ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 26, comma
7-ter, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 (Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in
materia finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 28 febbraio 2008, n. 31, promosso dal Consiglio
di Stato, sezione quarta giurisdizionale, nel procedimento vertente
tra il Consiglio Nazionale Geometri e Geometri Laureati ed altro e il
Ministero dell'economia e delle finanze ed altri, con ordinanza del
17 febbraio 2014, iscritta al n. 198 del registro ordinanze 2014 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 47, prima
serie speciale, dell'anno 2014.
Visti gli atti di costituzione del Consiglio Nazionale Geometri e
Geometri Laureati ed altro, del Collegio Nazionale degli Agrotecnici
e degli Agrotecnici laureati, nonche' l'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 23 giugno 2015 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi l'avvocato Alessandro Pace per il Consiglio Nazionale
Geometri e Geometri Laureati ed altro, Giovanni Maria Flick e
Francesco Saverio Bertolini per il Collegio Nazionale degli
Agrotecnici e degli Agrotecnici laureati e l'avvocato dello Stato
Giulio Bacosi per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 17 febbraio 2014 (r.o. n. 198 del 2014), il
Consiglio di Stato, sezione quarta giurisdizionale, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 3, 77, secondo comma, e 97, secondo comma,
della Costituzione, questione di legittimita' dell'art. 26, comma
7-ter, del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248 (Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative e disposizioni urgenti in
materia finanziaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 28 febbraio 2008, n. 31.
La disposizione impugnata prevede che il comma 96 dell'art. 145
della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2001), «si interpreta nel senso che gli atti ivi indicati possono
essere redatti e sottoscritti anche dai soggetti in possesso del
titolo di cui alla legge 6 giugno 1986, n. 251, e successive
modificazioni», che ha istituito l'albo professionale degli
agrotecnici.
La norma interpretata dispone che gli «atti di aggiornamento
geometrico di cui all'articolo 8 della legge 1° ottobre, 1969, n.
679, ed agli articoli 5 e 7 del decreto del Presidente della
Repubblica 26 ottobre 1972, n. 650, e le denunce di variazione di cui
all'articolo 27 del testo unico delle imposte sui redditi, approvato
con decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917,
resi dai soggetti di cui all'articolo 1, comma 7, del decreto-legge
27 aprile 1990, n. 90, convertito, con modificazioni, dalla legge 26
giugno 1990, n. 165, sono redatti conformemente alle disposizioni di
cui al decreto del Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701».
Nella sostanza, la disposizione censurata estende, in capo agli
agrotecnici, una serie di competenze in materia catastale, in
asserita violazione dei parametri costituzionali richiamati.
Ha esposto il giudice rimettente, investito dell'appello contro
la sentenza 30 agosto 2012, n. 7395, del Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, sezione seconda, che con la domanda avanzata
nel giudizio a quo e' stato richiesto l'annullamento della
risoluzione del 3 aprile 2008, n. 10/DF (prot. n. 2888) del Ministero
dell'economia e delle finanze, nonche' della circolare dell'Agenzia
del territorio 14 aprile 2008, n. 3 (prot. n. 28606).
In via preliminare, il Consiglio di Stato ha affermato la propria
giurisdizione, ritenendo che gli atti impugnati, anche laddove
qualificati come atti interni alla pubblica amministrazione,
potrebbero comunque evidenziare profili di eccesso di potere,
deducibili con ricorso dinanzi al giudice amministrativo.
Il giudice rimettente ha, inoltre, ritenuto sussistente
l'interesse a ricorrere in capo alla categoria professionale dei
geometri, in considerazione del riconoscimento, agli atti impugnati,
di una natura regolamentare e non meramente interpretativa della
norma censurata.
Di qui la prospettata rilevanza della questione di
costituzionalita' della norma di legge, della quale la risoluzione e
la circolare citate si porrebbero come «atti applicativi», recanti
un'indubbia portata costitutiva di situazioni giuridiche in capo alla
categoria professionale degli agrotecnici. Infatti, oltre ad
estendere a questi ultimi le competenze in materia catastale, gli
atti secondari impugnati consentirebbero, in concreto,
l'utilizzabilita' del relativo sistema informatico, includendo gli
agrotecnici, di fatto, tra gli operatori abilitati.
In punto di non manifesta infondatezza, il giudice rimettente ha
innanzitutto richiamato la sentenza n. 441 del 2000, con la quale la
Corte costituzionale ha dichiarato non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 11 della legge 6 giugno 1986,
n. 251 (Istituzione dell'albo professionale degli agrotecnici), nella
parte in cui non prevede l'esercizio, da parte degli agrotecnici, di
compiti inerenti alla formazione e redazione dei tipi di
frazionamento e/o mappale e, comunque, all'attivita' catastale di
frazionamento dei terreni. Ha sottolineato il rimettente che, pur
riconoscendo l'ampia discrezionalita' del legislatore
nell'individuare, sulla scorta del principio di professionalita'
specifica, le competenze di ciascuna categoria professionale, questa
Corte ha rilevato che «la preparazione dell'agrotecnico [...] e'
rivolta, prevalentemente, agli aspetti economici e gestionali
dell'azienda agraria, laddove le cognizioni in materia di catasto
appaiono circoscritte ad un livello descrittivo, si' da risultare
soltanto un completamento della formazione primaria ed essenziale». E
ha messo in luce come essa ritenne, pertanto, ragionevole
l'esclusione della materia catastale dal novero delle attribuzioni
professionali degli agrotecnici, ivi comprese la formazione e
redazione di tipi di frazionamento e mappali, cui fanno riferimento
l'art. 8 della legge 1° ottobre 1969, n. 679 (Semplificazione delle
procedure catastali), e gli artt. 5 e 7 del decreto del Presidente
della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 650 (Perfezionamento e revisione
del sistema catastale), richiamati dalla norma interpretata dalla
disposizione di legge censurata (entrambe approvate successivamente
alla sentenza della Corte costituzionale appena ricordata).
Ad avviso del giudice a quo, la norma impugnata sarebbe in primo
luogo contrastante con l'art. 77, secondo comma, Cost., non
sussistendo i requisiti di straordinarieta' e necessita' previsti per
l'emanazione del decreto-legge.
In particolare, l'art. 26, comma 7-ter, del d.l. n. 248 del 2007,
difetterebbe del requisito della straordinarieta' e dell'urgenza che
pervade l'intervento normativo cosiddetto "milleproroghe",
provvedendo ad ampliare le competenze degli agrotecnici, con norme
disomogenee rispetto all'oggetto e alla finalita' del decreto-legge.
Risulterebbe percio' spezzato il legame logico-giuridico tra la
valutazione d'urgenza, fatta dal Governo, ed il provvedimento emesso
che, seppur successivamente sottoposto al controllo formale del
Parlamento, deve comunque presentarsi come un intervento normativo
coerente e armonico, anche se articolato e differenziato al suo
interno. La disposizione in esame esulerebbe del tutto dalla
finalita' perseguita dal decreto-legge, non trovando una sua
collocazione coerente con la ratio dell'intervento straordinario e
urgente.
