IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO
(Sezione Seconda)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 16228 del 2014, integrato da motivi aggiunti,
proposto da:
Comune di Perugia e Comune di Narni, in persona dei Sindaci pro
tempore, rappresentati e difesi dall'avv. Antonio Bartolini, con
domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Aristide Police in Roma,
Via di Villa Sacchetti, 11;
Contro Ministero dell'economia e delle finanze, Ministero delle
politiche agricole alimentari e forestali, Ministero dell'interno,
Presidenza del Consiglio dei ministri, Istat, in persona dei legali
rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura
Generale dello Stato, domiciliati in Roma, Via dei Portoghesi, 12;
E con l'intervento di ad adiuvandum:
Comuni di Motta Camastra e Belpasso, in persona dei Sindaci
pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Andrea Scuderi e
Luca Ardizzone, con domicilio eletto presso l'avv. Andrea Scuderi in
Roma, Via Antonio Stoppani, 1;
Anci Umbria, in persona del Presidente pro tempore,
rappresentata e difesa dall'avv. Alessandro Formica, con domicilio
eletto presso lo studio dell'avv. Aristide Police in Roma, Via di
Villa Sacchetti, 11;
Per l'annullamento, quanto all'atto introduttivo del giudizio,
del decreto interministeriale del 28 novembre 2014, adottato dal
Ministero dell'economia e delle finanze di concerto con il Ministero
delle politiche agricole alimentari e forestali e con il Ministero
dell'interno, avente ad ometto «esenzione dall'IMU, prevista per
terreni agricoli, ai sensi dell'art. 7, comma 1, lettera h), del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504»;
Di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale;
nonche', quanto al primo atto dei motivi aggiunti, per l'annullamento
dell'elenco Istat, richiamato nell'art. 1, comma 1, lettera a),
decreto-legge n. 4 del 2015, contenente la classificazione dei comuni
italiani come montani, parzialmente montani e non montani, nella
parte in cui classifica i comuni ricorrenti come parzialmente montani
per l'accertamento in via incidentale, mediante rimessione della
questione alla Corte costituzionale, dell'incostituzionalita'
dell'art. 1 decreto-legge n. 4 del 2015 e dei relativi allegati,
sotto molteplici profili;
nonche' per l'annullamento degli atti presupposti ed
applicativi decreto-legge n. 4 del 2015 e relativi allegati relativi
al taglio delle spettanze a favore dei comuni ricorrenti a valere sul
fondo di solidarieta' comunale per gli anni 2014-2015
nonche' per l'accertamento dell'illegittimita'/illiceita' dei
comportamenti materiali conseguenti al taglio delle spettanze a
favore dei comuni ricorrenti derivanti dal predetto decreto-legge
nonche' per la condanna alla restituzione ai comuni
ricorrenti delle somme indebitamente, trattenute a valere sul fondo
di solidarieta' comunale per le annualita' 2014 e 2015, oltre
interessi e rivalutazione monetaria
nonche' per l'annullamento del decreto-legge n. 4 del 2015 e
della conseguente legge di conversione, nella parte avente contenuto
provvedimentale, laddove stabilisce nuovi criteri per
l'individuazione del regime delle esenzioni dall'IMU per i terreni
agricoli;
Dei provvedimenti inerenti all'esenzione del versamento dall'IMU
prevista per i terreni agricoli;
Di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale
nonche', quanto al secondo atto di motivi aggiunti, per
l'annullamento del comunicato del Ministero dell'interno, Direzione
Centrale della Finanza Locale, del 1° aprile 2015, con cui viene data
notizia della rideterminazione dei tagli al fondo di solidarieta'
comunale per l'anno 2014;
Di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale nonche'
per la condanna alla restituzione ai comuni ricorrenti delle somme
indebitamente trattenute a valere sul fondo di solidarieta' comunale
per le annualita' 2014 e 2015, oltre interessi e rivalutazione
monetaria
nonche', quanto al terzo atto di motivi aggiunti, per
l'annullamento del comunicato del Ministero dell'interno, Direzione
Centrale della Finanza Locale, del 15 aprile 2015, con cui viene data
notizia dell'avvenuta determinazione dei criteri di formazione e di
riparto del fondo di solidarieta' comunale per l'anno 2015;
Di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'Avvocatura Generale
dello Stato;
Visti gli atti di intervento ad adiuvandum dei Comuni di Motta
Camastra e Belcastro nonche' dell'Anci Umbria;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 novembre 2015 il
dott. Roberto Caponigro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
1. I Comuni ricorrenti espongono che, a decorrere dall'anno 2014,
l'IMU (Imposta Municipale Unica) ha sostituito l'ICI (Imposta
Comunale sugli Immobili) nonche', per la componente immobiliare,
l'imposta sul reddito delle persone fisiche e le relative
addizionali, dovute in relazione ai redditi fondiari per i beni non
locati.
