ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 29, comma
1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dalla legge 11
novembre 2014, n. 164, promosso dalla Regione Campania con ricorso
spedito per la notifica il 12 gennaio 2015, depositato in cancelleria
il 21 gennaio 2015 ed iscritto al n. 13 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 17 novembre 2015 il Giudice
relatore Giuseppe Frigo;
uditi l'avvocato Almerina Bove per la Regione Campania e
l'avvocato dello Stato Paolo Grasso per il Presidente del Consiglio
dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 12 gennaio 2015 e
depositato il successivo 21 gennaio 2015, la Regione Campania ha
promosso, tra l'altro, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 29, comma 1, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dalla
legge 11 novembre 2014, n. 164, denunciando la violazione degli artt.
117, terzo comma, e 118, primo e secondo comma, della Costituzione,
nonche' del principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e
120 Cost.
La norma impugnata prevede che «Al fine di migliorare la
competitivita' del sistema portuale e logistico, di agevolare la
crescita dei traffici delle merci e delle persone e la promozione
dell'intermodalita' nel traffico merci, anche in relazione alla
razionalizzazione, al riassetto e all'accorpamento delle Autorita'
portuali esistenti, da effettuare ai sensi della legge n. 84 del
1994, e' adottato, con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei
trasporti, entro 90 giorni dall'entrata in vigore della legge di
conversione del presente decreto-legge, previa deliberazione del
Consiglio dei Ministri, il piano strategico nazionale della
portualita' e della logistica. Lo schema del decreto recante il piano
di cui al presente comma e' trasmesso alle Camere ai fini
dell'acquisizione del parere delle competenti Commissioni
parlamentari. Il parere e' espresso entro trenta giorni dalla data di
assegnazione, decorsi i quali il decreto puo' essere comunque
emanato».
La Regione Campania rileva come le disposizioni ora riprodotte
attengano alla materia «porti e aeroporti civili», di competenza
legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, della
Costituzione. In esse, nonostante la «chiamata in sussidiarieta'»
delle funzioni attinenti alla «pianificazione strategica della
portualita' e della logistica», non sarebbe prevista alcuna forma di
coinvolgimento delle Regioni.
Al riguardo, la ricorrente evidenzia che la Corte costituzionale,
con le sentenze n. 79 del 2011 e n. 303 del 2003, pur indicando la
materia «porti e aeroporti civili» tra quelle per le quali, in forza
dell'attrazione in sussidiarieta', e' riconosciuto un ampio margine
di intervento statale, ha precisato che esso e' legittimo a
condizione che si prevedano e si esplichino adeguate procedure
concertative e di coordinamento orizzontale tra lo Stato e le
Regioni, quali le intese.
La mancata previsione di qualsiasi forma di coinvolgimento delle
Regioni nelle procedure di adozione del suddetto piano strategico
determinerebbe, pertanto, una violazione degli artt. 117, terzo
comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonche' del principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
2.- Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata non fondata.
La difesa dello Stato rileva che la disposizione censurata, nel
prevedere l'adozione del piano strategico nazionale della portualita'
e della logistica, stabilisce che le attivita' siano effettuate ai
sensi della legge 28 gennaio 1994, n. 84 (Riordino della legislazione
in materia portuale), la quale, all'art. 4, opera la distinzione tra
porti di interesse internazionale, statale e regionale, mentre al
successivo art. 5 stabilisce che il piano regolatore portuale e'
inviato per il parere al Consiglio superiore dei lavori pubblici. La
norma in esame adotterebbe, pertanto, il criterio di riparto delle
competenze tra Stato e Regioni di cui alla citata legge n. 84 del
1994, ritenuto legittimo dalla Corte costituzionale.
3.- Con successiva memoria, l'Avvocatura generale dello Stato ha
sviluppato le proprie deduzioni, insistendo per la dichiarazione di
infondatezza della questione.
Secondo la difesa dello Stato, da una piu' attenta analisi delle
sentenze n. 79 del 2011 e n. 303 del 2003 emergerebbe un orientamento
della giurisprudenza costituzionale significativamente diverso da
quello rappresentato nel ricorso. In particolare, la Corte
costituzionale, dopo aver affermato, nella sentenza n. 303 del 2003,
che le istanze unitarie giustificano, a determinate condizioni, una
deroga alla normale ripartizione di competenze anche in assetti
costituzionali pervasi da pluralismo istituzionale, ha ritenuto,
altresi', coerente con tale principio non soltanto l'esercizio
statale della funzione amministrativa che trascende l'ambito
regionale, ma anche la regolazione normativa statale della medesima
funzione, ancorche' essa non rientri tra quelle riservate alla
competenza legislativa dello Stato. E cio' - secondo la Presidenza
del Consiglio dei ministri - a prescindere da una concreta attivita'
concertativa con le Regioni.