La norma impugnata contrasterebbe, inoltre, con l'art. 3 Cost.
nella parte in cui, in maniera del tutto arbitraria, verrebbe ad
incidere sulla leale concorrenza in danno della categoria dei
geometri, ad onta della comprovata e piu' adeguata preparazione di
questi ultimi nella materia catastale.
L'ingiustificata estensione delle competenze degli agrotecnici
inciderebbe, infine, anche sul buon andamento della pubblica
amministrazione tutelato dall'art. 97, secondo comma, Cost., che
risulterebbe pregiudicato dallo svolgimento di attivita' ad opera di
soggetti non dotati di un'adeguata capacita' professionale.
2.- Nel giudizio si e' costituito il Consiglio Nazionale Geometri
e Geometri Laureati, parte del giudizio a quo, concludendo per
l'accoglimento della questione di legittimita' costituzionale.
La parte ha ricordato che, in attuazione dell'art. 145, comma 96,
della legge n. 388 del 2000, l'Agenzia del territorio emano' la
circolare 7 febbraio 2002, n. 1, in cui sostenne che, in base alla
norma da ultimo ricordata, sarebbe stata attribuita agli agrotecnici
la facolta' di redigere gli atti di aggiornamento catastale di cui
all'art. 8 della legge n. 679 del 1969 e di cui agli artt. 5 e 7 del
d.P.R. n. 650 del 1972.
La circolare venne impugnata dal Collegio Nazionale Geometri e
dal Consiglio Nazionale dei Periti Agrari innanzi al Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio, il quale, nel rigettare i
ricorsi, con le sentenze n. 59 del 9 gennaio 2003 e n. 2618 del 25
marzo 2003, interpreto' la norma attribuendole il significato di
includere gli agrotecnici tra i soggetti legittimati al compimento
degli indicati atti catastali.
Le decisioni vennero ribaltate dal Consiglio di Stato, che - con
le sentenze n. 2204 e n. 2288, entrambe del 10 maggio 2007 - escluse
che la disposizione della legge finanziaria per il 2001 avesse esteso
anche agli agrotecnici la legittimazione a compiere gli atti
catastali indicati dalla norma.
Il legislatore intervenne, dunque, in sede di conversione del
d.l. n. 248 del 2007, dettando la norma di interpretazione autentica
oggetto della questione di legittimita' costituzionale sollevata nel
presente giudizio.
Ha sottolineato il Consiglio Nazionale Geometri e Geometri
Laureati che, non essendovi il tempo per la soppressione della norma
(si approssimava infatti la scadenza del termine entro il quale il
d.l. n. 248 del 2007 doveva essere convertito), il giorno precedente
l'approvazione definitiva della legge di conversione, ossia in data
27 febbraio 2008, l'aula del Senato approvo' un ordine del giorno che
impegnava il Governo ad attivarsi al fine di ricondurre le competenze
professionali degli agrotecnici nell'ambito stabilito dalle norme
vigenti e dalla giurisprudenza prevalente, senza dare applicazione
alla norma impugnata, riconosciuta di «dubbia legittimita'».
Ma, ha ricordato ancora la parte, il Ministero dell'economia e
delle finanze, anziche' onorare l'impegno assunto con il Senato, ha
emanato la risoluzione n. 10/DF del 3 aprile 2008, nella quale si
afferma che «la norma interpretativa [...] riconduce la categoria
degli agrotecnici tra quelle legittimate allo svolgimento di
attivita' in materia di atti catastali», sicche' «si deve
coerentemente ritenere che detta categoria sia del pari legittimata
al compimento delle attivita' in materia estimativa nel settore
immobiliare che costituiscono presupposto per l'esplicazione delle
predette attivita' catastali».
Anche l'Agenzia del territorio, ha osservato il Consiglio
Nazionale Geometri e Geometri Laureati, ha diramato una circolare, la
n. 3 del 14 aprile 2008, nella quale si legge che, in base alla norma
di interpretazione autentica, «anche i soggetti iscritti nell'albo
professionale degli Agrotecnici - istituito ai sensi della citata
legge n. 251 del 1986 - sono abilitati alla redazione e alla
sottoscrizione degli atti di aggiornamento geometrico di cui
all'articolo 8 della legge 1° ottobre 1969, n. 679, ed agli articoli
5 e 7 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n.
650».
In punto di non manifesta infondatezza, quanto al prospettato
contrasto con l'art. 77 Cost., il Consiglio Nazionale Geometri ha
ripercorso la giurisprudenza costituzionale sull'inserimento di norme
eterogenee in sede di conversione dei decreti-legge, ed in
particolare di quelli cosiddetti "milleproroghe", sottolineando che
la norma impugnata, introdotta dalla legge di conversione, non solo
non avrebbe nulla a che vedere con la materia dei «termini» e delle
«proroghe» (che costituisce l'oggetto del decreto-legge), ma
risulterebbe distonica anche rispetto alla rubrica dell'articolo che
la ospita («Disposizioni urgenti in materia di agricoltura»).
Sotto altro profilo, involgente gli artt. 3 e 77 Cost., la norma
impugnata, pur auto-qualificatasi come di interpretazione autentica,
avrebbe in realta' una portata innovativa, con conseguente
inammissibile efficacia retroattiva, mancando un effettiva incertezza
normativa o interpretativa da chiarire.
In relazione all'asserito contrasto con l'art. 3 Cost., ha
sostenuto che sarebbe la sentenza n. 441 del 2000 della Corte
costituzionale ad escludere la possibilita' di attribuire alla norma
interpretata dalla disposizione censurata il significato di estendere
le competenze degli agrotecnici ad attivita' in materia catastale, in
quanto la contestata disparita' di trattamento rispetto ad altre
categorie professionali (in particolare ai geometri ed ai periti
agrari) sarebbe giustificata, secondo la Corte, dal fatto che gli
agrotecnici posseggono un diverso (e inferiore) livello di
preparazione e di conoscenza della materia in questione. Da cio' una
palese violazione dell'art. 3 Cost., oltre che dell'art. 41 Cost.
(richiamato non esplicitamente dall'ordinanza di rimessione, ma per
implicito, attraverso l'indicazione dell'incidenza della norma
interpretativa «sulla leale concorrenza in danno della categoria dei
geometri, ad onta della comprovata e piu' adeguata capacita'
professionale»).
La norma impugnata, infine, si porrebbe in contrasto con
l'interesse generale, pregiudicando il principio di buona
amministrazione di cui all'art. 97 Cost., posto che la pubblica
amministrazione verrebbe ad usufruire di prestazioni (gli atti di
aggiornamento catastale) rese da soggetti non dotati di un'adeguata
preparazione professionale.
3.- Nel giudizio si e' costituito il Collegio Nazionale degli
Agrotecnici e degli Agrotecnici laureati, a sua volta parte del
giudizio a quo, concludendo per la inammissibilita' e, comunque, per
la infondatezza della questione.
