ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 18, commi
6, 7 e 8, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n.
111 promosso dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la
Regione siciliana, nel procedimento vertente tra D.D.B. e l'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) con ordinanza del 6 agosto
2013, iscritta al n. 259 del registro ordinanze 2013 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie
speciale, dell'anno 2013.
Visti l'atto di costituzione dell'INPS, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 12 maggio 2015 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Luigi Caliulo per l'INPS e l'avvocato dello
Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
siciliana, con ordinanza depositata il 6 agosto 2013 ed iscritta al
n. 259 del registro ordinanze 2013, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 18, commi 6, 7 e 8, del
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n. 111,
prospettando la violazione degli artt. 2, 3, primo comma, 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
Il giudice rimettente afferma di dover decidere sulla domanda,
proposta da D.D.B. con ricorso del 7 febbraio 2007 e volta ad
ottenere l'indennita' integrativa speciale ai sensi dell'art. 10,
comma 4, del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17 (Misure per il
contenimento del costo del lavoro e per favorire l'occupazione),
convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1983, n. 79.
Il ricorrente ha dedotto di essere un ferroviere, collocato in
quiescenza per dimissioni volontarie il 19 luglio 1983, prima di
avere raggiunto l'eta' massima pensionabile. Egli ha rivendicato il
diritto all'indennita' integrativa speciale per l'intero importo,
secondo quanto previsto dal citato art. 10, comma 4, al momento del
collocamento a riposo d'ufficio, avvenuto il 18 dicembre 1997.
Alla richiesta, formulata dal ricorrente il 27 maggio 2005,
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) ha opposto un
diniego, motivato dall'inapplicabilita' della norma invocata.
L'indennita' integrativa speciale, a dire dell'INPS, avrebbe perso la
consistenza di elemento autonomo del trattamento pensionistico.
Il ricorrente ha impugnato tale diniego, incardinando il giudizio
dinanzi alla Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
siciliana.
L'INPS si e' costituito nel giudizio principale e ha concluso per
il rigetto delle pretese del ricorrente, sulla scorta delle
disposizioni oggi censurate ed intervenute in pendenza della lite:
«6. L'articolo 10, quarto comma, del decreto-legge 29 gennaio 1983,
n. 17, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo 1983, n.
79, si intende abrogato implicitamente dall'entrata in vigore delle
disposizioni di cui all'articolo 21 della legge 27 dicembre 1983, n.
730. 7. L'articolo 21, ottavo comma, della legge 27 dicembre 1983, n.
730, si interpreta nel senso che le percentuali di incremento
dell'indennita' integrativa speciale ivi previste vanno corrisposte
nell'aliquota massima, calcolata sulla quota dell'indennita' medesima
effettivamente spettante in proporzione all'anzianita' conseguita
alla data di cessazione dal servizio. 8. L'articolo 21, nono comma,
della legge 27 dicembre 1983, n. 730, si interpreta nel senso che e'
fatta salva la disciplina prevista per l'attribuzione, all'atto della
cessazione dal servizio, dell'indennita' integrativa speciale di cui
alla legge 27 maggio 1959, n. 324, e successive modificazioni, ivi
compresa la normativa stabilita dall'articolo 10 del decreto-legge 29
gennaio 1983, n. 17, convertito, con modificazioni, dalla legge 25
marzo 1933, n. 79, ad eccezione del comma quarto del predetto
articolo 10 del decreto-legge n. 17 del 1983».
Il giudice a quo ritiene di dover dare applicazione alla
normativa sopravvenuta, che conduce all'inevitabile rigetto delle
pretese del ricorrente, incentrate sull'art. 10, quarto comma, del
d.l. n. 17 del 1983, e solleva d'ufficio la questione di legittimita'
costituzionale di tali disposizioni, in riferimento agli artt. 2, 3,
primo comma, 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione
all'art. 6 della CEDU.
