ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 26 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, promosso dal Tribunale ordinario di Milano -
sezione specializzata in materia di impresa, nel procedimento
vertente tra M.M. ed altri e la Banca d'Italia ed altro, con
ordinanza del 28 aprile 2014, iscritta al n. 19 del registro
ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 9, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 7 ottobre 2015 il Giudice
relatore Daria de Pretis.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 28 aprile 2014, il Tribunale ordinario di
Milano - sezione specializzata in materia di impresa, ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 26 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 22
dicembre 2011, n. 214, secondo il quale «In deroga alle disposizioni
di cui all'articolo 3, commi 1 ed 1-bis, della legge 7 aprile 1997,
n. 96, e all'articolo 52-ter, commi 1 ed 1-bis, del decreto
legislativo 24 giugno 1998, n. 213, le banconote, i biglietti e le
monete in lire ancora in circolazione si prescrivono a favore
dell'Erario con decorrenza immediata ed il relativo controvalore e'
versato all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnato
al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato».
La questione e' sorta nel corso di un giudizio promosso da M.M.
ed altri, che hanno chiesto la condanna della Banca d'Italia al
pagamento del controvalore delle banconote in lire in loro possesso,
pari alla somma complessiva di 27.543,67 euro, oltre al risarcimento
dei danni, affermando di avere inutilmente tentato di convertire le
banconote in euro presso varie filiali della Banca d'Italia, ma che
le loro richieste sono state respinte in quanto presentate dopo
l'entrata in vigore dell'art. 26 del decreto-legge n. 201 del 2011,
che ha disposto l'immediata estinzione del diritto di convertire
banconote, biglietti e monete in lire ancora in circolazione.
Al giudizio partecipa anche il Ministero dell'economia e delle
finanze, chiamato in causa dalla Banca d'Italia.
1.1.- Il giudice a quo - che ha rigettato, con sentenza non
definitiva, l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice
ordinario e di difetto di legittimazione passiva della Banca d'Italia
- espone che gli attori presentarono le banconote per la conversione
dopo il 6 dicembre 2011, data di entrata in vigore del d.l. n. 201
del 2011, che coincide con quella della sua pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale, ma prima del 28 febbraio 2012, data in cui
sarebbe scaduto l'originario termine di prescrizione previsto
dall'art. 3, comma 1-bis, della legge 7 aprile 1997, n. 96 (Norme in
materia di circolazione monetaria). A suo avviso, la questione e'
rilevante, perche' l'applicazione della norma denunciata e' il
presupposto necessario per la decisione della causa, che dovrebbe
essere definita con una sentenza di rigetto delle domande, qualora la
norma non fosse dichiarata incostituzionale, in quanto il rifiuto
della conversione sarebbe, in tale caso, legittimo.
Quanto alla non manifesta infondatezza, la norma violerebbe, in
primo luogo, gli artt. 3 e 97 della Costituzione, per contrasto con
il principio di affidamento e di certezza del diritto, perche'
avrebbe disposto una vera e propria estinzione, «con decorrenza
immediata», del diritto di convertire in euro le banconote, i
biglietti e le monete in lire ancora in circolazione, anticipando di
poco meno di tre mesi la scadenza del termine di prescrizione
originariamente fissata al 28 febbraio 2012. Ne conseguirebbe
l'evidente frustrazione del credito vantato dai possessori di lire
nei confronti della Banca d'Italia.
Il rimettente richiama la giurisprudenza costituzionale
sull'illegittimita' delle leggi retroattive extrapenali, quando esse
trasmodino in un regolamento irrazionale di situazioni sostanziali
fondate su leggi precedenti, e sostiene che il medesimo principio e'
applicabile anche nel caso concreto, in quanto la norma denunciata,
pur non avendo efficacia retroattiva, incide con effetti immediati su
situazioni sostanziali di analoga natura. Richiama, altresi',
l'orientamento di questa Corte secondo il quale il legislatore gode
di ampia discrezionalita' in materia di fissazione del termine di
prescrizione, con l'unico limite dell'eventuale irragionevolezza
qualora il termine venga determinato in modo tale da non rendere
effettiva la possibilita' di esercizio del diritto a cui si
riferisce. L'irragionevolezza sarebbe resa ancora piu' evidente dalla
previsione del versamento del «controvalore» delle banconote, dei
biglietti e delle monete in lire non convertiti «all'entrata del
bilancio dello Stato per essere riassegnato al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato», perche' in questo modo, ad
avviso del rimettente, il legislatore ha inteso favorire i possessori
dei titoli di Stato, rafforzando la garanzia dei loro crediti a
discapito dei possessori di lire, mediante una scelta preferenziale
tra diverse categorie di creditori dello Stato, priva di alcuna
giustificazione.
