ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
496, 497, 498, 499, 500 e 501, della legge 27 dicembre 2013, n. 147
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilita' 2014), promossi con ricorsi delle
Regioni Veneto e Puglia, il primo notificato il 25 febbraio 2014, il
secondo spedito per la notifica in pari data, depositati in
cancelleria il 7 marzo 2014 ed iscritti rispettivamente ai nn. 21 e
23 del registro ricorsi 2014.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 novembre 2015 il Giudice
relatore Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Ezio Zanon e Salvatore Di Mattia per la
Regione Veneto, Marcello Cecchetti per la Regione Puglia e Wally
Ferrante per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 25 febbraio 2014, depositato il 7
marzo 2014 e iscritto al n. 23 del registro ricorsi del 2014, la
Regione Puglia ha impugnato l'art. 1, commi 496, lettere b) e c), e
497, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale - Legge di stabilita'
2014), in riferimento agli artt. 3, 117, terzo e quarto comma, 118,
primo e secondo comma, 119, primo e quinto comma, della Costituzione,
nonche' ai principi di razionalita', ragionevolezza e leale
collaborazione.
L'art. 1, comma 496, della citata legge, modificando il comma 449
dell'unico articolo della legge 24 dicembre 2012, n. 228
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2013), ridefinisce il tetto massimo
di spese finali che non puo' essere superato dal comparto delle
regioni a statuto ordinario nel suo complesso, abbassandolo rispetto
a quanto indicato dalla normativa previgente (in particolare,
stabilisce, per il comparto, che il complesso delle spese finali in
termini di competenza eurocompatibile non puo' essere superiore: per
l'anno 2014 a 19.390 milioni di euro, determinando cosi', rispetto
alla legislazione previgente, un risparmio di 700 milioni di euro;
per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017, a 19.099 milioni di euro,
determinando un risparmio di 941 milioni di euro).
La medesima disposizione modifica il comma 449 dell'art. 1 della
legge n. 228 del 2012 anche nella parte relativa alla procedura per
la ripartizione del limite di spesa per ciascuna regione, limitando
al solo anno 2013 la procedura ivi prevista (accordo in sede di
Conferenza Stato-regioni, da concludersi entro il 31 gennaio,
recepito con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze).
Il comma 497 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2003 ha inserito
all'art. 1 della legge n. 228 del 2012, dopo il comma 449, il nuovo
comma 449-bis, recante una tabella che fissa il complesso delle spese
finali in termini di competenza eurocompatibile di ciascuna regione a
statuto ordinario per ciascuno degli anni dal 2014 al 2017.
1.1.- Con un primo ordine di censure, la ricorrente lamenta che
il combinato disposto dell'impugnato art. 1, commi 496 e 497, avendo
escluso per gli esercizi successivi al 2013 qualunque partecipazione
delle singole regioni alla distribuzione degli importi di spesa
complessiva ammissibile ai fini del patto di stabilita' interno, si
porrebbe in contrasto con gli artt. 117, terzo e quarto comma, 118,
primo e secondo comma, 119, primo comma, Cost., nonche' con il
principio di leale collaborazione, per le seguenti ragioni.
La determinazione del concreto riparto della dotazione di spesa,
spettante a ciascuna regione, in termini di competenza
eurocompatibile integrerebbe una norma di dettaglio e non gia' un
mero principio di «coordinamento della finanza pubblica», in
violazione del riparto verticale di competenza costituzionalmente
garantito nelle materie di legislazione concorrente.
Sotto altro profilo, la restrizione dei margini di autonomia a
disposizione delle regioni sarebbe irragionevole e sproporzionata
rispetto agli obiettivi da perseguire, in quanto al fine di
raggiungere l'obiettivo del contenimento della spesa pubblica sarebbe
stata assolutamente adeguata la disciplina di principio contenuta nel
previgente testo dell'art. 1, comma 449, della legge n. 228 del 2012.
Quest'ultimo determinava il limite complessivo di spesa spettante
all'intero comparto delle regioni ordinarie, accompagnandola con la
specifica previsione di un procedimento concertato volto alla
determinazione delle singole quote regionali, aperto alla reciproca
collaborazione delle regioni stesse e in grado di garantire il
raggiungimento del risultato, all'occorrenza anche mediante
l'esercizio di un potere ministeriale "sostitutivo" in caso di
mancato accordo tra le regioni entro il termine legislativamente
stabilito del 31 gennaio. Incidendo sull'esercizio delle competenze
costituzionali delle regioni e sulla loro autonomia di spesa, la
determinazione unilaterale dello Stato dei limiti di spesa avrebbe
dovuto essere attuata mediante procedimenti rispettosi del principio
di leale collaborazione (si citano, al riguardo, le sentenze della
Corte costituzionale n. 54 del 2012, n. 251, n. 250 e n. 232 del
2009, n. 88 del 2003).