Nella specie, l'intervento normativo contestato risponde alla
necessita' di migliorare l'efficienza del sistema portuale e
logistico nazionale, riconducendolo a una visione strategica
d'insieme «attraverso strumenti di reale innovazione», anche alla
luce «degli indirizzi resi in sede comunitaria ed afferenti alla
costituzione della rete di trasporto transeuropea».
La norma censurata prevede, d'altro canto, che mediante il piano
strategico nazionale della portualita' e della logistica si proceda
alla razionalizzazione, al riassetto e all'accorpamento delle
autorita' portuali, le quali, ai sensi degli artt. 4, comma 1-bis, e
6, comma 8, della richiamata legge n. 84 del 1994, debbono avere sede
in porti di rilevanza economica internazionale o nazionale.
L'intervento dell'amministrazione centrale previsto dall'art. 29,
comma 1, del d.l. n. 133 del 2014 sarebbe, dunque, limitato a tali
porti: circostanza che renderebbe ancora piu' evidente la sussistenza
di interessi idonei a giustificare - in base alla giurisprudenza
costituzionale - un intervento unitario del legislatore statale.
Non si potrebbe, inoltre, trascurare il fatto che, nei porti in
cui e' istituita l'autorita' portuale, siede nel comitato portuale -
che e' uno degli organi di detta autorita' - anche un rappresentante
della Regione (art. 9, comma 1, lettera e, della legge n. 84 del
1994), sicche' le istanze regionali continuerebbero comunque «a
trovar voce».
Considerato in diritto
1.- La Regione Campania ha promosso, tra l'altro, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 29, comma 1, del decreto-legge
12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei
cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione
del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164,
denunciando la violazione degli artt. 117, terzo comma, 118, primo e
secondo comma, della Costituzione, nonche' del principio di leale
collaborazione, di cui agli artt. 5 e 120 Cost.
La ricorrente rileva come la norma censurata preveda l'adozione,
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta
del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, del «piano
strategico nazionale della portualita' e della logistica», incidendo,
con cio', sulla materia «porti e aeroporti civili», di competenza
legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Nell'effettuare la «chiamata in sussidiarieta'» delle funzioni
attinenti alla suddetta pianificazione, la norma impugnata non
avrebbe, peraltro, previsto alcuna forma di coinvolgimento delle
Regioni nella procedura di predisposizione del piano, in contrasto
con le chiare indicazioni della giurisprudenza costituzionale, alla
luce delle quali disposizioni legislative statali del tipo
considerato possono reputarsi legittime solo qualora prevedano
adeguate attivita' concertative e di coordinamento orizzontale tra lo
Stato e le Regioni, quali le intese.
2.- La questione e' fondata.
Il censurato art. 29, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 164 del 2014,
stabilisce che «Al fine di migliorare la competitivita' del sistema
portuale e logistico, di agevolare la crescita dei traffici delle
merci e delle persone e la promozione dell'intermodalita' nel
traffico merci, anche in relazione alla razionalizzazione, al
riassetto e all'accorpamento delle Autorita' portuali esistenti, da
effettuare ai sensi della legge n. 84 del 1994, e' adottato, con
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del
Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, entro 90 giorni
dall'entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto-legge, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, il
piano strategico nazionale della portualita' e della logistica. Lo
schema del decreto recante il piano di cui al presente comma e'
trasmesso alle Camere ai fini dell'acquisizione del parere delle
competenti Commissioni parlamentari. Il parere e' espresso entro
trenta giorni dalla data di assegnazione, decorsi i quali il decreto
puo' essere comunque emanato».
La disposizione impugnata e' riconducibile, con ogni evidenza,
alla materia «porti e aeroporti civili», che l'art. 117, terzo comma,
Cost. include tra quelle di competenza legislativa concorrente. Con
altrettanta evidenza, peraltro, la norma non detta una disciplina di
principio, ma regole dettagliate e di diretta applicazione.
L'intervento normativo in questione trova, per questo verso, la
sua base di legittimazione nel meccanismo ormai comunemente designato
come «chiamata in sussidiarieta'»: vale a dire nel principio -
reiteratamente affermato da questa Corte - in forza del quale,
allorche' sia ravvisabile un'esigenza di esercizio unitario a livello
statale di determinate funzioni amministrative, lo Stato e'
abilitato, oltre che ad accentrare siffatto esercizio ai sensi
dell'art. 118 Cost., anche a disciplinarlo per legge, e cio' anche
quando quelle stesse funzioni siano riconducibili a materie di
legislazione concorrente o residuale. In tal caso, i principi di
sussidiarieta' e di adeguatezza, in forza dei quali si verifica
l'ascesa della funzione normativa, dal livello regionale a quello
statale, convivono con il normale riparto di competenze delineato dal
Titolo V della Costituzione e possono giustificarne una deroga (ex
plurimis, sentenze n. 374 e n. 88 del 2007, n. 303 del 2003).
Sempre alla stregua della costante giurisprudenza di questa
Corte, tuttavia, affinche' detta deroga possa ritenersi legittima e'
necessario - stante la rilevanza dei valori in gioco - per un verso,
che la valutazione dell'interesse unitario sottostante all'assunzione
di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata e
rispondente a ragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto;
per altro verso, che siano previste adeguate forme di coinvolgimento
delle Regioni interessate nello svolgimento delle funzioni allocate
in capo agli organi centrali, in modo da contemperare le ragioni
dell'esercizio unitario di date competenze e la garanzia delle
funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni stesse (ex
plurimis, sentenze n. 179 e n. 163 del 2012, n. 232 del 2011). Piu'
in particolare, la legislazione statale di questo tipo «puo' aspirare
a superare il vaglio di legittimita' costituzionale solo in presenza
di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto
risalto le attivita' concertative e di coordinamento orizzontale,
ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio
di lealta'» (sentenze n. 278 del 2010, n. 383 del 2005, n. 6 del 2004
e n. 303 del 2003).
3.- Nel caso in esame, oggetto della disposizione impugnata e' la
predisposizione di un piano strategico nazionale volto ad accrescere
la competitivita' del sistema portuale e logistico marittimo
italiano, e ad agevolare «la crescita dei traffici delle merci e
delle persone e la promozione dell'intermodalita' nel traffico merci,
anche in relazione alla razionalizzazione, al riassetto e
all'accorpamento delle Autorita' portuali esistenti».
La sussistenza di un'esigenza di esercizio unitario della
funzione di pianificazione ora indicata, idonea a giustificare la sua
attrazione a livello statale, non e' contestata dalla Regione
ricorrente. Quest'ultima si duole, invece, specificamente del fatto
che non sia prevista alcuna forma di coinvolgimento delle Regioni
nelle procedure di adozione del piano: aspetto sul quale la norma
censurata rimane, in effetti, completamente silente.
Al riguardo, non puo' essere seguita la tesi della difesa dello
Stato, secondo la quale le istanze delle Regioni sarebbero
adeguatamente salvaguardate dal richiamo alla legge 28 gennaio 1994,
n. 84 (Riordino della legislazione in materia portuale), operato
dalla norma denunciata al fine di identificare le modalita' di
effettuazione degli interventi di razionalizzazione, riassetto e
accorpamento delle autorita' portuali esistenti. Da un lato, infatti,
tali interventi rappresentano solo una delle direttrici del piano
strategico nazionale prefigurate dalla disposizione impugnata.
Dall'altro lato, e comunque, la legge n. 84 del 1994 si limita a
prevedere forme di partecipazione delle Regioni a specifiche
attivita' - quali, ad esempio, il parere sullo schema di decreto
ministeriale relativo alla classificazione dei porti, l'intesa
relativa alla nomina del presidente dell'autorita' portuale o la
partecipazione del presidente della giunta regionale interessata o di
un suo delegato al comitato portuale (artt. 4, comma 5, 8, comma 1, e
9, comma 1, lettera e) - che non possono essere considerate in alcun
modo equivalenti al coinvolgimento, nella forma dell'intesa, nella
predisposizione del piano strategico nazionale di cui si discute.
4.- Conformemente a quanto gia' deciso da questa Corte in casi
analoghi (sentenza n. 163 del 2012, concernente disposizioni statali
che regolavano, in forza di chiamata in sussidiarieta', il progetto
strategico per l'individuazione degli interventi finalizzati alla
realizzazione dell'infrastruttura di telecomunicazione a banda larga
e ultralarga, incidendo cosi' sulla materia di competenza legislativa
concorrente «ordinamento delle comunicazioni»; con specifico
riferimento, altresi', alla materia «porti e aeroporti civili»,
sentenza n. 79 del 2011, richiamata dalla ricorrente), la norma
impugnata va dichiarata, pertanto, costituzionalmente illegittima
nella parte in cui non prevede che il piano strategico nazionale
della portualita' e della logistica, da essa disciplinato, sia
adottato in sede di Conferenza Stato-Regioni.