polizia stradale
interessati all'uso delle apparecchiature per l'accertamento
dell'osservanza dei limiti di velocita' sono tenuti a [...]
rispettare le modalita' di installazione e di impiego previste nei
manuali d'uso», escluderebbe la necessita' di un controllo periodico
finalizzato alla taratura dello strumento di misura se non
espressamente richiesto dal costruttore nel manuale d'uso depositato
presso il Ministero dei trasporti al momento della richiesta di
approvazione ovvero nel decreto di approvazione. Inoltre la verifica
della corretta funzionalita' e la vigilanza su eventuali anomalie e
malfunzionamenti delle apparecchiature approvate dal Ministero dei
trasporti impiegate esclusivamente in presenza e sotto il costante
controllo di un operatore di polizia stradale sarebbe effettuata
dagli stessi operatori durante tutto il servizio secondo le
indicazioni fornite dal costruttore. Solo i misuratori di velocita'
utilizzati in modalita' completamente automatica dovrebbero essere
sottoposti ad una verifica metrologica presso la casa costruttrice,
abilitata dalla certificazione di qualita' secondo le norme ISO 9001
e seguenti, ovvero presso uno dei soggetti accreditati dal Sistema
nazionale di taratura ai sensi della legge n. 273 del 1991, con
cadenza almeno annuale ovvero conformemente alle indicazioni
contenute nel certificato di approvazione e dalle istruzioni di
funzionamento fornite dal costruttore.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe la Corte di cassazione,
seconda sezione civile, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 45 del decreto legislativo 30 aprile 1992,
n. 285 (Nuovo codice della strada), nella parte in cui non prevede
che le apparecchiature destinate all'accertamento delle violazioni
dei limiti di velocita' siano sottoposte a verifiche periodiche di
funzionalita' e di taratura, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione.
1.1.- Questione analoga a quella in esame era stata sollevata dal
Giudice di pace di Dolo (ordinanza iscritta al n. 210 del registro
delle ordinanze del 2007) nei confronti della stessa disposizione in
riferimento agli artt. 3, 24 e 111 Cost. in ragione della diversa
disciplina dettata dal decreto ministeriale 28 marzo 2000, n. 182
(Regolamento recante modifica ed integrazione della disciplina della
verificazione periodica degli strumenti metrici in materia di
commercio e di camere di commercio), in tema di verifica degli
strumenti di misura utilizzati per la determinazione della quantita'
o del prezzo nelle transazioni commerciali.
Nella citata occasione questa Corte ha rilevato l'erronea
individuazione di tale tertium comparationis, non attinente alla
misurazione della velocita' ai fini dell'accertamento delle
violazioni del codice della strada, dichiarando non fondata la
questione come proposta dal rimettente (sentenza n. 277 del 2007).
Nel censurare la ricostruzione del quadro normativo e nel
ritenere errata l'individuazione della norma rispetto alla quale
veniva lamentata un'irragionevole disuguaglianza - poiche' il
richiamato decreto ministeriale n. 182 del 2000 costituisce
disciplina secondaria afferente agli strumenti di misura utilizzati
nei rapporti commerciali - questa Corte ha affermato in quella sede
che il giudice a quo non aveva «sperimentato l'applicazione della
normativa generale del 1991 alla luce del sistema internazionale
delle unita' di misura SI, che comprende la velocita' come unita'
derivata».
Con l'ordinanza in epigrafe il giudice a quo sostiene che la
Corte costituzionale, non ritenendo fondata la questione solo per
erronea individuazione da parte del giudice rimettente del termine di
comparazione, avrebbe svolto affermazioni suscettibili di migliore
considerazione da parte della Corte di cassazione. Quest'ultima
avrebbe invece confermato il precedente orientamento interpretativo
circa l'impugnato art. 45 del d.lgs. n. 285 del 1992.
Ritenuta pertanto la perdurante rilevanza della questione e
reputando ormai consolidato il diritto vivente a seguito degli
uniformi e costanti indirizzi ermeneutici della Corte di cassazione,
della cui legittimita' costituzionale il rimettente dubita, questi
assume che la norma impugnata consentirebbe, in modo del tutto
irragionevole, che le apparecchiature destinate all'accertamento
delle violazioni dei limiti di velocita' possano essere utilizzate
nello svolgimento di accertamenti irripetibili sulla base di una
presunzione di corretto funzionamento, fondata sulla «sola
conformita' al modello omologato» «anche a distanza di lustri».
