ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 109
e 110, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(legge di stabilita' 2016)», promossi con ricorsi della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia e della Regione Puglia, notificati il
29 febbraio 2016 ed il 29 febbraio-4 marzo 2016, depositati in
cancelleria il 7 e l'8 marzo 2016 ed iscritti ai nn. 14 e 16 del
registro ricorsi 2016.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2017 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Giandomenico Falcon per la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, Marcello Cecchetti per la Regione Puglia e
l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 29 febbraio 2016 e depositato il 7
marzo 2016 (reg. ric. n. 14 del 2016), la Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 97,
primo comma, 117, primo comma, in relazione all'art. 33 del
regolamento del Consiglio della Comunita' europea n. 1083/2006
dell'11 luglio 2006 (Disposizioni generali sul Fondo europeo di
sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di
coesione), 118, 119 e 120, secondo comma, della Costituzione,
all'art. 10 della legge costituzionale 10 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione),
all'art. 16, in combinato disposto con gli artt. 4, 5 e 6, e agli
artt. 48, 49, 50 e 63 dello statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1),
al principio pattizio e al principio di leale collaborazione,
questione di legittimita' costituzionale, tra gli altri, dell'art. 1,
commi 109 e 110, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2016)».
Le disposizioni censurate prevedono che:
«109. Entro il 31 marzo 2016 si provvede, con le procedure di cui
all'articolo 4, comma 3, del decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76,
convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013, n. 99, alla
ricognizione delle risorse del Fondo di rotazione di cui all'articolo
5 della legge 16 aprile 1987, n. 183 , gia' destinate agli interventi
del Piano di Azione Coesione (PAC), non ancora oggetto di impegni
giuridicamente vincolanti rispetto ai cronoprogrammi approvati. A tal
fine, le amministrazioni titolari di interventi del PAC, approvati
alla data di entrata in vigore della presente legge, inviano al
sistema di monitoraggio nazionale, entro il 31 gennaio 2016, i dati
relativi alle risorse impegnate e pagate per ciascuna linea di
intervento.
110. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri,
adottato entro il 30 aprile 2016 di concerto con il Ministro
dell'economia e delle finanze e con il Ministro del lavoro e delle
politiche sociali, e' determinato l'ammontare delle risorse
disponibili in esito alla ricognizione di cui al comma 109 ed e'
disposto l'utilizzo delle stesse per l'estensione dell'esonero
contributivo di cui ai commi 178 e 179 alle assunzioni a tempo
indeterminato effettuate nell'anno 2017 in favore dei datori di
lavoro privati, operanti nelle regioni Abruzzo, Molise, Campania,
Basilicata, Sicilia, Puglia, Calabria e Sardegna, alle medesime
condizioni previste dai predetti commi, eventualmente rimodulando la
durata temporale e l'entita' dell'esonero e comunque assicurando una
maggiorazione della percentuale di decontribuzione e del relativo
importo massimo per l'assunzione di donne di qualsiasi eta', prive di
un impiego regolarmente retribuito da almeno sei mesi, in ragione
delle risorse che si renderanno disponibili ai sensi del comma 109,
la cui efficacia e' subordinata all'autorizzazione della Commissione
europea ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 3, del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea.».
2.- La parte ricorrente, in via preliminare, ricostruisce il
contesto in cui le disposizioni impugnate si collocano, individuato
nell'ambito dei fondi destinati al Piano di Azione Coesione (PAC).
L'art. 1 della legge n. 208 del 2015, in particolare, prevede un
monitoraggio e una ricognizione delle risorse non ancora oggetto di
impegni giuridicamente vincolanti rispetto ai cronoprogrammi
approvati (comma 109) e, all'esito di tale ricognizione, una
riallocazione delle risorse disponibili per destinarle al
finanziamento dell'esonero contributivo in favore dei datori di
lavoro privati nelle Regioni Abruzzo, Molise, Campania, Basilicata,
Sicilia, Puglia, Calabria e Sardegna, con particolare riferimento
all'impiego femminile (comma 110).
La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, pertanto, ricostruisce
il Piano di Azione Coesione quale strumento di programmazione avviato
dal Governo italiano, d'intesa con la Commissione Europea, mediante
l'accordo sottoscritto il 7 novembre 2011, per accelerare
l'attuazione dei programmi cofinanziati dai Fondi strutturali
2007-2013 e per recuperare i ritardi nell'uso di detti fondi
strutturali. Il Piano definisce un'azione di cooperazione rafforzata
tra le autorita' europee, il Governo e le amministrazioni e prevede
la costituzione di un "Gruppo di azione" con il compito di seguire i
Piani di Azione Coesione, quale modalita' di cooperazione rafforzata
tra lo Stato membro e la Commissione europea.
Per assicurare il pieno e tempestivo utilizzo dei fondi PAC,
l'art. 4, comma 3, del decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76, recante
«Primi interventi urgenti per la promozione dell'occupazione, in
particolare giovanile, della coesione sociale, nonche' in materia di
Imposta sul valore aggiunto (IVA) e altre misure finanziarie
urgenti», convertito nella legge 9 agosto 2013, n. 99, ha previsto
che il Gruppo di azione proceda periodicamente, in collaborazione con
le amministrazioni interessate, alla verifica dello stato di
avanzamento dei singoli interventi e alle conseguenti rimodulazioni
del Piano che si rendessero necessarie a seguito dell'attivita' di
monitoraggio, anche mediante eventuali riprogrammazioni.
Sulla base di tali regole generali, nel 2012, la stessa Regione
ricorrente ha concordato con il Governo l'adesione al Piano di Azione
Coesione, confermata dal Presidente della Regione con nota del 7
dicembre 2012.
In seguito, la Commissione europea, in data 14 giugno 2013, ha
acconsentito ad una modifica del Programma Operativo Regionale del
Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (POR FESR) a favore della
riprogrammazione delle risorse per le iniziative del Programma
Operativo Regionale del Fondo Sociale Europeo (FSE) sul programma
esterno parallelo, richiedendo che la Regione procedesse ad un'unica
notifica di modifica del POR FESR.
Il complesso degli interventi del Piano regionale e' stato poi
successivamente approvato dalla Giunta regionale con delibera del 21
marzo 2014, n. 515, con l'impegno finanziario di oltre 67 milioni di
euro, derivanti dalla riduzione della quota nazionale del Fondo di
rotazione del Programma «POR FESR 2007-2013 Obiettivo Competitivita'
regionale e occupazione Friuli-Venezia Giulia».
Nella ricostruzione regionale, il Piano in parte proseguirebbe
iniziative gia' avviate nel quadro del POR FESR, in parte
finanzierebbe iniziative nuove, prevedendo diverse "azioni", ciascuna
destinata al perseguimento di importanti obiettivi di politica
sociale.
La difesa regionale sottolinea come il finanziamento del Piano
sia gia' stato una prima volta ridotto dal legislatore statale.
Precisamente, l'art. 1, comma 122, della legge 23 dicembre 2014, n.
190, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)», come modificato
dall'art. 7, comma 9-sexies, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78
(Disposizioni urgenti in materia di enti territoriali), convertito
nella legge 6 agosto 2015, n. 125, ha previsto una "riprogrammazione"
delle risorse del Fondo di rotazione, gia' destinate agli interventi
del PAC, che dal sistema di monitoraggio del Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell'economia e delle
finanze risultassero non ancora impegnate.