Soggiungono che l'IMU costituisce ad oggi il «cardine» del
federalismo fiscale municipale, in quanto permette la devoluzione ai
comuni di un gettito fiscale derivante da un tributo la cui fonte
impositiva trae origine con diretto riferimento agli immobili
collocati, sul territorio comunale.
Rappresentano altresi' che, in base alla previsione contenuta
nell'art. 9, comma 8, del decreto-legge n, 23 del 2011, all'IMU si
applicano le medesime esenzioni gia' previste per la previgente ICI
dall'art. 7, lettera h, del decreto legislativo n. 504 del 1992,
ovverosia le esenzioni relative ai terreni agricoli ricadenti in aree
montane o di collina delimitate ai sensi dell'art. 15 della le e 27
dicembre 1977, n. 984 e che, ai fini della concreta individuazione
delle aree soggette all'esenzione, l'art. 22, comma 2, del
decreto-legge n. 24 aprile 2014 ha previsto che con decreto di natura
non regolamentare del Ministro dell'economia e delle finanze, di
concerto con i Ministri delle politiche agricole alimentari e
forestali e dell'interno, sono individuati i comuni nei quali, a
decorrere dall'anno di imposta 2014, si applica l'esenzione di cui
alla lettera h) del comma 1 dell'art. 7 decreto legislativo n. 504
del 1992 sulla base dell'altitudine riportata nell'elenco dei comuni
italiani predisposto dall'Istat. Per effetto dell'applicazione del
detto tributo e stato stimato dalla medesima disposizione «un maggior
gettito complessivo annuo non inferiore a 350 milioni di euro a
decorrere dal medesimo anno 2014».
In attuazione di tale previsione di legge, e' stato adottato il
decreto interministeriale del 28 novembre 2014 che ha stabilito
l'esenzione dall'IMU per i terreni agricoli dei comuni ubicati ad
un'altitudine dai 601 metri e oltre, individuati sulla base
dell'elenco comuni italiani pubblicato sul sito internet dell'Istat,
tenendo conto dell'altezza riportata nella colonna «altitudine del
centro (metri)»
I ricorrenti, con l'atto introduttivo del giudizio, hanno
impugnato il decreto interministeriale in discorso sia per vizi
propri, derivanti dalla mancata conformita' delle relative previsioni
al decreto-legge n. 66 del 2014 sia per vizi derivati dalla
illegittimita' costituzionale del medesimo decreto lese di cui
costituisce attuazione, nonche' per la violazione delle previsioni di
cui al c.d. statuto del contribuente.
Il decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4, ha modificato i criteri
di individuazione dei comuni esenti, per cui i ricorrenti pongono in
rilievo che, all'esito dello ius superveniens, il quadro di
riferimento e casi definito:
- il decreto-legge n. 4 del 2015 disciplina il nuovo regime
delle esenzioni dal tributo facendo esclusivo riferimento alla
classificazione contenuta nell'elenco dei comuni italiani predisposto
dall'Istat;
- resta invariato, con riferimento all'anno 2014, il
meccanismo che prevede il taglio immediato dei trasferimenti ai
comuni a valere sul fondo di solidarieta' comunale per l'anno 2014 ed
il conseguente obbligo per i comuni destinatari dei predetti tagli di
provvedere alla variazione dei bilanci gia' approvati;
- per il 2015, e' disposta una parziale rimodulazione dei
tagli ai trasferimenti sul fondo di solidarieta' comunale in
conformita' al nuovo regime delle esenzioni;
- e' stata disposta l'esenzione, limitatamente al 2015, a
favore dei contribuenti che in base alla previgente normativa
risultavano esenti, ma che risultano invece soggetti al tributo in
base alle nuove disposizioni;
- viene meno, a decorrere dal 2015, per l'abrogazione del
comma 5-bis dell'art. 4 decreto-legge n. 16 del 2012, l'esenzione dal
tributo per i terreni a immutabile destinazione agro-silvo-pastorale
a proprieta' collettiva indivisibile ed inusucapibile;
- e' disposta un'ulteriore proroga della scadenza del
versamento del tributo al 10 febbraio 2015.