1.2.- La norma denunciata contrasterebbe, inoltre, con gli artt.
42, terzo comma, e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 1
del Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848, in quanto realizzerebbe, di fatto, una sorta di
espropriazione ai danni dei possessori delle banconote in lire, della
quale beneficiano in prima battuta lo Stato, mediante il
trasferimento del relativo controvalore al Fondo per l'ammortamento
dei titoli di Stato, e in ultima analisi i possessori dei titoli del
debito pubblico, i quali vedono cosi' rafforzata la garanzia dei loro
crediti.
Il rimettente richiama l'orientamento della Corte europea dei
diritti dell'uomo (Corte EDU), secondo il quale e' considerato
«bene», ai fini dell'applicazione della norma convenzionale indicata,
anche un profitto futuro, se il guadagno e' stato acquisito o e'
stato oggetto di un credito esigibile, sicche' l'eventuale interesse
generale sotteso alla scelta legislativa non sarebbe sufficiente, nel
caso concreto, a legittimare l'espropriazione disposta dalla norma
denunciata.
2.- Con atto depositato il 24 marzo 2015 si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che ha concluso
chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile o, in
subordine, infondata.
L'intervenuto eccepisce, in via preliminare, l'inammissibilita'
della questione per aberratio ictus, in quanto il rimettente ha
sollevato l'incidente di costituzionalita' con riguardo all'articolo
26 di un inesistente decreto-legge 6 dicembre 2011, n. "121",
convertito da una, del pari inesistente, legge 22 dicembre 2011, n.
"201", mentre la modifica del diritto di convertire in euro le
banconote in lire e' stata introdotta dall'articolo 26 del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. "201", come modificato dalla legge
di conversione 22 dicembre 2011, n. "214".
Nel merito, osserva che la norma denunciata non e' retroattiva,
al contrario di quanto sembrerebbe ritenere il giudice a quo, perche'
e' destinata a operare dal giorno successivo a quello di
pubblicazione del d.l. n. 201 del 2011 nella Gazzetta Ufficiale.
Osserva, altresi', che la norma non lede l'affidamento dei cittadini
nella sicurezza dei rapporti giuridici, dovendosi considerare il
lungo periodo di tempo durante il quale i possessori di banconote e
di monete in lire hanno potuto convertirle in euro, precisamente dal
28 febbraio 2002 (data di cessazione del doppio regime di
circolazione della lira e dell'euro) fino al 6 dicembre 2011, sicche'
la scelta del legislatore di anticipare di circa tre mesi la scadenza
del termine per la conversione, fissata originariamente al 28
febbraio 2012, non puo' essere considerata ne' irragionevole ne'
arbitraria. Secondo l'intervenuto, inoltre, la norma non ha
determinato alcun ingiustificato privilegio di una categoria di
creditori dello Stato rispetto a un'altra, in quanto manca qualsiasi
elemento da cui desumere che il controvalore riassegnato al Fondo per
l'ammortamento dei titoli di Stato, quale effetto della norma
denunciata, sia stato impiegato per estinguere titoli del debito
pubblico scaduti in data prossima all'entrata in vigore del d.l. n.
201 del 2011.
Nemmeno sarebbe fondato il secondo profilo di illegittimita'
sollevato dal rimettente. Secondo la difesa dello Stato, la norma
incide sul possesso di una moneta che non ha piu' corso legale dal 28
febbraio 2002 e si e' limitata, come gia' detto, ad anticipare
l'estinzione del diritto di chiederne la conversione di poco meno di
tre mesi rispetto alla scadenza del termine decennale di
prescrizione, decorrente dalla cessazione del corso legale della
lira. Di conseguenza, il legislatore avrebbe operato una scelta
giustificata e non sproporzionata, intervenendo in una situazione che
faceva presumere il disinteresse dei possessori delle residue
banconote o monete in lire alla loro conversione in euro, anche per
la probabile esiguita' del relativo controvalore.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Milano - sezione specializzata in
materia di impresa, dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 26 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 22 dicembre 2011, n. 214, secondo il quale «In deroga alle
disposizioni di cui all'articolo 3, commi 1 ed 1-bis, della legge 7
aprile 1997, n. 96, e all'articolo 52-ter, commi 1 ed 1-bis, del
decreto legislativo 24 giugno 1998, n. 213, le banconote, i biglietti
e le monete in lire ancora in circolazione si prescrivono a favore
dell'Erario con decorrenza immediata ed il relativo controvalore e'
versato all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnato
al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato».
