ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
55, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilita' 2014), promosso dalla Provincia autonoma di Bolzano con
ricorso notificato il 24 febbraio-4 marzo 2014, depositato in
cancelleria il 4 marzo 2014 ed iscritto al n. 11 del registro ricorsi
2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 2016 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi gli avvocati Renate Von Guggenberg e Luca Graziani per la
Provincia autonoma di Bolzano e l'avvocato dello Stato Wally Ferrante
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 24 febbraio-4 marzo 2014 e
depositato lo stesso 4 marzo, la Provincia autonoma di Bolzano, in
persona del suo Presidente pro tempore, ha impugnato numerose norme
della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita'
2014), tra le quali il comma 55 dell'art. 1, nella parte in cui
prevede che una somma pari a 70 milioni di euro per ciascuno degli
anni 2014, 2015 e 2016 e' destinata dal sistema delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura al sostegno
dell'accesso al credito delle piccole e medie imprese attraverso il
rafforzamento dei confidi, senza effetti di aumento sulla
determinazione della misura annuale del diritto camerale.
La ricorrente, in termini generali, premette una analitica
ricostruzione del sistema delle relazioni finanziarie con lo Stato,
rafforzato dalla previsione di un meccanismo peculiare per la
modificazione delle disposizioni del Titolo VI dello statuto
speciale, che ammette l'intervento del legislatore statale con legge
ordinaria solo in presenza di una preventiva intesa con la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome, appunto
in applicazione dell'art. 104 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
Nello specifico, la Provincia autonoma rileva, preliminarmente
che - seppure l'art. 4, primo comma, numero 8), dello statuto
speciale attribuisce alla Regione Trentino-Alto Adige/Südtirol la
competenza legislativa primaria in materia di «ordinamento delle
camere di commercio» e l'art. 2 del d.P.R. 31 luglio 1978, n. 1017
(Norme di attuazione dello Statuto speciale della regione
Trentino-Alto Adige in materia di artigianato, incremento della
produzione industriale, cave e torbiere, commercio, fiere e mercati),
assegna alla stessa il potere di esercitare le attribuzioni
dell'amministrazione dello Stato in materia di ordinamento delle
camere medesime - con l'art. 1 della legge regionale 17 aprile 2003,
n. 3 (Delega di funzioni amministrative alle Province Autonome di
Trento e di Bolzano), la Regione autonoma ha delegato, a decorrere
dal 1° febbraio 2004, alla Provincia autonoma di Bolzano le sue
funzioni amministrative in materia di camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura.
Cio' premesso, la ricorrente osserva peraltro come - nonostante
il censurato comma 55 introduca un vincolo finanziario imposto
apparentemente al sistema delle camere di commercio - sia evidente
che, destinando risorse (peraltro indeterminate) da parte delle
camere di commercio ad un fondo per il sostegno dell'accesso al
credito delle piccole e medie imprese, la norma impugnata sottrae
dette risorse alle menzionate camere.
In ragione di cio', la Provincia autonoma denuncia, innanzitutto,
la violazione dell'art. 79 dello statuto di autonomia, il quale (non
solo definisce i termini e le modalita' del concorso delle Province
autonome al conseguimento degli obiettivi di perequazione e di
solidarieta', nonche' all'assolvimento degli obblighi di carattere
finanziario posti dall'ordinamento comunitario, dal patto di
stabilita' interno e dalle altre misure di coordinamento della
finanza pubblica stabilite dalla normativa statale), ma in
particolare, attribuisce alle Province stesse la funzione di
stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilita' interno e di
provvedere alle funzioni di coordinamento anche con riferimento alle
camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura. Ed inoltre
deduce la violazione «degli articoli 103, 104 e 107 dello Statuto;
delle norme di attuazione allo Statuto di cui al d.lgs. 16 marzo
1992, n. 268; dei principi di ragionevolezza, di leale collaborazione
e di delimitazione temporale».
2.- E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
concludendo per l'inammissibilita' o comunque per l'infondatezza
dell'intero ricorso, senza tuttavia svolgere specifiche
argomentazioni in ordine alla singola questione in esame.