Con il primo atto di motivi aggiunti, i Comuni ricorrenti hanno
dedotto l'illegittimita' dell'elenco Istat, cosi' come richiamato
dall'art. 1, comma 1, lettera a), decreto-legge n. 4 del 2015,
laddove, in violazione dell'art. 3 Cost., attribuisce loro la
classificazione di comuni «parzialmente montani» nonche'
l'illegittimita' della scelta di operare i tagli ai trasferimenti a
valere sul fondo di solidarieta' comunale in via ex ante anziche' a
consuntivo, in violazione dei fondamentali principi di regolarita'
contabile sanciti dall'art. 81 Cost., nonche' hanno contestato la
scelta dei criteri utilizzati per la stima del gettito, in
considerazione della scarsa trasparenza ed attendibilita' del
relativo, procedimento di calcolo da parte del Ministero.
I ricorrenti, con un secondo atto di motivi aggiunti, hanno,
impugnato, deducendo vizi di illegittimita' derivata (violazione
degli articoli 3 e 53, comma 2, Cost.; violazione degli articoli 81 e
119 Cost.; violazione degli articoli 3 e 97 Cost; violazione
dell'art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile; eccesso
di potere per irragionevolezza, disparita' di trattamento, violazione
dei principi di regolarita' contabile, violazione del principio di
irretroattivita' della legge), il comunicato del l'aprile 2015, con
cui il Ministero dell'Interno ha dato notizia di avere concretamente
applicato quanto disposto dal decreto-legge 4 del 2015, come
convertito in legge n. 34 del 2015.
In particolare, per il Comune di Perugia, e' stata pubblicata la
rideterminazione del fondo di solidarieta' comunale per l'anno 2014
pari ad euro 19.206.470,25, con un taglio risultante implicitamente
da tale rideterminazione pari ad euro 1.549.167,59, mentre, per il
Comune di Narni, e' stata pubblicata la rideterminazione del fondo di
solidarieta' comunale per l'anno 2014 pari ad euro 2.826.853,14, con
un taglio risultante implicitamente da tale rideterminazione pari ad
euro 507.650,77.
Il Ministero dell'interno, Direzione per la Finanza Locale, con
altro comunicato del 15 aprile 2015, ha dato notizia di avere
concretamente applicato quanto disposto dal decreto-legge n. 4 del
2015, cosi' convertito in legge n. 34 del 2015, con decurtazione, per
l'anno 2015, a valere sul fondo di solidarieta' comunale, di una
somma di euro 1.549.167,59 per il Comune di Perugia e di euro
507.650,07 per il Comune di Narni.
Di talche', i Comuni ricorrenti, con un terzo atto di motivi
aggiunti, hanno impugnato anche tale atto di determinazione del fondo
di solidarieta' comunale per il 2015, ritenendo anch'esso affetto,
per i vizi in precedenza richiamati, da illegittimita' derivata.
L'Avvocatura Generale dello Stato, in via preliminare, ha
sollevato seguenti eccezioni processuali:
- inammissibilita' del ricorso collettivo in quanto non si
riscontrerebbe un interesse univoco che accomuna le posizioni di
tutti i ricorrenti. In particolare, non si comprenderebbe quale
interesse al ricorso possa avere un comune i cui terreni, esenti
sulla base dei vecchi criteri, continuano ad essere esenti;
- mancata integrazione del contraddittorio nei confronti di
tutti gli altri enti territoriali tra i quali e' ripartito l'onere
determinato dal vincolo di bilancio statale previsto dal comma 5-bis
dell'art. 4 del decreto-legge n. 16 del 2012. Nella denegata ipotesi
di accoglimento del ricorso, infatti, la somma portata in riduzione
per comuni incisi dalle norme dovrebbe essere necessariamente
riversata sugli altri enti locali;
- inammissibilita' del ricorso in quanto l'elenco dei comuni
italiani pubblicato sulla pagina web dell'Istat non potrebbe essere
configurato come un provvedimento amministrativo e comunque non
sarebbe autonomamente impugnabile, atteso che, oltre ad essere privo
delle caratteristiche e dei requisiti tipici del provvedimento
amministrativo, costituirebbe il risultato di una raccolta di dati ed
informazioni, riportati in una tabella per ciascun comune italiano,
in virtu' dell'attivita' di cui all'art. 15 decreto legislativo n.
322 del 1989;
- carenza di legittimazione passiva dell'Istat che non
avrebbe elaborato la classificazione censurata ne' avrebbe concorso
ad adottare gli atti impugnati, sicche' dovrebbe essere estromesso
dal giudizio. L'Istat, per quanto concerne la classificazione dei
comuni in montani/parzialmente montani/non montani, si sarebbe
limitato a raccogliere e diffondere sul proprio sito istituzionale
informazioni derivanti da fonti diverse;
- assenza di qualunque doglianza volta a contestare presunti
vizi di legittimita' del decreto ministeriale 28 novembre 2014;
- inammissibilita' del ricorso per carenza di interesse in
quanto il ricorso sarebbe principalmente rivolto avverso un atto ex
se non impugnabile e privo dei presupposti tipici del provvedimento
amministrativo ed in quanto, inoltre, non si evincerebbe che parte
ricorrente abbia subito un pregiudizio diretto ed immediato
dall'elenco impugnato;
- inammissibilita' della richiesta di rimessione della
questione di legittimita' costituzionale in quanto tale domanda
incidentale sarebbe solo quando sia stato impugnato il provvedimento
amministrativo, facendo valere la sua illegittimita' per contrasto
con la norma.
Nel merito, ha contestato la fondatezza delle censure dedotte
concludendo per il rigetto del ricorso.
I ricorrenti hanno depositato altre memorie a sostegno delle
proprie ragioni.
All'udienza pubblica del 4 novembre 2015, la causa e' stata
trattenuta per la decisione.
2. L'interesse dei ricorrenti al ricorso puo' essere individuato
nella volonta' degli enti locali di conservare lo status quo ante,
vale a dire di non subire i «tagli» al fondo di solidarieta' comunale
derivanti dal venire meno dell'esenzione dall'IMU agricola per i
terreni ricadenti nel proprio territorio, e, quindi, di opporsi a
tale decisione del Governo centrale, atteso che la riduzione dei
terreni esentati dal pagamento dell'IMU agricola e' volta proprio ad
aumentare il gettito Fiscale in favore dei comuni, a compensazione
delle decurtazioni nell'ambito del fondo di solidarieta' comunale.
L'ammontare complessivo delle variazioni per effetto del maggior
gettito derivante dalla riduzione delle esenzioni dall'imposta,
peraltro, e' stato ridotto da euro 350.000.000,00 a partire dal 2014
(importo previsto nel decreto-legge n. 66 del 2014) ad euro
230.691.885,33 per il 2014 e ad euro 268.652.847,44 per il 2015
(importi previsti nel decreto-legge n. 4 del 2015). Diversamente,
infatti, il ricorso si rivelerebbe inammissibile per carenza di
interesse in quanto l'ente territoriale, in astratto, avrebbe un
evidente interesse ad ottenere un maggior gettito derivante
dall'assoggettamento ad IMU di terreni agricoli in precedenza
esclusi, sicche' il reale interesse, come detto, e' individuabile nel
mantenimento dello status quo ante, vale a dire nella conservazione
dell'esenzione dall'imposta al fine di evitare i tagli al fondo di
solidarieta' comunale che l'estensione dell'imposta con il
conseguente maggior gettito comporta.
Il Collegio deve rappresentare altresi' che la decisione operata
dal Governo centrale di operare decurtazioni al fondo di solidarieta'
comunale costituisce un atto politico, che attiene ai rapporti tra
Governo centrale e Governi territoriali, non assoggettato, in quanto
tale, al sindacato giurisdizionale del giudice amministrativo.
Va da se', allora, che l'interesse al ricorso non puo' essere
fatto discendere dall'interesse dei ricorrenti a non subire le
decurtazioni al fondo di solidarieta' comunale in quanto tale scelta
si configura come una decisione espressione di volonta' politica, il
cui eventuale sindacato sarebbe del tutto esorbitante dai limiti di
questa giurisdizione.