La parte ricorrente pone in evidenza, dunque, la nuova
riprogrammazione dei fondi realizzata dalle disposizioni impugnate,
che sarebbe preordinata alla revoca di fondi gestiti dalla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia per gli interventi previsti dal PAC
nelle materie di sua competenza. Precisamente, la riduzione delle
risorse del PAC sarebbe prevista dal comma 110 dell'art. 1 della
legge n. 208 del 2015, ma gli stessi obblighi di comunicazione e il
relativo monitoraggio di cui al comma l09 sarebbero funzionali
all'operazione di cui al comma successivo, ponendosi in posizione
accessoria e servente rispetto al comma 110.
Le disposizioni impugnate, dunque, sarebbero collegate e nel loro
insieme lesive delle competenze della Regione e, quindi, illegittime.
2.1.- In primo luogo, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
deduce la violazione dell'autonomia finanziaria garantita dagli artt.
48, 49 e 50 dello statuto reg. Friuli-Venezia Giulia e dall'art. 119
Cost., la violazione del principio pattizio, e, in subordine, del
principio di leale collaborazione di cui all'art. 120, secondo comma
Cost.
Il PAC, infatti, frutto di uno specifico accordo tra il Governo e
la Regione, costituirebbe una forma di finanziamento regionale,
pienamente rientrante nel quadro previsto dagli artt. 48, 49 e 50
dello statuto di autonomia e dall'art. 119 Cost., in particolare
nella parte in cui si prevede che, per provvedere a scopi
determinati, che non rientrano nelle funzioni normali della Regione,
e per l'esecuzione di programmi organici di sviluppo, lo Stato possa
assegnare alla stessa speciali contributi (art. 50).
Il finanziamento del PAC, quindi, una volta deciso, entrerebbe a
far parte della complessiva finanza regionale e l'accordo tra il
Governo e la Regione per tale finanziamento costituirebbe
applicazione del principio pattizio che regge i rapporti tra il
Friuli-Venezia Giulia, quale Regione ad autonomia differenziata, e lo
Stato. Tale principio, fondato su una pluralita' di regole previste
dallo statuto reg. Friuli-Venezia Giulia, tra le quali la procedura
concordata per la revisione delle regole del Titolo IV (art. 63,
quinto comma) e la procedura prevista per le norme di attuazione
(art. 65), troverebbe piena affermazione nella legislazione, in
particolare nell'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'art.
119 della Costituzione), nonche' nella giurisprudenza costituzionale
(sono citate le sentenze n. 155 e n. 19 del 2015).
La revoca unilaterale del finanziamento, quindi, sarebbe in
contraddizione con il suddetto principio e, in ogni caso, lesiva del
principio di leale collaborazione, in collegamento con l'art. 50
dello statuto reg. Friuli-Venezia Giulia, il quale non prevede che
l'assegnazione di fondi alla Regione possa essere revocata ad nutum,
in assenza di qualunque forma di interlocuzione.
2.2.- In secondo luogo, la parte ricorrente deduce la lesione:
dell'art. 3 Cost., per violazione del principio di ragionevolezza,
dell'affidamento e di certezza del diritto; dell'art. 97, primo
comma, Cost., per contrasto con il principio di buon andamento e di
programmazione delle risorse finanziarie e dell'attivita'
amministrativa; dell'art. 117, primo comma, Cost., sempre per
violazione del principio di certezza del diritto, radicato anche nel
diritto europeo.
La sottrazione dei finanziamenti PAC - il quale e' il risultato
di un'azione combinata tra Unione europea, Stato, Regione e comunita'
locali - alla propria destinazione e alla comunita' regionale,
infatti, sarebbe irragionevole e in contraddizione con il principio
di programmazione, componente essenziale del principio di buon
andamento della pubblica amministrazione.
La norma lederebbe poi il principio dell'affidamento, anch'esso
radicato nell'art. 3 Cost., perche' la Regione e la sua comunita'
territoriale sarebbero privati di risorse sulle quali esse potevano
legittimamente contare, interrompendo in settori delicati
l'esercizio, gia' in corso, di funzioni amministrative e di azioni di
politica sociale. Il che renderebbe priva di razionalita' anche la
parte gia' svolta, frustrando la complessiva azione regionale e la
generale produttivita' della spesa.
Il difetto di ragionevolezza sarebbe ulteriormente rafforzato dal
fatto che l'utilizzo delle risorse a cui dare nuova destinazione non
risulterebbe neppure certo, dato che la stessa disposizione impugnata
conclude stabilendo che la sua efficacia «e' subordinata
all'autorizzazione della Commissione europea ai sensi dell'articolo
l08, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea».
La previsione colliderebbe anche con il principio di certezza del
diritto, radicato sia nell'art. 3 Cost. sia nel diritto europeo,
vincolante ai sensi dell'art. 117, primo comma, Cost., trattandosi di
fattispecie condizionata dagli obblighi europei, in relazione
all'intervenuto accordo con la Commissione europea sulla nuova
destinazione dei fondi e alle regole sulla riprogrammazione contenute
nell'art. 33 del regolamento CE n. 1083/2006, in attuazione degli
artt. 176 e 177 Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
(TFUE).
Il contrasto delle norme impugnate con i predetti parametri
costituzionali ridonderebbe sull'esercizio di competenze
costituzionali della Regione, perche' condizionerebbe l'esercizio
delle funzioni amministrative della ricorrente nelle materie ad essa
attribuite dallo statuto reg. Friuli-Venezia Giulia (art. 16, in
combinato con gli artt. 4, 5 e 6) o dall'art. 118 Cost., in
combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001, e
segnatamente nelle materie interessate dagli interventi del PAC,
quali: l'organizzazione regionale, l'urbanistica, i trasporti locali,
il sostegno alle imprese e all'occupazione, i porti. Tale contrasto
violerebbe, di conseguenza, anche l'autonomia finanziaria della
Regione.
La difesa regionale precisa, altresi', che la disposizione di cui
all'impugnato comma 109, nella parte in cui si riferisce a risorse
«non ancora oggetto di impegni giuridicamente vincolanti rispetto ai
cronoprogrammi approvati», potrebbe anche interpretarsi nel senso di
imporre la revoca dei soli fondi per i quali vi sia ritardo rispetto
al cronoprogramma. Nondimeno, anche accedendo a tale interpretazione,
la disposizione determinerebbe la revoca del finanziamento in modo
generalizzato e senza una valutazione specifica in ordine alla
responsabilita' e gravita' del ritardo, nonche' all'interesse
pubblico alla prosecuzione del programma, in relazione al suo stato
di avanzamento e al suo rilievo.
3.- Con ricorso notificato il 29 febbraio-4 marzo 2016 e
depositato l'8 marzo 2016 (reg. ric. n. 16 del 2016), la Regione
Puglia ha sollevato, in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma,
Cost., in relazione all'art. 33 del regolamento CE n. 1083/2006,
nonche' all'art. 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo
comma, e 119, primo comma, Cost., questioni di legittimita'
costituzionale del solo comma 110 dell'art. 1 della legge n. 208 del
2015.
3.1.- Nello specifico, l'illegittimita' costituzionale
conseguirebbe alla violazione dell'intesa tra Governo italiano e
Commissione europea del 7 novembre 2011, con la quale si e' dato
avvio, congiuntamente e simultaneamente, alla revisione dei programmi
operativi riferiti ai fondi strutturali 2007-2013 e al PAC, con
conseguente lesione dell'art. 33 del regolamento CE n. 1083/2006, che
disciplina la revisione dei programmi operativi, nella cui cornice si
collocherebbe l'intesa.
