ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 28 del
decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari) convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 114, promosso dalla Regione
siciliana con ricorso notificato il 17 ottobre 2014, depositato in
cancelleria il 23 ottobre 2014 ed iscritto al n. 80 del registro
ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 12 gennaio 2016 il Giudice
relatore Paolo Grossi;
uditi l'avvocato Beatrice Fiandaca per la Regione siciliana e
l'avvocato dello Stato Gianni De Bellis per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 17 ottobre 2014 e depositato il
successivo 23 ottobre, la Regione siciliana, in persona del
Presidente pro tempore, ha proposto in via principale - per
violazione degli artt. 14, lettere d), o), p) e q), e 36 del regio
decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello
statuto della Regione siciliana) e degli artt. 3, 81, 97 e 119 della
Costituzione - questione di legittimita' costituzionale dell'art. 28
del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la
semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza
degli uffici giudiziari), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 agosto 2014, n. 114.
La norma impugnata prevede quanto segue: «1. Nelle more del
riordino del sistema delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, l'importo del diritto annuale di cui
all'articolo 18 della legge 29 dicembre 1993, n. 580, e successive
modificazioni, come determinato per l'anno 2014, e' ridotto, per
l'anno 2015, del 35 per cento, per l'anno 2016, del 40 per cento e, a
decorrere dall'anno 2017, del 50 per cento. 2. Le tariffe e i diritti
di cui all'articolo 18, comma 1, lettere b), d) ed e), della legge 29
dicembre 1993, n. 580, e successive modificazioni, sono fissati sulla
base di costi standard definiti dal Ministero dello sviluppo
economico, sentite la Societa' per gli studi di settore (SOSE) Spa e
l'Unioncamere, secondo criteri di efficienza da conseguire anche
attraverso l'accorpamento degli enti e degli organismi del sistema
camerale e lo svolgimento delle funzioni in forma associata. 3.
Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
Rilevata l'assenza di una clausola di salvaguardia e sottolineato
che la norma in esame riguarda enti che operano nell'ambito di
materie di sua competenza esclusiva, la ricorrente afferma la propria
legittimazione a denunciare la norma medesima, oltre che per la
lesione delle suddette competenze statutarie, anche per il
pregiudizio che arreca alle attribuzioni di tali enti (al riguardo la
Regione richiama le sentenze n. 169 e n. 95 del 2007, n. 417 del
2005, n. 196 del 2004).
Nel merito - premesso di avere competenza legislativa esclusiva
in materia di «industria e commercio», ex art. 14, lettera d), dello
statuto; materia estesa all'organizzazione e funzionamento degli
organismi di autogoverno degli imprenditori commerciali ed
industriali quali sono le Camere di commercio (su cui ha funzioni di
tutela e vigilanza, ex art. 3, del d.P.R. 5 novembre 1949, n. 1182,
recante «Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana
nelle materie relative all'industria ed al commercio») - la Regione
osserva che l'art. 1 della legge 29 dicembre 1993, n. 580
(Riordinamento delle camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura) qualifica dette Camere come enti pubblici locali dotati
di autonomia funzionale che rientrano nel sistema dei poteri locali.
E che esse ricadono, dunque, nell'ambito della potesta' legislativa
regionale anche in materia di «regime degli enti locali» (ex art. 14,
lettera o) e di «ordinamento degli uffici e degli enti regionali» (ex
art. 14, lettera p), nonche' di «stato giuridico ed economico» del
relativo personale (ex art. 14, lettera q); e sono soggette agli
obblighi di equilibrio ed autonomia finanziaria dei propri bilanci ai
sensi dell'art. 119 Cost.
Orbene, la ricorrente rileva che l'intervenuta riduzione ope
legis del contributo annuale si appalesa irragionevole (e lesiva
dell'art. 3 Cost.), in quanto adottata a prescindere dal fabbisogno
correlato ai servizi da espletare e in assenza sia di eventuale coeva
riduzione delle competenze e delle funzioni di detti enti che di
misure compensative a loro favore; e contesta la logica che ha
portato il legislatore statale a non tener conto della peculiarita'
della Regione per una misura anticipatoria del successivo riordino,
per il quale non potra' sicuramente prescindersi dal raccordo con la
particolare competenza regionale. Inoltre, per la ricorrente, la
norma impugnata decurta gravemente le disponibilita' finanziarie di
detti enti in quanto opera in maniera indiscriminata un taglio
lineare dei contributi su tutto il territorio nazionale, senza tener
conto delle realta' economiche dei diversi territori e del numero
delle aziende iscritte presso ogni ente; cosi' ponendosi in contrasto
con quanto affermato dall'impugnato comma 3 (circa la neutralita'
dell'intervento nei confronti della finanza pubblica), giacche' alla
riduzione del gettito del contributo annuale dovranno far fronte le
stesse Camere di commercio e, quindi, alla fine, la stessa finanza
pubblica.
