ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
388, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilita' 2014), promosso dalla Regione Veneto con ricorso
notificato il 25 febbraio 2014, depositato in cancelleria il 7 marzo
2014 ed iscritto al n. 21 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 4 novembre 2015 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Ezio Zanon per la Regione Veneto e l'avvocato
dello Stato Wally Ferrante per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 7 marzo 2014, la Regione Veneto ha
promosso questione di legittimita' costituzionale avente ad oggetto,
tra l'altro, l'art. 1, comma 388, della legge 27 dicembre 2013, n.
147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2014), in riferimento
agli artt. 3, 42, 117, quarto comma, 118 e 119 della Costituzione.
La disposizione censurata prevede che «Anche ai fini della
realizzazione degli obiettivi di contenimento della spesa, i
contratti di locazione di immobili stipulati dalle amministrazioni
individuate ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31
dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, non possono essere
rinnovati, qualora l'Agenzia del demanio, nell'ambito delle proprie
competenze, non abbia espresso nulla osta sessanta giorni prima della
data entro la quale l'amministrazione locataria puo' avvalersi della
facolta' di comunicare il recesso dal contratto. Nell'ambito della
propria competenza di monitoraggio, l'Agenzia del demanio autorizza
il rinnovo dei contratti di locazione, nel rispetto dell'applicazione
di prezzi medi di mercato, soltanto a condizione che non sussistano
immobili demaniali disponibili. I contratti stipulati in violazione
delle disposizioni del presente comma sono nulli».
1.1.- Premette la Regione ricorrente che la collocazione della
disposizione potrebbe indurre a superare il dato letterale, il quale
non prevede un'esclusione degli enti territoriali dal proprio ambito
di applicazione, dovendosi attribuire ad una mera svista del
legislatore la mancata delimitazione, nel richiamo al predetto art.
1, comma 2, alle amministrazioni dello Stato.
Infatti, se pure la norma fa riferimento alle «amministrazioni
individuate ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31
dicembre 2009, n. 196», la delimitazione alle sole amministrazioni
appartenenti allo Stato, con conseguente esclusione delle Regioni,
sarebbe suggerito dall'ambito applicativo del precedente comma 387,
il quale apporta alcune modifiche alla disciplina, dettata dai commi
222, 222-bis e 224 dell'art. 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 196 -
recte: n. 191 - (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello stato - legge finanziaria 2010), della stipula e
del rinnovo dei contratti di locazione delle (sole) amministrazioni
dello Stato, di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche).
Del resto - sottolinea la Regione Veneto - i poteri affidati
all'Agenzia del demanio, se si considerassero riferiti alle Regioni,
rimarrebbero del tutto scollegati da qualsiasi altra attivita'
preliminare, connessa e comunque conseguente alle prescrizioni
contenute nei commi 222 e seguenti della legge n. 191 del 2009.
1.2.- Tanto premesso, rileva la ricorrente che, se - arrestandosi
al dato letterale del rinvio operato dal comma 388 all'art. 1, comma
2, della legge n. 196 del 2009, che non contiene alcuna delimitazione
alle sole amministrazioni statali - si dovesse intendere che il comma
388 e' rivolto a tutte le amministrazioni pubbliche, ivi comprese le
Regioni, tale norma si porrebbe in contrasto con l'art. 117, quarto
comma, Cost., in relazione agli artt. 118 Cost., nella parte in cui
attribuisce all'amministrazione regionale i compiti di
amministrazione diretta nelle materie di propria competenza, e
all'art. 119, che riconosce espressamente alle Regioni la
possibilita' di avere sia un proprio patrimonio, che un'autonomia
finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei
relativi bilanci. La pur apprezzabile finalita' di evitare il ricorso
a spese per canoni di locazione in presenza di immobili fruibili ma
non utilizzati, perseguita tramite la valorizzazione del patrimonio
pubblico, finirebbe infatti per compromettere le prerogative
regionali.