L'intesa del 7 novembre 2011, infatti, avrebbe definito una
revisione dei programmi cofinanziati dai fondi strutturali europei
2007-2013, al fine di far fronte al ritardo che gravava sull'impiego
di tali fondi. Il PAC, quindi, sarebbe stato istituito appunto per
l'utilizzazione delle somme risultanti dalla rimodulazione al ribasso
del cofinanziamento statale ai programmi operativi.
L'accordo stipulato il 3 novembre 2011 tra il Governo e le
Regioni destinatarie del PAC, inoltre, avrebbe previsto la revisione
del tasso di cofinanziamento comunitario a condizione che le
risultanti risorse nazionali fossero vincolate al riutilizzo nel
rispetto del principio di territorialita', in condivisione tra il
Governo italiano e la Commissione europea.
Da ultimo, l'art. 23, comma 4, della legge 12 novembre 2011, n.
183 recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2012)», ai sensi del
quale le risorse derivanti dalla riduzione del tasso di
cofinanziamento nazionale dei programmi dei fondi strutturali
2007-2013 vengono destinate alla realizzazione di interventi
«concordati tra le Autorita' italiane e la Commissione europea
nell'ambito del processo di revisione dei predetti programmi»,
confermerebbe tale centralita' del concerto con le Istituzioni
europee.
Dunque, se la revisione dei Programmi Operativi sarebbe
consentita, ai sensi del citato art. 33 del regolamento CE n.
1083/2006, solo alle condizioni individuate di concerto tra Stato
membro e Commissione, tali condizioni assumerebbero carattere
vincolante. Cosi', qualunque atto che disponesse in senso contrario,
dando un'altra destinazione alle risorse in questione, violerebbe la
citata intesa e la normativa europea, con conseguente lesione degli
artt. 11 e 117, primo comma, Cost.; il che e' quanto avverrebbe nel
caso di specie, poiche' il d.P.C.m. previsto dal comma 110 dell'art.
1 della legge n. 208 del 2015 disporrebbe l'utilizzo delle risorse
gia' destinate al PAC e non oggetto di obbligazioni giuridicamente
vincolanti per finalita' diverse da quelle che caratterizzerebbero lo
stesso PAC.
3.2.- La violazione delle disposizioni richiamate dalla Regione
Puglia ridonderebbe sull'autonomia finanziaria regionale, ledendo,
dunque, anche l'art. 119 Cost., poiche', a seguito dell'entrata in
vigore delle disposizioni impugnate e del venir meno delle risorse
che lo Stato aveva gia' destinato al PAC, la Regione dovrebbe
necessariamente procedere ad una significativa modifica del proprio
bilancio, con riferimento sia alle entrate sia alle spese. In
conseguenza di cio', la Regione ricorrente vedrebbe compressa anche
la propria autonomia amministrativa, tutelata dall'art. 118, primo e
secondo comma, Cost., che in base al quadro normativo previgente era
destinata ad esplicarsi in ambiti materiali - quelli connessi agli
interventi compresi nella programmazione di utilizzo dei fondi
erogati dall'Unione europea - affidati alla sua potesta' legislativa
concorrente o residuale, ai sensi dell'art. 117, terzo e quarto
comma, Cost.
4.- Con due atti depositati rispettivamente il 7 aprile 2016 e
l'8 aprile 2016 si e' costituito in entrambi i giudizi il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che sia dichiarata l'infondatezza
delle questioni di legittimita' costituzionale sollevate dalle
Regioni ricorrenti.
4.1.- In via preliminare, in riferimento al ricorso promosso
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, la difesa statale
sottolinea l'assoluta carenza d'interesse a ricorrere, non risultando
in alcun modo allegati ne' gli specifici progetti da finanziare con i
fondi di cui all'art. 1, comma 110, della legge n. 208 del 2015, ne'
la precisa entita' delle risorse che verrebbero in tal modo sottratte
alla Regione ricorrente.
L'Avvocatura generale evidenzia, altresi', che l'art. 1, comma
992, della legge impugnata prevede espressamente che «le disposizioni
della presente legge sono applicabili nelle regioni a statuto
speciale e nelle province autonome di Trento e Bolzano
compatibilmente con le disposizioni dei rispettivi statuti e le
relative norme di attuazione, anche con riferimento alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3», la qual cosa farebbe, di per
se', escludere la fondatezza delle censure prospettate dalla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia.
4.2.- Nel merito delle specifiche contestazioni, l'Avvocatura
generale dello Stato ricostruisce l'evoluzione del PAC, sottolineando
che lo stesso nasce per effetto degli impegni assunti dall'Italia nei
confronti dell'Unione europea in virtu' del sostegno ricevuto per
rivedere i programmi relativi ai fondi strutturali, ridefinendo le
priorita' dei progetti e concentrando l'attenzione su istruzione,
occupazione, agenda digitale, ferrovie e reti, allo scopo di
migliorare le condizioni per un rafforzamento della crescita e
affrontare il divario regionale. Successivamente, le Regioni
meridionali hanno sottoscritto l'Accordo che ha dato avvio alla
revisione dei Programmi cofinanziati con i fondi strutturali
comunitari, con l'introduzione del PAC, nel quale far confluire le
risorse riprogrammate, che sarebbero quota parte del cofinanziamento
nazionale ai Programmi Operativi e riguarderebbero specificatamente
le risorse del Fondo di Rotazione di cui alla legge 16 aprile 1987,
n. 183 (Coordinamento delle politiche riguardanti l'appartenenza
dell'Italia alle Comunita' europee ed adeguamento dell'ordinamento
interno agli atti normativi comunitari). Il 7 novembre 2011, dunque,
e' intervenuto l'accordo sottoscritto tra il Ministro italiano
pro-tempore per i rapporti con le Regioni e la coesione territoriale
e il Commissario alla coesione della UE, con il quale sono stati
fissati gli obiettivi programmatici del PAC e sono state previste le
modalita' di programmazione e riprogrammazione, monitoraggio e
sorveglianza, attraverso l'intervento di un Gruppo di azione a cui
partecipa la Commissione Europea. Tale Gruppo di azione, istituito a
Roma, presso il Dipartimento per lo sviluppo e la coesione del
Ministero dello sviluppo economico, ora Agenzia per la coesione, a
cui partecipano, ratione materiae, i rappresentanti dei soggetti
titolari delle singole linee di azione del PAC, di cui sono titolari
le diverse amministrazioni da cui provengono le dotazioni a seguito
della rimodulazione dei Programmi Operativi, avrebbe il compito di
fissare termini stringenti per l'attuazione dei programmi e ne
verificherebbe il rispetto attraverso i sistemi informativi di
monitoraggio.
Dunque, secondo la difesa statale, le risorse del Fondo di
Rotazione, inizialmente affidate alle Regioni nei Programmi Operativi
per garantirne il necessario cofinanziamento, con il trasferimento al
PAC sarebbero rientrate nella titolarita' nazionale. Ne conseguirebbe
che, accertata dai sistemi nazionali di monitoraggio l'incapacita'
del PAC di dare impulso agli investimenti con la necessaria efficacia
nonche' al fine di rispettare gli impegni assunti con la Commissione
e con il Consiglio Europeo, il legislatore avrebbe operato una scelta
programmatoria ancora piu' incisiva, destinando risorse all'esonero
contributivo di cui ai commi 178 e 179 della legge di stabilita'
2016.