La parte ha rilevato, in primo luogo, una contraddittorieta'
intrinseca nell'ordinanza di rimessione, la quale dapprima fonderebbe
l'interesse a ricorrere - e la stessa giurisdizione del giudice a quo
- sulla qualificazione della risoluzione e della circolare impugnate
come atti a contenuto regolamentare, per poi affermare, tuttavia, che
essi sarebbero meramente riproduttivi della disciplina di legge,
sicche' «la sollecitazione del sindacato di costituzionalita'
dell'intero apparato normativo in esame, risulterebbe, pertanto,
l'unico spiraglio di tutela delle categorie pregiudicate».
In virtu' di tale «intima contraddittorieta'», il Collegio
Nazionale degli Agrotecnici e degli Agrotecnici laureati ha sollevato
eccezione di inammissibilita' della questione di costituzionalita',
per carenza di una motivazione quantomeno non implausibile sulla
rilevanza.
Nel merito, la parte ha ripercorso le vicende delle competenze
degli agrotecnici, ricordando che, avendo statuito la Corte
costituzionale, con la sentenza n. 441 del 2000, che spetta al
legislatore, nell'esercizio della sua discrezionalita', individuare
le competenze e le attribuzioni di ciascuna categoria professionale,
era stato appunto approvato l'art. 145, comma 96, della legge n. 388
del 2000, costituente apposita norma di abilitazione.
Su tale norma, tuttavia, si era determinato un contrasto
interpretativo, per la cui soluzione era stata emanata la
disposizione interpretativa ora censurata. Tale disposizione, ha
ricordato la parte, aveva anche lo scopo di "salvare" innumerevoli
atti di aggiornamento catastale compiuti dagli agrotecnici, sulla
scorta dell'interpretazione privilegiata dall'amministrazione
finanziaria con la circolare n. 1 del 2002, poi annullata dal
Consiglio di Stato con le sentenze n. 2204 e n. 2288 del 10 maggio
del 2007.
Ne deriverebbe l'infondatezza dell'asserito contrasto con l'art.
77, secondo comma, Cost., sia per la strettissima consequenzialita'
temporale dell'introduzione della norma interpretativa, rispetto alle
sentenze del Consiglio di Stato n. 2204 e n. 2288 del 10 maggio del
2007, sia per la necessita' impellente di confermare la competenza
degli agrotecnici ad operare nel sistema, salvando la validita' delle
innumerevoli operazioni da questi medio tempore compiute, in piena
armonia con uno degli obiettivi del decreto-legge "milleproroghe",
consistente nel conseguimento di «una maggiore funzionalita' delle
pubbliche amministrazioni».
Il Collegio Nazionale degli Agrotecnici e degli Agrotecnici
laureati ha evidenziato, peraltro, che la disposizione censurata
sarebbe omogenea ad altra norma, pure introdotta in sede di
conversione del d.l. n. 248 del 2007: l'art. 26-bis, recante
«Proroghe in materia di presentazione degli atti di aggiornamento
catastali». Quest'ultima disposizione si ripromette di agevolare,
tramite lo spostamento di termine, l'efficacia applicativa di
disposizioni di legge gia' in vigore - contenute nell'art. 2, commi
36 e 38, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262 (Disposizioni
urgenti in materia tributaria e finanziaria), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24 novembre 2006, n.
286 - rivolte proprio all'aggiornamento dei dati catastali.
A nulla rileverebbe, ad avviso della parte, il fatto che
l'omogeneita' della norma censurata, rispetto al decreto-legge in cui
e' inserita, sia apprezzabile con riferimento ad una disposizione (il
citato art. 26-bis) pure aggiunta in sede di conversione, ma della
cui omogeneita' con il resto del decreto-legge non e' dato contestare
(trattandosi di proroga di termini): si sarebbe in presenza di un
fenomeno, gia' conosciuto dalla giurisprudenza costituzionale (e'
richiamata la sentenza n. 335 del 2010), di «omogeneita'
sopravvenuta».
Infondata, allo stesso modo, sarebbe la prospettazione del
contrasto della disposizione censurata con gli artt. 3 e 97 Cost.
Nella sentenza n. 441 del 2000, la Corte costituzionale avrebbe
infatti semplicemente evidenziato, con riferimento alla legge
istitutiva dell'albo professionale degli agrotecnici, e in base alla
discrezionalita' legislativa nell'individuazione delle competenze e
delle attribuzioni di ciascuna categoria professionale, la
ragionevolezza della scelta compiuta dal legislatore dell'epoca, di
non prevedere competenze catastali per tali professionisti, ferma
restando la legittimita' di una scelta diversa, in effetti operata
con la legge n. 388 del 2000.
Quanto all'asserito contrasto con l'art. 3 Cost., per la lesione
della «leale concorrenza in danno della categoria dei geometri», il
Collegio Nazionale degli Agrotecnici e degli Agrotecnici laureati ha
evidenziato che proprio il rispetto della concorrenza avrebbe indotto
il legislatore ad aprire il mercato delle operazioni catastali anche
ad altri professionisti, per eliminare indebite restrizioni
all'accesso ed all'esercizio delle professioni e delle attivita'
economiche (secondo una tendenza seguita anche in seguito con la
riforma delle professioni, ai sensi dell'art. 3, comma 5, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante «Ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo»,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14
settembre 2011, n. 148).
Una mera enunciazione di principio, assolutamente indimostrata,
sarebbe infine il lamentato pregiudizio al buon andamento della
pubblica amministrazione tutelato dall'art. 97 Cost., in quanto
l'esclusione degli agrotecnici dal compimento di operazioni catastali
sarebbe sempre derivata da pronunce giurisdizionali e mai da scelte
dell'amministrazione, la quale ultima, anzi, li avrebbe sempre
ammessi al compimento di tali operazioni, senza rilevare mai alcun
pregiudizio al bene tutelato dal parametro costituzionale invocato.
4.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, sostenendo l'infondatezza della sollevata questione di
legittimita' costituzionale e prospettando, in via preliminare,
l'inammissibilita' della stessa per difetto di rilevanza.
La difesa statale ha evidenziato la carenza di interesse ad agire
del ricorrente nel giudizio a quo, contestando la qualificazione
degli atti impugnati offerta dal rimettente, in termini di atti non
meramente interpretativi, bensi' a contenuto regolamentare.
In particolare, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, tali
atti avrebbero valenza meramente interna: da un lato, non
vincolerebbero i giudici, non essendo fonte di diritto, dall'altro
lato non avrebbero una autonoma incidenza sulla sfera giuridica dei
terzi, essendo privi di autonoma efficacia lesiva. Non ne sarebbe,
percio', giustificata l'immediata ed autonoma impugnazione, e,
rispetto ad essi, a nulla rileverebbe la presunta illegittimita'
costituzionale della norma. Ne deriverebbe, in sintesi, oltre alla
carenza d'interesse ad agire del ricorrente, il difetto di rilevanza
della questione.
Ulteriore profilo di inammissibilita' investirebbe la valutazione
di non manifesta infondatezza, in quanto l'ordinanza di rimessione
sarebbe caratterizzata da «tediose ripetizioni», senza fare
comprendere dove le norme denunciate sarebbero incostituzionali e in
base a quali parametri.