La Regione Veneto ricorda la sentenza n. 376 del 2003, in materia
di coordinamento della finanza pubblica, nel cui ambito viene
ricondotta la norma censurata, e valorizza come questa Corte, in tale
pronuncia, abbia affermato che possono essere previste anche
disposizioni puntuali, eventualmente necessarie affinche' la
finalita' di coordinamento possa essere concretamente realizzata,
tuttavia precisando che «i poteri in questione devono essere
configurati in modo consono all'esistenza di sfere di autonomia,
costituzionalmente garantite, rispetto a cui l'azione di
coordinamento non puo' mai eccedere i limiti, al di la' dei quali si
trasformerebbe in attivita' di direzione o in indebito
condizionamento dell'attivita' degli enti autonomi».
Ugualmente non sarebbero rispettati gli altri presupposti
indicati da questa Corte affinche' i compiti attribuiti allo Stato
non si rivelino contrari alla Carta costituzionale.
Infatti, il ruolo attribuito all'Agenzia del demanio non
configurerebbe alcun limite di carattere generale, ma interverrebbe
in modo puntuale a limitare l'autonomia della Regione nella sua
attivita' di reperimento di spazi necessari alla sua attivita'.
La misura peraltro apparirebbe sproporzionata rispetto al
conseguimento degli obiettivi nazionali di coordinamento della
finanza pubblica, perche' il potere decisionale de quo sarebbe
sottratto alla Regione e attribuito all'Agenzia del demanio, quasi in
forma sanzionatoria e senza che vi sia stata in alcun modo la
possibilita' di verificare l'effettiva determinazione di un obiettivo
di finanza pubblica alle Regioni anche per l'attivita' locatizia.
Viene altresi' evidenziata la "lacunosita'" del potere di
coordinamento in materia di finanza pubblica esercitabile dallo Stato
attraverso il censurato comma 388, in quanto mancherebbe una
qualsiasi altra manifestazione di coordinamento preventivo e
correlato, nonche' la previsione di strumenti di raccordo
istituzionale e di garanzia procedimentale (vengono richiamate, a
titolo di esempio, l'intesa ai sensi dell'art. 9, comma 1 - recte:
comma 2 -, lettera c, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 28,
recante «Definizione ed ampliamento delle attribuzioni della
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le materie
ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle province e dei
comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie locali», e la
Conferenza unificata Stato-Regioni).
Da tutto cio' conseguirebbe altresi' - a parere della Regione
Veneto - l'incongruita', l'irragionevolezza e l'irrazionalita' della
disciplina con conseguente violazione degli artt. 3 e 42 Cost.
La Regione Veneto lamenta un ulteriore profilo di
incostituzionalita', in riferimento agli art. 117, 118 e 119 Cost.
per invasione nelle competenze regionali da parte del comma 388,
senza la previsione di idonee forme di intesa o collaborazione.
2.- Con atto depositato il 4 aprile 2014, si e' costituito il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, sostenendo la non fondatezza
della questione sollevata.
2.1.- Viene innanzitutto superata qualsiasi ombra interpretativa
sull'ambito applicativo della norma censurata, non limitabile alle
sole amministrazioni dello Stato. Tale conclusione, oltre che dal
piano dato letterale della disposizione, sarebbe suggerito
dall'esistenza, nell'intero impianto normativo, di diverse ipotesi di
attribuzione all'Agenzia del demanio della gestione e della
valorizzazione dell'intero patrimonio pubblico (incluso quello degli
enti territoriali).
Del resto - premessa la riconducibilita' della norma impugnata
alle disposizioni di carattere straordinario finalizzate al
contenimento della spesa pubblica e al rispetto dell'equilibrio di
bilancio - la norma sarebbe perfettamente coerente con il primario
ruolo attribuito dal legislatore all'Agenzia del demanio nella
gestione del patrimonio immobiliare pubblico, in un'ottica di
razionalizzazione e valorizzazione dello stesso correlata al
conseguimento di obiettivi di coordinamento della finanza pubblica e
di riduzione delle spese.