Le risorse, argomenta altresi' la resistente, sarebbero
esclusivamente quelle per le quali era previsto dai cronoprogrammi
approvati un impegno giuridicamente vincolante ad una certa data,
oramai trascorsa, laddove l'impegno giuridicamente vincolante non
risulti dai dati comunicati secondo la procedura di cui all'art. 1,
comma 109, della legge n. 208 del 2015. Conseguentemente, il
riferimento ad interventi per i quali sia venuto meno il rispetto dei
cronoprogrammi da parte delle amministrazioni responsabili
legittimerebbe lo Stato all'esercizio di un potere sostitutivo,
secondo il principio di sussidiarieta' verticale, ai sensi
dell'articolo 120, secondo comma, Cost., al fine di assicurare la
competitivita', la coesione e l'unita' economica del Paese.
4.3.- Dunque, secondo la difesa statale, le disposizioni
impugnate non violerebbero ne' il principio del legittimo affidamento
ne' il principio di ragionevolezza e di certezza del diritto, ne'
tantomeno quello di buon andamento della pubblica amministrazione;
infatti, lo spirito della norma sarebbe quello del riutilizzo delle
risorse, relative all'ormai trascorso periodo di programmazione
2007-2013, non spese in tempi ragionevolmente stabiliti, principio
posto alla base della politica di coesione territoriale dell'UE. Le
stesse disposizioni, inoltre, troverebbero ulteriore giustificazione
nell'esigenza di tutelare principi, diritti e beni di rilievo
costituzionale, essendo finalizzate non ad un mero risparmio di
spesa, ma alla promozione di forme di occupazione stabile. La
previsione non colliderebbe nemmeno con il principio della certezza
del diritto, in quanto il PAC non sarebbe soggetto alla disciplina
dettata dall'art. 33 del regolamento CE n. 1083/2006 per la revisione
dei Programmi operativi.
In tal senso, l'Avvocatura generale dello Stato richiama la
giurisprudenza costituzionale secondo cui la legge statale puo'
«nell'ambito di manovre di finanza pubblica, anche determinare
riduzioni nella disponibilita' finanziaria delle Regioni, purche'
[...] non tali da produrre uno squilibrio incompatibile con le
esigenze complessive della spesa regionale» (ex multis, sentenza n.
138 del 1999). Situazione che, nel caso di specie, non sarebbe stata
in alcun modo prospettata dalle ricorrenti.
Inoltre, con specifico riferimento al ricorso proposto dalla
Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, la difesa statale sottolinea
come, sebbene rispetto ai principi di coordinamento della finanza
pubblica recati dalla legislazione statale debba essere privilegiata
la via dell'accordo con gli enti ad autonomia speciale, in casi
particolari sarebbero pur sempre ammissibili deroghe al principio
pattizio da parte del legislatore statale (in tal senso si richiama
la sentenza n. 77 del 2015).
Da ultimo, neppure potrebbe postularsi l'assenza di forme
d'interlocuzione con le Regioni, dato il rinvio, da parte del comma
109 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2005, alle modalita' di cui
all'art. 4, comma 3, del decreto-legge n. 76 del 2013; la
concertazione con le amministrazioni interessate, dunque, sarebbe
garantita dalla stessa norma per finalita' di riprogrammazione.
5.- Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia ha risposto alle difese svolte dalla
Presidenza del Consiglio dei ministri nell'atto di costituzione,
dando conto, altresi', delle vicende normative ed attuative che hanno
interessato direttamente o indirettamente le disposizioni oggetto di
impugnazione.
5.1.- Innanzi tutto, la Regione si sofferma sulla mancanza
d'interesse a ricorrere, eccepita dal Presidente del Consiglio dei
ministri, alla luce della mancata indicazione delle risorse sottratte
alla Regione. In particolare, la ricorrente argomenta come gia' dal
ricorso sarebbe evidente il coinvolgimento della Regione negli
effetti della revoca delle risorse attribuitele nell'ambito del PAC,
dal momento che essa e' una delle «amministrazioni titolari di
interventi del PAC», ai sensi dell'art. 1, comma 109, della legge n.
208 del 2015.
Ne', argomenta ancora la Regione, l'interesse a ricorrere
verrebbe meno qualora l'applicazione dei due commi impugnati dovesse
ritenersi esclusa per effetto della clausola di salvaguardia sancita
dall'art. l, comma 992, della legge n. 208 de 2015. In tal caso,
anzi, l'interpretazione delle norme dovrebbe ritenersi satisfattiva
dell'interesse fatto valere con il ricorso. Interpretazione che, a
detta della ricorrente, non sarebbe pero' effettivamente fatta
propria dalla difesa statale.
5.2.- Cio' premesso, la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
ripercorre lo stato di avanzamento delle singole azioni del PAC,
compiutamente descritto nella Relazione sintetica annuale,
predisposta nel marzo 2017 dal Dipartimento delle politiche di
coesione della Presidenza del Consiglio dei ministri, sulla base dei
dati presenti nella Banca Dati Unitaria del Sistema nazionale di
monitoraggio al 31 dicembre 2016. Ivi, infatti, e' rinvenibile il
piano della Regione, da cui si registrerebbero impegni effettivi per
30.621.627,62 euro e pagamenti controllati per 18.365.421,85 euro,
corrispondenti rispettivamente al 61 per cento e al 36,59 per cento
del piano finanziario. La Regione allega una piu' dettagliata
relazione sugli interventi da cui emergerebbe, in sintesi, che gli
interventi relativi a «Misure di politica attiva», a sostegno della
occupazione, vedrebbero una copertura pressoche' totale a livello di
impegno (97,19 per cento) e molto avanzata anche per i pagamenti (72
per cento). Considerazioni in parte analoghe varrebbero per le azioni
della «Archeologia industriale», mentre gli impegni di spesa
sarebbero ridotti per ulteriori azioni, quali quella relativa a
«Trasporti-Reti» e alla «Progettazione integrata per uno sviluppo
territoriale sostenibile». Ritardi che, in ogni caso, non sarebbero
imputabili alla Regione, perche' dovuti a ragioni estrinseche, come
ad esempio, ai procedimenti giurisdizionali relativi agli appalti
degli interventi o a ritardi di altri soggetti pubblici (come lo
stesso Stato) o privati (come gli aggiudicatari).
In via generale, in ogni caso, la Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia afferma l'impossibilita' di quantificare con esattezza le
risorse che le saranno sottratte, perche' il decreto che dispone la
revoca dei fondi non risulterebbe essere stato ancora adottato, o
comunque non le sarebbe stato comunicato.
5.3.- La Regione ricorrente, quindi, asserisce che,
contrariamente a quanto sostenuto dalla Presidenza del Consiglio dei
ministri, le norme impugnate non sarebbero giustificabili come
esercizio di potere sostitutivo, fondato sull'art. 120, secondo comma
Cost., che anzi sarebbe proprio uno dei parametri violati.
Nel presente caso, infatti, il potere sostitutivo sarebbe
esercitato per sottrarre risorse alla Regione e quindi in funzione
sostanzialmente sanzionatoria, peraltro senza rispetto dei principi
di proporzionalita' e di leale collaborazione, che governano lo
stesso potere sostitutivo. Il ritardo rispetto al cronoprogramma non
giustificherebbe, di per se', una sostituzione o una conseguenza
sanzionatoria, visto che esso potrebbe essere causato da fattori su
cui la Regione non ha alcun controllo, come nel caso di specie. Ne'
il meccanismo contestato potrebbe giustificarsi in base al "principio
di riutilizzo delle risorse", che starebbe alla base della politica
di coesione dell'Unione Europea, perche' non si vedrebbe come le
risorse recuperate mediante la riprogrammazione dei Fondi strutturali
potrebbero legittimamente essere poi unilateralmente distolte dalle
loro nuove finalita' concordate con la Commissione europea.