1.2.- Con un secondo ordine di censure, la ricorrente invoca
l'illegittimita' costituzionale del solo comma 497 dell'art. 1 della
legge 147 del 2013, nella parte in cui quantifica il complesso delle
spese finali in termini di competenza eurocompatibile della Regione
Puglia in 1.305 milioni di euro per il 2014 e 1.289 milioni di euro
per gli anni 2015-2017, per violazione dell'art. 3 Cost., nonche' dei
principi di razionalita' e ragionevolezza, in riferimento agli artt.
117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, e 119, primo e
quinto comma, Cost.
Ad avviso della ricorrente, lo Stato avrebbe operato una
quantificazione gravemente discriminatoria, giacche' la quota di
spesa massima complessiva attribuitale per l'anno 2014, ove
rapportata al numero di abitanti della Regione Puglia (4.050.803,
dato aggiornato al 31 dicembre 2012) in modo da individuare la spesa
pro capite (322,16 euro), sarebbe largamente inferiore a quella
attribuita alla stragrande maggioranza delle altre regioni,
risultando superiore soltanto a quella della Regione Veneto (310,34
euro pro capite) e della Regione Lombardia (308,95 euro pro capite),
le quali, pero', dovrebbero imputare su tale spesa, a differenza
della Regione Puglia che ricade nell'obiettivo convergenza, una quota
significativamente inferiore relativamente agli interventi speciali
dello Stato ex art. 119, quinto comma, Cost. La quota assegnata alla
Regione Puglia risulterebbe, poi, significativamente inferiore
rispetto a quella attribuita, ad esempio, alla Regione Basilicata
(935,45 euro pro capite), alla Regione Molise (832,96 euro pro
capite) o alla Regione Umbria (618,34 euro pro capite); ma,
soprattutto, sarebbe decisamente inferiore rispetto alla quota
attribuita a regioni che presentano situazioni ed esigenze di spesa
del tutto assimilabili a quelle della Puglia, come nel caso della
Calabria (521,90 euro pro capite) o della Campania (403,31 euro pro
capite). Tale disparita' di trattamento non troverebbe alcun
ragionevole fondamento giustificativo, considerato che la Regione
Puglia risulta tra le maggiori destinatarie sia di finanziamenti che
provengono dai fondi per i programmi di sviluppo dell'Unione europea,
sia di interventi speciali statali a destinazione vincolata, erogati
a favore delle regioni piu' svantaggiate ai sensi dell'art. 119,
quinto comma, Cost.
Al fine di evidenziare la "ridondanza" delle lamentate violazioni
sulle proprie prerogative costituzionali, la Regione Puglia rimarca
come il contrasto dell'impugnato art. 1, comma 497, con l'art. 3
Cost. avrebbe prodotto una "lesione indiretta" della propria
autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria (riconosciuta
dagli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, e
119, primo e quinto comma, Cost.), dal momento che la quota
complessiva di spesa pubblica ad essa concretamente assegnata sarebbe
«del tutto insufficiente per esercitare in modo adeguato le funzioni
regionali», incidendo «profondamente, senz'altro riducendoli, sugli
spazi di autonomia che dovrebbero caratterizzare l'esercizio di
quelle funzioni».
1.3.- Il 14 aprile 2014 si e' costituito in giudizio il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, replicando che le norme
contestate sarebbero del tutto coerenti con la giurisprudenza
costituzionale. In base ad essa, il legislatore statale potrebbe
legittimamente imporre alle regioni vincoli alle politiche di
bilancio, anche indirettamente incidenti sull'autonomia regionale di
spesa, per ragioni di coordinamento finanziario volte a
salvaguardare, proprio attraverso il contenimento della spesa
corrente, l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva,
in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari, purche' le norme statali
non prevedano in modo esaustivo strumenti o modalita' per il
perseguimento dei suddetti obiettivi (si cita la sentenza n. 39 del
2014).
La tabella di cui all'art. 1, comma 497, della legge n. 147 del
2013, infatti, avrebbe stabilito gli obiettivi del patto di
stabilita' interno di ciascuna regione, senza definire gli strumenti
con cui debbano essere raggiunti.
Non risulterebbe, poi, alcuna incongruenza normativa, in quanto
le norme in esame si limiterebbero a modificare le modalita' di
riparto degli obiettivi a decorrere dall'anno 2014.
1.4.- Con successiva memoria depositata il 12 ottobre 2015, la
Regione Puglia ha aggiunto che, nelle more del giudizio, e'
intervenuta la legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilita' 2015), il cui art. 1, commi da 460 a 483, ha integralmente
sostituito la precedente disciplina del concorso delle regioni a
statuto ordinario alla realizzazione degli obiettivi di finanza
pubblica ai fini del patto di stabilita' interno.