A tal fine egli prospetta il dubbio di legittimita'
costituzionale in riferimento all'art. 3 Cost. sotto i seguenti
profili: a) «per l'assoluta irragionevolezza e conseguente
disuguaglianza, che [consentirebbe l'esclusione] dall'applicazione
della [...] normativa generale, anche internazionale, in tema di
misura ricomprendente pure la velocita' come unita' derivata»; b)
«con riguardo, come tertium comparationis, alla normativa di cui alla
legge 1 agosto 1991, n. 273 (Istituzione del sistema nazionale di
taratura), che prevede anche la velocita' quale unita' di misura
derivata»; c) «con riferimento [...] alla normativa comunitaria
(Norme UNI EN 30012 - parte 1 come integrate da UNI EN 10012), che
[prevederebbe] il dovuto e relativo adeguamento del nostro
ordinamento»; d) per la palese irragionevolezza di un sistema che
consente di dare certezza giuridica e inoppugnabilita' ad
accertamenti irripetibili - fonti di potenziali gravi conseguenze per
chi vi e' sottoposto - svolti da complesse apparecchiature senza che
la loro efficienza e buon funzionamento siano soggette a verifica
«anche a distanza di lustri».
1.2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o,
comunque, infondata.
Secondo l'Avvocatura le censure del giudice rimettente sarebbero
inammissibili in quanto costituenti meri dubbi ermeneutici o quesiti
di ordine interpretativo, la cui risoluzione spetterebbe a lui stesso
e non a questa Corte. Egli non avrebbe, in sostanza, sperimentato
un'interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione,
idonea a sottrarla al dubbio di costituzionalita'.
Altro motivo d'inammissibilita' deriverebbe dai limiti
dell'autonomia interpretativa di questa Corte, che dovrebbe comunque
arrestarsi di fronte all'orientamento ermeneutico della Corte di
cassazione, ormai consolidato e, pertanto, assurto a rango di diritto
vivente.
In ogni caso la questione posta in riferimento all'art. 3 Cost.
sarebbe manifestamente infondata, in quanto l'art. 4 del decreto del
Ministero dei lavori pubblici del 29 ottobre 1997 (Approvazione di
prototipi di apparecchiature per l'accertamento dell'osservanza dei
limiti di velocita' e loro modalita' di impiego) escluderebbe la
necessita' di controlli periodici di taratura e funzionamento degli
strumenti di misura impiegati sotto il controllo costante degli
operatori di polizia stradale, essendo riservata la procedura di
verifica solo alle apparecchiature utilizzate con modalita'
completamente automatiche.
2.- In via preliminare va precisato che dalla parte motivazionale
della ordinanza di rimessione si deduce come le censure formalmente
rivolte all'intero art. 45 del codice della strada debbano intendersi
riferite solo al comma 6 (in senso conforme, ex multis, sentenza n.
121 del 2010), il quale - nel regolare l'uniformita' della
segnaletica, dei mezzi di controllo e delle omologazioni - si
riferisce, tra l'altro, alle apparecchiature in questione,
prescrivendo che «Nel regolamento sono precisati i segnali, i
dispositivi, le apparecchiature e gli altri mezzi tecnici di
controllo e regolazione del traffico, nonche' quelli atti
all'accertamento e al rilevamento automatico delle violazioni alle
norme di circolazione, ed i materiali che, per la loro fabbricazione
e diffusione, sono soggetti all'approvazione od omologazione da parte
del Ministero dei lavori pubblici, previo accertamento delle
caratteristiche geometriche, fotometriche, funzionali, di idoneita' e
di quanto altro necessario. Nello stesso regolamento sono precisate
altresi' le modalita' di omologazione e di approvazione». E' questa
la disposizione dalla quale deriva il costante orientamento
ermeneutico della Corte di cassazione, della cui legittimita' dubita
il giudice rimettente.