Da ultimo, neppure la destinazione dei fondi sottratti alla
Regione al finanziamento di incentivi all'occupazione e quindi alla
tutela di beni di interesse costituzionale basterebbe a giustificare
il tutto. A prescindere dal fatto che il perseguimento di fini
legittimi o persino doverosi non esonererebbe il legislatore statale
dal rispetto delle altre norme costituzionali, tale finalizzazione
sarebbe solo eventuale, essendo subordinata all'autorizzazione della
Commissione europea.
5.4.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia richiama,
inoltre, la sentenza n. 155 del 2016, con cui questa Corte si e'
pronunciata, successivamente alla proposizione del ricorso in esame,
sull'art. l, comma 122, della legge n. 190 del 2014, che prevedeva un
meccanismo di revoca di risorse non impegnate del PAC, dichiarando la
non fondatezza delle questioni poste in riferimento agli artt. 3, 97
e 120 Cost.
Ad avviso della Regione ricorrente, tuttavia, vi sarebbero
ragioni per distinguere il caso in esame da quello deciso con la
predetta sentenza. Ivi, infatti, si argomentava la legittimita' della
disposizione allora in questione - che finanziava incentivi per le
assunzioni con la riprogrammazione delle risorse del Fondo di
rotazione di cui all'articolo 5 della legge n. 183 del 1987, gia'
destinate agli interventi del Piano di azione coesione, ai sensi
dell'articolo 23, comma 4, della legge n. 183 del 2011, non ancora
impegnate alla data di entrata in vigore della legge - poiche' le
risorse del Fondo di rotazione sarebbero somme ancora legittimamente
programmabili dallo Stato.
Nondimeno, osserva la difesa regionale, la norma della legge n.
190 del 2014 prevedeva una generale riprogrammazione degli
interventi, gia' a livello statale, dall'interno del sistema PAC,
poiche' si prevedeva che il Gruppo di azione avrebbe provveduto
all'individuazione delle specifiche linee di intervento oggetto di
riprogrammazione. Operazione che avrebbe trovato corrispondenza anche
nella Regione ricorrente, che ha riveduto la propria programmazione,
intervenendo sul proprio PAC all'esito della riduzione effettuata con
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 5 agosto 2015
(impugnato dalla Regione avanti al Tribunale amministrativo regionale
per il Lazio).
Nel caso di specie, invece, secondo la ricorrente l'operazione
sottrattiva contestata non si legherebbe ad una complessiva
riprogrammazione del sistema PAC, ma sarebbe un mero taglio del
finanziamento, tale da costringere la Regione ad abbandonare i
programmi in corso, salvo reperire aliunde risorse, che sarebbero
comunque sottratte ad altre funzioni pubbliche.
In ogni caso, pur ritenendo l'oggetto del ricorso in esame
analogo a quello deciso con la sentenza n. 155 del 2016, le
disposizioni impugnate dovrebbero, se non altro, essere lette nel
modo piu' ristretto, escludendo quindi la revocabilita' delle somme
non ancora oggetto di impegno vincolante, ma rispettose del
cronoprogramma.
Le norme sarebbero comunque irragionevoli, se esaminate in base
alle circostanze di fatto documentate dalla stessa Regione, che
dimostrerebbero come il ritardo dell'impegno rispetto al
cronoprogramma sia nella parte sostanziale dovuto a ragioni
estrinseche e non imputabili alla Regione. In tal senso, la difesa
regionale richiama la sentenza n. 13 del 2017, che ha dichiarato
illegittima, limitatamente alla Regione Umbria ricorrente, la norma
dell'art. 7, comma 9-sexies, del decreto-legge n. 78 del 2015, che
fissava il termine di riferimento della operazione di
riprogrammazione e sottrazione del Fondo di rotazione da riversare
nel PAC regolata dal citato art. l, comma 122, della legge n. 190 del
2014, perche' irragionevole riguardo a quella Regione (che aveva
successivamente aderito al PAC).
La mancata considerazione da parte della disposizione impugnata
dei motivi concreti di ritardo dell'impegno rispetto all'originario
cronoprogramma rileverebbe anche sotto il profilo della lesione del
principio di leale collaborazione, prospettato nel ricorso per
l'assenza, nella decisione sulla revoca delle risorse, di forme
d'interlocuzione con la Regione circa i possibili motivi di
discrepanza tra cronoprogramma ed impegno di spesa. Rimarrebbe ferma,
infatti, la violazione dell'autonomia finanziaria e del principio
pattizio, perche' della finanza regionale farebbero parte, ai sensi
dell'art. 50 dello statuto reg. Friuli-Venezia Giulia, anche i fondi
assegnati alla Regione per programmi di sviluppo. Sul punto la
ricorrente segnala la sentenza n. 83 del 2016, ove - in materia di
competenza statale riguardo a risorse da tempo inutilizzate e per
interventi non ancora in atto - si sarebbe affermata la necessita'
del coinvolgimento della Regione sull'adozione dell'atto di revoca.
Il che dovrebbe valere ancor di piu', a detta della Regione, in
materie come quella in esame.
6.- Con memoria depositata in prossimita' dell'udienza la Regione
Puglia ha insistito sulle conclusioni rassegnate nel ricorso n. 16
del 2016, rispondendo, altresi', alle difese svolte dalla Presidenza
del Consiglio dei ministri nell'atto di costituzione.
6.1.- In primo luogo, la difesa regionale richiama la predetta
sentenza n. 13 del 2017, poiche' la norma ivi censurata, allo stesso
modo di quella oggetto d'esame, aveva l'effetto di far venir meno,
destinandole a scopi diversi, le risorse originariamente stanziate
per gli interventi afferenti al PAC, determinando la perdita del
finanziamento, con conseguente violazione dell'art. 119 Cost.,
nonche' della sfera di autonomia amministrativa regionale, tutelata
dall'art. 118 Cost. Tali vizi di legittimita' non sarebbero stati
esclusi dalla citata pronuncia, bensi' soltanto dichiarati assorbiti.
6.2.- In secondo luogo, a detta della ricorrente, sarebbe
incontestabile la necessaria destinazione delle risorse derivanti
dalla riduzione della quota di cofinanziamento nazionale alle linee
di intervento del Piano di Azione Coesione. Il Gruppo di azione,
infatti, non potrebbe indirizzare le risorse che, con l'approvazione
della Commissione Europea, sono confluite nel PAC per realizzare
interventi ricadenti nelle Linee di intervento del medesimo, verso
interventi alle stesse non riconducibili. Ne' a diverse conclusioni
potrebbe giungersi anche a voler ammettere che l'intesa del 7
novembre 2011 abbia attribuito al Gruppo di azione il compito di
procedere alla definizione e alla revisione dei programmi
cofinanziati dai fondi strutturali 2007-2013, cosi' istituendo una
deroga alla procedura di cui all'art. 33 del regolamento CE n.
1083/2006. Nel caso di specie, infatti, le disposizioni impugnate
attribuirebbero al Gruppo di Azione la mera ricognizione delle
risorse del Fondo di rotazione, gia' destinate agli interventi PAC,
non ancora oggetto di impegni giuridicamente vincolanti rispetto ai
cronoprogrammi approvati, mentre l'effettiva nuova destinazione delle
risorse sarebbe adottata unilateralmente dallo Stato con il ricordato
d.P.C.m.