In particolare, il comma 460 del richiamato art. 1 prevede:
«[l]'articolo 1, commi da 448 a 466, della legge 24 dicembre 2012, n.
228, e successive modificazioni, e tutte le norme concernenti la
disciplina del patto di stabilita' interno cessano di avere
applicazione per le regioni a statuto ordinario, con riferimento agli
esercizi 2015 e successivi, ferma restando l'applicazione,
nell'esercizio 2015, delle sanzioni nel caso di mancato rispetto del
patto di stabilita' interno nel 2014».
In ragione di tale sopravvenuta modifica normativa,
l'applicazione della disciplina relativa alle quote di spesa
complessiva assegnate alle regioni dall'art. 1, commi 449 (come
modificato dall'art. 1, comma 496, lettere b e c, della legge n. 147
del 2013) e 449-bis (introdotto dal comma 497 dell'art. 1 della
medesima legge n. 147 del 2013), della legge n. 228 del 2012 e' stata
dunque espressamente limitata (oltre che all'esercizio finanziario
2013, rispetto al quale, tuttavia, nel presente giudizio non e' stata
formulata alcuna censura) al solo esercizio finanziario 2014.
Secondo la Regione Puglia, lo ius superveniens non potrebbe
condurre ad una pronuncia che dichiari la cessazione della materia
del contendere, dal momento che l'intervento modificativo operato dal
legislatore statale del 2014 non potrebbe in alcun modo essere
ritenuto integralmente satisfattivo delle sue pretese. Le norme
censurate, infatti, ancorche' non piu' applicabili per le regioni a
statuto ordinario a partire dall'esercizio finanziario 2015,
continuerebbero a spiegare piena efficacia in riferimento
all'esercizio 2014. Insiste, pertanto, per l'accoglimento delle
censure formulate nel ricorso introduttivo avverso l'art. 1, commi
496, lettere b) e c), e 497, della legge n. 147 del 2013.
La ricorrente conclude sostenendo che la declaratoria di
illegittimita' costituzionale delle norme statali impugnate non
inciderebbe sul rispetto dei vincoli complessivi di finanza pubblica
discendenti, innanzi tutto, dagli impegni assunti con l'Unione
europea. Infatti, il limite di spesa complessivo stabilito dal
legislatore statale per il comparto delle Regioni a statuto ordinario
(in riferimento, peraltro, al solo esercizio finanziario 2014)
rimarrebbe assolutamente invariato (corrispondente a 19.390 milioni
di euro, individuato dall'art. 1, comma 496, lettera a, della legge
n. 147 del 2013, non impugnato in questa sede). Dall'accoglimento
delle questioni deriverebbe soltanto l'esigenza di provvedere in
concreto (in prima battuta per il tramite della Conferenza permanente
per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di
Trento e di Bolzano e con la garanzia ultima del potere sostitutivo
affidato al Ministero dell'economia e delle finanze, cosi' come gia'
espressamente previsto dalla stessa normativa censurata in
riferimento all'anno finanziario 2013) alla redistribuzione ex post
tra le regioni a statuto ordinario delle quote di spesa finale in
termini di competenza eurocompatibile spettanti a ciascuna regione
per l'anno finanziario 2014, nel rispetto del sopra menzionato limite
complessivo inderogabile stabilito dal legislatore statale. La
concreta utilita' di tale operazione di rideterminazione deriverebbe
dal fatto che il rispetto di quei limiti di spesa (da applicare
all'esercizio finanziario 2014) e' «pur sempre affidato dalla vigente
legislazione a specifici procedimenti di verifica e di controllo, con
la conseguenza che a tutt'oggi e nel prossimo futuro e' ben possibile
che -in plurime sedi (anche giurisdizionali) e sotto molteplici
profili - sia fatto oggetto di contestazione a carico della Regione,
dei suoi organi e dei suoi agenti contabili».
2.- Con ricorso notificato il 25 febbraio 2014, depositato il 7
marzo 2014 e iscritto al n. 21 del registro ricorsi del 2014, la
Regione Veneto ha impugnato diverse disposizioni della gia' citata
legge n. 147 del 2013, fra le quali l'art. 1, commi 496, 497, 498,
499, 500 e 501, in riferimento agli artt. 117, terzo, quarto e quinto
comma, 119, primo comma, e 120 Cost., nonche' ai principi di
ragionevolezza e leale collaborazione.
Secondo la ricorrente, «le nuove disposizioni hanno modificato il
precedente assetto che attraverso lo strumento della legge fissava il
limite di spesa euro compatibile solo in via cumulativa, assegnando
alle regioni a statuto ordinario, nel loro insieme, l'importo da
rispettare e demandando a una apposita concertazione, da svolgersi in
sede di raccordo istituzionale tra Stato e Regioni, la determinazione
dei limiti individuali per ciascun ente sulla base dei comuni
parametri predefiniti per legge». Invece, l'impugnato art. 1, comma
497, «determina, [...] in modo cogente e predeterminato nel tempo, il
limite di spesa» delle singole regioni.
Inoltre, la Regione Veneto riferisce che, il 14 novembre 2013, la
Conferenza unificata aveva espresso - in relazione al disegno di
legge di stabilita' per il 2014 - un parere favorevole condizionato
ad alcuni emendamenti: con uno di essi si chiedeva di ripristinare il
metodo dell'accordo per la determinazione del limite di spesa di
ciascuna regione e, inoltre, si auspicava «un diverso criterio di
identificazione del limite di spesa, correlato a una sua piu' congrua
determinazione in riferimento a un riparto del limite di spesa pro
capite». Poiche' tale emendamento non e' stato accolto, la Regione
Veneto osserva che il parere della Conferenza unificata sul disegno
di legge e' stato «nella sostanza negativo».
Ancora, la ricorrente rileva che «il limite di spesa
eurocompatibile varia da regione a regione in maniera particolarmente
sperequata». La Regione utilizza il criterio demografico, dal quale
risulterebbe che «il limite di spesa per il Veneto e' di 312 euro pro
capite», mentre altre regioni avrebbero una disponibilita' di spesa
pro capite ben piu' ampia.
2.1.- Premesse queste considerazioni, la Regione Veneto passa ad
articolare le questioni di costituzionalita'. Esse sono divise in tre
punti (3.5, 3.6 e 3.7). Il punto 3.5 e' a sua volta diviso in tre
parti (lettere a, b e c), nelle quali sono individuabili due distinte
censure.
Nel punto 3.5, lettera a), la Regione Veneto impugna i commi 496
e 497 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013 per «[v]iolazione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 della
Costituzione in relazione agli art. 117, quinto comma, e 119, primo
comma, della stessa». In primo luogo, la determinazione legislativa
unilaterale, da parte dello Stato, del limite di spesa di ciascuna
regione violerebbe il principio di leale collaborazione di cui
all'art. 120 Cost. Il diritto delle regioni di partecipare alla
individuazione del limite di spesa di ciascuna di esse deriverebbe
anche dall'art. 119, primo comma, Cost. in base al quale le regioni
«concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e
finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea». Infine,
viene invocato l'art. 117, quinto comma, Cost. in base al quale «[l]e
Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, nelle materie
di loro competenza, partecipano alle decisioni dirette alla
formazione degli atti normativi comunitari e provvedono
all'attuazione e all'esecuzione degli accordi internazionali e degli
atti dell'Unione europea, nel rispetto delle norme di procedura
stabilite da legge dello Stato, che disciplina le modalita' di
esercizio del potere sostitutivo in caso di inadempienza». L'art. 1,
comma 449, della legge n. 228 del 2012 sarebbe una disposizione
«direttamente applicativa del Patto di stabilita' imposto dalla
Comunita' europea e recepito [...] a mezzo della L. 448/1998»:
«[p]oiche', dunque, le norme che impongono i limiti di spesa
provengono dal rispetto dei vincoli di appartenenza all'Unione
europea, si pone il problema del rispetto della partecipazione delle
singole regioni all'attuazione e all'esecuzione degli atti
dell'Unione europea, come previsto dal menzionato comma 5 dell'art.
117».
In sostanza, sotto questo primo profilo la Regione Veneto
contesta il contenuto dei commi 496, lettere b) e c), e 497 dell'art.
1, della legge n. 147 del 2013, in quanto, in relazione agli anni
2014-2017, sostituiscono il previgente modulo pattizio con la
determinazione unilaterale del limite di spesa.
Nel punto 3.5, lettera b), invece, la ricorrente evidenzia un
vizio procedurale delle disposizioni legislative in questione,
affermando che «la formulazione per legge del limite di spesa, sia
individuale che cumulativo, non solo non e' avvenuto nell'ambito del
processo collaborativo previsto dalle disposizioni Costituzionali e
nella originaria versione del comma 449, ma con uno strumento
costituzionalmente incompatibile». Infatti, la legge n. 147 del 2013
e' stata approvata previo parere della Conferenza unificata ai sensi
dell'art. 9, comma 2, lettera a), numero 1), del decreto legislativo
28 agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie
locali), mentre, «[p]er l'attivita' di concorrenza prevista in capo
alle regioni e per i contenuti dell'art. 117, comma quinto, si
ritiene invece che necessitasse, sulla determinazione dei limiti
individuali in capo a ciascuna regione, lo strumento dell'intesa»
previsto alla successiva lettera c) del comma 2 dell'art. 9 del
decreto legislativo.
In conclusione, «i commi 496, 497, 498, 499, 500 e 501, dell'art.
1 della L. 147/2013, che hanno imposto limiti all'autonomia regionale
nella determinazione dei limiti di spesa euro compatibile», sarebbero
«incostituzionali nella loro integrita' perche' in violazione del
combinato parametro dettato dagli artt. 119, comma 1, 117, comma 5 e
120 della Costituzione».
2.2.- Nel punto 3.6 la Regione Veneto rappresenta che, «alla luce
delle stesse norme di rango costituzionale (per la precisione degli
art. 117, commi 3 e 4, 119, comma 1) si e' determinata una indebita
limitazione della competenza amministrativa della regione», la quale,
«per effetto dei commi 496, 497, 498, 500 e 501 ha anche subito una
invasione esterna delle proprie competenze essendole stato imposto
dallo Stato una riduzione della propria funzione amministrativa, in
termini di etero imposizione di un limite di spesa, altrimenti
riconosciuta come espressione dell'autonomia costituzionale della
regione medesima».
2.3.- Infine, nel punto 3.7 la ricorrente avanza l'ultima
censura, collegata allo «scarso coordinamento del testo normativo del
comma 449 e dei successivi, in conseguenza dell'applicazione dei
commi 496 e seguenti della L. 147/2013». La novella avrebbe
«introdotto, in modo contraddittorio e irragionevole, una doppia
disciplina per il governo della stessa attivita', che e' stata
diversificata a seconda degli anni di riferimento». Infatti, «con
riferimento al 2013 l'attuale disposizione prevede, per la
determinazione del limite della spesa eurocompatibile il
conseguimento di un'intesa nell'ambito della Conferenza Unificata
Stato - Regioni», mentre da tale intesa «il legislatore nazionale ha
inteso prescindere predeterminando per legge il limite di spesa per
gli anni successivi». Sarebbe «evidente l'irrazionalita' e
l'irragionevolezza di una simile disposizione».
2.4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si e' costituito
in giudizio, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, con atto depositato il 4 aprile 2014, ma le difese in esso
svolte non riguardano i commi da 496 a 501 dell'art. 1 della legge n.
147 del 2013.
L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato un'ulteriore
memoria l'8 agosto 2014, ma anch'essa non ha ad oggetto le questioni
concernenti gli impugnati commi da 496 a 501.
Considerato in diritto
1.- La Regione Puglia ha impugnato l'art. 1, commi 496, lettere
b) e c), e 497, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale - Legge di
stabilita' 2014), articolando due ordini di censure di illegittimita'
costituzionale.
Il combinato disposto dei commi 496, lettere b) e c), e 497,
nella parte in cui determina unilateralmente le quote - spettanti a
ciascuna Regione - della complessiva dotazione di spesa assegnata in
termini di competenza eurocompatibile al comparto delle regioni a
statuto ordinario per l'esercizio 2014, sopprimendo la previsione che
fino all'anno precedente rimetteva, ancorche' solo in via
preferenziale, ad un accordo da raggiungere annualmente in sede di
Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le
province autonome di Trento e di Bolzano, il riparto di tale
complessiva dotazione, violerebbe gli artt. 117, terzo e quarto
comma, 118, primo e secondo comma, 119, primo comma, della
Costituzione, nonche' il principio di leale collaborazione. Cio' in
quanto integrerebbe un precetto di «coordinamento della finanza
pubblica» non qualificabile come principio e restringerebbe
irragionevolmente i margini di autonomia legislativa, amministrativa
e finanziaria a disposizione delle Regioni, senza prevedere alcuna
forma di leale collaborazione con le stesse.
Il solo comma 497 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013, nella
parte in cui quantifica la quota del limite complessivo di spesa
eurocompatibile spettante alla Regione Puglia in 1.305 milioni di
euro per il 2014 e in 1.289 milioni di euro per gli anni 2015-2017,
violerebbe l'art. 3 Cost., nonche' i principi di razionalita' e
ragionevolezza, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma,
118, primo e secondo comma, e 119, primo e quinto comma, Cost., in
quanto, senza alcuna ragione giuridicamente plausibile, riserverebbe
alla Regione Puglia un trattamento deteriore e discriminatorio
rispetto a quello della quasi totalita' delle altre regioni. In
particolare, la quota di spesa massima complessiva attribuita alla
Regione Puglia, ove valutata in rapporto al numero di abitanti,
sarebbe largamente inferiore rispetto alla quota attribuita alle
regioni che presentano situazioni ed esigenze di spesa del tutto
assimilabili a quelle della Puglia, come nel caso della Regione
Calabria o della Regione Campania. A cio' aggiungendosi che la quota
di spesa pubblica concretamente attribuitale sarebbe del tutto
insufficiente per esercitare in modo adeguato le funzioni regionali.
1.1.- La Regione Veneto ha impugnato, tra le altre disposizioni,
l'art. 1, commi 496, 497, 498, 499, 500 e 501, della legge n. 147 del
2013, in riferimento agli artt. 117, terzo, quarto e quinto comma,
119, primo comma, e 120 Cost., nonche' ai principi di ragionevolezza
e leale collaborazione.
Benche' la ricorrente dichiari di impugnare l'art. 1, commi da
496 a 501, della citata legge, le censure da essa avanzate riguardano
in realta' solo i commi 496, lettere b) e c), e 497; le altre
disposizioni non sono oggetto di censure (i commi 499 e 500, in
particolare, sono inconferenti, in quanto sono rivolti alle autonomie
speciali).
La prima questione sollevata dalla Regione Veneto corrisponde,
nel suo nucleo centrale, alla prima censura avanzata dalla Regione
Puglia. In sintesi, i commi 496, lettere b) e c), e 497 dell'art. 1
della legge n. 147 del 2013 sono impugnati per «violazione del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120 della
Costituzione in relazione agli art. 117, quinto comma, e 119, primo
comma, della stessa». La Regione contesta la determinazione
legislativa unilaterale, da parte dello Stato, del limite di spesa di
ciascuna regione, invocando l'assetto precedente, cioe'
l'individuazione del limite di spesa delle singole regioni tramite
accordo in sede di Conferenza Stato-regioni, poi recepito con decreto
ministeriale.
Con una seconda questione la Regione Veneto evidenzia un vizio
procedurale delle disposizioni legislative in questione, in quanto,
in virtu' dell'art. 119, primo comma, e dell'art. 117, quinto comma,
Cost., la legge n. 147 del 2013 avrebbe dovuto essere approvata, non
previo parere della Conferenza unificata, ma previa intesa con essa
ai sensi dell'art. 9, comma 2, lettera c), del decreto legislativo 28
agosto 1997, n. 281 (Definizione ed ampliamento delle attribuzioni
della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e
le province autonome di Trento e Bolzano ed unificazione, per le
materie ed i compiti di interesse comune delle regioni, delle
province e dei comuni, con la Conferenza Stato-citta' ed autonomie
locali).
Con una terza questione, la Regione Veneto lamenta la violazione
degli artt. 117, terzo e quarto comma, e 119, primo comma, Cost. in
quanto le norme impugnate determinerebbero una indebita compressione
della competenza amministrativa della Regione tramite l'imposizione
di un limite di spesa.
Infine, la ricorrente solleva una quarta questione. Le norme
impugnate violerebbero il principio di ragionevolezza per avere
introdotto una doppia disciplina, diversificata a seconda degli anni
di riferimento. Infatti, con riferimento al 2013 e' rimasto il
modello pattizio per la determinazione del limite di spesa delle
singole regioni, mentre per gli anni successivi il legislatore
nazionale ha proceduto ad una individuazione unilaterale del limite
in questione.
2.- I ricorsi vertono sulle medesime disposizioni e pongono
problematiche analoghe, sicche' ne appare opportuna la riunione ai
fini di una decisione congiunta.
2.1.- In via preliminare, si osserva che la disciplina introdotta
dall'art. 1, commi da 448 a 466, della legge 23 dicembre 2014, n. 190
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - legge di stabilita' 2015), ha inciso solo parzialmente
sulle disposizioni statali oggetto di censura nel giudizio in esame.
Poiche' i precetti impugnati sono stati rimossi soltanto a partire
dal 2015, la pretesa delle regioni ricorrenti - le quali hanno ancora
motivo di dolersi della loro applicazione per l'anno 2014 - non puo'
ritenersi pienamente soddisfatta. Non e', dunque, venuta meno la
necessita' di una pronuncia di questa Corte.
3.- E' infondato il primo ordine di censure, con le quali le
Regioni Puglia e Veneto contestano la natura di principio di
«coordinamento della finanza pubblica» della definizione unilaterale
- ad opera dello Stato (per l'anno 2014) - del complesso delle spese
finali in termini di competenza eurocompatibile di ciascuna regione a
statuto ordinario, l'irragionevole restrizione dei margini della loro
autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria e la mancata
previsione di adeguate forme di leale collaborazione.
3.1.- Secondo la giurisprudenza di questa Corte, i vincoli di
coordinamento finanziario imposti dallo Stato possono considerarsi
rispettosi dell'autonomia delle regioni e degli enti locali quando
stabiliscono un limite complessivo che lasci agli enti stessi ampia
liberta' di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti e
obiettivi di spesa (sentenze n. 236 del 2013, n. 182 del 2011, n. 297
del 2009, n. 289 del 2008, n. 169 del 2007) e sempre alla condizione
che la disciplina dettata dal legislatore statale non leda il canone
generale della ragionevolezza e proporzionalita' dell'intervento
normativo rispetto all'obiettivo prefissato (sentenze n. 236 del 2013
e n. 326 del 2010).