Peraltro, sul piano generale, la difesa dello Stato sottolinea
che tutte le disposizioni impugnate possono essere considerate
principi di coordinamento della finanza pubblica, finalizzati a
fronteggiare una situazione economica congiunturale, in un contesto
di perequazione delle risorse finanziarie, che possono anche
determinare riduzioni nelle disponibilita' finanziarie delle Regioni
purche' non siano tali da comportare uno squilibrio incompatibile con
le complessive esigenze di spesa regionale.
3.- La Provincia autonoma ricorrente ha depositato memoria di
udienza in cui ribadisce le proprie difese e conclusioni.
Considerato in diritto
1.- La Provincia autonoma di Bolzano ha impugnato numerosi commi
dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilita' 2014).
Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre questioni
proposte dalla medesima Provincia autonoma con il ricorso in
epigrafe, oggetto del presente giudizio sono le censure mosse al
comma 55 dell'art. 1, che prevede quanto segue: «Una somma pari a 70
milioni di euro per ciascuno degli anni 2014, 2015 e 2016 e'
destinata dal sistema delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura al sostegno dell'accesso al credito delle
piccole e medie imprese attraverso il rafforzamento dei confidi, ivi
compresi quelli non sottoposti alla vigilanza della Banca d'Italia,
anche utilizzando una quota della dotazione annuale del fondo di
perequazione di cui all'articolo 18, comma 9, della legge 29 dicembre
1993, n. 580. I criteri e le modalita' di attuazione e di
monitoraggio degli effetti delle norme del presente comma sono
definiti con il decreto di cui all'articolo 18, comma 4, della
suddetta legge n. 580 del 1993. La presente disposizione non comporta
effetti di aumento sulla determinazione della misura annuale del
diritto camerale di cui all'articolo 18, comma 4, della legge n. 580
del 1993».
La ricorrente denuncia, in primo luogo, la violazione dell'art.
79 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico
delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige) - il quale attribuisce alle Province autonome la
funzione di stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilita'
interno e provvedere alle funzioni di coordinamento anche con
riferimento alle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura - giacche' (nonostante la norma impugnata introduca un
vincolo finanziario imposto apparentemente al sistema delle camere di
commercio), la destinazione di risorse, peraltro indeterminate, ad un
fondo destinato al sostegno dell'accesso al credito delle piccole e
medie imprese, sottrae tali risorse alle menzionate camere. E, in
secondo luogo, la lesione «degli articoli 103, 104 e 107 dello
Statuto; delle norme di attuazione allo Statuto di cui al d.lgs. 16
marzo 1992, n. 268; dei principi di ragionevolezza, di leale
collaborazione e di delimitazione temporale».
2.- Va premesso che - contrariamente alla Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol, la quale (in attuazione dell'accordo
concluso dalla Regione e dalle Province autonome con il Governo in
data 15 ottobre 2014, ove, al punto 15, si prevede l'impegno di
ritirare i ricorsi promossi contro lo Stato innanzi alle diverse
giurisdizioni relativi alle impugnative di leggi o di atti
consequenziali in materia di finanza pubblica) ha rinunciato
integralmente ad altro ricorso, riguardante (tra le altre) anche la
stessa norma, cosi' determinandosi (con l'accettazione da parte del
Consiglio dei ministri) anche l'estinzione di quel processo
(ordinanza n. 257 del 2015) - la Provincia autonoma ricorrente ha,
viceversa, rinunciato a tutte le altre proposte questioni di
legittimita' costituzionale, eccezion fatta per la disposizione in
esame, sull'assunto (specificato nella memoria di udienza) della sua
estraneita' rispetto al tema del coordinamento della finanza pubblica
oggetto del menzionato accordo.
Peraltro, come questa Corte ha gia' rilevato in altre occasioni,
la conclusione di un accordo (che ha natura squisitamente politica),
seppur contenente una clausola che obbliga la Regione a rinunciare ai
ricorsi pendenti, non si riflette sull'ammissibilita' ovvero sulla
procedibilita' di questi ultimi (sentenze n. 239, n. 176, n. 125, n.
77 e n. 19 del 2015). E, pertanto, l'impugnativa proposta dalla
Provincia autonoma deve essere affrontata e risolta nel merito, in
quanto appunto processualmente non rinunciata in parte qua.