Il giudice rimettente, in punto di non manifesta infondatezza
della questione, evidenzia che la normativa sopravvenuta si configura
come «abrogazione legislativa sostanziale, con effetti retroattivi,
mascherata da norma interpretativa» e segnala una stridente
contraddizione tra l'art. 21 della legge 27 dicembre 1983, n. 730
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 1984), che salvaguarda l'applicazione
dell'art. 10 del d.l. n. 17 del 1983, senza eccettuare il quarto
comma, e l'art. 18, comma 6, del d.l. n. 98 del 2011, che, di contro,
sancisce l'abrogazione implicita del citato quarto comma a decorrere
dall'entrata in vigore dell'art. 21 della legge n. 730 del 1983.
Il giudice a quo stigmatizza un «eccesso di potere legislativo» e
denuncia il contrasto della norma interpretativa, contraddistinta da
una «palese irragionevolezza», con il principio di legittimo
affidamento, che trova tutela nella Costituzione sotto l'egida degli
artt. 2 e 3.
Il principio di affidamento, invero, sarebbe l'estrinsecazione,
per un verso, del generale precetto di buona fede, che ha un
fondamento costituzionale nei doveri di solidarieta' consacrati
dall'art. 2 Cost., e, per altro verso, dei principi di eguaglianza e
di ragionevolezza, presidiati dall'art. 3 Cost.
Il giudice rimettente soggiunge che la normativa sopravvenuta non
solo non esplicita una variante di senso dell'originaria
disposizione, ma contraddice l'interpretazione avvalorata in
precedenza dal legislatore, con l'art. 21 della legge n. 730 del 1983
e con la salvezza, allora disposta, di tutte le previsioni - nessuna
esclusa - dell'art. 10, del d.l. n. 17 del 1983.
Poste tali premesse, il giudice a quo ravvisa una violazione
dell'art. 117, primo comma, Cost., sulla base dell'art. 6 della CEDU,
che assurge a parametro interposto, nell'interpretazione enunciata
dalla Corte europea dei diritti dell'uomo.
Dalla norma convenzionale - argomenta il giudice contabile -
discende l'illegittimita' di ogni innovazione legislativa
retroattiva, che alteri le condizioni di parita' processuale delle
parti e si traduca in un'ingerenza del potere legislativo nel
funzionamento del potere giudiziario, diretta ad influenzare la
decisione della lite.
2.- Nel giudizio e' intervenuto l'INPS e ha insistito per la
declaratoria di manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale.
L'INPS, a sostegno di tali conclusioni, ha rilevato che le norme
sospettate d'illegittimita' costituzionale si situano in un contesto
di emergenza e perseguono l'obiettivo di salvaguardare gli equilibri
di bilancio e di contenere la spesa previdenziale.
Nel caso di specie, il ricorrente conserverebbe inalterato
l'importo della pensione percepita, in quanto la norma inciderebbe
soltanto sull'indennita' integrativa speciale.
La retroattivita' della norma non contrasterebbe neppure con il
canone di ragionevolezza: le indefettibili esigenze di finanza
pubblica, la necessita' di preservare la tenuta complessiva del
sistema sarebbero preminenti rispetto all'interesse di una categoria
di pensionati, cessati anticipatamente dal servizio.
La difesa dell'INPS puntualizza, inoltre, che le norme
convenzionali, evocate quale parametro interposto, devono essere
contemperate con altri diritti costituzionalmente protetti e
richiama, a tale riguardo, le enunciazioni della giurisprudenza
costituzionale (sentenza n. 264 del 2012).
3.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, e ha chiesto di dichiarare la questione di legittimita'
costituzionale inammissibile o, comunque, infondata.
La difesa dello Stato osserva che e' solo apparente il contrasto
tra l'art. 21, comma 9, della legge n. 730 del 1983, che salvaguarda
la disciplina dell'art. 10, senza indicare analiticamente i disparati
ed eterogenei commi che lo compongono, ed il combinato disposto dei
commi 6 e 8 dell'art. 18, che specifica come, dalla salvaguardia
della disciplina dell'art. 10, sia esclusa la previsione del quarto
comma.
Secondo questa prospettazione, la normativa sopravvenuta darebbe
conto di un'abrogazione implicita, gia' desumibile per effetto
dell'entrata in vigore della legge n. 730 del 1983.