Il giudice a quo, inoltre, avrebbe totalmente omesso qualsivoglia
tentativo di interpretare la norma in modo costituzionalmente
orientato, al fine di assicurare efficienza al sistema catastale e
garantire la regolarita' e continuita' dell'azione amministrativa,
ammettendo anche gli agrotecnici al compimento dei relativi atti.
Nel merito, secondo la difesa statale, non potrebbe ritenersi
incostituzionale una disciplina che elimina una irragionevole
differenziazione di situazioni meritevoli di eguale tutela, tenuto
conto della specifica professionalita' degli agrotecnici.
Inoltre, dopo aver ricostruito la giurisprudenza costituzionale
in materia di verifica dei presupposti per la decretazione di
urgenza, la difesa statale ha sostenuto che neppure potrebbe
considerarsi fondato l'asserito contrasto con l'art. 77, secondo
comma, Cost., in quanto non si apprezzerebbe l'«evidente estraneita'»
della norma censurata rispetto alla materia disciplinata dalle altre
disposizioni del decreto-legge in cui e' inserita.
Insussistente sarebbe, infine, il prospettato contrasto con
l'art. 3 Cost., in quanto la scelta normativa concernente i profili
culturali per l'abilitazione al compimento di determinate attivita'
intellettuali costituisce espressione di discrezionalita' del
legislatore, il cui esercizio puo' essere sindacato solo ove risulti
irragionevole: nella specie, si sottolinea come la materia del
catasto sia normalmente prevista nel curriculum formativo di ogni
agrotecnico, pur non rivestendo il carattere di materia principale.
5.- In prossimita' dell'udienza le parti hanno depositato memorie
illustrative.
5.1.- Il Consiglio Nazionale Geometri e Geometri Laureati, in
particolare, ha controdedotto sull'eccezione di inammissibilita'
avanzata dalla difesa statale e dal Collegio Nazionale degli
Agrotecnici e degli Agrotecnici laureati. A suo avviso, la lettura
dell'ordinanza di rimessione evidenzierebbe come, per il giudice a
quo, la norma primaria non sia «autoapplicativa»: gli atti impugnati,
infatti, non avrebbero natura meramente riproduttiva della norma di
interpretazione autentica, ma portata innovativa e immediatamente
lesiva, consentendo «l'utilizzabilita' del sistema informatico» e
«includendo, cosi', di fatto, gli agrotecnici, tra gli operatori
abilitati».
Il Consiglio Nazionale Geometri e Geometri Laureati ha escluso,
inoltre, qualsiasi possibilita' di interpretazione costituzionalmente
orientata della norma impugnata - come auspicato dalla difesa statale
- alla luce, soprattutto, del «vizio procedurale» relativo all'atto
di produzione normativa e non alla norma in se' considerata.
Ha riproposto, poi, le argomentazioni, gia' esposte nella memoria
di costituzione, a sostegno della censura concernente la violazione
dell'art. 77, secondo comma, Cost., per ulteriormente contestare la
tesi - avanzata nella memoria del Collegio Nazionale degli
Agrotecnici e degli Agrotecnici laureati - di una «omogeneita'
sopravvenuta» della norma impugnata, rispetto all'originario
decreto-legge, alla luce di altra norma (l'art. 26-bis), pure
introdotta in sede di conversione.
Ha confutato, infine, le argomentazioni svolte dalla difesa
statale - secondo cui la norma impugnata avrebbe avuto lo scopo di
aumentare l'efficienza e l'efficacia dell'operato della pubblica
amministrazione in materia catastale - sottolineando l'incoerenza
della tesi, alla luce dell'insufficiente preparazione vantata dagli
agrotecnici, proprio nell'indicato settore di attivita'
amministrativa.
5.2.- Il Collegio Nazionale degli Agrotecnici e degli Agrotecnici
laureati ha argomentato ulteriormente in ordine all'eccezione di
inammissibilita' sollevata nella memoria di costituzione, e, nel
merito, ha ribadito le argomentazioni sulla asserita «omogeneita'
sopravvenuta» della norma impugnata, rispetto all'originario
decreto-legge, per effetto della contemporanea introduzione dell'art.
26-bis ad opera della legge di conversione. Quanto al diverso profilo
dell'urgenza di provvedere, ha sottolineato la necessita' di fugare
ogni dubbio in ordine al regime degli atti gia' compiuti dagli
agrotecnici a partire dall'anno 2000, oltre all'interesse al
compimento piu' sollecito possibile degli atti di aggiornamento
catastale, in quanto fonte, per l'amministrazione, di maggiori
introiti connessi all'assetto dei terreni censiti.
Ha sottolineato, ancora, l'inammissibilita' della censura
relativa alla presunta illegittimita' di una norma di interpretazione
autentica, in assenza di un effettivo contrasto ermeneutico,
trattandosi di profilo non accolto nell'ordinanza di rimessione.
Ha messo, inoltre, in luce l'infondatezza della censura
concernente il parametro di cui all'art. 3 Cost., ricordando la
discrezionalita' del legislatore nell'individuare le attribuzioni di
ciascuna categoria professionale, in forza del principio di
«professionalita' specifica». Ha richiamato, in proposito,
l'orientamento della giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 345
del 1995), secondo cui deve escludersi una interpretazione delle
sfere di competenza professionale in chiave di generale esclusivita'
monopolistica.
Ha evidenziato, infine, una linea di politica legislativa - di
cui sarebbe espressione il decreto legislativo 17 dicembre 2014, n.
198 (Composizione, attribuzioni e funzionamento delle commissioni
censuarie, a norma dell'articolo 2, comma 3, lettera a, della legge
11 marzo 2014, n. 23), in base al quale delle nuove commissioni
censuarie locali fanno parte anche gli agrotecnici (art. 3, comma 3,
lettera c) - volta, a suo avviso, a riconoscere anche a questi ultimi
competenze in materia catastale, con conseguente infondatezza della
censura concernente la presunta violazione dell'art. 97 Cost.
5.3.- L'Avvocatura generale dello Stato, per parte sua, ha
ribadito le deduzioni gia' contenute nell'originario atto di
intervento, aggiungendo, in particolare, quanto alla presunta
violazione dell'art. 97 Cost., che, sebbene la preparazione degli
agrotecnici in materia catastale appaia circoscritta ad un primo
livello conoscitivo, purtuttavia altre norme dell'ordinamento
attribuirebbero a questa figura professionale la possibilita' di
compiere attivita' estimative in campo immobiliare, come ad esempio
l'art. 7 della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2002).
Ha ricordato, infine, che, finora, con riferimento alle
operazioni catastali effettuate dagli agrotecnici, non sarebbero mai
state rilevate, dall'amministrazione statale, situazioni di
criticita' gestionale, con conseguente insussistenza di qualsivoglia
rischio di incidenza sul buon andamento della pubblica
amministrazione.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, sezione quarta giurisdizionale, ha
sollevato, per violazione degli artt. 3, 77, secondo comma, e 97,
secondo comma, della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 26, comma 7-ter, del decreto-legge 31
dicembre 2007, n. 248 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative e disposizioni urgenti in materia finanziaria),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 28
febbraio 2008, n. 31.