3.- Cio' premesso, va anche esclusa la praticabilita' di una
soluzione interpretativa (evocata anch'essa dalla ricorrente solo
nella memoria di udienza) secondo cui la norma censurata - pur in
assenza di una espressa clausola di salvaguardia - non sarebbe
destinata ad applicarsi alle autonomie speciali aventi competenza
primaria in materia di ordinamento delle camere di commercio, con
conseguente inammissibilita' della impugnazione.
La generale attribuzione al «sistema delle camere di commercio»
(che comprende, ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge n. 580 del
1993, «Le camere di commercio italiane, le unioni regionali delle
camere di commercio, l'Unione italiana delle camere di commercio,
industria, artigianato e agricoltura [...], nonche' i loro organismi
strumentali», oltre alle «camere di commercio italiane all'estero e
estere in Italia legalmente riconosciute dallo Stato italiano») del
compito di destinare la somma prevista ai fini indicati, costituisce
un indice testuale e sistematico che porta ad affermare che la norma
impugnata sia applicabile anche nei confronti della Provincia
autonoma ricorrente (sentenza n. 131 del 2015).
4.- Nel merito, la questione e' fondata.
4.1.- La Provincia autonoma di Bolzano (come quella di Trento)
gode di una particolare autonomia in materia finanziaria,
caratterizzata (e rafforzata) da un meccanismo peculiare di
modificazione delle relative disposizioni statutarie, che ammette
l'intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo in
presenza di una preventiva intesa con la Regione e le Province
autonome. Il cosiddetto "Accordo di Milano" (sottoscritto il 30
novembre del 2009 tra i Ministri dell'economia e delle finanze e per
la semplificazione normativa e i Presidenti delle Province autonome
di Trento e di Bolzano) ha costituito il preludio per la concreta
attuazione del principio dell'accordo per regolare la partecipazione
delle due Province autonome al conseguimento degli obiettivi di
finanza pubblica (ex Titolo VI dello statuto speciale: sentenza n. 99
del 2014), secondo la procedura rinforzata prevista dal citato art.
104. La quale ha portato - ai sensi, dapprima, dell'art. 2, commi da
106 a 126, della legge 23 dicembre 2009, n. 191 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2010), e, successivamente, dei commi da 406 a 413
dell'art. 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilita' 2015) - ad un nuovo sistema di relazioni finanziarie con
lo Stato, predisposto in coerenza con il processo di "riforma in
senso federalista" delineato nell'art. 27 della legge 5 maggio 2009,
n. 42 (Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in
attuazione dell'articolo 119 della Costituzione) (sentenze n. 263 e
n. 155 del 2015, n. 71 del 2012).
4.2.- Tale quadro statutario in materia finanziaria si
caratterizza, tra l'altro, per la previsione espressa dall'art. 79
dello statuto, che definisce i termini e le modalita' del concorso
delle Province autonome al conseguimento degli obiettivi di
perequazione e di solidarieta', nonche' all'assolvimento degli
obblighi di carattere finanziario posti dall'ordinamento comunitario,
dal patto di stabilita' interno e dalle altre misure di coordinamento
della finanza pubblica stabilite dalla normativa statale. Il comma 3
di detto articolo (nel testo vigente al momento della proposizione
del presente giudizio, introdotto dall'art. 2, comma 107, lettera h,
della citata legge n. 191 del 2009) prevede(va) che «Al fine di
assicurare il concorso agli obiettivi di finanza pubblica, la regione
e le province concordano con il Ministro dell'economia e delle
finanze gli obblighi relativi al patto di stabilita' interno con
riferimento ai saldi di bilancio da conseguire in ciascun periodo.