Di conseguenza la norma, per carenza della necessaria
attestazione della copertura finanziaria, contrasta altresi' con
l'art. 81 Cost. e con i principi di corretto andamento della pubblica
amministrazione, di cui all'art. 97 Cost., e di garanzia delle
autonomie funzionali locali sanciti dall'art. 119 Cost., in
relazione, tra l'altro, alla competenza esclusiva in materia ex art.
14, lettera o), dello statuto regionale. Ed invade la competenza
regionale in materia di stato giuridico ed economico del personale
regionale, categoria nella quale vanno compresi anche i dipendenti
degli enti pubblici regionali o soggetti a controllo e vigilanza
della Regione, ex art. 14, lettera q), dello statuto, come sancito
dall'art. 19 della legge regionale 4 aprile 1995, n. 29 (Norme sulle
Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e altre
norme sul commercio), secondo il quale le Camere di commercio aventi
sede nel territorio della Regione siciliana provvedono a pagare
direttamente sia gli emolumenti previsti per il personale attualmente
in servizio sia quelli relativi al personale in quiescenza. Sicche',
la riduzione del contributo annuale disposta con la norma impugnata
(che la Regione quantifica in circa 23 milioni di euro) incide
negativamente ed immediatamente sulla tenuta economico-finanziaria
delle Camere di commercio siciliane, e sulla loro possibilita' di far
fronte alle retribuzioni ed emolumenti del personale; con cio'
violando come detto l'art. 97 Cost., con incidenza sulla finanza
pubblica regionale e sulla autonomia finanziaria riconosciuta
dall'art. 36 dello statuto.
2.- Si e' costituito il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, che in
primo luogo eccepisce l'inammissibilita' delle censure riferite agli
artt. 3, 81 e 97 Cost. per mancata motivazione in ordine alla loro
ridondanza sulla sfera delle competenze regionali.
Nel merito, la difesa dello Stato afferma la non fondatezza del
ricorso, rilevando che la norma impugnata (che opera nelle more del
riordino del sistema delle Camere di commercio) non determina alcuna
violazione delle competenze della ricorrente, poiche', a norma
dell'art. 18 della legge n. 580 del 1993, la misura del diritto
annuale, che costituisce uno degli strumenti di finanziamento delle
Camere di commercio, e' gia' determinata annualmente dal Ministro
dello sviluppo economico, di concerto con il Ministro dell'economia e
delle finanze, sentite l'Unioncamere e le organizzazioni di categoria
maggiormente rappresentative a livello nazionale.
Richiamata la natura delle Camere di commercio che, ai sensi
dell'art. 1 della legge n. 580 del 1993 (come modificato dal d.lgs.
n. 23 del 2010), sono enti pubblici dotati di autonomia funzionale
che svolgono, sulla base del principio di sussidiarieta', funzioni di
interesse generale per il sistema delle imprese, il resistente rileva
che detti enti svolgono le proprie funzioni e compiti sulla base di
rapporti convenzionali con le Regioni (referenti per le attivita' a
sostegno del sistema economico locale) e con lo Stato (referente per
i profili ordinamentali e di regolazione del mercato). E che,
pertanto, ricadono nella competenza esclusiva statale le funzioni
relative al registro delle imprese, riconducibili alle materie
«ordinamento civile ed anagrafi di cui all'art. 117, secondo comma
lettere i) ed l)» Cost., nonche' della «materia "armonizzazione dei
bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario", prevista alla lettera e) del medesimo comma dell'art.
117 Cost.».
Considerato in diritto
1.- La Regione siciliana impugna l'art. 28 del decreto-legge 24
giugno 2014, n. 90 (Misure urgenti per la semplificazione e la
trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici
giudiziari), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 11 agosto 2014, n. 114.
La norma censurata prevede quanto segue: «1. Nelle more del
riordino del sistema delle camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, l'importo del diritto annuale di cui
all'articolo 18 della legge 29 dicembre 1993, n. 580, e successive
modificazioni, come determinato per l'anno 2014, e' ridotto, per
l'anno 2015, del 35 per cento, per l'anno 2016, del 40 per cento e, a
decorrere dall'anno 2017, del 50 per cento. 2. Le tariffe e i diritti
di cui all'articolo 18, comma 1, lettere b), d) ed e), della legge 29
dicembre 1993, n. 580, e successive modificazioni, sono fissati sulla
base di costi standard definiti dal Ministero dello sviluppo
economico, sentite la Societa' per gli studi di settore (SOSE) Spa e
l'Unioncamere, secondo criteri di efficienza da conseguire anche
attraverso l'accorpamento degli enti e degli organismi del sistema
camerale e lo svolgimento delle funzioni in forma associata. 3.