Il giudice rimettente, dal canto suo, si limiterebbe a porre
l'accento sull'apparente antitesi tra le due norme, senza
approfondirne la reale portata precettiva.
La difesa dello Stato nota che le norme della CEDU, come
interpretate dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, devono essere
bilanciate con altre norme costituzionali, che a loro volta
garantiscono diritti fondamentali, suscettibili di essere
pregiudicati dall'espansione di una singola tutela.
Per quel che riguarda l'asserita retroattivita' della norma, il
divieto di retroattivita' non avrebbe rango costituzionale e
incontrerebbe l'unico limite della ragionevolezza e del rispetto
degli altri valori ed interessi costituzionalmente protetti, limite
che, nella specie, non sarebbe in alcun modo travalicato.
Peraltro, la norma impugnata, lungi dall'essere innovativa, si
collocherebbe in una situazione di contrasto ermeneutico e
interverrebbe a chiarire in maniera plausibile il significato della
legge precedente.
Difatti, per una parte della giurisprudenza, la legge n. 730 del
1983 avrebbe reso inoperante il disposto dell'art. 10, comma 4, del
d.l. n. 17 del 1983.
Secondo tale indirizzo, l'art. 21 della legge n. 730 del 1983,
riconoscendo la perequazione dell'intero trattamento pensionistico
nelle due componenti di pensione e indennita' integrativa speciale,
risulterebbe incompatibile con l'attribuzione dell'indennita'
integrativa speciale, secondo gli incrementi riconosciuti dall'art.
10, comma 4, del d.l. n. 17 del 1983.
La norma interpretativa, sottoposta al vaglio di legittimita'
costituzionale, avrebbe l'unico intento di ribadire uno dei possibili
significati della norma originaria, senza incorrere in alcuna
violazione dell'art. 6 della CEDU.
La difesa dello Stato, nel passare in rassegna la giurisprudenza
della Corte europea dei diritti dell'uomo e della Corte
costituzionale, esclude che sussista, nell'ordinamento, un divieto
assoluto di interventi legislativi retroattivi.
A questa stregua, sarebbero legittime le norme retroattive,
soprattutto quando sorrette, come avviene nella vicenda dibattuta, da
preminenti interessi generali e da ragioni imperative, che investono
gli stessi equilibri della finanza pubblica.
Considerato in diritto
1.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Regione
siciliana, dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 18,
commi 6, 7 e 8, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 15 luglio 2011, n.
111. Le disposizioni censurate incidono sul meccanismo di calcolo
delle variazioni dell'indennita' integrativa speciale, spettante a
quanti abbiano fruito del pensionamento anticipato e stabiliscono
che, sin dall'entrata in vigore della legge 27 dicembre 1983, n. 730
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 1984), tali variazioni si debbano
calcolare sulla quota dell'indennita' «effettivamente spettante in
proporzione all'anzianita' conseguita alla data di cessazione dal
servizio».
Il giudice rimettente assume che le disposizioni impugnate,
dietro lo schermo della dichiarata natura interpretativa, si
atteggino come sostanzialmente retroattive e distorcano l'univoco
significato della legge n. 730 del 1983, che faceva salve tutte le
previsioni dell'art. 10 del decreto-legge 29 gennaio 1983, n. 17
(Misure per il contenimento del costo del lavoro e per favorire
l'occupazione), convertito, con modificazioni, dalla legge 25 marzo
1983, n. 79.
Ad avviso della Corte rimettente, il legislatore non aveva
affatto inteso escludere - da una salvaguardia che si caratterizzava
come generale - il quarto comma dell'art. 10 del d.l. n. 17 del 1983,
che disciplinava specificamente l'attribuzione per l'intero delle
variazioni dell'indennita' integrativa speciale.
Il giudice rimettente lamenta che una normativa, cosi'
congegnata, contravvenga ai principi di certezza del diritto, di
ragionevolezza, di affidamento, di parita' processuale delle parti,
in violazione degli artt. 2, 3, primo comma, 117, primo comma, Cost.,
in relazione alla norma interposta dell'art. 6 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848.