Di contro, l'interesse qualificato e differenziato in grado di
rendere ammissibile il ricorso appare costituito dall'aspirazione al
mantenimento dello status quo ante, attraverso l'inclusione tra i
comuni esenti, che eviterebbe di sostituire ad un'entrata certa,
quale quella derivante dal finanziamento a carico del fondo di
solidarieta' comunale, un'entrata presunta e piu' difficile da
realizzare immediatamente e per intero, oltre che piu' onerosa per i
proprietari dei terreni agricoli stanziati sui territori comunali non
piu' esentati dal pagamento dell'imposta, quale il gettito derivante
dal pagamento dell'IMU agricola.
Ne consegue che l'interesse sotteso alle censure rivolte avverso
l'elenco dei comuni italiani predisposto dall'Istat deve intendersi
finalizzato a ottenere l'inclusione dei comuni ricorrenti tra i
comuni totalmente montani, mentre non e' percepibile quale interesse
possa sussistere alla integrale caducazione dell'elenco, atteso che,
ad un suo eventuale travolgimento, non potrebbe in alcun caso seguire
il ripristino della situazione normativa precedente al di n. 4 del
2015 ed al decreto-legge n. 66 del 2014, ma esclusivamente l'obbligo
di procedere ad una nuova predisposizione dello stesso.
I Comuni di Perugia e Narni hanno rappresentato di essere stati
classificati come «esenti» dall'ICI nella previgente disciplina e
come «parzialmente montani» nella nuova disciplina, sicche' sotto
tale profilo il ricorso si rivela ammissibile.
3. Il Collegio ritiene di sollevare d'ufficio, in quanto
rilevante e non manifestamente infondata, la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto-legge 24 gennaio
2015, n. 4, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge 24
marzo 2015, n. 34, nella parte in cui, alle lettera a) e b), prevede
l'esenzione dall'IMU agricola per i terreni ubicati nei comuni
classificati totalmente montani o parzialmente montani (in tal caso,
ove posseduti e condotti da coltivatori diretti e da imprenditori
agricoli professionali) nell'elenco dei comuni italiani predisposto
dall'Istat.
3.1 La questione si presenta all'evidenza rilevante ai fini della
decisione della controversia in quanto la legittimita' dell'impugnato
elenco Istat e degli atti conseguenti di rideterminazione delle
risorse!. stanziate a valere sul Fondo di Solidarieta' Comunale e,
quindi, la complessiva definizione del presente giudizio discende
inevitabilmente dalla risoluzione della questione di legittimita'
costituzionale della norma nella parte in cui determina che
(l'esenzione dall'IMU per i terreni agricoli situati in ogni singolo
Comune discende dalla classificazione del grado di montanita' dei
Comuni stessi contenuta nell'elenco predisposto dall'Istat.
3.2 Detta questione, oltre che rilevante ai fini della decisione
della controversia, non e' manifestamente infondata con riferimento
alla possibile violazione dell'art. 23 Cost. secondo cui nessuna
prestazione personale o patrimoniale puo' essere imposta se non in
base alla legge.
La riserva di legge di cui all'art. 23 Cost., gia' prevista nello
Statuto albertino, contiene il principio classico delle democrazie
liberali «no taxation without representation» e, attraverso la
locuzione «in base alla legge», si configura come una riserva
relativa e non assoluta, per cui la legge puo' non regolare
integralmente il rapporto tributario, demandando ad un regolamento, o
ad altra fonte subordinata, la disciplina specifica degli elementi
fissati in generale dalla norma primaria.
La problematica di maggiore rilievo, quindi, si concreta
nell'individuazione di quale contenuto minimo la legge debba avere
nel disciplinare la fattispecie tributaria e, di tale contenuto
minino, deve ritenersi elemento ineliminabile la specificazione del
presupposto di fatto fonte dell'obbligazione.
La Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire come, in linea
di principio, non vi sia dubbio che le norme di agevolazione
tributaria siano anch'esse, al pari delle norme impositive,
sottoposte alla riserva relativa di legge di cui all'art. 23 Cost.
perche' realizzano un'integrazione degli elementi essenziali del
tributo (sentenze n. 60 del 2011 e n. 123 del 2010).