Dall'attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica».
Secondo la ricorrente, la norma (nella parte in cui riduce
l'importo del diritto annuale delle Camere di commercio, del 35 per
cento per l'anno 2015, del 40 per cento per l'anno 2016, e, a
decorrere dall'anno 2017, del 50 per cento, senza nuovi o maggiori
oneri a carico della finanza pubblica) si porrebbe in contrasto: a)
con l'art. 14, lettere d), o), p) e q) del regio decreto legislativo
15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto della Regione
siciliana), poiche' - sulla premessa che le Camere di commercio
abbiano natura di enti pubblici locali dotati di autonomia funzionale
e rientranti nel sistema dei poteri locali - viola la competenza
legislativa esclusiva di essa Regione in materia di «industria e
commercio», estesa all'organizzazione e funzionamento degli organismi
di autogoverno degli imprenditori commerciali ed industriali (art.
14, lettera d); in materia di «regime degli enti locali» (art. 14,
lettera o) e di «ordinamento degli uffici e degli enti regionali»
(art. 14, lettera p), nonche' in materia di «stato giuridico ed
economico» del relativo personale (art. 14, lettera q); b) con l'art.
119 Cost., in quanto le Camere di commercio sono soggette agli
obblighi di equilibrio ed autonomia finanziaria dei propri bilanci;
c) con l'art. 3 Cost., perche' la riduzione ope legis dei contributo
annuale e' irragionevolmente adottata a prescindere (oltre che dalle
realta' economiche dei diversi territori e dalla peculiarita'
dell'assetto competenziale regionale) dal fabbisogno correlato ai
servizi da espletare ed in assenza sia di eventuale coeva riduzione
delle competenze e delle funzioni di detti enti che di misure
compensative a loro favore; d) con gli artt. 81 e 97 Cost., per la
carenza della necessaria attestazione della copertura finanziaria e
per la violazione del principio di corretto andamento della pubblica
amministrazione; e) con gli artt. 14, lettera q), e 36 dello statuto,
97 e 119 Cost., poiche' grava negativamente ed immediatamente sulla
tenuta economico-finanziaria delle Camere di commercio siciliane, e
sulla loro possibilita' di far fronte alle retribuzioni ed emolumenti
del personale (artt. 14, lettera q, dello statuto, e 97 Cost.); con
incidenza sulla autonomia della finanza pubblica regionale (art. 36
dello statuto) e sulla garanzia delle autonomie funzionali locali
(art. 119 Cost.).
2.- Preliminarmente, va rilevato che la generale previsione,
senza esplicite eccezioni, della riduzione del diritto annuale
camerale (nelle more del riordino del sistema delle Camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura), costituisce un
insuperabile indice testuale e sistematico a riprova del fatto che la
previsione oggetto di impugnazione trova applicazione nei confronti
di tutte le Camere di commercio nell'intero territorio nazionale, e
quindi anche nella Regione siciliana (sentenza n. 131 del 2015).
2.1.- Sempre in via preliminare - e per quanto possa rilevare -
va ribadita la possibilita' per la Regione di denunciare la legge
statale per dedotta violazione di competenze degli enti locali.
Questa Corte ha in piu' occasioni affermato (anche specificatamente
in tema di finanza regionale e locale: sentenza n. 311 del 2012) che
«le Regioni sono legittimate a denunciare la legge statale anche per
la lesione delle attribuzioni degli enti locali, [pure]
indipendentemente dalla prospettazione della violazione della
competenza legislativa regionale», perche' «la stretta connessione,
in particolare [...] in tema di finanza regionale e locale, tra le
attribuzioni regionali e quelle delle autonomie locali consente di
ritenere che la lesione delle competenze locali sia potenzialmente
idonea a determinare una vulnerazione delle competenze regionali» (ex
plurimis, sentenze n. 220 del 2013, n. 298 del 2009, n. 169 e n. 95
del 2007, n. 417 del 2005 e n. 196 del 2004). Tale prospettazione e'
dunque sufficiente a rendere ammissibile la questione, restando
ovviamente riservata all'esame del merito la valutazione della sua
fondatezza.
2.2.- Infine, l'Avvocatura generale dello Stato ha, in limine,
eccepito l'inammissibilita' delle censure riferite agli artt. 3, 81 e
97 Cost. per mancata motivazione in ordine alla loro ridondanza sulla
sfera delle competenze regionali. In effetti, la Regione -
nell'evocare la lesione di parametri costituzionali estranei rispetto
a quelli che regolano il riparto di competenze tra Stato e Regioni -
non motiva in alcun modo in ordine alla configurabilita' di tale
requisito. In particolare, relativamente agli artt. 81 e 97 Cost., la
ricorrente (in ragione del, non altrimenti dimostrato, assunto di una
loro generica lesione) si limita a richiamarne il contenuto
precettivo e di principio; mentre, quanto all'art. 3 Cost., viene
dedotta la irragionevolezza della riduzione ope legis del contributo
annuale, in quanto operata a prescindere dalle realta' economiche dei
diversi territori e dalla peculiarita' dell'assetto competenziale
regionale, nonche' dal fabbisogno correlato ai (non meglio
identificati) servizi da espletare, in assenza sia di eventuale coeva
riduzione delle competenze e delle funzioni di detti enti che di
misure compensative a loro favore.
Argomentando in tal modo, la ricorrente contravviene al
consolidato principio affermato da questa Corte, secondo cui,
nell'ambito di un giudizio in via principale, le questioni di
legittimita' costituzionale prospettate da una Regione, in ordine a
parametri diversi da quelli riguardanti il riparto delle competenze
legislative tra lo Stato e le Regioni, sono ammissibili soltanto se
vi sia ridondanza delle asserite violazioni su tale riparto e il
soggetto ricorrente abbia indicato le specifiche competenze ritenute
lese e le ragioni della lamentata lesione (ex plurimis, da ultimo,
sentenze n. 251, n. 153, n. 89 e n. 13 del 2015, n. 79 e n. 44 del
2014). Le censure riguardanti gli artt. 3, 81 e 97 Cost. risultano,
dunque, inammissibili.
3.- Nel merito, le rimanenti impugnazioni riferite agli altri
parametri non sono fondate.
3.1.- La ricorrente muove dalla premessa secondo cui le Camere di
commercio vanno qualificate come enti pubblici locali dotati di
autonomia funzionale, rientranti dunque nel sistema dei poteri
locali. Essa inoltre denuncia la violazione della propria competenza
legislativa esclusiva in materia di «industria e commercio» estesa
all'organizzazione e funzionamento degli organismi di autogoverno
degli imprenditori commerciali ed industriali (ai sensi dell'art. 14,
lettera d, dello statuto); in materia di «regime degli enti locali»
(art. 14, lettera o) e di «ordinamento degli uffici e degli enti
regionali» (art. 14, lettera p) e di «stato giuridico ed economico»
del relativo personale (art. 14, lettera q); nonche' in materia di
incidenza sulla autonomia della finanza pubblica regionale (art. 36
dello statuto), e di garanzia delle autonomie funzionali locali (art.
119 Cost.).
A tale riguardo, va innanzitutto rilevato che l'art. 1, comma 1,
della legge 29 dicembre 1993, n. 580 (Riordinamento delle camere di
commercio, industria, artigianato e agricoltura) non contempla
affatto l'asserita attribuzione a dette Camere della natura di enti
locali, ma sancisce che «Le camere di commercio, industria,
artigianato e agricoltura, di seguito denominate: "camere di
commercio", sono enti pubblici dotati di autonomia funzionale che
svolgono, nell'ambito della circoscrizione territoriale di
competenza, sulla base del principio di sussidiarieta' di cui
all'articolo 118 della Costituzione, funzioni di interesse generale
per il sistema delle imprese, curandone lo sviluppo nell'ambito delle
economie locali». Inoltre, va sottolineato che la Regione siciliana
(diversamente dalla Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol,
alla quale sono attribuite la competenza legislativa esclusiva in
materia di «ordinamento delle camere di commercio» e la titolarita'
delle relative funzioni amministrative, rispettivamente ai sensi
degli artt. 4, numero 8, e 16 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670,
recante «Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige»: sentenze
n. 273 del 2007 e n. 477 del 2000) non vanta statutariamente una
analoga competenza esclusiva in materia di Camere di commercio.
3.2.- Soprattutto, come anche eccepito dalla difesa dello Stato,
la disposizione de qua - specificamente censurata nella parte in cui
prevede la riduzione percentuale, nel triennio 2015-2017,
dell'importo del diritto annuale camerale (come determinato per il
2014) - non incide su alcuna delle suddette evocate materie
statutarie, ne' lede i principi evocati dalla ricorrente, giacche'
essa non disciplina il funzionamento delle Camere di commercio,
concernendo viceversa la misura del diritto camerale e quindi essendo
ascrivibile alla diversa materia del «sistema tributario», indicata
dalla lettera e) del secondo comma dell'art. 117 Cost., di competenza
esclusiva dello Stato.
Il diritto camerale in questione - anche per consolidata
affermazione giurisprudenziale (sentenze Corte di cassazione, sezioni
unite civili, 25 ottobre 1999, n. 742; 24 giugno 2005, n. 13549; 23
aprile 2008, n. 10469; e sezione tributaria, sentenza 6 marzo 2015,
n. 4576) - ha natura di tributo, istituito e regolato per legge dello
Stato (ex art. 34 del decreto-legge 22 dicembre 1981, n. 786, recante
«Disposizioni in materia di finanza locale»), rispetto al quale la
determinazione dell'aggiornamento, della riscossione e della
ripartizione della misura e' affidata (ai sensi dell'art. 18, commi 4
e seguenti, della legge n. 580 del 1993) al Ministro dello sviluppo
economico, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze,
sentite l'Unioncamere e le organizzazioni di categoria maggiormente
rappresentative a livello nazionale. E poiche' il diritto di cui
trattasi non e' riconducibile all'autonomia impositiva delle Camere
di commercio, dal momento che a tali enti (estranei alla categoria
degli enti locali) e' attribuita soltanto la riscossione della
prestazione patrimoniale, va, altresi', escluso che esso possa essere
considerato "tributo locale", non essendo frutto del potere
impositivo di un ente locale (Corte di cassazione, sezioni unite
civili, sentenza n. 742 del 1999, gia' citata).
3.3.- Orbene, questa Corte ha in varie occasioni precisato che i
tributi istituiti e regolati da una legge dello Stato (anche quando
il relativo gettito sia parzialmente destinato a un ente
territoriale, come appunto per la Regione siciliana, ai sensi degli
artt. 36 dello statuto e 2 del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074,
recante «Norme di attuazione dello Statuto della Regione siciliana in
materia finanziaria») conservano inalterata la loro natura di tributi
erariali (ex multis, sentenze n. 131 del 2015, n. 26 del 2014, n. 97
del 2013, n. 123 del 2010, n. 216 del 2009, n. 397 del 2005, n. 37
del 2004, n. 296 del 2003). Conseguentemente, il legislatore statale
puo' sempre modificarli, diminuirli o persino sopprimerli, senza che
cio' comporti una violazione dell'autonomia finanziaria regionale, in
quanto lo statuto di autonomia non assicura alla Regione siciliana
una garanzia di "invarianza" quantitativa di entrate, con il solo
limite che la riduzione delle entrate non sia, pero', di entita' tale
da rendere impossibile lo svolgimento delle funzioni regionali
nell'ambito dei rapporti finanziari tra Stato e Regioni. Sono quindi
legittime le riduzioni delle risorse, purche' non siano tali da
comportare uno squilibrio incompatibile con le complessive esigenze
di spesa e, in definitiva, non rendano insufficienti i mezzi
finanziari dei quali la Regione dispone per l'adempimento dei propri
compiti (sentenze n. 188, n. 131 e n. 89 del 2015, n. 26 e n. 23 del
2014, n. 121 e n. 97 del 2013, n. 246 e n. 241 del 2012, n. 298 del
2009, n. 145 del 2008, n. 256 del 2007 e n. 431 del 2004).
Sotto tale profilo, la Regione ricorrente (oltre ad una asserita
quantificazione della riduzione di entrate per le Camere di commercio
siciliane di circa 23 milioni di euro, nell'indicato triennio) non
offre alcuna prova circa l'irreparabile pregiudizio paventato sulla
funzionalita' delle stesse (ed anche a prescindere dalla negata
natura di esse quali enti locali); cosi' eludendo la affermata
necessita' di una dimostrazione del denunciato squilibrio che, pur
non configurando una probatio diabolica, sia almeno supportata da
dati quantitativi concreti (sentenze n. 239 del 2015 e n. 26 del
2014). E cio' tanto piu' in quanto, come detto, il diritto camerale
e' solo una delle molteplici concorrenti forme di finanziamento delle
Camere di commercio (previste dall'art. 18, comma 1, lettere da a ad
f, della legge n. 580 del 1993), e dette Camere sono comunque
destinatarie di contributi a carico del bilancio dello Stato per
l'espletamento delle funzioni delegate (ai sensi del successivo comma
2 del citato art. 18).