L'INPS e il Presidente del Consiglio dei ministri sostengono la
legittimita' della norma impugnata, che attribuisce al testo di legge
uno dei significati racchiusi nella sua formulazione, senza violare i
principi di ragionevolezza e di affidamento, in quanto dettata da
motivi imperativi d'interesse generale. Tale e' da intendersi la
salvaguardia dell'equilibrio complessivo del sistema previdenziale.
2.- La questione non e' fondata.
I dubbi di legittimita' costituzionale si appuntano sulla
disciplina delle variazioni dell'indennita' integrativa speciale, che
adempiono ad una funzione di rivalutazione e di attualizzazione
dell'importo dell'indennita' integrativa speciale, a sua volta
finalizzata a salvaguardare l'adeguamento del valore reale della
retribuzione alla variazione del valore reale della moneta e,
attraverso tale adeguamento, il rapporto di proporzionalita' tra
retribuzione e quantita' e qualita' del lavoro prestato.
La ricognizione del quadro normativo deve prendere le mosse
dall'art. 10 del d.l. n. 17 del 1983.
Tale norma, al primo comma, primo periodo, per l'ipotesi di
pensionamento anticipato, determina la misura dell'indennita'
integrativa speciale «in ragione di un quarantesimo per ogni anno di
servizio, utile ai fini del trattamento di quiescenza», per poi
precisare, al quarto comma, che le variazioni «sono attribuite per
l'intero importo dalla data del raggiungimento dell'eta' di
pensionamento da parte del titolare della pensione, ovvero dalla data
di decorrenza della pensione di riversibilita' a favore dei
superstiti».
Prima del raggiungimento dell'eta' necessaria per il
pensionamento di vecchiaia, l'indennita' integrativa speciale doveva
essere corrisposta secondo un principio di proporzionalita'
attenuata, commisurata agli anni di servizio utili, mentre le
variazioni dell'indennita' integrativa speciale dovevano essere
liquidate in misura intera.
In questo quadro, sono intervenute le profonde innovazioni
apportate dalla legge n. 730 del 1983, che attengono al concetto di
pensione complessiva, comprensiva del trattamento base e
dell'indennita' integrativa speciale. I parametri di quantificazione
degli aumenti periodici sono unificati e raccordati all'indice ISTAT
del costo della vita, oltre a essere differenziati per fasce di
reddito.
Tale rinnovato contesto normativo ha indotto l'amministrazione
previdenziale e una parte della giurisprudenza contabile a
riconoscere l'incompatibilita' tra la disciplina sopravvenuta,
ispirata a principi regolatori peculiari, e il meccanismo del
ripristino integrale delle variazioni dell'indennita' integrativa
speciale, in concomitanza con il raggiungimento dell'eta' massima.
In particolare, secondo tale interpretazione del dettato
normativo, la legge n. 730 del 1983 delinea una nuova modalita' di
calcolo della perequazione automatica e passa dal criterio basato sul
valore unitario del punto di contingenza, misurato autonomamente
sulla pensione e sull'indennita' integrativa speciale,
all'applicazione di una percentuale sull'ammontare del trattamento
complessivo, comprensivo di pensione e indennita' integrativa
speciale.
Tale meccanismo non si concilierebbe con il diritto ad ottenere
l'attribuzione dell'indennita' integrativa speciale secondo gli
incrementi riconosciuti dall'art. 10 del d.l. n. 17 del 1983, in
quanto sarebbe venuto a cessare il parametro di riferimento, su cui
si calcolava in precedenza l'indennita' integrativa speciale.