Ne consegue che i profili fondamentali della disciplina
agevolativa, cosi' come di quella impositiva, devono essere regolati
direttamente dalla fonte normativa primaria.
Nel caso esaminato nella sentenza n. 60 del 2010, ad esempio, nel
dichiarare infondata la questione di legittimita' costituzionale con
riferimento all'art. 23 Cost., la Corte costituzionale ha
rappresentato che le norme censurate hanno attribuito alla Giunta
regionale la possibilita' di concedere agevolazioni fiscali «nei
limiti stabiliti annualmente con legge finanziaria regionale», per
cui, affinche' la riserva di legge sia rispettata, e' necessario che
il riferimento alla legge finanziaria sia inteso nel senso che
quest'ultima non deve limitarsi a fissare i tetti massimi
dell'importo delle agevolazioni accordate, ma deve determinare in
modo sufficiente anche le fattispecie di agevolazioni, individuandone
gli elementi fondamentali, quali, tra gli altri, presupposti
soggettivi ed oggettivi per usufruire del beneficio. L'art. 1, del
decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4, come innanzi precisato, ha
previsto che, a decorrere dall'anno 2015, l'esenzione dall'imposta
municipale propria (IMU) prevista dalla lettera h) del comma 1
dell'art. 7 del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 504, si
applica:
«a) ai terreni agricoli, nonche' a quelli non coltivati,
ubicati nei comuni classificati totalmente montani di cui all'elenco
dei comuni italiani predisposto dall'Istituto nazionale di statistica
(ISTAT);
b) ai terreni agricoli, nonche' a quelli non coltivati,
posseduti e condotti dai coltivatori diretti e dagli imprenditori
agricoli professionali ubicati nei comuni classificati parzialmente
montani di cui allo stesso elenco ISTAT».
Di talche', la norma di legge ha fissato il criterio generale per
ottenere l'esenzione dall'IMU, vale a dire l'ubicazione dei terreni
agricoli e di quelli non coltivati nei comuni totalmente montani e
l'ubicazione dei terreni agricoli e di quelli non coltivati,
posseduti e condotti dai coltivatori diretti e dagli imprenditori
agricoli professionali, nei comuni parzialmente montani, ma ha
demandato la classificazione dei comuni come totalmente montani,
parzialmente montani o non montani all'Istat, vale a dire all'elenco
predisposto da tale Istituto.
Il presupposto di fatto per l'applicazione dell'agevolazione e,
di converso, per l'applicazione dell'imposta, quindi, discende da una
variabile esogena al dettato legislativo, la classificazione dei
singoli Comuni nell'elenco predisposto dall'Istat.
Il rispetto o meno della riserva relativa di legge, di
conseguenza, postula la verifica della natura del potere
amministrativo nella formazione del suddetto elenco, nel senso che se
il potere esercitato e' vincolato da norme di legge, sia pure
differenti rispetto alla norma di cui all'art. 1 decreto-legge n. 4
del 2015, il presupposto di fatto dell'agevolazione deve comunque
ritenersi stabilito dalla legge con conseguente compatibilita'
costituzionale della norma, mentre se il (potere esercitato nella
predisposizione dell'elenco non e' vincolato ma e' espressione di
discrezionalita' amministrativa, il presupposto di fatto
dell'agevolazione e, di contro, dell'imposizione non puo' ritenersi
stabilito dalla legge, con conseguente sospetto di
incostituzionalita' della norma attributiva del beneficio e, in
definitiva, indicativa del perimetro di applicazione dell'imposta.
L'Avvocatura Generale dello Stato, nella propria memoria, ha
rilevato, quanto alla classificazione per grado di montanita', che la
suddivisione dei Comuni in «totalmente montani», «parzialmente
montani» e «non montani» non deriva da una classificazione operata
dall'Istat, ma e' essenzialmente applicativa dell'art. 1 della legge
n. 991 del 1952 nonche' dell'art. 14 della stessa legge ed e' stata
definita dalla Commissione censuaria centrale e trasmessa all'Istat
dall'Uncem (Unione Nazionale Comuni Comunita' Enti Montani); la
difesa erariale ha altresi' sottolineato che, con l'entrata in vigore
della legge n. 142 del 1990, la quale ha abrogato gli articoli 1 e 14
della legge n. 991 del 1952, sono state cancellate le norme che
prevedevano l'aggiornamento della suddetta classificazione.