3.- I profili di censura precedentemente indicati sub a), b) e c)
sono inammissibili.
Quanto alla pretesa «irragionevolezza e conseguente
disuguaglianza, che [consentirebbe l'esclusione] dall'applicazione
della [...] normativa generale, anche internazionale, in tema di
misura ricomprendente pure la velocita' come unita' derivata», e'
evidente la genericita' della motivazione della ordinanza di
rimessione in ordine alla violazione dell'art. 3 Cost. Invero il
rimettente si e' limitato ad enunciare la violazione dei principi di
uguaglianza e di ragionevolezza della disposizione censurata con un
riferimento generico alla disciplina nazionale ed internazionale
senza un'adeguata individuazione di dette normative. Cio' impedisce
di comprendere quali siano i profili di disparita' dedotti.
Quanto al richiamo, come tertium comparationis, della legge 11
agosto 1991, n. 273 (Istituzione del sistema nazionale di taratura),
lo stesso rimettente non considera che la normativa in questione non
contiene alcun precetto del tipo di quello reclamato in antitesi
all'orientamento della Corte di cassazione. In modo significativo,
egli omette di individuare la norma specifica che prevederebbe
l'obbligo di revisione periodica della taratura e del funzionamento
degli strumenti di misura, individuazione peraltro impossibile
poiche' nessuna disposizione di tale legge - afferente
all'organizzazione istituzionale della taratura in se' e non alle
modalita' di controllo delle diverse apparecchiature interessate alla
taratura - contiene un precetto di tal genere.
Per quel che riguarda, infine, l'individuazione come parametro
della «normativa comunitaria (Norme UNI EN 30012 - parte 1 come
integrate da UNI EN 10012), che [prevederebbe] il dovuto e relativo
adeguamento del nostro ordinamento», questa Corte condivide
l'orientamento della Corte di cassazione, secondo cui «non e'
vincolante la normativa UNI EN 30012 (Sistema di Conferma Metrologica
di Apparecchi per Misurazioni) che, in assenza di leggi o regolamenti
di recepimento, rappresenta unicamente un insieme di regole di buona
tecnica, impropriamente definite "norme", alle quali, in assenza di
obblighi giuridici, i costruttori decidono autonomamente di
conformarsi» (Corte di cassazione, seconda sezione civile, sentenza
15 dicembre 2008, n. 29333).
4.- La questione di legittimita' direttamente sollevata in
riferimento all'art. 3 Cost. sotto il profilo della palese
irragionevolezza della norma impugnata supera invece il vaglio di
ammissibilita'.
Non e' condivisibile a tal proposito l'eccezione formulata
dall'Avvocatura generale dello Stato, secondo cui il giudice a quo
non avrebbe sperimentato un'interpretazione costituzionalmente
orientata della disposizione. E' vero che l'art. 45 del d.lgs. n. 285
del 1992 non esonera espressamente le apparecchiature destinate
all'accertamento dei limiti di velocita' dalle operazioni di verifica
periodica inerenti alla taratura ed al funzionamento e che ben si
potrebbe nel caso in esame ricavare dal testo della disposizione
un'interpretazione opposta a quella della Corte di cassazione nel
senso di un'implicita prescrizione di verifica periodica di tali
sofisticate apparecchiature, la quale sarebbe coerente con l'assunto
di base dello stesso giudice rimettente.
Tuttavia, lo stesso giudice a quo richiama come ostativa a detta
soluzione ermeneutica l'esistenza di un diritto vivente orientato in
senso diametralmente opposto, il quale ribadisce costantemente che
«non si ravvisano ragioni per ritenere che la mancata previsione di
controlli periodici della funzionalita' delle apparecchiature in
questione nella disciplina dell'accertamento delle violazioni ai
limiti di velocita' comporti vizi di legittimita' costituzionale
della pertinente normativa in relazione agli artt. 3, 24 e 97 della
Carta fondamentale» (Corte di cassazione, seconda sezione civile,
sentenza 15 dicembre 2008, n. 29333; in senso conforme, Corte di
cassazione, seconda sezione civile, sentenza 22 dicembre 2008, n.