Tali considerazioni non sono state condivise da una parte della
giurisprudenza contabile, che ha posto in risalto il dato letterale
dell'art. 21, comma 9, della legge n. 730 del 1983, argomentando per
la salvezza dell'intero art. 10 del d.l. n. 17 del 1983, anche con
riferimento alle variazioni dell'indennita' integrativa speciale (ex
plurimis, Corte dei conti, sezione giurisdizionale per la Lombardia,
sentenze 2 luglio 2010, n. 344 e 29 giugno 2006, n. 393; Corte dei
conti, sezione giurisdizionale per il Veneto, sentenza 14 gennaio
2009, n. 17; Corte dei conti, sezione giurisdizionale per il
Piemonte, sentenza 7 febbraio 2006, n. 27).
Secondo quest'indirizzo, il dato letterale non e' smentito da
rilievi di carattere sistematico.
Non vi sono antinomie di sorta - si afferma - tra un meccanismo,
che, pur commisurando gli incrementi alle fasce di reddito, continua
ad offrire una rappresentazione distinta delle voci del trattamento
(pensione base e indennita' integrativa speciale) e la
quantificazione delle variazioni dell'indennita' integrativa
speciale, secondo i criteri tratteggiati dall'art. 10, quarto comma,
del d.l. n. 17 del 1983.
Tale orientamento e' stato recepito - in sede di composizione del
contrasto - dalle sezioni riunite della Corte dei conti, che hanno
compiuto un'approfondita disamina dell'evoluzione dell'istituto e
delle diverse norme succedutesi nel tempo, privilegiando
l'interpretazione letterale, rafforzata dall'insussistenza di
argomenti sistematici di segno contrario (Corte dei conti, sezioni
riunite, sentenza 1° giugno 2011, n. 10).
Le sezioni riunite della Corte dei conti pervengono alla
conclusione che, per i lavoratori che siano stati collocati a riposo
prima del raggiungimento dell'eta' pensionabile, l'incremento
percentuale dell'indennita' integrativa speciale debba operare non
gia' sull'indennita' integrativa speciale effettivamente pagata e
modulata in quarantesimi, secondo il dettato dell'art. 10, primo
comma, ma sull'importo che sarebbe spettato in caso di cessazione dal
servizio per il raggiungimento del massimo di anzianita'.
La norma censurata si prefigge di chiarire, in merito alle
variazioni dell'indennita' integrativa speciale, i rapporti tra
l'art. 10 del d.l. n. 17 del 1983 e l'art. 21 della legge n. 730 del
1983. Essa si inscrive in un testo normativo composito, approvato in
condizioni di emergenza economica e finanziaria.
Questo dato emerge con chiarezza dalla relazione tecnica,
allegata al disegno di legge di conversione del d.l. n. 98 del 2011,
che illustra la necessita' di evitare una maggiore spesa
pensionistica. Tale maggiore spesa, suffragata dal riferimento alla
documentazione amministrativa fornita dall'Istituto nazionale di
previdenza e assistenza per i dipendenti dell'amministrazione
pubblica (INPDAP), non sarebbe stata considerata «negli andamenti di
finanza pubblica a normativa vigente».
3.- Il quadro giurisprudenziale e', pertanto, piu' articolato
rispetto a quel che traspare dall'ordinanza di rimessione.
Il giudice a quo non si attarda ad analizzare il dibattito della
giurisprudenza contabile sui problematici rapporti tra l'art. 21
della legge n. 730 del 1983 e la disciplina delle variazioni
dell'indennita' integrativa speciale, contenuta nell'art. 10, quarto
comma, del d.l. n. 17 del 1983.
Alcune pronunce prefigurano, infatti, l'opzione ermeneutica, che
il legislatore ha poi deciso di far propria nel 2011 (Corte dei
conti, sezione terza giurisdizionale centrale d'appello, sentenze 19
settembre 2006, n. 408 e 30 agosto 2006, n. 337).
Le pronunce citate dichiarano di conformarsi ad un orientamento
pregresso, che ha gia' trovato eco anche nella giurisprudenza
contabile di primo grado, e non individuano alcuna ragione che induca
a rimeditarlo e a rinnegare l'argomento sistematico
dell'inconciliabilita' del nuovo sistema, delineato dalla legge n.
730 del 1983, con il computo delle variazioni dell'indennita'
integrativa speciale secondo i criteri sanciti dall'art. 10, quarto
comma, del d.l. n. 17 del 1983.