6.3.- Secondo la Regione Puglia non sarebbe decisivo l'argomento
della difesa statale per cui verrebbero interessate solamente le
risorse «non ancora oggetto di impegni giuridicamente vincolanti
rispetto ai cronoprogrammi approvati», trattandosi di risorse ancora
disponibili in ragione di un inadempimento della Regione rispetto a
tali cronoprogrammi, che legittimerebbe lo Stato all'esercizio del
potere sostitutivo. Infatti, il fatto che le risorse, alla data del
31 gennaio 2016, non fossero tra quelle oggetto di impegni
giuridicamente vincolanti rispetto ai cronoprogrammi approvati ne'
tra quelle impegnate e pagate per ciascuna linea d'intervento, non
significherebbe che le medesime non siano state impegnate (seppur non
pagate) o che non siano state impegnate a causa del mancato rispetto
dei cronoprogrammi.
In ogni caso, anche laddove il mancato impegno e pagamento delle
risorse fosse riconducibile a ritardi attuativi imputabili alla
Regione, e' evidente che l'art. 1, comma 110, della legge n. 208 del
2015 non potrebbe essere considerato frutto di legittimo esercizio
del potere sostitutivo di cui all'art. 120, secondo comma, Cost.
Infatti, non ci si troverebbe dinanzi alla sostituzione, da parte del
Governo, di organi regionali, bensi' ad una disposizione, approvata
dal Parlamento, che non puo' dirsi sostitutiva dell'inerzia o
dell'inadempimento da parte degli organi regionali, dal momento che
la stessa disposizione prevedrebbe un intervento diverso da quello
che tali organi avrebbero dovuto portare a compimento. Inoltre,
mancherebbe del tutto il rispetto del principio di leale
collaborazione, non soddisfatto dall'intervento del Gruppo di Azione,
che avrebbe solo un ruolo marginale nell'attivita' di ricognizione
delle risorse.
7.- Con due diverse memorie depositate in prossimita'
dell'udienza, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha insistito sulle
conclusioni rassegnate negli atti di costituzione in giudizio e
ribadito l'infondatezza delle censure proposte dalle parti
ricorrenti.
Considerato in diritto
1.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia (reg. ric. n. 14
del 2016) e la Regione Puglia (reg. ric. n. 16 del 2016) hanno
promosso questioni di legittimita' costituzionale di diverse
disposizioni della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2016)».
L'esame di questa Corte e' qui limitato alle questioni relative
ai commi 109 e 110 dell'art. 1 di detta legge, restando riservata a
separate pronunce la decisione sulle altre questioni promosse dalle
ricorrenti.
In particolare, l'art. 1 e' impugnato, con riguardo ai commi 109
e 110, dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia e, con riguardo
al solo comma 110, dalla Regione Puglia.
L'art. 1, comma 109, della legge n. 208 del 2005, prevede una
procedura di ricognizione, da effettuarsi secondo le modalita' di cui
all'art. 4, comma 3, del decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76, recante
«Primi interventi urgenti per la promozione dell'occupazione, in
particolare giovanile, della coesione sociale, nonche' in materia di
Imposta sul valore aggiunto (IVA) e altre misure finanziarie
urgenti», convertito, con modificazioni, dalla legge 9 agosto 2013,
n. 99, al fine d'individuare le risorse del Fondo di rotazione di cui
all'art. 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183 (Coordinamento delle
politiche riguardanti l'appartenenza dell'Italia alle Comunita'
europee ed adeguamento dell'ordinamento interno agli atti normativi
comunitari), gia' destinate agli interventi del Piano di Azione
Coesione (PAC), non ancora oggetto di impegni giuridicamente
vincolanti rispetto ai cronoprogrammi approvati. Il successivo comma
110 stabilisce la destinazione delle risorse disponibili in esito a
tale ricognizione per l'estensione dell'esonero contributivo (di cui
ai commi 178 e 179 della stessa legge) alle assunzioni a tempo
indeterminato, effettuate nell'anno 2017, in favore dei datori di
lavoro privati, operanti nelle regioni Abruzzo, Molise, Campania,
Basilicata, Sicilia, Puglia, Calabria e Sardegna, con particolare
attenzione all'impiego femminile (per cui e' prevista una maggiore
decontribuzione). Tale nuova destinazione, determinata con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, in ogni caso e'
subordinata all'autorizzazione della Commissione europea ai sensi
dell'articolo 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea.
2.- In considerazione della parziale identita' delle norme
denunciate e delle censure proposte, i due giudizi, come sopra
delimitati, devono essere riuniti per essere trattati congiuntamente
e decisi con un'unica pronuncia.
3.- Un primo gruppo di censure e' prospettato dalla Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia in relazione agli artt. 48, 49, 50 e
63 dello statuto speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia (legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1), all'art. 119
della Costituzione, al principio pattizio, e, in subordine, al
principio di leale collaborazione, di cui all'art. 120, secondo
comma, Cost.
La revoca unilaterale del finanziamento previsto con il Piano di
Azione Coesione, che sarebbe parte della complessiva finanza
regionale, in assenza di qualunque forma di interlocuzione con la
Regione, si risolverebbe, infatti, in una lesione del principio
pattizio, che regola i rapporti in materia finanziaria tra il
Friuli-Venezia Giulia, quale Regione ad autonomia differenziata, e lo
Stato; principio che troverebbe fondamento in una pluralita' di
regole previste dallo statuto reg. Friuli-Venezia Giulia, nonche'
nella stessa legislazione ordinaria, in particolare nell'art. 27
della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo in materia di
federalismo fiscale, in attuazione dell'art. 119 della Costituzione).
4.- Un secondo gruppo di censure e' formulato dalla ricorrente in
riferimento agli artt. 3, 97, primo comma, e 117, primo comma, Cost.,
in relazione all'art. 33 del regolamento del Consiglio della
Comunita' europea n. 1083/2006 dell'11 luglio 2006 (Disposizioni
generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale
europeo e sul Fondo di coesione), nonche' all'autonomia
amministrativa della Regione, nelle funzioni ad essa attribuite dallo
statuto reg. Friuli-Venezia Giulia (art. 16, in combinato con gli
artt. 4, 5 e 6) o dall'art. 118 Cost., in combinazione con l'art. 10
della legge costituzionale 10 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo
V della parte seconda della Costituzione).
La sottrazione dei finanziamenti PAC - i quali sono frutto di
un'azione combinata tra Unione europea, Stato, Regione e comunita'
locali - alla propria destinazione e alla comunita' regionale,
infatti, pregiudicherebbe: il principio di programmazione, componente
essenziale del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione; il principio dell'affidamento, portando
all'interruzione di funzioni amministrative e di azioni di politica
sociale, rendendo priva di razionalita' anche la parte gia' svolta;
il principio della certezza del diritto, radicato sia nell'art. 3
Cost. sia nel diritto europeo, vincolante ai sensi dell'art. 117,
primo comma, Cost., trattandosi di fattispecie condizionata dagli
obblighi europei.
La revoca sarebbe irragionevole, altresi', anche se riferita ai
soli fondi per i quali vi sia ritardo rispetto al cronoprogramma,
perche' non terrebbe contro delle circostanze di fatto che
renderebbero i ritardi non imputabili alla Regione, nonche' in quanto
l'utilizzo delle risorse a cui dare nuova destinazione non sarebbe
neppure certo, poiche' subordinato all'autorizzazione della
Commissione europea ai sensi dell'art. 108, paragrafo 3, del Trattato
sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).
Il contrasto delle norme impugnate con i predetti parametri
costituzionali ridonderebbe sull'esercizio di competenze
costituzionali della Regione, perche' condizionerebbe l'esercizio
delle funzioni amministrative attribuite alla ricorrente dallo
statuto reg. Friuli-Venezia Giulia o dalla Costituzione nelle materie
interessate dagli interventi del PAC.