L'art. 1 della legge n. 991 del 1952 considerava territori
montarli i Comuni censuari situati per almeno l'80% della loro
superficie al di sopra di 600 metri di altitudine sul livello del
mare e quelli nei quali il dislivello tra la quota altimetrica
inferiore e la superiore del territorio comunale non e' minore di
seicento metri, sempre che il reddito imponibile medio per ettaro
fosse inferiore a certe soglie, attribuendo alla Commissione
censuaria centrale il compito di compilare e tenere aggiornato un
elenco ed altresi' la facolta' di includere nell'elenco stesso i
Comuni, o le porzioni di Comune, anche non limitrofi ai precedenti, i
quali, pur non trovandosi nelle condizioni anzidette, presentino pari
condizioni economico-agrarie, con particolare riguardo ai Comuni gia'
classificati montani nel catasto agrario ed a quelli riconosciuti,
per il loro intero territorio, danneggiati per eventi bellici.
Tale articolo e' stato prima sostituito dall'articolo unico della
legge n. 657 del 1957 e successivamente abrogato dall'art. 29 della
legge n. 142 del 1990.
Ne consegue che, se durante la vigenza dell'art. 1 della legge n.
991 del 1952 l'elenco formato dalla Commissione censuaria poteva
dirsi sostanzialmente vincolato dalla norma di legge, una volta
abrogata tale disposizione, i parametri per la formazione dell'elenco
sono divenuti discrezionali e se l'Istat, o qualunque altra
amministrazione abbia il potere di incidere sulla formazione
dell'elenco stesso, ha deciso di mantenere la classificazione
effettuata prima dalla Commissione censuaria e dopo dall'Uncem lo ha
fatto in modo del tutto volontario e svincolato da un dettato
legislativo non piu' esistente.
In altri termini, con l'entrata in vigore del decreto-legge n. 4
del 2015, il criterio di esenzione dall'IMU agricola e' basato sulla
classificazione dei Comuni di cui all'elenco Istat, sicche', abrogate
gia' nel 1990 le norme del 1952 che dettavano i parametri per la
redazione dell'elenco, l'eventuale riferimento agli stessi parametri
da parte dell'amministrazione competente costituisce una
determinazione discrezionale e non piu' vincolata dalla norma di
legge.
Il Collegio, sulla base di tali considerazioni, ritiene che la
norma di cui all'art. 1 del decreto-legge n. 4 del 2015, convertito
in legge, con modificazioni, dalla legge n. 34 del 2015, possa
rivelarsi violativa della riserva relativa di legge di cui all'art.
23 Cost. nella parte in cui, alle lettera a) e b), prevede
l'esenzione dall'IMU agricola per i terreni ubicati nei comuni
classificati totalmente montani o parzialmente montani (in tal caso,
ove posseduti e condotti da coltivatori diretti e da imprenditori
agricoli professionali) nell'elenco dei comuni italiani predisposto
dall'Istat.
Infatti, il presupposto di fatto fonte dell'esenzione tributaria
e' demandato ad una classificazione del grado di montanita' dei
Comuni contenuta in un atto amministrativo non predisposto
nell'attuazione vincolata di criteri prefissati da una norma di
legge, ma frutto di discrezionalita' dell'amministrazione che redige
l'elenco o, eventualmente (anche se dagli atti del giudizio non
risulta chiaro quale sia l'autorita' amministrativa effettivamente
competente, fermo restando, ovviamente, che un'amministrazione
competente deve necessariamente esserci), di altra amministrazione
che abbia il potere di incidere sui criteri di formazione dello
stesso.
4. Il Collegio, diversamente, ritiene che siano manifestamente
infondate le questioni di legittimita' costituzionale astrattamente
ipotizzabili con riferimento agli articoli 3, 81 e 119 Cost. nonche'
quelle relative alla violazione del principio di irretroattivita'
delle norme.
4.1 Nel caso di specie, non viene in rilievo il canone di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., assurto nella giurisprudenza
costituzionale a clausola generale, anche quale limite immanente
all'esercizio della discrezionalita' del legislatore, in quanto la
questione di compatibilita' costituzionale della norma riguarda
proprio l'assenza di criteri utili a definire il grado di
montanita' - che in una materia coperta da riserva relativa di legge
dovrebbero essere necessariamente presenti - e non gia' la presenza
di criteri che possano essere reputati irragionevoli o lesivi del
principio di uguaglianza.