2.2.- Quanto, piu' specificamente, alla lamentata invasione
dell'autonomia legislativa e amministrativa regionale, viene
ricordata la giurisprudenza di questa Corte in punto di riparto di
competenze, che colloca le disposizioni di contenimento della spesa
pubblica nell'ambito della materia del coordinamento della finanza
pubblica e del sistema tributario, oggetto di legislazione
concorrente. La finalita' di contenimento della spesa pubblica
corrente viene ricondotta nell'ambito dei principi di coordinamento
di finanza pubblica, con la conseguenza che il fatto stesso che il
legislatore imponga limiti alle politiche di bilancio, come appunto
quelli della cosiddetta «spending review» sul patrimonio immobiliare,
volte al risparmio di spesa, escluderebbe che possa invocarsi la
logica della norma di dettaglio, in considerazione del fine
perseguito, consistente nella salvaguardia dell'equilibrio unitario
della finanza pubblica complessiva, in connessione con gli obiettivi
nazionali condizionati da obblighi comunitari.
Alla luce di tali coordinate interpretative in ordine alle norme
finalizzate alla realizzazione degli obiettivi di contenimento della
spesa, l'attribuzione all'Agenzia del demanio del potere di
autorizzazione al rinnovo dei contratti di locazione di immobili
stipulati dalle pubbliche amministrazioni rappresenterebbe principio
di coordinamento della finanza pubblica, in quanto nell'ambito delle
voci di spesa essa riveste importanza strategica rispetto ai vincoli
nazionali ed internazionali posti alle politiche di bilancio degli
enti territoriali tenuti al rispetto del patto di stabilita' interno.
Da tali argomentazioni conseguirebbe altresi' che risulta
inconferente la lamentata assenza di forme di intese, ritenute
necessarie dalla Regione ricorrente per le ipotesi derogatorie di
intervento dello Stato sul patrimonio di Regioni ed enti locali,
posto che nel caso in esame non e' intervenuta alcuna deroga rispetto
al riparto disegnato dall'art. 117 Cost.
3.- In data 13 ottobre 2015, la Regione Veneto ha depositato
memoria, ribadendo le argomentazioni precedentemente svolte a
supporto dell'asserita illegittimita' costituzionale della
disposizione impugnata, insistendo sull'avvenuto travalicamento, ad
opere della stessa, dei confini del coordinamento della finanza
pubblica.
Considerato in diritto
1.- La Regione Veneto dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 388, della legge 27 dicembre 2013, n. 147
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilita' 2014), in riferimento agli artt. 3,
42, 117, quarto comma, 118 e 119 della Costituzione.
La disposizione impugnata prevede che «Anche ai fini della
realizzazione degli obiettivi di contenimento della spesa, i
contratti di locazione di immobili stipulati dalle amministrazioni
individuate ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della legge 31
dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, non possono essere
rinnovati, qualora l'Agenzia del demanio, nell'ambito delle proprie
competenze, non abbia espresso nulla osta sessanta giorni prima della
data entro la quale l'amministrazione locataria puo' avvalersi della
facolta' di comunicare il recesso dal contratto. Nell'ambito della
propria competenza di monitoraggio, l'Agenzia del demanio autorizza
il rinnovo dei contratti di locazione, nel rispetto dell'applicazione
di prezzi medi di mercato, soltanto a condizione che non sussistano
immobili demaniali disponibili. I contratti stipulati in violazione
delle disposizioni del presente comma sono nulli».
1.1.- La prima censura concerne la presunta violazione dell'art.
117, quarto comma, Cost. in relazione all'art. 118 Cost., nella parte
in cui attribuisce all'amministrazione regionale i compiti di
amministrazione diretta nelle materie di propria competenza, e
all'art. 119 Cost., che riconosce espressamente alle Regioni la
possibilita' di avere sia un proprio patrimonio, che un'autonomia
finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei
relativi bilanci.
La Regione, pur apprezzando l'intento perseguito con la norma
impugnata dal legislatore statale di valorizzazione del patrimonio
pubblico (evitando il ricorso a spese per canoni di locazione in
presenza di beni demaniali fruibili e inutilizzati), sostiene che
tale scopo non potrebbe essere perseguito comprimendo le prerogative
regionali costituzionalmente garantite.