Tale norma contrasterebbe con gli artt. 3, 97, 42, terzo comma, e
117, primo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 1 del
Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4
agosto 1955, n. 848.
La questione e' sorta nel corso di un giudizio in cui gli attori
hanno chiesto la condanna della Banca d'Italia al pagamento del
controvalore delle banconote in lire in loro possesso, oltre al
risarcimento dei danni, affermando di avere inutilmente tentato di
convertire le banconote in euro presso varie filiali della Banca
d'Italia, ma che le loro richieste sono state respinte in quanto
presentate dopo l'entrata in vigore dell'art. 26 del d.l. n. 201 del
2011.
2.- L'intervenuto Presidente del Consiglio dei ministri ha
eccepito, in via preliminare, l'inammissibilita' della questione per
aberratio ictus.
L'eccezione e' infondata.
E' vero che, come rileva l'intervenuto, il rimettente indica la
norma censurata facendo riferimento all'art. 26 di un inesistente
d.l. 6 dicembre 2011, n. "121", convertito da una, del pari
inesistente, legge 22 dicembre 2011, n. "201", mentre la modifica del
diritto di convertire in euro le banconote in lire e' stata
introdotta dall'art. 26 del d.l. 6 dicembre 2011, n. "201", come
modificato dalla legge di conversione 22 dicembre 2011, n. "214".
Dall'ordinanza di rimessione si desume facilmente, tuttavia, che
la norma impugnata e' effettivamente l'art. 26 del d.l. n. 201 del
2011 - cosi' come modificato dalla legge di conversione n. 214 del
2014 -, del quale e' riportato il testo con esattezza, sicche' e'
evidente che l'erronea indicazione del numero progressivo sia del
d.l. che della legge di conversione costituisce un mero lapsus
calami, privo di rilevanza ai fini del giudizio di ammissibilita'
della questione.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, infatti,
«l'indicazione inaccurata o erronea (si tratti di lapsus calami o di
vero errore) delle disposizioni di legge impugnate e' irrilevante
quando i termini della questione risultino tuttavia con sufficiente
chiarezza (ord. n. 54 del 1965; sentt. nn. 47 del 1962, 40 del 1983,
212 del 1985)» (sentenza n. 142 del 1993), sicche' si deve escludere
che «l'erronea indicazione della norma censurata ridondi in vizio
dell'ordinanza quando dal contesto della motivazione sia agevolmente
individuabile la norma effettivamente impugnata dal rimettente»
(sentenze n. 154 del 2006 e n. 224 del 2004).
3.- Il rimettente espone che gli attori nel processo principale
hanno chiesto di convertire le banconote dopo l'entrata in vigore del
d.l. n. 201 del 2011, ma prima della scadenza del termine ordinario
di prescrizione del 28 febbraio 2012.
L'applicazione della norma denunciata costituisce un presupposto
necessario per la risoluzione della controversia, in quanto, per un
verso, il rifiuto frapposto dalla Banca d'Italia alla conversione
delle banconote si fonda sulla loro prescrizione immediata e, per
altro verso, il diritto fatto valere dagli attori nel processo
principale si fonda sulla tempestivita' della loro richiesta di
conversione delle banconote secondo le regole generali, alle quali la
norma denunciata deroga.
Ad avviso del rimettente, la norma contrasta, in primo luogo, con
gli artt. 3 e 97 Cost., sotto i profili della lesione
dell'affidamento nella sicurezza giuridica, dell'irragionevolezza e
dell'ingiustificata preferenza accordata ai possessori di titoli del
debito pubblico, perche' avrebbe disposto, in via anticipata rispetto
alla scadenza dell'originario termine di prescrizione, fissata al 28
febbraio 2012, una vera e propria estinzione immediata del diritto di
convertire in euro le banconote, i biglietti e le monete in lire
ancora in circolazione.
La norma contrasterebbe, in secondo luogo, con gli artt. 42,
terzo comma, e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in riferimento
all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, in quanto
realizzerebbe, di fatto, una sorta di espropriazione ai danni dei
possessori delle banconote in lire, della quale beneficiano in prima
battuta lo Stato, mediante il trasferimento del relativo controvalore
al Fondo per l'ammortamento dei titoli di Stato, e in ultima analisi
i possessori dei titoli del debito pubblico, che vedono cosi'
rafforzata la garanzia dei loro crediti.