5.- Un ultimo gruppo di censure e' formulato dalla Regione Puglia
in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 33 del regolamento CE n. 1083/2006, nonche' agli artt. 117,
terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, e 119, primo comma,
Cost.
L'utilizzo delle risorse gia' destinate al PAC e non oggetto di
obbligazioni giuridicamente vincolanti per finalita' diverse da
quelle che caratterizzano il PAC stesso si risolverebbe in una
violazione dell'intesa tra Governo italiano e Commissione europea del
7 novembre 2011, con la quale si e' dato avvio, congiuntamente e
simultaneamente, alla revisione dei programmi operativi riferiti ai
fondi strutturali 2007-2013 e al PAC, nonche' nella conseguente
violazione dell'art. 33 del regolamento CE n. 1083/2006, nella cui
cornice si collocherebbe l'intesa. Le condizioni individuate di
concerto tra Stato membro e Commissione, quindi, assumerebbero
carattere vincolante e qualunque atto che disponesse in senso
contrario, dando un'altra destinazione alle risorse in questione,
sarebbe illegittimo.
Siffatta illegittimita' ridonderebbe: sull'autonomia finanziaria
regionale, poiche' a seguito del venir meno delle risorse che lo
Stato aveva gia' destinato al PAC, la Regione dovrebbe
necessariamente procedere ad una significativa modifica del proprio
bilancio; sull'autonomia amministrativa, che in base al quadro
normativo previgente era destinata ad esplicarsi in ambiti affidati
alla sua potesta' legislativa concorrente o residuale.
6.- Preliminarmente deve essere respinta l'eccezione avanzata
dall'Avvocatura generale dello Stato in riferimento alla carenza
d'interesse a ricorrere da parte della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia. Come questa Corte ha gia' avuto modo di
osservare, infatti, quando la norma censurata e' tale da comportare
minori entrate alle Regioni, come nel caso di specie, essendo la
ricorrente destinataria di risorse del PAC, si giustificano
l'interesse processuale al ricorso ed il rigetto dell'eccezione (tra
le tante, sentenze n. 97 del 2013 e n. 241 del 2012).
7.- Le questioni di legittimita' costituzionale promosse dalla
Regione Puglia riguardo all'art. 1, comma 110, della legge n. 208 del
2015, in riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., in
relazione all'art. 33 del regolamento CE n. 1083/2006, nonche' agli
artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, e 119,
primo comma, Cost., non sono fondate.
7.1.- La rimodulazione delle risorse statali stanziate in seguito
all'introduzione del PAC e' stata gia' oggetto d'intervento ad opera
dell'art. 1, comma 122, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2015)», come modificato dall'art. 7,
comma 9-sexies, del decreto-legge 19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni
urgenti in materia di enti territoriali), convertito nella legge 6
agosto 2015, n. 125. Anche in tal caso si stabiliva una
riprogrammazione delle risorse gia' destinate agli interventi del
PAC, prevedendo una nuova destinazione per le somme che non
risultassero ancora impegnate.
Come gia' affermato da questa Corte riguardo a siffatte
disposizioni (sentenza n. 155 del 2016), le risorse del Fondo di
Rotazione, inizialmente affidate alle Regioni nei Programmi
Operativi, con il trasferimento al PAC sono rientrate nella
titolarita' dello Stato, il quale, dunque, ha la facolta' di
riprogrammarne la destinazione ove non gia' impegnate dalle Regioni
interessate.
Il PAC, infatti, non e' soggetto alla disciplina dettata
dall'art. 33 del regolamento CE n. 1083/2006 per la revisione dei
Programmi operativi, mentre il comma 109 dell'art. 1 della legge n.
208 del 2005, richiamando le modalita' di cui all'art. 4, comma 3,
del d.l. n. 76 del 2013, prevede il coinvolgimento del Gruppo di
azione nel monitoraggio delle risorse al fine di riprogrammazione.
Le risorse del Fondo di rotazione, in definitiva, sono somme
ancora legittimamente programmabili dallo Stato e, soprattutto, non
necessariamente destinate ad essere utilizzate dalle Regioni.
La disposizione impugnata, quindi, e' tesa al riutilizzo di
risorse, rientrate nella disponibilita' dello Stato, relative
all'ormai trascorso periodo di programmazione 2007/2013, non
impegnate in tempi ragionevolmente stabiliti, secondo un principio
posto alla base della politica di coesione territoriale dell'UE.
Da quanto detto, pertanto, deriva l'inesistenza della violazione
degli artt. 11 e 117 Cost. e, di conseguenza, degli artt. 117, terzo
e quarto comma, 118, primo e secondo comma, e 119, primo comma,
Cost., che sono richiamati solo in relazione alla presunta violazione
dei parametri di diritto europeo.
8.- Non sono fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 109 e 110, della legge n. 208 del 2015, promosse
dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia in relazione agli artt.
48, 49, 50 e 63 dello statuto reg. Friuli-Venezia Giulia, all'art.
119 Cost., al principio pattizio, e, in subordine, al principio di
leale collaborazione, di cui all'art. 120, secondo comma, Cost.
8.1.- Come gia' precisato nella sentenza n. 155 del 2016, nonche'
nei precedenti paragrafi, le risorse del Fondo di rotazione sono
somme ancora legittimamente programmabili dallo Stato quando non
risultino gia' impegnate dalle Regioni.
Con precipuo riferimento alle Regioni ad autonomia speciale,
sebbene questa Corte abbia in altre occasioni sottolineato che,
relativamente alle stesse, debba essere privilegiata la via
dell'accordo, espressione di un principio generale, desumibile anche
dall'art. 27 della legge n. 42 del 2009 (sentenze n. 46 e n. 155 del
2015, n. 193 e n. 118 del 2012), e' anche vero, tuttavia, che il
principio pattizio, proprio in quanto non rispondente ad una
finalita' costituzionalmente vincolata, puo' essere derogato in casi
particolari dal legislatore statale (sentenze n. 46 del 2015, n. 23
del 2014 e n. 193 del 2012).
Quanto affermato, quindi, rende inapplicabile la clausola di
salvaguardia, prevista dall'art. 1, comma 992, della legge n. 208 del
2015. L'evidente sussistenza della competenza statale a disciplinare
il fondo nei termini suddetti, infatti, fa si' che non si incida su
alcuna competenza della Regione.
Anzi, altresi' inapplicabile, nel caso di specie, e' lo stesso
principio di leale collaborazione (cosi' gia' le sentenze n. 155 del
2016, n. 196 del 2015, n. 273 del 2013 e n. 297 del 2012). Infatti,
«[n]e' la sfera di competenze costituzionalmente garantita delle
Regioni, ne' il principio di leale collaborazione risultano violati
da una norma che prende atto dell'inattivita' di alcune Regioni
nell'utilizzare risorse poste a loro disposizione nel bilancio dello
Stato» (sentenza n. 83 del 2016). In caso di revoca di risorse
assegnate alle Regioni e da tempo inutilizzate, dunque, le esigenze
di leale collaborazione possono essere considerate recessive
(sentenza n. 105 del 2007).
Non possono quindi essere accolte le argomentazioni della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia, secondo cui il PAC rientrerebbe nel
quadro previsto dagli artt. 48, 49 e 50 dello statuto reg.