La soluzione prescelta dal legislatore si allinea, dunque, ad una
giurisprudenza, che gia' la accreditava come praticabile, in base al
raffronto tra il sistema delineato dal d.l. n. 17 del 1983 e quello
risultante dalle modifiche recate dalla legge n. 730 del 1983.
Alla luce di questo primo rilievo, le censure del giudice
rimettente devono essere disattese, nei molteplici profili in cui si
articolano.
4.- Tali censure vertono sulla scelta del legislatore di
attribuire alla norma un significato estraneo alle possibili varianti
di senso.
Quest'assunto non coglie nel segno, sol che si consideri quella
giurisprudenza contabile, che gia' si attestava sull'interpretazione
successivamente avallata dal legislatore.
La legge, dunque, ha natura interpretativa, in quanto impone una
scelta ermeneutica che rientra tra le possibili varianti di senso,
compatibili con il tenore letterale del testo interpretato, e
interviene a comporre il conflitto tra le diverse interpretazioni
offerte dalla giurisprudenza contabile.
La formulazione letterale della norma non aveva fugato ogni
dubbio ermeneutico e non aveva mancato di dare adito a considerazioni
sistematiche volte a circoscrivere la portata precettiva della
clausola di salvaguardia delle disposizioni dell'art. 10 del d.l. n.
17 del 1983. Ne era scaturita una situazione di oggettiva incertezza,
che la norma si prefigge di eliminare.
La finalita' eminentemente interpretativa perseguita dal
legislatore si giustifica per il rapido avvicendarsi, nell'arco dello
stesso anno, di interventi normativi non sempre armonici e coerenti.
Non rileva, in senso contrario, che la norma interpretativa
recepisca e convalidi un orientamento giurisprudenziale minoritario.
E' sufficiente che la norma imponga una delle possibili varianti di
senso del testo originario, vincolando l'interprete ad uno dei
significati ascrivibili alla norma anteriore (sentenza n. 227 del
2014).
A questa Corte, infatti, non e' demandato un giudizio di
fondatezza circa le divergenti interpretazioni emerse prima
dell'intervento legislativo chiarificatore, che ad una di esse
accorda la preferenza (sentenza n. 170 del 2008).
5.- Riconosciuta la sua natura interpretativa, la disciplina si
sottrae alle censure prospettare e supera il controllo di
ragionevolezza, sollecitato a questa Corte.
Il principio di ragionevolezza, nell'ottica di un prudente
bilanciamento e di un'accorta integrazione delle tutele, richiede una
valutazione sistematica dei molteplici valori coinvolti, anche con
riguardo ai valori che la CEDU concorre a presidiare.
In un precedente riferito ad una tematica di diritto
previdenziale - terreno elettivo di confronto con le affermazioni di
principio della Corte di Strasburgo sulle norme interpretative e,
come tali, retroattive - questa Corte ha ribadito la legittimita' di
una disciplina interpretativa e ha ricordato che «La norma CEDU, nel
momento in cui va ad integrare il primo comma dell'art. 117 Cost.,
come norma interposta, diviene oggetto di bilanciamento, secondo le
ordinarie operazioni cui questa Corte e' chiamata in tutti i giudizi
di sua competenza (sentenza n. 317 del 2009). Operazioni volte non
gia' all'affermazione della primazia dell'ordinamento nazionale, ma
alla integrazione delle tutele» (sentenza n. 264 del 2012, punto 4.2.
del Considerato in diritto).
6. - Quanto alla dedotta lesione dell'art. 117, primo comma,
Cost., la Corte EDU ha affermato che, in linea di principio, al
legislatore non e' precluso intervenire nella materia civile con
nuove disposizioni retroattive, che dispieghino gli effetti sui
diritti sorti in base alle leggi vigenti.