L'attribuzione all'Agenzia del demanio del potere di rilasciare
un nulla osta cui e' condizionata la possibilita' per la Regione di
rinnovare i contratti di locazione lederebbe infatti - a parere della
Regione Veneto - la propria autonomia finanziaria e organizzativa. Il
legislatore statale sarebbe intervenuto nella materia di legislazione
concorrente «coordinamento della finanza pubblica» con una
disposizione che non presenta i caratteri di principio fondamentale,
travalicando i limiti individuati dalla giurisprudenza costituzionale
nell'opera di perimetrazione di tale nozione. E cio' in quanto il
potere attribuito all'Agenzia del demanio non configurerebbe alcun
limite di carattere generale, ma interverrebbe in modo puntuale a
limitare in via generale l'autonomia della Regione nella sua
attivita' di reperimento di spazi necessari alla sua attivita'.
1.2.- Inoltre, il censurato comma 388 violerebbe gli artt. 3 e 42
Cost., perche' la misura introdotta sarebbe sproporzionata rispetto
al conseguimento degli obiettivi nazionali di contenimento della
spesa pubblica, in quanto il potere decisionale in materia di rinnovo
di contratti di locazione sarebbe sottratto alla Regione e attribuito
all'Agenzia del demanio, «[q]uasi in forma sanzionatoria e senza che
vi sia stata in alcun modo la possibilita' di verificare» l'effettiva
determinazione di «un obiettivo di finanza pubblica alle Regioni
anche per l'attivita' locatizia».
La sproporzione e l'irragionevolezza della misura ivi prevista
emergerebbe anche alla luce della "lacunosita'" del potere
esercitabile dallo Stato attraverso il comma 388, in quanto
mancherebbe un qualsiasi momento di interlocuzione tra la Regione e
l'Agenzia del demanio, e, comunque, qualsivoglia strumento di
raccordo istituzionale e di garanzia procedimentale, diversamente da
quanto, peraltro, previsto dall'art. 2, commi 222 e seguenti, della
legge 23 dicembre 2009, n. 196 - recte: n. 191 - (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2010), per la stipula dei contratti di locazione delle
amministrazioni dello Stato.
1.3.- Ulteriore profilo di incostituzionalita', in riferimento
agli artt. 117, 118 e 119 Cost. per invasione nelle competenze
regionali da parte del comma 388, sarebbe, inoltre ravvisabile per
l'assenza di idonee forme di intesa o collaborazione.
Rileva sul punto la Regione che la deroga al riparto operato
dall'art. 117 Cost. potrebbe essere giustificato solo se l'assunzione
di funzioni regionali da parte dello Stato, oltre che proporzionata e
non irragionevole, fosse oggetto di un accordo stipulato con la
Regione interessata, accordo del tutto assente nel caso di specie.
2.- Prima di procedere all'esame delle censure, deve essere
chiarito, in risposta al dubbio avanzato sul punto dalla Regione
Veneto, l'ambito di operativita' dell'impugnato art. 1, comma 388,
della legge n. 147 del 2013.
La ricorrente, infatti, ipotizza che da esso possano ritenersi
escluse le Regioni, le Province autonome e gli enti locali con i
rispettivi enti strumentali. Le questioni di costituzionalita' sono
quindi sollevate subordinatamente al riconoscimento
dell'applicabilita' della disposizione nei suoi confronti.
2.1.- Va premesso che costituisce affermazione costante nella
giurisprudenza di questa Corte l'ammissibilita', nei giudizi in via
principale, delle questioni prospettate in termini dubitativi o
alternativi (tra le ultime, sentenze n. 269 e n. 207 del 2014),
purche' le interpretazioni «non siano implausibili e
irragionevolmente scollegate dalle disposizioni impugnate, cosi' da
far ritenere le questioni del tutto astratte e pretestuose» (ex
plurimis, sentenza n. 412 del 2004; si vedano anche le sentenze n.
144 del 2014 e n. 278 del 2010), ipotesi, questa, non ravvisabile nel
caso di specie.
2.2.- Contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione, tuttavia,
non e' superabile il dato letterale relativo alla delimitazione
dell'ambito soggettivo di applicazione della disposizione. Il
riferimento, infatti, e' alle «amministrazioni individuate ai sensi
dell'art. 1, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, e
successive modificazioni», norma quest'ultima che a sua volta
richiama «le amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni», fra le
quali sono appunto comprese le Regioni.