4.2 In relazione agli articoli 81 e 119 Cost., inoltre, il
Collegio rileva che se e' vero che un Comune, precedentemente
classificato come montano, puo' essere leso dalla sostituzione di
un'entrata certa, quale quella derivante dal finanziamento a carico
del fondo di solidarieta' comunale, con un'entrata presunta e piu'
difficile da realizzare immediatamente e per intero, oltre che piu'
onerosa per i proprietari dei terreni agricoli stanziati sui
territori comunali non piu' esentati dal pagamento dell'imposta,
quale il gettito derivante dal pagamento dell'IMU agricola, e'
altrettanto vero che non sembra da questa previsione di legge
desumersi alcuna violazione dei precetti costituzionali.
In particolare, non appare ravvisabile alcuna lesione delle
prerogative costituzionalmente riconosciute agli enti locali atteso
che, come in modo condivisibile posto in rilievo dall'Avvocatura
Generale dello Stato, il versamento di un tributo ha antologicamente
insito un profilo di incertezza per cio' che riguarda sia la
corresponsione dello stesso, dipendente dalla volonta' del
contribuente o dall'eventuale accertamento del Comune, sia la
quantificazione della prestazione che puo' dar luogo ad errori o
inesattezze, per le quali il Comune e' comunque dotato degli
strumenti adeguati per accertare l'evasione o l'inesattezza dei
versamenti e ripristinare cosi' la regolarita' della posizione
tributaria.
5.3 Per quanto concerne, infine, la prospettata violazione del
principio di irretroattivita', occorre in primo luogo rilevare che la
riduzione delle esenzioni dall'IMU agricola per farne derivare un
maggior gettito annuo complessivo e' stata prevista dall'art. 4,
comma 5-bis, del decreto-legge 16 del 2012, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 44 del 2012, come sostituito dall'art.
22, comma 2, del decreto-legge n. 66 del 2014, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 89 del 2014.
Ne consegue che la modifica del regime di esenzione dall'IMU
agricola, avente decorrenza dal periodo d'imposta 2014, non puo'
dirsi abbia effetto retroattivo e, comunque, non puo' ritenersi leso
il principio di affidamento dei contribuenti prima esentati in quanto
almeno dal 24 aprile 2014 (data di pubblicazione del decreto-legge n.
66 del 2014), gli stessi erano in grado di conoscere che il regime di
esenzione sarebbe variato per ricavarne un maggior gettito
complessivo annuo.
Inoltre, per l'ipotesi in cui un determinato terreno, esente in
base alla previsione del decreto interministeriale del 28 novembre
2014, sia invece assoggettato all'IMU agricola in base alla
previsione dell'art. 1 del decreto-legge n. 4 del 2015, ai sensi del
quarto comma 4 dello stesso art. 1, conserva efficacia in parte qua
il decreto interministeriale con esclusivo riferimento all'anno di
imposta 2014. A cio' si aggiunga, ad ogni buon conto, che fra i
precetti costituzionali preposti all'ordinamento tributario non
esiste il divieto di retroattivita' delle norme, come invece accade
per il diritto penale ai sensi dell'art. 25 Cost.
6. Per tutte le ragioni sopraesposte, il Collegio ritiene
rilevante ai fini della decisione della controversia e non
manifestamente infondata, per violazione dell'art. 23 Cost., la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del
decreto-legge 24 gennaio 2015, n. 4, convertito in legge, con
modificazioni, dalla legge 24 marzo 2015, n. 34, nella parte in cui,
alle lettera a) e b), prevede l'esenzione dall'IMU agricola per i
terreni ubicati nei comuni classificati totalmente montani o
parzialmente montani (in tal caso, ove posseduti e condotti da
coltivatori diretti e da imprenditori agricoli professionali)
nell'elenco dei comuni italiani predisposto dall'Istat, sicche' deve
essere disposta la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale
o,la sospensione del giudizio ai sensi dell'art. 134 della
Costituzione dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948
n. 1 e dell'art. 23 della legge costituzionale 11 marzo 1953 n. 87.