Tale disposizione, aggiunta in sede di conversione, stabilisce
che il comma 96 dell'art. 145 della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2001), «si interpreta nel senso che
gli atti ivi indicati possono essere redatti e sottoscritti anche dai
soggetti in possesso del titolo di cui alla legge 6 giugno 1986, n.
251, e successive modificazioni».
2.- La tecnica di redazione utilizzata nella disposizione
censurata e in quelle dalla stessa richiamate, nonche' il contesto
giurisprudenziale in presenza del quale tale disposizione interviene,
rendono opportune alcune precisazioni, al fine di una migliore
comprensione delle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate.
In primo luogo, la legge 6 giugno 1986, n. 251 (Istituzione
dell'albo professionale degli agrotecnici), cui fa espresso rinvio la
disposizione censurata, ha istituito, come recita il relativo titolo,
l'albo professionale degli agrotecnici.
Per parte sua, la norma che la disposizione censurata fa oggetto
d'interpretazione (ossia l'art. 145, comma 96, della legge n. 388 del
2000) dispone che gli «atti di aggiornamento geometrico di cui
all'articolo 8 della legge 1° ottobre 1969, n. 679, ed agli articoli
5 e 7 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n.
650, e le denunce di variazione di cui all'articolo 27 del testo
unico delle imposte sui redditi, approvato con decreto del Presidente
della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, resi dai soggetti di cui
all'articolo 1, comma 7, del decreto legge 27 aprile 1990, n. 90,
convertito, con modificazioni, dalla legge 26 giugno 1990, n. 165,
sono redatti conformemente alle disposizioni di cui al decreto del
Ministro delle finanze 19 aprile 1994, n. 701».
Gli atti di aggiornamento geometrico di cui all'art. 8 della
legge 1° ottobre 1969, n. 679 (Semplificazione delle procedure
catastali), ed agli artt. 5 e 7 del decreto del Presidente della
Repubblica 26 ottobre 1972, n. 650 (Perfezionamento e revisione del
sistema catastale), sono denunce di variazione catastale firmate da
un professionista abilitato. I soggetti di cui all'art. 1, comma 7,
del decreto-legge 27 aprile 1990, n. 90 (Disposizioni in materia di
determinazione del reddito ai fini delle imposte sui redditi, di
rimborsi dell'imposta sul valore aggiunto e di contenzioso
tributario, nonche' altre disposizioni urgenti), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 giugno 1990, n.
165, sono i consigli nazionali degli ordini e dei collegi
professionali degli ingegneri, architetti, dottori agronomi, periti
agrari e agrotecnici, geometri e periti edili.
In sostanza, la disposizione oggetto delle odierne questioni di
legittimita' costituzionale estende alla categoria professionale
degli agrotecnici l'abilitazione a compiere una serie di operazioni
in materia catastale, in particolare gli atti di aggiornamento
geometrico prima ricordati.
In quanto norma di interpretazione autentica, essa ha
l'obbiettivo di risolvere il contrasto giurisprudenziale insorto tra
il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio e il Consiglio di
Stato, appunto in ordine alla possibilita' degli agrotecnici di
compiere validamente operazioni in materia catastale, contrasto che
ha visto i giudici amministrativi, nel giro di alcuni anni (tra il
2003 e il 2007), esprimersi in modo opposto circa la presenza degli
agrotecnici tra i soggetti richiamati dall'art. 145, comma 96, della
legge n. 388 del 2000.
Mentre per il TAR Lazio (in particolare, con le sentenze n. 59
del 9 gennaio 2003 e n. 2618 del 25 marzo 2003) risultava evidente
che l'intervento del legislatore del 2001, tanto piu' in quanto
successivo alla sentenza n. 441 del 2000 di questa Corte, fosse
diretto ad estendere la competenza degli agrotecnici all'attivita' in
materia catastale, per il Consiglio di Stato (in particolare, con la
sentenza n. 2204 del 10 maggio 2007) il significato dell'art. 145,
comma 96, della legge n. 388 del 2000 non era quello di ampliare le
attribuzioni professionali degli agrotecnici, bensi' quello di
confermare le modalita' con le quali dovevano essere redatti gli atti
di aggiornamento delle pratiche catastali, alla luce del testuale
richiamo alle disposizioni del decreto del Ministro delle finanze del
19 aprile 1994, n. 701 (Regolamento recante norme per l'automazione
delle procedure di aggiornamento degli archivi catastali e delle
conservatorie dei registri immobiliari), e alle modalita' che esso
detta, e che presuppongono una competenza professionale specifica non
posseduta dalla categoria degli agrotecnici.
3.- Il giudice rimettente riferisce di essere investito, su
ricorso del Consiglio Nazionale Geometri e Geometri Laureati,
dell'impugnazione proposta avverso la sentenza 30 agosto 2012, n.
7395, del TAR Lazio, sezione seconda, che aveva dichiarato
inammissibili, per carenza d'interesse all'impugnazione, i ricorsi,
proposti dal citato Consiglio Nazionale e dal Collegio Nazionale dei
Periti Agrari e Periti Agrari Laureati, per l'annullamento di due
atti: la risoluzione 3 aprile 2008, n. 10/DF, del Ministero
dell'economia e delle finanze, e la circolare dell'Agenzia del
territorio 14 aprile 2008, n. 3. Per il TAR Lazio, la carenza
d'interesse ad impugnare derivava dalla loro natura di atti meramente
interni e meramente interpretativi di norme di legge.
La circolare dell'Agenzia del territorio sottolinea come l'art.
26, comma 7-ter, del d.l. n. 248 del 2007, come convertito, abbia
abilitato anche gli agrotecnici a redigere e sottoscrivere alcuni
atti in materia catastale, e, in particolare, abbia esteso loro
l'accesso al sistema informatico cosiddetto "Pregeo", il quale
consente la presentazione in catasto, per via telematica, degli atti
di aggiornamento geometrico. Anche e soprattutto attraverso questa
specifica estensione, precisa il rimettente, la circolare avrebbe
incluso gli agrotecnici tra gli operatori abilitati alle operazioni
catastali qui in questione.
La risoluzione del Ministero dell'economia e delle finanze, per
parte sua, prevede, sulla scorta della disposizione di legge
ordinaria, che i soggetti iscritti all'albo degli agrotecnici siano
da considerare legittimati (al pari di geometri e periti agrari) allo
svolgimento delle predette attivita' in materia di atti catastali,
nonche' al compimento delle attivita' in materia estimativa nel
settore immobiliare, che ne costituiscono il presupposto.
Il Consiglio di Stato rimettente afferma, innanzitutto, la
propria giurisdizione, accogliendo l'orientamento che ritiene che i
provvedimenti impugnati, anche laddove qualificati come atti interni
alla pubblica amministrazione, potrebbero comunque evidenziare
profili di eccesso di potere, deducibili con ricorso dinanzi al
giudice amministrativo.
In contrario avviso rispetto al giudice di primo grado, ritiene
inoltre sussistente l'interesse a ricorrere del Consiglio Nazionale
Geometri e Geometri Laureati, in specifica considerazione della
natura regolamentare, percio' normativo-innovativa e non meramente
interpretativa, degli atti impugnati.