D'altro canto, non e' certo un argomento esegetico valido
affermare che si tratti di una "mera svista" del legislatore,
desumibile dalla circostanza che il precedente comma 387 si rivolga
alle sole «amministrazioni dello Stato»; anche considerato che
quest'ultimo ha appunto ad oggetto il solo demanio statale.
3.- Nel ricorso della Regione e' possibile individuare una prima
censura di violazione degli artt. 117, 118 e 119 Cost.: si contesta
la lesione delle prerogative regionali, atteso che la norma
concreterebbe l'esercizio del potere di coordinamento della finanza
pubblica, ex art. 117, terzo comma, Cost., senza che ne ricorrano le
condizioni.
3.1.- Il suo esame implica l'individuazione della materia cui va
ricondotta la disciplina censurata, individuazione, che deve avvenire
- secondo la giurisprudenza di questa Corte - tenendo conto della
ratio, della finalita', del contenuto e dell'oggetto della disciplina
stessa (tra le ultime, sentenze n. 167 e n. 121 del 2014).
Nel caso di specie, la disposizione riguarda il rinnovo del
contratto di locazione, lo subordina a determinate condizioni e ne
prevede la nullita' in caso di mancata verificazione delle stesse:
l'ambito, pertanto, e' quello proprio dell'ordinamento civile,
trattandosi di una disciplina dell'attivita' contrattuale, sia pure
speciale e limitata all'autonomia privata dei soggetti pubblici
individuati dalla norma.
La circostanza, poi, che le condizioni ricordate si sostanzino in
un nulla osta dell'Agenzia del demanio non e' certo incompatibile con
l'esercizio di un'attivita' jure privatorum, non diversamente dallo
schema ben noto dei contratti ad evidenza pubblica.
Va soggiunto che, nella specifica prospettiva della competenza
qui esaminata, non viene in rilievo la finalita' dell'intervento
legislativo, che dunque non e' correttamente valorizzata a questo
fine dalla Regione. Il fatto che il legislatore persegua la tutela di
un superiore interesse pubblico puo' essere - come si vedra' -
rilevante ad altri effetti, ma non esclude che la materia vada
individuata nell'ordinamento civile, perche' cio' si deve ritenere
connaturato ad ogni limitazione dell'autonomia privata, in quanto
condizione della sua legittimita' costituzionale ai sensi degli artt.
41 e 42 Cost.
La norma e' dunque riconducibile all'«ordinamento civile» di cui
alla lettera l) del secondo comma dell'art. 117 Cost., e quindi alla
competenza esclusiva dello Stato.
3.2.- La definizione in questi termini dell'ambito materiale
della disposizione in esame comporta la non fondatezza dei profili di
censura sollevati in ordine agli artt. 117, 118 e 119 Cost.
sull'erroneo presupposto dell'esistenza di competenze regionali nella
materia in questione.
4.- E' anche in base a queste considerazioni che si deve
dichiarare la non fondatezza della censura relativa all'assenza
dell'intesa con la Regione o - almeno - del parere della Conferenza
unificata. E' giurisprudenza costante di questa Corte (ex plurimis,
sentenze n. 36 del 2014, n. 121 del 2013, n. 372 e n. 222 del 2008),
infatti, che tali adempimenti, in quanto riferiti alle modalita' di
adozione della norma, non sono necessari, e cio' e' tanto piu'
evidente in presenza di una competenza esclusiva dello Stato.
5.- Il potere legislativo esercitato dallo Stato viene, poi,
contestato dalla Regione, con invocazione degli artt. 3 e 42 Cost.,
sotto il profilo della ragionevolezza e della proporzionalita'
dell'obiettivo perseguito rispetto all'incidenza sull'autonomia
privata regionale, nonche' su quella organizzativa e finanziaria, con
conseguente violazione dei parametri costituzionali gia' evocati
(artt. 117, 118 e 119 Cost.).