Nella specie, queste condizioni sussistono. Le norme censurate,
infatti, si limitano a prescrivere un limite complessivo alla spesa
in via transitoria ed in vista di specifici obiettivi di riequilibrio
della finanza pubblica, senza prescrivere strumenti o modalita' per
il loro perseguimento.
3.2.- Dalle considerazioni appena svolte discende anche
l'infondatezza della invocata lesione dei margini di autonomia
legislativa, amministrativa e finanziaria delle regioni. I principi
fondamentali della legislazione statale in materia di «coordinamento
della finanza pubblica» sono diretti a preservare l'equilibrio
economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche,
in riferimento a parametri costituzionali (artt. 81, 119 e 120 Cost.)
e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea (artt. 11 e 117, primo comma, Cost.), equilibrio e vincoli
che risultano ancor piu' pregnanti alla luce del primo comma
dell'art. 97 Cost., che impegna il complesso delle pubbliche
amministrazioni ad assicurare, in coerenza con l'ordinamento
dell'Unione europea, l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita' del
debito pubblico (sentenza n. 60 del 2013). Questa Corte ha piu' volte
ritenuto legittima l'incidenza dei predetti principi statali di
coordinamento, sia sull'autonomia di spesa delle regioni (ex
plurimis, sentenze n. 91 del 2011, n. 27 del 2010, n. 456 e n. 244
del 2005), sia su ogni tipo di potesta' legislativa regionale
(sentenza n. 151 del 2012). L'eventuale impatto sull'autonomia
finanziaria (art. 119 Cost.) e organizzativa (artt. 117, comma
quarto, e 118 Cost.) delle regioni si traduce in una «circostanza di
fatto come tale non incidente sul piano della legittimita'
costituzionale» (sentenze n. 40 del 2010, n. 169 del 2007 e n. 36 del
2004).
3.3.- Sulla prospettata violazione del principio di leale
collaborazione, che avrebbe imposto al legislatore ordinario di
rimettere, ancorche' solo «in prima battuta», ad un accordo tra le
parti e le regioni il riparto della complessiva dotazione di spesa in
termini di competenza eurocompatibile, si osserva che il principio
stesso - effettivamente in grado di imporre momenti di necessario
coordinamento istituzionale tra i livelli di governo statale e
regionale (ex plurimis, sentenze n. 179 del 2012, n. 165, n. 33 del
2011, n. 194 del 2007, n. 383, n. 62 e n. 50 del 2005, n. 88 del
2003) - non risulta congruamente evocato con riferimento alle
fattispecie in esame.
A sostegno della loro tesi le ricorrenti sembrano configurare una
sorta di riserva costituzionale di procedimento amministrativo
concertato, aperto alla partecipazione dei diversi livelli di governo
interessati dal coordinamento finanziario, ma a tale prospettazione
deve replicarsi che, ne' le norme invocate come parametro, ne' la
giurisprudenza costituzionale sorreggono tale tesi. Invero, il
principio di leale collaborazione e' stato richiamato da questa Corte
in ipotesi particolari, e principalmente in presenza di materie di
diversa attribuzione inestricabilmente "commiste" senza possibilita'
di rinvenirne una prevalente (ex plurimis, sentenze n. 213 e n. 133
del 2006, n. 431, n. 231 n. 219 e n. 50 del 2005, n. 308 del 2003),
ovvero nei casi di "attrazione in sussidiarieta'" statale di funzioni
pertinenti a materie di competenza regionale residuale o concorrente
(sentenze n. 383 del 2005 e n. 303 del 2003); nei casi, dunque, di
«concorrenza di competenze» (sentenza n. 219 del 2005) e non (come
avviene nel caso di specie) di competenze chiaramente distinte.
3.4.- La Regione Veneto invoca, in particolare, a sostegno del
proprio "diritto" a una determinazione amministrativa concertata del
limite di spesa, l'art. 119, primo comma, e l'art. 117, quinto comma,
Cost. Tali disposizioni, pero', risultano inidonee allo scopo.
La prima, la' dove prevede che «le Regioni [...] concorrono ad
assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti
dall'ordinamento dell'Unione europea», fa riferimento alla
partecipazione delle regioni alle politiche di contenimento della
spesa in attuazione dei vincoli europei, non a una necessaria
partecipazione delle regioni alle decisioni statali di coordinamento
finanziario.