Tuttavia, i principi dello stato di diritto e la nozione di
processo equo, sancito dall'art. 6 della CEDU, vietano l'interferenza
del legislatore nell'amministrazione della giustizia destinata a
influenzare l'esito della controversia, fatta eccezione che per
motivi imperativi di interesse generale (ex plurimis, sentenze 11
dicembre 2012, De Rosa e altri contro Italia, 14 febbraio 2012, Arras
e altri contro Italia, 7 giugno 2011, Agrati e altri contro Italia,
21 giugno 2007, SCM Scanner de L'Ouest Lyonnais e altri contro
Francia).
Dai principi della CEDU, nella prospettiva condivisa dalla
giurisprudenza di questa Corte, non deriva alcun divieto assoluto di
norme interpretative, suscettibili di ripercuotersi sui processi in
corso (sentenze n. 257 del 2011 e n. 311 del 2009).
E' la stessa giurisprudenza della Corte di Strasburgo, con il
riferimento ai motivi imperativi d'interesse generale, ad evocare
l'idea di un bilanciamento, che possa giustificare, in un disegno
coerente che rafforzi ed armonizzi le tutele, una legislazione
interpretativa.
I principi di rango costituzionale e i principi affermati dalla
CEDU sono chiamati, pertanto, ad interagire in un sistema di tutele
che, attraverso la clausola riferita ai motivi imperativi d'interesse
generale, consenta di individuare un punto di equilibrio nella
dialettica tra i valori in gioco e di emanciparli da una
considerazione atomistica ed irrelata.
Tale clausola concorre ad attuare un ragionevole bilanciamento
tra i diritti dei singoli (diritto ad un processo equo, affidamento
nella stabilita' delle relazioni giuridiche), che rivestono anche una
rilevanza superindividuale, e l'ispirazione solidaristica immanente
alla Carta costituzionale, che individua le finalita' perequative e
di riequilibrio in un sistema piu' vasto di interessi
costituzionalmente protetti.
7.- Nel caso di specie, la norma censurata, nel contemperare la
tutela previdenziale con le inderogabili esigenze di contenimento
della spesa pubblica e di salvaguardia della concreta ed attuale
disponibilita' delle risorse finanziarie (sentenze n. 361 del 1996,
n. 240 del 1994, n. 119 del 1991, che valorizzano, per il sistema
pensionistico, la necessita' di tale bilanciamento), non determina
alcuna compressione sproporzionata dei diritti dei singoli
lavoratori, che hanno avuto accesso al pensionamento anticipato.
In un disegno che persegue finalita' perequative e di complessivo
riequilibrio delle risorse, idonee a giustificare anche modificazioni
sfavorevoli di trattamenti economici con esiti privilegiati (sentenza
n. 74 del 2008, punto 4.5. del Considerato in diritto), il
legislatore ha attuato un intervento di razionalizzazione della spesa
pensionistica, che, inserito in una serie di misure di
stabilizzazione finanziaria, non pregiudica l'adeguatezza del
trattamento previdenziale per quanti abbiano beneficiato di un
pensionamento anticipato.
Il legislatore intervenuto nel 2011, nel disciplinare le
variazioni dell'indennita' integrativa speciale in modo coerente con
l'evoluzione del sistema inteso nel suo complesso, annette il
necessario e non irragionevole rilievo alla circostanza del
pensionamento anticipato, e lo fa in maniera speculare a quel che
accade per l'indennita' integrativa speciale in senso stretto, senza
creare alcuna arbitraria disparita' di trattamento.
Peraltro, la disciplina sospettata d'illegittimita', incentrata
su un aspetto circoscritto dell'istituto regolato, «ha perso di
attualita' per le variazioni aventi decorrenza successiva al 1°
gennaio 1999, anche per i trattamenti in corso» (Corte dei conti,
sezioni riunite, sentenza 1° giugno 2011, n. 10). L'art. 34 della
legge 23 dicembre 1998, n. 448 (Misure di finanza pubblica per la
stabilizzazione e lo sviluppo) ha introdotto, infatti, un nuovo
sistema di perequazione automatica delle pensioni.