29905, sentenza 5 giugno 2009, n. 13062, sentenza 23 luglio 2010, n.
17292, nonche', da ultimo, Corte di cassazione, sesta sezione civile,
sentenza 6 ottobre 2014, n. 20975).
Dalle espresse considerazioni si ricava che - malgrado
l'incontrovertibile orientamento di questa Corte secondo cui «In
linea di principio, le leggi non si dichiarano costituzionalmente
illegittime perche' e' possibile darne interpretazioni
incostituzionali» (ex multis, sentenza n. 356 del 1996) e
conseguentemente, di fronte ad alternative ermeneutiche di questo
tipo, debba essere privilegiata quella che il giudice ritiene
conforme a Costituzione - nel caso di specie occorre considerare che
l'interpretazione, della cui legittimita' dubita il rimettente,
corrisponde al consolidato orientamento della Corte di cassazione,
gia' in essere prima del precedente scrutinio di costituzionalita'
avvenuto con la sentenza n. 277 del 2007 (ex plurimis, Corte di
cassazione, prima sezione civile, sentenze 5 giugno 1999, n. 5542 e
22 giugno 2001, n. 8515) e successivamente ribadito piu' volte dalle
citate sentenze del giudice nomofilattico anche dopo il
pronunciamento di questa Corte.
Ne deriva che «Pur essendo indubbio che nel vigente sistema non
sussiste un obbligo [...] di conformarsi agli orientamenti della
Corte di cassazione (salvo che nel giudizio di rinvio), e'
altrettanto vero che quando questi orientamenti sono stabilmente
consolidati nella giurisprudenza - al punto da acquisire i connotati
del "diritto vivente" - e' ben possibile che la norma, come
interpretata dalla Corte di legittimita' e dai giudici di merito,
venga sottoposta a scrutinio di costituzionalita', poiche' la norma
vive ormai nell'ordinamento in modo cosi' radicato che e'
difficilmente ipotizzabile una modifica del sistema senza
l'intervento del legislatore o di questa Corte. In altre parole, in
presenza di un diritto vivente non condiviso dal giudice a quo
perche' ritenuto costituzionalmente illegittimo, questi ha la
facolta' di optare tra l'adozione, sempre consentita, di una diversa
interpretazione, oppure - adeguandosi al diritto vivente - la
proposizione della questione davanti a questa Corte; mentre e' in
assenza di un contrario diritto vivente che il giudice rimettente ha
il dovere di seguire l'interpretazione ritenuta piu' adeguata ai
principi costituzionali (cfr. ex plurimis sentenze n. 226 del 1994,
n. 296 del 1995 e n. 307 del 1996)» (sentenza n. 350 del 1997).
Non puo' essere neppure condiviso l'argomento dell'Avvocatura
generale dello Stato, la quale valorizza il preteso dissenso
giurisprudenziale costituito «dal consistente orientamento dei
giudici di merito che [...] affermano la necessita' delle operazioni
di taratura periodica anche per tale genere di apparecchiature». In
presenza di un diritto vivente cosi' consolidato, eccepire
l'esistenza di eterogenei ed isolati pronunciamenti dei giudici di
merito non risulta dirimente, anche in considerazione del fatto che
la stessa Avvocatura, in altri punti nella sua memoria difensiva,
mostra di condividere il richiamato orientamento della Corte di
legittimita' piuttosto che proporre la ricerca di diversa
interpretazione conforme a Costituzione.
5.- Ai fini della definizione del presente giudizio, occorre
ulteriormente osservare come non vi sia dubbio che il consolidato
orientamento della Corte di cassazione sia nel senso che il censurato
art. 45 esoneri i soggetti utilizzatori dall'obbligo di verifiche
periodiche di funzionamento e di taratura delle apparecchiature
impiegate nella rilevazione della velocita'. Ne consegue che
l'argomento addotto dall'Avvocatura generale dello Stato, secondo cui
le norme regolamentari attuative del suddetto art. 45 del d.l.gs. n.