Da qui, l'asserita rilevanza delle questioni di costituzionalita'
della norma primaria censurata, della quale la risoluzione e la
circolare citate si porrebbero come «atti applicativi», recanti
un'indubbia portata costitutiva di situazioni giuridiche in capo alla
categoria professionale degli agrotecnici. Infatti, oltre ad
estendere a questi ultimi le competenze in materia catastale, gli
atti in questione consentirebbero, in concreto, l'utilizzabilita' del
relativo sistema informatico, includendoli, di fatto, tra gli
operatori abilitati.
Quale premessa alla motivazione sul merito delle questioni
sollevate, il giudice rimettente richiama la sentenza n. 441 del
2000, con la quale questa Corte ritenne infondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 11 della legge n. 251 del 1986,
recante l'istituzione dell'albo professionale degli agrotecnici,
nella parte in cui non prevede l'esercizio, da parte di tale
categoria di professionisti, di compiti inerenti alla formazione e
redazione dei tipi di frazionamento e/o mappale e, comunque,
all'attivita' catastale di frazionamento dei terreni. Sottolinea il
giudice a quo che, nella menzionata sentenza, la Corte, pur
riconoscendo l'ampia discrezionalita' del legislatore
nell'individuare, sulla scorta del principio di professionalita'
specifica, le competenze di ciascuna categoria professionale, aveva
rilevato come la preparazione dell'agrotecnico sia rivolta,
prevalentemente, agli aspetti economici e gestionali dell'azienda
agraria, mentre le sue cognizioni in materia di catasto appaiono
circoscritte ad un livello descrittivo, cosi' da risultare soltanto
un completamento della formazione primaria ed essenziale. Proprio per
queste ragioni - ad avviso del giudice a quo non indifferenti nel
presente giudizio di legittimita' costituzionale - la mancata
abilitazione all'esercizio di competenze in materia catastale fu
ritenuta non irragionevole.
Con riferimento specifico ai parametri evocati, ad avviso del
rimettente, la norma censurata sarebbe in primo luogo contrastante
con l'art. 77, secondo comma, Cost., non sussistendo per essa i
requisiti di straordinarieta' e necessita' previsti per l'emanazione
del decreto-legge.
In particolare, l'art. 26, comma 7-ter, del d.l. n. 248 del 2007,
disposizione aggiunta in sede di conversione, difetterebbe del
requisito della straordinarieta' e dell'urgenza che pervade
l'intervento normativo urgente cosiddetto "milleproroghe",
provvedendo ad ampliare le competenze degli agrotecnici, con norma
disomogenea rispetto all'oggetto e alla finalita' del decreto-legge.
Risulterebbe cosi' spezzato il legame logico-giuridico tra la
valutazione d'urgenza, fatta dal Governo, ed il provvedimento emesso,
il quale, seppur successivamente sottoposto al controllo formale del
Parlamento, deve comunque presentarsi come un intervento normativo
coerente e armonico, anche se articolato e differenziato al suo
interno.
La norma censurata contrasterebbe, inoltre, con l'art. 3 Cost.,
nella parte in cui, in modo arbitrario, verrebbe ad influire in
termini di impropria concorrenza sull'attivita' professionale dei
geometri, ad onta della loro comprovata e piu' adeguata preparazione
nella materia catastale.
L'ingiustificata estensione delle competenze degli agrotecnici
inciderebbe, infine, anche sul buon andamento della pubblica
amministrazione tutelato dall'art. 97, secondo comma, Cost., che
risulterebbe pregiudicato dallo svolgimento di attivita' ad opera di
soggetti non dotati di un'adeguata capacita' professionale.
4.- In via preliminare, va esaminata l'eccezione
d'inammissibilita' delle questioni, prospettata, con argomentazioni
analoghe, sia dal Collegio Nazionale degli Agrotecnici e degli
Agrotecnici laureati, sia dall'Avvocatura generale dello Stato.
Ritiene, in particolare, il Collegio Nazionale appena citato che
l'ordinanza di rimessione sarebbe intimamente contraddittoria in
punto di motivazione sulla rilevanza: il giudice a quo, da un lato,
riconosce che la sua giurisdizione sussisterebbe solo in presenza di
circolari frutto di un potere discrezionale dell'amministrazione,
dall'altro lato, pur trovandosi in presenza di circolari che egli
stesso qualifica come meramente riproduttive della legge, solleva,
appunto in modo contraddittorio, la relativa questione di
costituzionalita', invece di concludere, a causa del difetto della
sua stessa potestas iudicandi, per l'evidente inapplicabilita' della
fonte primaria.
Per parte sua, l'Avvocatura erariale eccepisce l'irrilevanza
della questione, deducendola dalla «chiara ed evidente» carenza di
interesse ad agire del ricorrente nel giudizio a quo, dovuta, in
particolare, alla natura meramente interpretativa, e non anche
regolamentare, della circolare e della risoluzione impugnate, prive
di autonoma capacita' lesiva sulla sfera giuridica dei terzi.
L'eccezione non e' fondata.
Per costante giurisprudenza di questa Corte, sussistenza della
giurisdizione e dell'interesse a ricorrere sono presupposti
concernenti la legittima instaurazione del giudizio a quo, la cui
valutazione e' riservata al giudice rimettente (ex multis, sentenze
n. 91 del 2013, n. 41 del 2011, n. 270 del 2010, n. 50 del 2007 e n.
62 del 1992). Di fronte alla Corte costituzionale, la relativa
verifica e' di natura meramente "esterna", strumentale al riscontro
della rilevanza della questione di legittimita' costituzionale
(sentenza n. 241 del 2008).
Percio', il difetto di giurisdizione puo' essere rilevato solo
nei casi in cui appaia manifesto, cosi' che nessun dubbio possa
nutrirsi sul punto, dovendo invece la relativa indagine arrestarsi,
qualora il rimettente abbia espressamente motivato in maniera non
implausibile sulla sussistenza della propria potestas iudicandi (ex
multis, sentenze n. 116 del 2013, n. 279 del 2012, n. 94 del 2009;
ordinanza n. 318 del 2013).
Allo stesso modo, solo la manifesta implausibilita' della
motivazione sul punto potrebbe indurre questa Corte ad una pronuncia
di inammissibilita' della questione per carenza d'interesse a
ricorrere nel giudizio principale.
Tali condizioni non si verificano nel caso di specie.
Pur dovendosi rilevare, nell'ordinanza di rimessione, qualche
esitazione terminologica nella qualificazione degli atti secondari
impugnati (talora definiti atti non meramente interpretativi ma «a
contenuto regolamentare», dotati di «capacita' innovativa rispetto al
quadro normativo preesistente», talaltra, invece, «atti applicativi»
o di interpretazione dell'art. 26, comma 7-ter, del d.l. n. 248 del
2007, come convertito), il giudice a quo ha cura di fornire una
motivazione non implausibile, sia in ordine alla sussistenza della
propria giurisdizione, sia in ordine all'interesse che muove il
ricorrente nel giudizio principale.
Quanto alla giurisdizione, viene esplicitamente segnalata
l'adesione ad uno specifico orientamento giurisprudenziale, definito
«preferibile», in virtu' del quale una circolare - quand'anche
qualificabile come atto interno alla pubblica amministrazione - puo'
realizzare, «in riferimento ai suoi atti applicativi», profili di
eccesso di potere deducibili con ricorso dinanzi al giudice
amministrativo.
L'interesse a ricorrere della categoria dei geometri viene
identificato nel pregiudizio, da questi subito, in virtu' dello
svolgimento, da parte degli agrotecnici, di attivita' definite
«concorrenziali», ovvero di attivita' professionali in materia di
aggiornamento catastale (in tesi riservate ai primi), sulla base
dell'estensione, asseritamente arbitraria, avvenuta ad opera della
disposizione di legge censurata e degli atti secondari oggetto
d'impugnazione nel giudizio principale.
In relazione alla stessa qualificazione della circolare
dell'Agenzia del territorio, l'ordinanza sottolinea come tale atto
possieda un sicuro contenuto innovativo, poiche', oltre a confermare
l'estensione (anche) agli agrotecnici delle competenze in materia
catastale, disposta dalla fonte primaria, consente a tale categoria
di professionisti l'utilizzazione del pertinente sistema informatico,
anche per questa via includendo gli agrotecnici tra gli operatori
abilitati.
Rilievo, quest'ultimo, tutt'altro che superfluo o ininfluente,
considerando che una precedente circolare della stessa Agenzia (la n.
10 del 22 giugno 2007, sostituita appunto da quella impugnata nel
giudizio principale) tale possibilita' aveva invece negato, in
applicazione dell'orientamento giurisprudenziale, prima ricordato,
del Consiglio di Stato circa il significato dell'art. 145, comma 96,
della legge n. 388 del 2000.
5.- Nel merito, va scrutinata per prima la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 26, comma 7-ter, del d.l. n.
248 del 2007, come convertito, posta in relazione al parametro di cui
all'art. 77, secondo comma, Cost.
Infatti, la censura riferita all'asserita violazione dell'art. 77
Cost. presenta pregiudizialita' logico-giuridica, giacche' investe lo
stesso corretto esercizio della funzione normativa primaria. Quindi,
la sua eventuale fondatezza eliderebbe in radice il contenuto
precettivo della norma in esame, determinando l'assorbimento delle
questioni sollevate in riferimento ad altri parametri costituzionali
(sentenze n. 162 e n. 80 del 2012, n. 93 del 2011 e n. 293 del 2010).
5.1.- La questione e' fondata.
5.2.- E' subito da rilevare che la disposizione censurata non
faceva parte del testo originario del decreto-legge sottoposto alla
firma del Presidente della Repubblica, ma e' stata inserita nel corpo
dell'atto normativo d'urgenza per effetto di un emendamento approvato
in sede di conversione.
Il decreto-legge nel quale e' stata immessa la norma in esame e'
denominato «Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e
disposizioni urgenti in materia finanziaria». Il suo preambolo fa
riferimento alla «straordinaria necessita' ed urgenza di provvedere
alla proroga di termini previsti da disposizioni legislative, al fine
di consentire una piu' concreta e puntuale attuazione dei correlati
adempimenti, di conseguire una maggiore funzionalita' delle pubbliche
amministrazioni, nonche' di prevedere interventi di riassetto di
disposizioni di carattere finanziario».
Il d.l. n. 248 del 2007 e', pertanto, un provvedimento
"milleproroghe". Rispetto a tal genere di atti normativi d'urgenza,
la giurisprudenza di questa Corte (sentenza n. 22 del 2012) ha
rilevato trattarsi di decreti che, sebbene possano attenere ad ambiti
materiali diversi ed eterogenei, «devono obbedire alla ratio unitaria
di intervenire con urgenza sulla scadenza di termini il cui decorso
sarebbe dannoso per interessi ritenuti rilevanti dal Governo e dal
Parlamento, o di incidere su situazioni esistenti - pur attinenti ad
oggetti e materie diversi - che richiedono interventi regolatori di
natura temporale».
5.3.- Considerando che lo scrutinio di costituzionalita' cade su
una disposizione aggiunta in sede di conversione, e' da valutare
l'omogeneita' dei contenuti recati dalla norma censurata, rispetto a
quelli del testo originario del decreto-legge, come sinteticamente
descritti.
L'art. 26, comma 7-ter, nell'ambito di un articolo
complessivamente rubricato «Disposizioni urgenti in materia di
agricoltura», fornisce, come si e' visto, l'interpretazione autentica
dell'art. 145, comma 96, della legge n. 388 del 2000, e stabilisce
che gli atti di natura catastale ivi indicati possono essere redatti
e sottoscritti anche dagli agrotecnici.
Da tale punto di vista, la norma censurata appare mossa (come in
questa sede non si contesta da alcuno) dall'unico obbiettivo di
superare un contrasto giurisprudenziale insorto sull'individuazione
dei soggetti abilitati a redigere e sottoscrivere determinati atti
catastali. Sicche', in relazione alle caratteristiche originarie del
decreto-legge di riferimento, risulta palese che la disposizione
censurata non proroga alcun termine previsto da precedenti
disposizioni legislative, ne' dispone interventi di riassetto di
norme di carattere finanziario. Essa non presenta nemmeno alcun
apprezzabile nesso con il conseguimento di una maggiore funzionalita'
delle pubbliche amministrazioni, mostrandosi piuttosto nelle vesti di
un non secondario intervento normativo, volto a intervenire,
sciogliendo dubbi, sulle attribuzioni di una determinata categoria
professionale.
Stante la contiguita' temporale dell'emendamento con il contrasto
giurisprudenziale descritto, il suo superamento con la norma
interpretativa censurata costituisce, del resto, l'unica contingenza
ipoteticamente caratterizzata da urgenza: ma anche tale labilissimo
legame con la ratio e la finalita' proprie del d.l. n. 248 del 2007
non resiste al semplice rilievo per cui un conto e' la proroga
urgente di termini, ben altro e' la decisione circa l'ampiezza delle
competenze di una categoria professionale. Del resto, l'opportunita'
di interpretare autenticamente una norma - pur se in conseguenza di
un contrasto interpretativo emerso poco tempo prima dell'introduzione
della norma interpretativa - potrebbe essere soddisfatta o con il
normale esercizio del potere di iniziativa legislativa di cui
all'art. 71 Cost., oppure con un distinto decreto-legge, se, a
giudizio del Governo, la risoluzione del contrasto giurisprudenziale
presenti autonomi profili di necessita' e di urgenza. Invece,
l'inserimento, in sede di conversione, come avviene nel caso di
specie, di una norma interpretativa del tutto estranea rispetto alla
ratio e alla finalita' unitaria di un decreto-legge "milleproroghe",
determina la commistione e la sovrapposizione, nello stesso atto
normativo, di oggetti e finalita' eterogenei, in ragione di
presupposti, a loro volta, eterogenei (sentenza n. 22 del 2012).
In definitiva, si versa in un caso di evidente o manifesta
mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni
incorporate nella legge di conversione e quelle dell'originario
decreto-legge (sentenze n. 251 del 2014 e n. 32 del 2014, n. 22 del
2012; ordinanza n. 34 del 2013).
5.4.- La rilevata eterogeneita' dell'emendamento aggiunto in sede
di conversione, rispetto a ratio e finalita' del d.l. n. 248 del
2007, non potrebbe essere superata nemmeno facendo ricorso ad una
sorta di omogeneita' "transitiva" o "sopravvenuta", secondo le
argomentazioni sostenute dal Collegio Nazionale degli Agrotecnici e
degli Agrotecnici laureati.
Sostiene la parte che la legge di conversione ha aggiunto
un'ulteriore modifica, della cui omogeneita' con l'originaria e
complessiva ratio del decreto-legge non sarebbe dato dubitare,
contenendo essa una proroga di termini: si tratta dell'art. 26-bis,
recante «Proroghe in materia di presentazione degli atti di
aggiornamento catastale». Tale disposizione persegue lo scopo di
agevolare, appunto tramite lo spostamento di alcuni termini,
l'applicazione di disposizioni di legge gia' in vigore (art. 2, commi
36 e 38, del decreto-legge 3 ottobre 2006, n. 262, recante
«Disposizioni urgenti in materia tributaria e finanziaria»,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24
novembre 2006, n. 286), proprio in tema di aggiornamento di dati
catastali. Assume, dunque, la difesa del Collegio degli Agrotecnici e
degli Agrotecnici laureati che, proprio in virtu' della presenza
dell'emendamento di cui all'appena ricordato art. 26-bis, la norma
censurata acquisterebbe una sorta di omogeneita' "sopravvenuta" o
"transitiva", proprio perche' omogenea, per materia (catastale), alla
disposizione pure aggiunta in sede di conversione, della cui coerenza
con il decreto-legge "milleproroghe" n. 248 del 2007 non potrebbe
dubitarsi, contenendo essa una proroga di termini.
In sostanza, la norma censurata, pur disomogenea rispetto alla
complessiva ratio dell'originario decreto-legge (rinvenibile in un
intervento regolatore di natura temporale, tramite la proroga di
termini), sarebbe omogenea (ma per la comune materia catastale
trattata) rispetto ad altra norma, contenente in effetti una proroga
di termini e, percio', legittimamente introdotta in sede di
conversione.
Sostiene, inoltre, la parte che una tale omogeneita' "transitiva"
sarebbe gia' stata riconosciuta dalla stessa giurisprudenza di questa
Corte, e richiama in proposito la sentenza n. 335 del 2010 (rectius:
n. 355 del 2010).
L'argomento e' privo di pregio.
Secondo la giurisprudenza di questa Corte, ogni disposizione
introdotta in sede di conversione deve essere collegata ad uno dei
contenuti gia' disciplinati dal decreto-legge, ovvero alla ratio
dominante del provvedimento originario considerato nel suo complesso,
mentre il riconoscimento indiscriminato di un'omogeneita'
"transitiva", del tipo di quella appena descritta, consentirebbe
facili aggiramenti al principio enunciato. Del resto, il richiamo ad
una sentenza di questa Corte che tale omogeneita' "transitiva"
avrebbe gia' riconosciuto e' palesemente erroneo: in quel caso
(sentenza n. 355 del 2010), la disposizione aggiunta in sede di
conversione oggetto di censura (giudicata peraltro infondata, proprio
in riferiemento all'art. 77 Cost.) era stata reputata di per se'
omogenea rispetto all'originario contenuto del decreto-legge (punto
n. 8 del «Considerato in diritto» della sentenza citata), e, nella
motivazione, il rinvio ad altre norme aggiunte in sede di conversione
era stato operato solo per sottolineare come anche queste ultime
mirassero alla medesima finalita' gia' perseguita dalla norma
censurata (e gia' considerata non dissonante rispetto all'originaria
ratio complessiva del decreto-legge). Anche la sentenza richiamata
conferma, quindi, l'esclusione della possibilita' di inserire nella
legge di conversione di un decreto-legge emendamenti del tutto
estranei ad oggetto e finalita' del testo originario, che costituisce
l'unico termine di paragone.
5.5.- In definitiva, non sono soltanto elementari regole di buona
tecnica normativa ad esigere che la legge di conversione rechi un
contenuto omogeneo a quello del decreto-legge, anche se, proprio
sotto questo profilo, e' particolarmente inopportuno, nel caso di
specie, l'inserimento, in un decreto-legge "milleproroghe", di regole
in materia di attribuzioni di una categoria professionale.
Deve, piuttosto, ribadirsi che l'inserimento di norme eterogenee
rispetto all'oggetto o alla finalita' del decreto-legge determina la
violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost. Tale violazione, per
queste ultime norme, non deriva dalla mancanza dei presupposti di
necessita' e urgenza, giacche' esse, proprio per essere estranee e
inserite successivamente, non possono collegarsi a tali condizioni
preliminari (sentenza n. 355 del 2010), ma scaturisce dall'uso
improprio, da parte del Parlamento, di un potere che la Costituzione
attribuisce ad esso, con speciali modalita' di procedura, allo scopo
tipico di convertire, o non, in legge un decreto-legge (sentenza n.
22 del 2012).
L'innesto, nell'iter di conversione, dell'ordinaria funzione
legislativa puo' certamente essere effettuato, considerando,
tuttavia, che la legge di conversione e' fonte funzionalizzata alla
stabilizzazione di un provvedimento avente forza di legge,
caratterizzata da un procedimento di approvazione peculiare e
semplificato rispetto a quello ordinario. Essa non puo' quindi
aprirsi a qualsiasi contenuto, come del resto prescrive, in
particolare, l'art. 96-bis del regolamento della Camera dei deputati.
A pena di essere utilizzate per scopi estranei a quelli che
giustificano l'atto con forza di legge, le disposizioni introdotte in
sede di conversione devono potersi collegare al contenuto gia'
disciplinato dal decreto-legge, ovvero, in caso di provvedimenti
governativi a contenuto plurimo, alla ratio dominante del
provvedimento originario considerato nel suo complesso (sentenza n.
32 del 2014).
D'altra parte, il carattere peculiare della legge di conversione
comporta anche che il Governo - stabilendo il contenuto del
decreto-legge - sia nelle condizioni di circoscrivere, sia pur
indirettamente, i confini del potere emendativo parlamentare. E,
anche sotto questo profilo, gli equilibri che la Carta fondamentale
instaura tra Governo e Parlamento impongono di ribadire che la
possibilita', per il Governo, di ricorrere al decreto-legge deve
essere realmente limitata ai soli casi straordinari di necessita' e
urgenza di cui all'art. 77 Cost. (sentenze n. 128 del 2008 e n. 171
del 2007).
Per tutte le ragioni illustrate, va dichiarata l'illegittimita'
costituzionale, per violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.,
dell'art. 26, comma 7-ter, del d.l. n. 248 del 2007, come convertito
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 31 del 2008.
6.- La dichiarazione d'illegittimita' costituzionale, pronunciata
con esclusivo riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost.,
determina l'assorbimento delle questioni sollevate con riferimento
agli artt. 3 e 97, secondo comma, Cost.