Quanto alla seconda, la Regione Veneto riconduce l'art. 1, comma
449, della legge n. 228 del 2012 al «Patto di stabilita' imposto
dalla Comunita' europea» e afferma che l'art. 117, quinto comma,
attribuisce alle regioni il potere «di partecipare alle decisioni
dirette a dare attuazione ed esecuzione agli accordi presi in sede
comunitaria dallo stato nazionale». Tuttavia, a parte la genericita'
del richiamo operato dalla ricorrente agli obblighi europei, e'
evidente che la norma costituzionale si riferisce alla partecipazione
delle regioni «alle decisioni dirette alla formazione degli atti
normativi comunitari» e riconosce alle regioni stesse il potere di
attuare gli atti dell'Unione europea nelle materie di loro
competenza. Non si vede, dunque, come l'art. 117, quinto comma, Cost.
possa fondare la necessita' costituzionale di un riparto concordato
del limite di spesa.
4.- La seconda questione sollevata dalla Regione Puglia, avente
ad oggetto l'art. 1, comma 497, della legge n. 147 del 2013, e'
inammissibile.
La Regione contesta la concreta determinazione della sua quota di
spesa, per violazione dell'art. 3 Cost., in quanto la spesa pro
capite ad essa concessa sarebbe largamente inferiore a quella di
altre regioni.
La ricorrente argomenta in modo sufficiente la ridondanza di tale
vizio sulle sue competenze costituzionali. Infatti, osserva che la
quota di spesa individuata dall'impugnato art. 1, comma 497, «incide
profondamente, senz'altro riducendoli, sugli spazi di autonomia che
dovrebbero caratterizzare l'esercizio» delle funzioni regionali e,
dunque, la violazione dell'art. 3 Cost. «si trasforma automaticamente
in un grave vulnus a carico delle norme costituzionali che
riconoscono tali funzioni, ossia agli artt. 117, terzo e quarto
comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonche' alla relativa
autonomia finanziaria garantita dall'art. 119 Cost.».
La questione, tuttavia, risulta inammissibile in quanto non
adeguatamente argomentata sotto un altro profilo. La Regione contesta
il carattere «discriminatorio» della norma impugnata valutando la
quota di spesa ad essa riservata in proporzione alla popolazione ivi
residente e osservando, sia nel ricorso che nella memoria
integrativa, che tale «disparita' di trattamento» non trova alcuna
ragionevole giustificazione. Il riferimento al criterio della
ripartizione della spesa sulla base della popolazione residente,
tuttavia, non e' sorretto da alcuna indicazione di elementi o ragioni
per i quali si dovrebbe ritenere che quello sia il criterio
utilizzato dal legislatore ne' del resto la stessa ricorrente
considera altri aspetti della scelta operata dallo stesso
legislatore, che potrebbero giustificare l'attribuzione di una
disponibilita' di spesa pro capite differenziata tra le diverse
regioni. Ad esempio, lo stesso art. 1, comma 449, della legge n. 228
del 2012 prevede, nell'ultimo periodo, per il caso di mancata
deliberazione della Conferenza Stato-regioni, un criterio diverso da
quello della popolazione residente al fine del riparto tra le regioni
dell'obiettivo complessivo di spesa.
L'argomentazione contenuta nel ricorso, dunque, risulta
insufficiente perche' afferma la violazione dell'art. 3 Cost. su una
base del tutto ipotetica.
5.- La seconda questione sollevata dalla Regione Veneto e'
infondata.
La Regione contesta un vizio procedurale delle norme legislative
impugnate, attinente al fatto che esse sono state adottate previo
parere della Conferenza unificata anziche' previa intesa con essa, ai
sensi dell'art. 9, comma 2, lettera c) del d.lgs. n. 281 del 1997. Il
riferimento a quest'ultima disposizione e' inconferente, dato che il
coinvolgimento delle regioni e degli enti locali nel procedimento di
formazione della legge di stabilita' e' espressamente regolato
dall'art. 9, comma 2, lettera a), numero 1). In ogni caso, la
giurisprudenza costituzionale e' costante nel ritenere che
«l'esercizio dell'attivita' legislativa sfugge alle procedure di
leale collaborazione» (sentenze n. 112 del 2010, n. 249 del 2009, n.
159 del 2008). Meccanismi cooperativi potrebbero applicarsi ai
procedimenti legislativi solo in quanto la loro osservanza fosse
prevista da una fonte costituzionale, in grado di vincolare il
legislatore statale, evenienza che qui certamente non ricorre.
6.- La terza e la quarta questione sollevate dalla Regione Veneto
sono inammissibili.
Infatti, esse sono state svolte solo nel ricorso introduttivo
senza che a loro sostegno sussista la volonta' della Giunta di
promuoverle, in quanto la delibera con la quale l'organo esecutivo
della Regione ha disposto la proposizione del ricorso non fa cenno
alle questioni stesse (ex plurimis, sentenze n. 309 e n. 220 del
2013, n. 27 del 2008 e n. 275 del 2007).