285 del 1992 limiterebbero l'obbligo di verifica periodica alle
apparecchiature di rilevazione automatica, non e' utile ai fini del
presente giudizio di costituzionalita', posto che oggetto dello
stesso e' il diritto vivente consolidatosi sulla predetta norma di
rango primario, il quale non fa distinzione tra le rilevazioni
automatiche e quelle realizzate attraverso operatori.
Fermo restando il rilievo che nella giurisprudenza della Corte di
cassazione, come detto, non v'e' traccia di tale distinzione, appare
del tutto irragionevole la prospettata discriminazione, poiche'
l'assenza di verifiche periodiche di funzionamento e di taratura e'
suscettibile di pregiudicare - secondo la prospettazione del
rimettente - l'affidabilita' metrologica a prescindere dalle
modalita' di impiego delle apparecchiature destinate a rilevare la
velocita'. Non risolutivo appare in proposito quanto e' previsto
nella direttiva del Ministero dell'interno 14 agosto 2009, laddove si
afferma che la rilevazione della cattiva funzionalita' sarebbe
garantita dalle apparecchiature «dotate di un sistema di autodiagnosi
dei guasti che avvisano l'operatore del loro cattivo funzionamento».
E' evidente che il mantenimento nel tempo dell'affidabilita'
metrologica delle apparecchiature e' un profilo che interessa -
secondo la richiamata prospettazione del giudice a quo - anche i
meccanismi di autodiagnosi che appaiono suscettibili, come le altre
parti delle apparecchiature, di obsolescenza e di deterioramento.
6.- Alla luce di dette precisazioni, la questione sollevata dal
rimettente direttamente in riferimento al canone di ragionevolezza di
cui all'art. 3 Cost. e' fondata.
Cosi' come interpretato dalla Corte di cassazione, l'art. 45 del
d.lgs. n. 285 del 1992 collide con il «principio di razionalita', sia
nel senso di razionalita' formale, cioe' del principio logico di non
contraddizione, sia nel senso di razionalita' pratica, ovvero di
ragionevolezza» (sentenza n. 172 del 1996).
6.1.- Quanto al canone di razionalita' pratica, appare evidente
che qualsiasi strumento di misura, specie se elettronico, e' soggetto
a variazioni delle sue caratteristiche e quindi a variazioni dei
valori misurati dovute ad invecchiamento delle proprie componenti e
ad eventi quali urti, vibrazioni, shock meccanici e termici,
variazioni della tensione di alimentazione. Si tratta di una tendenza
disfunzionale naturale direttamente proporzionata all'elemento
temporale. L'esonero da verifiche periodiche, o successive ad eventi
di manutenzione, appare per i suddetti motivi intrinsecamente
irragionevole.
I fenomeni di obsolescenza e deterioramento possono pregiudicare
non solo l'affidabilita' delle apparecchiature, ma anche la fede
pubblica che si ripone in un settore di significativa rilevanza
sociale, quale quello della sicurezza stradale.
Un controllo di conformita' alle prescrizioni tecniche ha senso
solo se esteso all'intero arco temporale di utilizzazione degli
strumenti di misura, poiche' la finalita' dello stesso e'
strettamente diretta a garantire che il funzionamento e la precisione
nelle misurazioni siano contestuali al momento in cui la velocita'
viene rilevata, momento che potrebbe essere distanziato in modo
significativo dalla data di omologazione e di taratura.
6.2.- Sotto il profilo della coerenza interna della norma, come
interpretata dalla Corte di cassazione, si appalesano altresi'
evidenti aporie. Occorre a tal proposito considerare che nelle
richiamate disposizioni l'uso delle apparecchiature di misurazione e'
strettamente collegato al valore probatorio delle loro risultanze nei
procedimenti sanzionatori inerenti alle trasgressioni dei limiti di
velocita'.
L'art. 142, comma 6, del d.lgs. n. 285 del 1992 prevede infatti
che «Per la determinazione dell'osservanza dei limiti di velocita'
sono considerate fonti di prova le risultanze di apparecchiature
debitamente omologate, [...] nonche' le registrazioni del
cronotachigrafo e i documenti relativi ai percorsi autostradali, come
precisato dal regolamento». Detta soluzione normativa si giustifica
per la peculiarita' della fattispecie concreta che - allo stato
attuale della tecnologia - rende impossibile o sproporzionatamente
oneroso riprodurre l'accertamento dell'eccesso di velocita' in caso
di sua contestazione.