Fermi restando gli obiettivi complessivi di finanza pubblica, spetta
alle province stabilire gli obblighi relativi al patto di stabilita'
interno e provvedere alle funzioni di coordinamento con riferimento
agli enti locali, ai propri enti e organismi strumentali, alle
aziende sanitarie, alle universita' non statali di cui all'articolo
17, comma 120, della legge 15 maggio 1997, n. 127, alle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura e agli altri enti od
organismi a ordinamento regionale o provinciale finanziati dalle
stesse in via ordinaria. [...]». E la sostanziale conferma di
siffatte attribuzioni spettanti alle Province autonome nelle materie
de quibus si ha anche con la sopravvenuta modifica dello stesso comma
3 dell'art. 79 dello statuto (nel testo sostituito dall'art. 1, comma
407, lettera e, della legge n. 190 del 2014), secondo cui «[...] le
province provvedono al coordinamento della finanza pubblica
provinciale, nei confronti degli enti locali, dei propri enti e
organismi strumentali pubblici e privati e di quelli degli enti
locali, delle aziende sanitarie, delle universita', incluse quelle
non statali di cui all'articolo 17, comma 120, della legge 15 maggio
1997, n. 127, delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura e degli altri enti od organismi a ordinamento regionale o
provinciale finanziati dalle stesse in via ordinaria. Al fine di
conseguire gli obiettivi in termini di saldo netto da finanziare
previsti in capo alla regione e alle province ai sensi del presente
articolo, spetta alle province definire i concorsi e gli obblighi nei
confronti degli enti del sistema territoriale integrato di rispettiva
competenza. [...]».
4.3.- Orbene, nella sostanza, la norma censurata (in un contesto
di competenze statutariamente attribuite alla ricorrente) si connota
per il fatto di predisporre a carico del sistema integrato delle
camere di commercio (e quindi anche di quelle site nei territori
delle Province autonome di Bolzano e di Trento) un meccanismo di
finanziamento, a «sostegno dell'accesso al credito delle piccole e
medie imprese attraverso il rafforzamento dei confidi, ivi compresi
quelli non sottoposti alla vigilanza della Banca d'Italia, anche
utilizzando una quota della dotazione annuale del fondo di
perequazione di cui all'articolo 18, comma 9, della legge 29 dicembre
1993, n. 580», per certi versi analogo a quello dei fondi a
destinazione vincolata. Rispetto ai quali, come ripetutamente
affermato da questa Corte (ex plurimis, sentenza n. 273 del 2013, che
richiama le sentenze n. 451 del 2006; n. 107 del 2005; n. 423, n.
320, n. 49 e n. 16 del 2004), la "generalita'" dei destinatari delle
risorse, nonche' le finalita' perseguite consistenti nel
finanziamento di funzioni pubbliche regionali, determinano una
deviazione, sia dal modello del Fondo perequativo da istituire senza
vincoli di destinazione, sia dalla sfera degli «interventi speciali»
e delle «risorse aggiuntive», che lo Stato destina esclusivamente a
«determinate» Regioni per finalita' enunciate dalla norma
costituzionale o comunque per «scopi diversi dal normale esercizio
delle loro funzioni».
Inoltre, l'impugnato intervento, risulta altresi' caratterizzato
(ed aggravato) dal fatto che il vincolo non riguarda somme erogate
dallo Stato, ma concerne risorse appartenenti alle stesse camere di
commercio; rispetto alla cui concreta individuazione, quantificazione
e destinazione, anche i poteri di normazione secondaria sono, dalla
norma stessa, affidati all'amministrazione statale, in ragione della
previsione per la quale «I criteri e le modalita' di attuazione e di
monitoraggio degli effetti delle norme del presente comma sono
definiti con il decreto di cui all'articolo 18, comma 4, della
suddetta legge n. 580 del 1993».
5.- La conseguente lesione dell'art. 79, comma 3, dello statuto
speciale - derivante, altresi' dal contenuto di estremo dettaglio
della norma impugnata, unilateralmente imposta dal legislatore
statale, in assenza delle previste forme di concertazione (sentenza
n. 263 del 2013) - determina la illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 55, della legge n. 147 del 2013, nella parte in
cui si applica alla Provincia autonoma di Bolzano.
5.1.- Restano assorbiti gli ulteriori motivi di impugnazione.
5.2.- La dichiarazione di illegittimita' di cui sopra estende la
propria efficacia anche nei confronti della Provincia autonoma di
Trento, tenuto conto dell'identita' di contenuto della normativa
statutaria violata (sentenze n. 301 del 2013, n. 133 del 2010, n. 341
e n. 334 del 2009, n. 45 del 2005).