Friuli-Venezia Giulia e dall'art. 119 Cost. e, dunque, il
finanziamento sarebbe ormai parte della finanza regionale e non
potrebbe essere revocato dallo Stato se non nel rispetto delle
procedure pattizie statutariamente previste e desumibili dall'art. 27
della legge n. 42 del 2009.
Le disposizioni impugnate, infatti, rientrano tra le competenze
statali in materia di perequazione finanziaria, poiche', come
chiarito dalla giurisprudenza di questa Corte (in particolare dalla
sentenza n. 16 del 2010), fondi come quello in esame sono istituiti
dallo Stato a tutela di peculiari esigenze e finalita' di coesione
economica e sociale. Si tratta, infatti, di fondi recanti risorse
aggiuntive rispetto a quelle necessarie per l'esercizio delle
ordinarie funzioni regionali, i quali possono, quindi, essere oggetto
di una nuova programmazione, alla luce di valutazioni di interesse
strategico nazionale.
9.- Lo scrutinio di questa Corte deve incentrarsi sulle questioni
promosse dalla Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia riguardo
all'art. 1, commi 109 e 110, della legge n. 208 del 2015, in
rifemento agli artt. 3, 97, primo comma, e 117, primo comma Cost., in
relazione all'art. 33 del regolamento CE n. 1083/2006, nonche'
all'autonomia finanziaria e sull'autonomia amministrativa regionale,
nelle funzioni ad essa attribuite dallo statuto reg. Friuli-Venezia
Giulia (art. 16, in combinato con gli artt. 4, 5 e 6) o dall'art. 118
Cost., in combinazione con l'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001.
Anche tali questioni non sono fondate.
9.1.- Va precisato che in questa sede non appare pertinente il
richiamo alla declaratoria d'illegittimita' costituzionale, di cui
alla sentenza n. 13 del 2017, relativa alla modifica apportata
all'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del 2014 dall'art. 7, comma
9-sexies, del d.l. n. 78 del 2015; tale disposizione differiva alla
«data di entrata in vigore della presente legge» (1° gennaio 2015),
il termine, originariamente previsto per il 30 settembre 2014, per
valutare come non impegnate le risorse oggetto di riprogrammazione.
Cio', in effetti, creava un difetto di ragionevolezza nei confronti
della Regione Umbria, poiche' l'inclusione (intervenuta il 22
dicembre 2014) fra le risorse del PAC dei fondi di spettanza di tale
Regione era successiva al 30 settembre 2014. Lo spostamento in avanti
del termine, quindi, rendeva impossibile alla Regione evitare la
perdita del finanziamento mediante l'impegno delle risorse stesse. Il
profilo d'illegittimita' costituzionale, pertanto, concerneva
esclusivamente la tempistica nei confronti della Regione Umbria,
effettivamente irragionevole, senza intervenire sulla possibilita'
per lo Stato di provvedere alla distrazione delle risorse.
9.2.- Nel caso in esame sono impugnati due commi, il primo dei
quali (comma 109) disciplina la ricognizione, ad opera delle
amministrazioni titolari di interventi PAC, delle risorse non ancora
oggetto di impegni giuridicamente vincolanti rispetto ai
cronoprogrammi approvati. A tal fine, la disposizione richiede alle
amministrazioni predette di inviare al sistema di monitoraggio i
«dati relativi alle risorse impegnate e pagate per ciascuna linea
d'intervento». Il secondo dei due commi (comma 110) affida ad un
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri la determinazione
delle risorse disponibili in esito a tale ricognizione e la loro
nuova destinazione.
Il riferimento alle risorse non gia' soltanto impegnate, ma anche
«pagate», puo' avere rilievo ai soli fini del monitoraggio e non
anche per la determinazione delle risorse disponibili, poiche' e'
fuor di dubbio che e' gia' l'impegno a renderle indisponibili.
La questione qui posta, quindi, verte sull'estensione delle
risorse da ritenere impegnate, poiche', come teste' ricordato, il
comma 109 si riferisce espressamente a quelle «non ancora oggetto di
impegni giuridicamente vincolanti rispetto ai cronoprogrammi
approvati».
Proprio il richiamo di questi ultimi fa ritenere che la
disposizione censurata si riferisca ad una fase successiva alla mera
programmazione, ma che non necessariamente debba essersi gia'
perfezionato l'impegno di spesa propriamente detto. Il comma 109,
infatti, sembra definire una nozione d'impegno in realta'
riconducibile alla "prenotazione d'impegno" (o "pre-impegno"), ben
espressa dai principi contabili di cui al decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei
sistemi contabili e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli
enti locali e dei loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della
legge 5 maggio 2009, n. 42) e, piu' in generale, dalla disciplina di
contabilita' pubblica. Riguardo, in particolare, alle spese
d'investimento, ad esempio, si pensi all'art. 183, comma 3, del
decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali), che fa esplicito riferimento,
all'interno della nozione d'impegno di spesa, agli impegni prenotati
e cioe' relativi alle procedure in via di espletamento.
Da quanto detto consegue che non saranno disponibili, ai fini
della nuova destinazione prevista dal comma 110, le risorse vincolate
al completamento dell'intervento come scandito dal cronoprogramma;
cosi', ad esempio, per le somme necessarie al collaudo di un'opera
programmata e gia' in fase realizzativa, sebbene ancora non
definitivamente impegnate, e comunque per tutte le obbligazioni
perfezionate.
Nei limiti indicati l'intervento statale, dunque, non risulta
irragionevole ne' lesivo dei principi di affidamento e di certezza
del diritto. Ne' rileva l'obiezione che la nuova programmazione
sarebbe subordinata all'autorizzazione della Commissione europea ai
sensi dell'art. 108, paragrafo 3, del TFUE, trattandosi di una mera
condizione di efficacia del nuovo utilizzo delle risorse alla luce
dei profili di compatibilita' con la disciplina degli aiuti di Stato.
Tenuto presente che si tratta di fondi su cui lo Stato puo'
legittimamente agire, in conclusione, l'assenza d'impegni
giuridicamente vincolanti sulle risorse in questione rende legittima
la sottrazione delle stesse alle Regioni e la loro destinazione a
finalita' d'interesse generale.
9.3.- Cio' precisato, le disposizioni impugnate non possono
ritenersi in contrasto con l'autonomia amministrativa regionale,
poiche', come e' noto, «la semplice circostanza della riduzione,
disposta con legge statale, delle disponibilita' finanziarie messe
dallo Stato a disposizione delle Regioni non e' di per se'
sufficiente ad integrare una violazione dell'autonomia finanziaria
regionale, costituzionalmente garantita, se non sia tale da
comportare uno squilibrio incompatibile con le esigenze complessive
della spesa regionale» (ex multis, sentenza n. 437 del 2001);
infatti, la legge statale puo' «nell'ambito di manovre di finanza
pubblica, anche determinare riduzioni nella disponibilita'
finanziaria delle Regioni, purche', appunto, non tali da produrre uno
squilibrio incompatibile con le esigenze complessive della spesa
regionale» (ex multis, sentenza n. 138 del 1999).
Siffatto squilibrio non emerge dalla prospettazione della
ricorrente, che, anzi, riconosce l'impossibilita' di determinarne la
portata concreta in assenza del d.P.C.m. previsto dal comma 110, non
raggiungendosi quindi quella sufficiente dimostrazione del
pregiudizio arrecato alle funzioni regionali richiesto dalla costante
giurisprudenza costituzionale (tra le tante, sentenze n. 29 del 2016,
n. 239 del 2015, n. 26 del 2014, n. 97 del 2013, n. 241 del 2012, n.
145 del 2008, n. 256 del 2007, n. 437 del 2001).