Anche il carattere anacronistico di tale meccanismo, che non si
profila come una componente essenziale e indefettibile
nell'assicurare la dinamica perequativa delle pensioni, ora regolata
secondo criteri direttivi sensibilmente diversi, vale a delimitare la
portata precettiva di un intervento normativo settoriale e ne
ridimensiona quelle conseguenze pregiudizievoli sull'adeguatezza
complessiva del trattamento previdenziale, che sono un elemento
imprescindibile di valutazione nel sindacato di complessiva
ragionevolezza della disciplina in esame.
8.- Dai principi di rango costituzionale, arricchiti ed integrati
dalla fonte convenzionale e ricondotti cosi' ad una prospettiva di
piu' ampio respiro sistematico, tale disciplina, pertanto, non si
discosta.
8.1.- Quanto alla paventata lesione dell'affidamento dei
consociati e della certezza dei rapporti giuridici, che e' il
referente oggettivo di tale affidamento, non si puo' ritenere che il
legislatore, nel caso di specie, abbia vanificato un affidamento
consolidato e meritevole di tutela.
Anzitutto, in materia di rapporti di durata, fra i quali si
annovera il rapporto previdenziale, non si puo' discorrere di un
affidamento legittimo nella loro immutabilita' (sentenza n. 1 del
2011), ne' di un affidamento ragionevole, a fronte di
un'interpretazione giurisprudenziale non del tutto convergente con
quanto indicato dal giudice a quo, peraltro silente sui precedenti
difformi e quasi coevi all'azione giudiziaria intrapresa dal
ricorrente nel giudizio principale.
Questa Corte, infatti, esclude - con affermazione di principio
costante - che un legittimo affidamento possa sorgere sulla base di
un'interpretazione contrastata ed incerta (sentenza n. 156 del 2014).
Alla luce del gia' ricordato contrasto interpretativo, acuitosi
in tempi piu' recenti, prossimi all'intervento del legislatore, e
perdurante al momento dell'azione promossa dal ricorrente del
giudizio a quo, svanisce la forza suggestiva dell'argomento della
distanza temporale tra la norma interpretata ed il sopraggiungere
della legge interpretativa.
8.2.- Quanto all'ingerenza nella funzione giurisdizionale, non si
puo' dire che quest'ultima sia violata per il sol fatto che il
legislatore intervenga con una disposizione destinata a muoversi sul
piano generale ed astratto delle fonti e a costruire il modello
normativo, cui la decisione del giudice si deve attenere (sentenza n.
432 del 1997).
La legge interpretativa, difatti, nel porre una disciplina
generale ed astratta, opera su un piano diverso da quello
dell'applicazione giudiziale della regola di diritto a singole
fattispecie (sentenza n. 15 del 2012). Nel caso di specie, la legge
vale a porre rimedio ad una situazione di oggettiva incertezza,
propiziata dal susseguirsi nello stesso anno (1983) di modifiche
normative non sempre facili da coordinare e dimostrata dai contrasti
giurisprudenziali, che sono emersi proprio a ridosso dell'intervento
della legge interpretativa.
La norma, inoltre, per espressa disposizione dell'art. 18, comma
9, del d.l. n. 98 del 2011, non sovverte il giudicato che, nei
singoli contenziosi, abbia gia' definito i rapporti tra le parti.
Tali caratteristiche consentono di escludere un'interferenza
indebita sull'esercizio della funzione giudiziaria, idonea a violare
il principio di parita' nello specifico processo e a scardinare la
forza della cosa giudicata, limite invalicabile di ogni legge di
interpretazione autentica e di ogni legge retroattiva (sentenza n.
118 del 1957, che inaugura un orientamento costante).
9.- Pertanto, la norma impugnata, inquadrata alla luce di un
assetto giurisprudenziale, solcato da incertezze e contrasti e
ispirata a un disegno ragionevole, diretto a garantire la
sostenibilita' del sistema previdenziale nel suo complesso,
attraverso sacrifici proporzionati e legati alla peculiare situazione
del pensionamento anticipato, non e' lesiva delle norme
costituzionali evocate (artt. 2, 3, primo comma, e 117, primo comma,
Cost.), lette anche alla stregua dell'art. 6 della CEDU.