5.1.- Viene dunque in rilievo - come si e' anticipato - la
finalita' perseguita dalla norma. Essa e' individuata dall'incipit di
quest'ultima nella «realizzazione degli obiettivi di contenimento
della spesa» pubblica, grazie all'eliminazione di spese per canoni di
locazione in presenza di immobili demaniali rispondenti al fabbisogno
di spazio allocativo delle amministrazioni, e cio' nell'ambito di una
piu' ampia operazione di valorizzazione e razionalizzazione del
patrimonio pubblico.
La ricorrente non disconosce l'esistenza e la meritevolezza di
tale interesse, la cui tutela del resto va a vantaggio anche delle
sue finanze, ma ritiene che esso non possa giustificare una normativa
come quella in esame, cosi' incisiva delle sue prerogative.
In effetti, non si puo' contestare che lo Stato si faccia qui
portatore di un interesse che gli e' proprio quale titolare del
potere di coordinamento della finanza pubblica, trattandosi della
valorizzazione dei beni demaniali e dei conseguenti risparmi, ma e'
altrettanto evidente che tali finalita' non possono essere utilmente
perseguite se non con meccanismi in grado di impedire comportamenti
non coerenti con esse.
5.2.- Il sistema, dunque, si presenta - in astratto - non
manifestamente irragionevole.
6.- La Regione deduce la violazione dei canoni in questione anche
in concreto, e cioe' con riferimento alle modalita' procedimentali e
sanzionatorie con cui l'interesse pubblico viene perseguito.
6.1.- Si contesta anzitutto la scelta del soggetto competente al
rilascio del nulla osta.
L'individuazione dell'Agenzia del demanio quale interlocutore
della Regione deve ritenersi legittima sotto i profili indicati, in
considerazione del ruolo e delle funzioni che le sono proprie. Ad
essa compete infatti la gestione e la valorizzazione del demanio
statale, e cio' sarebbe di per se' ragione sufficiente a giustificare
la scelta, atteso che e' proprio quest'ultimo ad essere oggetto - se
pur non unico - della verifica di disponibilita' di immobili idonei.
L'Agenzia del demanio, inoltre, e' l'unica detentrice di un
patrimonio di conoscenze del mercato immobiliare nazionale nel suo
complesso, essendo chiamata ad esprimere pareri ogni qualvolta il
sistema fiscale ha come riferimento i relativi valori.
6.2.- Lamenta poi la Regione la lacunosita' della normativa circa
le modalita' dell'esercizio del potere attribuito all'Agenzia del
demanio, e cio' a scapito, sia delle garanzie che le competono quale
soggetto inciso, sia della effettiva realizzabilita' dell'operazione,
anche a causa della ristrettezza dei tempi.
Va in contrario evidenziato che il nulla osta, come ogni altro
provvedimento amministrativo, presuppone lo svolgimento di un
procedimento ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme
in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), e che tale normativa riconosce le piu'
ampie garanzie agli interlocutori dell'autorita' decidente, e in
particolare la loro partecipazione attiva, al fine di pervenire ad un
soddisfacente assetto degli interessi in gioco.
Tantomeno puo' lamentarsi l'inadeguatezza temporale del relativo
iter, inadeguatezza desunta dalla ristrettezza del termine
intercorrente fra la data sino alla quale l'Agenzia del demanio puo'
esprimere il nulla osta e la data entro la quale l'amministrazione
locataria puo' avvalersi della facolta' di comunicare il recesso dal
contratto di locazione. Non si tiene conto evidentemente del fatto
che niente impone alla Regione di sottoporre la questione all'Agenzia
nell'imminenza della scadenza di quest'ultimo termine, essendo
auspicabile, ed anzi necessario, che i contatti siano presi per
tempo, con una domanda articolata e puntuale circa le esigenze
funzionali dell'apparato regionale interessato.
E' nella logica di una corretta amministrazione che la Regione,
da parte sua, fornisca tempestivamente all'Agenzia del demanio gli
elementi necessari per valutare gli aspetti specifici e concreti
della situazione, e che quest'ultima a sua volta si esprima sulla
disponibilita' di un bene adeguato all'esigenza della Regione, con il
pieno coinvolgimento della stessa e in termini congrui, nello spirito
di collaborazione istituzionale.