4.- La questione e' fondata, in relazione alla censurata
violazione dell'art. 3 Cost.
4.1.- Con l'introduzione dell'euro, avvenuta il 1° gennaio 1999,
si apri' un periodo transitorio, durato sino al 31 dicembre 2001, nel
quale le monete metalliche e le banconote in lire continuavano a
costituire il solo mezzo di pagamento in numerario, anche quando il
debito fosse espresso in euro.
Il 1° gennaio 2002, cessato il periodo transitorio, inizio' la
circolazione delle banconote in euro e delle monete metalliche in
euro e in cent. Le banconote e le monete in lire continuarono ad
avere corso legale per un periodo di due mesi, sino al 28 febbraio
2002, ex art. 155, comma 1, della legge 23 dicembre 2000, n. 388
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge finanziaria 2001). Da tale data, terminata la
fase di doppia circolazione, inizio' a decorrere il termine di
prescrizione delle lire ancora circolanti.
L'art. 3, comma 1, della legge 7 aprile 1997, n. 96 (Norme in
materia di circolazione monetaria), dispone che «Le banconote ed i
biglietti a debito dello Stato si prescrivono a favore dell'Erario
decorsi dieci anni dalla data di cessazione del corso legale». L'art.
87, comma 1, della legge 27 dicembre 2002, n. 289 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2003), ha aggiunto all'art. 3 della legge n. 96 del 1997
un comma 1-bis, secondo cui «Le banconote in lire possono essere
convertite in euro presso le filiali della Banca d'Italia non oltre
il 28 febbraio 2012».
L'art. 52-ter, comma 1, del decreto legislativo 24 giugno 1998,
n. 213 (Disposizioni per l'introduzione dell'EURO nell'ordinamento
nazionale, a norma dell'articolo 1, comma 1, della L. 17 dicembre
1997, n. 433), prevede che «Le monete metalliche si prescrivono a
favore dell'erario decorsi dieci anni dalla data di cessazione del
corso legale». L'art. 87, comma 2, della legge n. 289 del 2002 ha
aggiunto un comma 1-bis anche all'art. 52-ter del decreto legislativo
n. 213 del 1998, secondo cui «Le monete in lire possono essere
convertite in euro presso le filiali della Banca d'Italia non oltre
il 28 febbraio 2012».
Per effetto della cessazione del corso legale della lira, quindi,
il diritto di convertire in euro le banconote e le monete metalliche
in lire poteva essere esercitato fino alla scadenza del termine
decennale di prescrizione stabilito, in via generale, a favore
dell'erario, e cioe' fino al 28 febbraio 2012.
In questo quadro si e' inserito l'art. 26 del d.l. n. 201 del
2011, come convertito, il quale, al dichiarato fine di ridurre il
debito pubblico (la disposizione e' contenuta nel Capo V del decreto,
intitolato «Misure per la riduzione del debito pubblico») e in deroga
alle norme sopra richiamate, ha disposto la prescrizione anticipata,
con effetto immediato, delle lire ancora in circolazione, e ha
stabilito, altresi', che il relativo controvalore fosse versato
all'entrata del bilancio dello Stato per essere riassegnato al Fondo
per l'ammortamento dei titoli di Stato.
4.2.- Come questa Corte ha piu' volte affermato, il valore del
legittimo affidamento, il quale trova copertura costituzionale
nell'art. 3 Cost., non esclude che il legislatore possa assumere
disposizioni che modifichino in senso sfavorevole agli interessati la
disciplina di rapporti giuridici «anche se l'oggetto di questi sia
costituito da diritti soggettivi perfetti», ma esige che cio' avvenga
alla condizione «che tali disposizioni non trasmodino in un
regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni
sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l'affidamento dei
cittadini nella sicurezza giuridica, da intendersi quale elemento
fondamentale dello Stato di diritto» (sentenze n. 56 del 2015, n. 302
del 2010, n. 236 e n. 206 del 2009). Solo in presenza di posizioni
giuridiche non adeguatamente consolidate, dunque, ovvero in seguito
alla sopravvenienza di interessi pubblici che esigano interventi
normativi diretti a incidere peggiorativamente su di esse, ma sempre
nei limiti della proporzionalita' dell'incisione rispetto agli
obiettivi di interesse pubblico perseguiti, e' consentito alla legge
di intervenire in senso sfavorevole su assetti regolatori
precedentemente definiti (ex plurimis, sentenza n. 56 del 2015).