E' evidente che, al fine di dare effettivita' ai meccanismi
repressivi delle infrazioni ai limiti di velocita', la disposizione
realizza in modo non implausibile e non irragionevole un
bilanciamento tra la tutela della sicurezza stradale e quella delle
situazioni soggettive dei sottoposti alle verifiche. E' vero infatti
che la tutela di questi ultimi viene in qualche modo compressa per
effetto della parziale inversione dell'onere della prova, dal momento
che e' il ricorrente contro l'applicazione della sanzione a dover
eventualmente dimostrare - onere di difficile assolvimento a causa
della irripetibilita' dell'accertamento - il cattivo funzionamento
dell'apparecchiatura. Tuttavia, detta limitazione trova una
ragionevole spiegazione nel carattere di affidabilita' che
l'omologazione e la taratura dell'autovelox conferiscono alle
prestazioni di quest'ultimo.
In definitiva il bilanciamento realizzato dall'art. 142 del
codice della strada ha per oggetto, da un lato, interessi pubblici e
privati estremamente rilevanti quali la sicurezza della circolazione,
la garanzia dell'ordine pubblico, la preservazione dell'integrita'
fisica degli individui, la conservazione dei beni e, dall'altro,
valori altrettanto importanti quali la certezza dei rapporti
giuridici ed il diritto di difesa del sanzionato. Detto bilanciamento
si concreta attraverso una sorta di presunzione, fondata
sull'affidabilita' dell'omologazione e della taratura dell'autovelox,
che consente di non ritenere pregiudicata oltre un limite ragionevole
la certezza della rilevazione e dei sottesi rapporti giuridici.
Proprio la custodia e la conservazione di tale affidabilita'
costituisce il punto di estrema tensione entro il quale la certezza
dei rapporti giuridici e il diritto di difesa del sanzionato non
perdono la loro ineliminabile ragion d'essere.
Il ragionevole affidamento che deriva dalla custodia e dalla
permanenza della funzionalita' delle apparecchiature, garantita
quest'ultima da verifiche periodiche conformi alle relative
specifiche tecniche, degrada tuttavia in assoluta incertezza quando
queste ultime non vengono effettuate.
In definitiva, se «il giudizio di ragionevolezza [di questa
Corte], lungi dal comportare il ricorso a criteri di valutazione
assoluti e astrattamente prefissati, si svolge attraverso
ponderazioni relative alla proporzionalita' dei mezzi prescelti dal
legislatore nella sua insindacabile discrezionalita' rispetto alle
esigenze obiettive da soddisfare o alle finalita' che intende
perseguire, tenuto conto delle circostanze e delle limitazioni
concretamente sussistenti» (sentenza n. 1130 del 1988) e se la
prescrizione dell'art. 142, comma 6, del codice della strada nella
sua astratta formulazione risulta immune dai richiamati vizi di
proporzionalita', la prescrizione dell'art. 45 del medesimo codice,
come costantemente interpretata dalla Corte di cassazione, si colloca
al di fuori del perimetro della ragionevolezza, finendo per
comprimere in modo assolutamente ingiustificato la tutela dei
soggetti sottoposti ad accertamento.
Il bilanciamento dei valori in gioco realizzato in modo non
implausibile nel vigente art. 142, comma 6, del codice della strada
trasmoda cosi' nella irragionevolezza, nel momento in cui il diritto
vivente formatosi sull'art. 45, comma 6, del medesimo codice consente
alle amministrazioni preposte agli accertamenti di evitare ogni
successiva taratura e verifica.
7.- Dunque, l'art. 45, comma 6, del d.lgs. n. 285 del 1992 - come
interpretato dalla consolidata giurisprudenza della Corte di
cassazione - deve essere dichiarato incostituzionale in riferimento
all'art. 3 Cost., nella parte in cui non prevede che tutte le
apparecchiature impiegate nell'accertamento delle violazioni dei
limiti di velocita' siano sottoposte a verifiche periodiche di
funzionalita' e di taratura.