Al riguardo puo' essere anche richiamata la piu' articolata
disciplina dettata in materia dai commi 222 e seguenti dell'art. 2
della legge n. 191 del 2009, la quale prevede appunto una fase
comunicativa fra gli interessati, tale da consentire, tra l'altro,
all'Agenzia del demanio di conoscere il concreto fabbisogno di spazio
allocativo, la mappatura degli immobili idonei e le risultanze delle
indagini di mercato circa il canone degli immobili stessi.
6.3.- Infine, anche la nullita' comminata in caso di rinnovo non
consentito non puo' ritenersi lesiva dei canoni invocati dalla
ricorrente. Il riferimento, in particolare, e' a quello di
proporzionalita' ed e' correttamente richiamato dalla Regione nei
confronti di una sanzione; ma la norma in questione deve qualificarsi
come imperativa e dunque la violazione va colpita appunto con questa
forma di invalidita' radicale (art. 1418 del codice civile).
6.4.- Conclusivamente l'individuazione del soggetto deputato al
rilascio del nulla osta quale unico provvisto delle necessarie
competenze, la struttura del procedimento e la sua tempistica,
nonche' l'eventuale sanzione vanno esenti dalle censure in questione.
7.- Tali censure sono invece fondate con riferimento alla
soluzione adottata per la conclusione del procedimento e al rischio
che l'impedimento al rinnovo del contratto derivi non dall'accertata
esistenza di un bene pubblico idoneo, ovvero dalla inadeguatezza del
canone pattuito, bensi' anche dal mero silenzio dell'Agenzia del
demanio entro il termine dato.
La soluzione non supera il vaglio di costituzionalita', sempre
condotto alla stregua dei canoni di ragionevolezza e
proporzionalita'.
Se e' vero, infatti, che le finalita' perseguite sono meritevoli
di tutela al punto tale da giustificare un'indubbia compressione
dell'autonomia regionale, e' anche vero che solo la dimostrata
esistenza delle condizioni che permettono la valorizzazione di beni
demaniali e la riduzione dei canoni puo' produrre tale effetto. Cio'
evidentemente non avviene quando l'Agenzia del demanio si limita a
non provvedere: quali che siano le ragioni di tale comportamento, e'
indubbio che non e' stato accertato che ricorrono le condizioni in
questione.
In tale evenienza l'effetto preclusivo dell'esercizio
dell'autonomia privata regionale troverebbe il suo fondamento non
nella effettiva tutela dell'interesse pubblico, ma in un meccanismo
meramente formale, per di piu' contrastante con il principio generale
enunciato dall'art. 2 della legge n. 241 del 1990, secondo cui il
procedimento deve concludersi con un provvedimento espresso.
Non ignora questa Corte che la sua giurisprudenza e'
tradizionalmente rispettosa delle scelte compiute dal legislatore,
cosicche' si deve in linea di principio riconoscere che la disciplina
della conclusione del procedimento e' ad esso riservata.
Tuttavia nel caso in esame non puo' dirsi che vi sia una
possibilita' di scelta, poiche', alla stregua delle considerazioni
sin qui svolte, l'efficacia preclusiva non puo' derivare, pena la
incostituzionalita' della disciplina stessa, da una mera omissione:
essa puo' derivare solo da un espresso e motivato diniego di nulla
osta.
La norma in questione e' dunque costituzionalmente illegittima
nella parte in cui ricollega al semplice silenzio dell'Agenzia del
demanio un'efficacia preclusiva al rinnovo del contratto, e cioe'
nella parte in cui prevede «non abbia espresso il nulla osta»
anziche' «espresso il diniego di nulla osta», cosicche' la
formulazione della disposizione nella parte di interesse diviene la
seguente «i contratti di locazione di immobili stipulati dalle
amministrazioni individuate ai sensi dell'articolo 1, comma 2, della
legge 31 dicembre 2009, n. 196, e successive modificazioni, non
possono essere rinnovati, qualora l'Agenzia del demanio, nell'ambito
delle proprie competenze, abbia espresso il diniego di nulla osta
sessanta giorni prima della data entro la quale l'amministrazione
locataria puo' avvalersi della facolta' di comunicare il recesso dal
contratto».