Non e' dubitabile che il quadro normativo preesistente alla
disposizione denunciata di incostituzionalita', come descritto in
precedenza, fosse tale da far sorgere nei possessori di banconote in
lire la ragionevole fiducia nel mantenimento del termine fino alla
sua prevista scadenza decennale, come disposto, sia dalla norma sulla
prescrizione delle banconote cessate dal corso legale (art. 3, comma
1, della legge n. 96 del 1997), sia dalla norma che prevede il
diritto di convertire le banconote in euro presso le filiali della
Banca d'Italia (art. 3, comma 1-bis, della legge n. 96 del 1997,
introdotto dall'art. 87 della legge n. 289 del 2002).
Il fatto che, al momento dell'entrata in vigore della
disposizione censurata, fossero gia' trascorsi nove anni e nove mesi
circa dalla cessazione del corso legale della lira non e' idoneo a
giustificare il sacrificio della posizione di coloro che, confidando
nella perdurante pendenza del termine originariamente fissato dalla
legge, non avevano ancora esercitato il diritto di conversione in
euro delle banconote in lire possedute. Il lungo tempo trascorso
senza alcuna modifica dell'assetto normativo regolatore del rapporto
rende anzi ancora piu' evidente il carattere certamente consolidato
della posizione giuridica dei possessori di banconote in lire e della
loro legittima aspettativa a convertirle in euro entro il termine che
sarebbe venuto a scadenza il 28 febbraio 2012 e tanto piu'
censurabile l'improvviso intervento del legislatore su di esso.
Proprio con riguardo alla fissazione del termine di prescrizione
dei singoli diritti, questa Corte ha costantemente affermato che «il
legislatore gode di ampia discrezionalita', con l'unico limite
dell'eventuale irragionevolezza, qualora "esso venga determinato in
modo da non rendere effettiva la possibilita' di esercizio del
diritto cui si riferisce, e di conseguenza inoperante la tutela
voluta accordare al cittadino leso" (ex plurimis, ordinanze n. 16 del
2006 e n. 153 del 2000)» (sentenza n. 234 del 2008; nello stesso
senso, sentenza n. 10 del 1970).
Nemmeno la sopravvenienza dell'interesse dello Stato alla
riduzione del debito pubblico, alla cui tutela e' diretto
l'intervento legislativo nell'ambito del quale si colloca anche la
norma denunciata, puo' costituire adeguata giustificazione di un
intervento cosi' radicale in danno ai possessori della vecchia
valuta, ai quali era stato concesso un termine di ragionevole durata
per convertirla nella nuova. Se l'obiettivo di ridurre il debito puo'
giustificare scelte anche assai onerose e, sempre nei limiti della
ragionevolezza e della proporzionalita', la compressione di
situazioni giuridiche rispetto alle quali opera un legittimo
affidamento, esso non puo' essere perseguito senza una equilibrata
valutazione comparativa degli interessi in gioco e, in particolare,
non puo' essere raggiunto trascurando completamente gli interessi dei
privati, con i quali va invece ragionevolmente contemperato. Nel caso
in esame non risulta operato alcun bilanciamento fra l'interesse
pubblico perseguito dal legislatore e il grave sacrificio imposto ai
possessori di banconote in lire, dal momento che l'incisione con
effetto immediato delle posizioni consolidate di questi ultimi appare
radicale e irreversibile, nel senso che la disposizione non lascia
alcun termine residuo, fosse anche minimo, per la conversione. Ne',
d'altro canto, lo scopo perseguito imponeva un tale integrale
sacrificio, visto che, come si poteva prevedere fin dall'approvazione
della norma, per la maggior parte delle banconote in lire
corrispondenti al controvalore versato all'entrata del bilancio dello
Stato non sarebbe stata chiesta la conversione.
La lesione dell'affidamento risulta tanto piu' grave e
intollerabile in quanto la norma censurata, sebbene si presenti
formalmente diretta a ridurre il termine di prescrizione in corso, in
realta' estingue ex abrupto il diritto a cui si riferisce, senza
lasciare alcun residuo margine temporale per il suo esercizio, sia
pure ridotto rispetto al termine originario decennale e della cui
durata si potesse in ipotesi valutare la ragionevolezza.
5.- Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 26 del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, per
violazione dei principi di tutela dell'affidamento e di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Rimangono assorbiti gli altri profili sollevati, con riferimento
agli artt. 97, 42, terzo comma, e 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU.