ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 58, comma
2, anche «in relazione al comma 1», del decreto legislativo 31
dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo tributario in
attuazione della delega al Governo contenuta nell'art. 30 della legge
30 dicembre 1991, n. 413), promosso dalla Commissione tributaria
regionale della Campania, nel procedimento vertente tra l'Agente di
riscossione Equitalia Sud spa e A. E., con ordinanza del 6 maggio
2016, iscritta al n. 245 del registro ordinanze 2016 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 49, prima serie
speciale, dell'anno 2016.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 5 luglio 2017 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio.
Ritenuto in fatto
1.- La Commissione tributaria regionale della Campania, con
ordinanza iscritta al n. 245 del registro ordinanze 2016, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 58,
comma 2, del decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546
(Disposizioni sul processo tributario in attuazione della delega al
Governo contenuta nell'art. 30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413),
«sia in se' che in relazione al comma 1 di essa norma, per divisato
contrasto» con gli artt. 3, 24 e 117, primo comma, della
Costituzione, «nonche' con criteri di razionalita' e con i principi
generali dell'ordinamento».
1.1.- Il giudice rimettente espone che la Commissione tributaria
provinciale di Napoli aveva accolto un ricorso proposto avverso il
preavviso di fermo amministrativo relativo ad un'autovettura
inviatogli da Equitalia Sud spa per conto dell'Agenzia delle entrate
di Napoli e del Comune di Napoli, relativamente a dieci cartelle di
pagamento per tributi TARSU, IVA, IRPEF, IRAP ed altro dal 2005 al
2011, il tutto per un importo complessivo di euro 61.022,72. La parte
ricorrente aveva dedotto l'omessa notifica delle cartelle richiamate
nel preavviso e la decadenza dal diritto a quelle esazioni
tributarie, nonche' la necessita' di usare la detta auto per
accompagnare il figlio minore portatore di grave handicap. L'Agenzia
delle entrate di Napoli ed il Comune di Napoli si erano costituiti
deducendo la loro estraneita' alla lite, in quanto la notifica delle
cartelle riguardava esclusivamente Equitalia Sud spa, e quest'ultima,
costituitasi anch'essa, aveva contestato ogni avversa deduzione. La
Commissione tributaria provinciale di Napoli, previamente ritenuto
impugnabile il preavviso di fermo, lo aveva annullato rilevando la
mancata prova documentale della notifica delle cartelle ad esso
prodromiche, pur rigettando la domanda di annullamento di queste
ultime e quella di declaratoria di decadenza.
Avverso tale sentenza - prosegue l'ordinanza di rimessione -
aveva proposto appello Equitalia Sud spa, producendo documentazione
relativa alla notifica delle suddette cartelle e comunque sostenendo
l'erroneita' della decisione impugnata per inammissibilita' e
infondatezza della domanda di annullamento del preavviso di fermo,
nonche' per difetto di prova circa la dedotta necessita' del
contribuente di accompagnare con l'autovettura in oggetto il figlio
minore portatore di handicap.
1.2.- A parere del giudice rimettente - stante la rilevanza della
questione, in quanto strettamente funzionale alla decisione sulla
legittimita' della produzione in appello della prova documentale
della notifica delle cartelle prodromiche al preavviso di fermo in
oggetto, pur se tale prova era nella disponibilita' della parte
producente gia' in primo grado - l'art. 58, comma 2, del d.lgs. n.
546 del 1992 sarebbe costituzionalmente illegittimo «sia in se' che
in relazione al comma 1 della stessa norma», in quanto «sembra far
salva indiscriminatamente la possibilita' di produzione in secondo
grado di nuovi documenti».
Il giudice a quo rammenta che della norma impugnata si e'
costantemente registrata una rigida interpretazione letterale, che
avalla la legittimita' della produzione di nuovi documenti in appello
pur quando essi, come nella specie, gia' all'epoca del giudizio di
primo grado siano in possesso della parte, la quale per mera inerzia
non li ha prodotti.
La norma impugnata, a parere della Commissione tributaria
regionale, finirebbe col vanificare il rispetto del diritto di
difesa.
Una produzione documentale nuova in appello (possibile in primo
grado e non avvenuta per mera inerzia della parte interessata)
potrebbe artatamente impedire alla controparte processuale la
proposizione di motivi aggiunti in primo grado e quindi condurre alla
perdita di un grado di giudizio, con chiara compromissione del
diritto consacrato nell'art. 24 Cost.
La Commissione tributaria regionale della Campania - evidenziato
come, nel giudizio a quo, la prova della notifica al contribuente
delle cartelle prodromiche al preavviso di fermo in oggetto ben
potrebbe essere acquisita nel secondo grado, pur non avendo Equitalia
Sud spa provato la sussistenza di caso fortuito o forza maggiore
impeditivi di tale produzione in primo grado - rileva come cio'
comporterebbe il superamento della perenzione cristallizzatasi
davanti alla Commissione tributaria provinciale per mancata
produzione di tali documenti nel termine previsto dall'art. 32 del
d.lgs. n. 546 del 1992, la quale resterebbe, quindi, sempre sanabile
davanti alla Commissione tributaria regionale (al massimo,
subordinatamente al rispetto del termine dei venti giorni anteriori
alla prima udienza in appello), peraltro operando, tale sanatoria, in
modo del tutto incondizionato, senza cioe' alcun limite legato ad un
previo giudizio di eventuale indispensabilita' dell'acquisizione.
Da tali argomentazioni il giudice a quo desume anche la
violazione dell'art. 3 Cost., derivante dalla disparita' di
trattamento delle parti a favore di quella facultata a produrre per
la prima volta in appello documenti gia' in suo possesso nel grado
anteriore ed in danno della controparte.
Alla luce delle medesime motivazioni sarebbe infine ravvisabile,
«altresi', quasi a mo' di corollario, la non manifesta infondatezza
della stessa questione di costituzionalita' rispetto all'art. 117,
co. 1, Cost. e, per esso, rispetto ai vincoli derivanti, a tacer
d'altro, dall'art. 6 CEDU, che sancisce il diritto ad un processo
equo».
2.- E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile o non
fondata.
2.1.- Innanzitutto, si profilerebbe un difetto di rilevanza, in
quanto l'eventuale declaratoria di incostituzionalita' della norma
censurata non potrebbe incidere sull'esito del giudizio a quo. E cio'
alla luce del principio (affermato dalla Corte di cassazione a
sezioni unite, con sentenza 7 novembre 2011, n. 15144) secondo il
quale il mutamento della propria precedente interpretazione di una
norma processuale da parte del giudice della nomofilachia, il quale
porti a ritenere esistente, in danno di una parte del giudizio, una
decadenza od una preclusione prima escluse, non puo' comportare una
decadenza non esistente nella previgente giurisprudenza.
A parere dell'Avvocatura, tale principio, ispirato dall'esigenza
di tutelare l'affidamento delle parti rispetto alle regole
processuali, elaborato dalla giurisprudenza per impedire
l'applicazione in peius di una nuova giurisprudenza nel senso di
escluderne la retroattivita', andrebbe, a fortiori, applicato per
tutelare l'affidamento in una chiara disposizione di legge, quale,
appunto, l'art. 58, comma 2, del d.lgs. n. 546 del 1992 e nella
facolta', in essa sancita, di produzione di documenti per la prima
volta in appello.
Ulteriore profilo di inammissibilita' deriverebbe dall'assenza di
soluzioni costituzionalmente obbligate in un ambito - quello delle
norme processuali - connotato da ampia discrezionalita' del
legislatore. Infatti, la questione impingerebbe nell'individuazione
del momento del giudizio oltre il quale alle parti e' impedito il
deposito di documenti, frutto di una valutazione necessariamente
rimessa alla discrezionalita' del legislatore.
2.2.- Quanto al merito, L'Avvocatura deduce la manifesta
infondatezza della questione.
Non sarebbe, infatti, ravvisabile alcuna disparita' di
trattamento tra le parti processuali, posto che la facolta' di
produrre documenti prevista dalla norma censurata e' attribuita ad
entrambe.
Inoltre non potrebbe ritenersi irragionevole la scelta del
legislatore di consentire che un'attivita' probatoria rimasta
preclusa nel giudizio di primo grado sia esperita in appello. Tanto
avrebbe gia' affermato questa Corte, dichiarando manifestamente
infondata la censura di violazione dell'art. 3 Cost. per l'asserita
intrinseca irragionevolezza della disciplina per cui, nel rito
ordinario, scaduti i termini concessi ai sensi dell'art. 184 del
codice di procedura civile, nuove produzioni documentali non sono
piu' possibili in primo grado - se non ove ricorrano gli estremi
della rimessione in termini ex art. 184-bis cod. proc. civ. - mentre
sarebbero ammissibili in appello (e' richiamata l'ordinanza n. 401
del 2000).
Considerato in diritto
1.- La Commissione tributaria regionale della Campania dubita
della legittimita' costituzionale dell'art. 58, comma 2, del decreto
legislativo 31 dicembre 1992, n. 546 (Disposizioni sul processo
tributario in attuazione della delega al Governo contenuta nell'art.
30 della legge 30 dicembre 1991, n. 413), «sia in se' che in
relazione al comma 1 di essa norma», il quale prevede che nel
giudizio di appello «[e'] fatta salva la facolta' delle parti di
produrre nuovi documenti».
1.1.- La disposizione violerebbe gli artt. 3, 24 e 117, primo
comma, della Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848, nonche'
«criteri di razionalita' e [...] i principi generali
dell'ordinamento».
Secondo il rimettente, la facolta' di produrre per la prima volta
in appello documenti gia' nella disponibilita' della parte nel grado
anteriore genererebbe una disparita' di trattamento tra le parti del
giudizio.
Essa, inoltre, impedirebbe artatamente alla controparte la
proposizione di motivi aggiunti in primo grado e quindi condurrebbe
alla perdita, da parte di quest'ultima, di un grado di giudizio, con
chiara compromissione del diritto consacrato nell'art. 24 Cost.
Sussisterebbe inoltre la violazione dell'art. 117, primo comma,
Cost., in riferimento all'art. 6 della CEDU.
2.- In via preliminare, va affermata l'inammissibilita' di
quest'ultima censura per difetto di motivazione sulla non manifesta
infondatezza.
Il rimettente si limita ad affermare che dalle argomentazioni
sviluppate con riferimento agli altri parametri «discende altresi',
quasi a mo' di corollario la non manifesta infondatezza della stessa
questione di costituzionalita' rispetto all'art. 117 co. 1 Cost. e,
per esso, rispetto ai vincoli derivanti, a tacer d'altro, dall'art. 6
CEDU, che sancisce il diritto ad un processo equo».
2.1.- Conclusione analoga nel senso dell'inammissibilita' vale
per la censura basata sulla violazione di «criteri di razionalita'» e
non meglio precisati «principi generali dell'ordinamento».
Manca infatti l'indicazione dei parametri costituzionali violati
e, comunque, qualsiasi argomentazione a supporto della censura.
3.- Sempre in via preliminare, va esaminata l'eccezione di
inammissibilita' per difetto di rilevanza formulata dall'Avvocatura
generale dello Stato.
Secondo la difesa erariale, una pronuncia di accoglimento della
questione di legittimita' costituzionale non potrebbe mai produrre
effetti nel giudizio a quo. E cio' alla luce del principio elaborato
dalla Cassazione, secondo il quale va esclusa l'operativita' della
preclusione derivante dal nuovo indirizzo giurisprudenziale nei
confronti della parte che abbia confidato nella consolidata
precedente interpretazione di una norma processuale.
3.1.- Il ragionamento pone sullo stesso piano il mutamento di
orientamento giurisprudenziale e la declaratoria di
incostituzionalita' di una norma e ne fa conseguire
l'irretroattivita' delle pronunce di incostituzionalita' aventi ad
oggetto norme di carattere processuale. Cio' e' in evidente contrasto
con la fisionomia del controllo di costituzionalita', risultante
dagli artt. 136 Cost. e 30 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme
sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale),
caratterizzato dall'efficacia retroattiva delle pronunce di
legittimita' costituzionale e fisiologicamente destinato ad incidere
sul giudizio principale.
4.- Nel merito, non e' fondata la censura di disparita' di
trattamento tra le parti del giudizio, sostenuta sulla base del
presunto «sbilanciamento a favore di quella facultata a produrre per
la prima volta in appello documenti gia' in suo possesso nel grado
anteriore».
Sul punto e' sufficiente rilevare che tale facolta' e'
riconosciuta ad entrambe le parti del giudizio, cosicche' non
sussistono le ragioni del lamentato «sbilanciamento».
5.- Ai fini dell'esame dell'altra censura, e' opportuno
premettere che questa Corte ha piu' volte chiarito che non esiste un
principio costituzionale di necessaria uniformita' tra i diversi tipi
di processo (ex plurimis sentenze n. 165 e n. 18 del 2000, n. 82 del
1996; ordinanza n. 217 del 2000), e, piu' specificatamente, un
principio di uniformita' del processo tributario e di quello civile
(tra le altre, ordinanze n. 316 del 2008, n. 303 del 2002, n. 330 e
n. 329 del 2000, n. 8 del 1999).
Quanto alla disciplina dei singoli istituti processuali, e'
riconosciuta un'ampia discrezionalita' del legislatore nella loro
conformazione (ex plurimis, sentenze n. 94 del 2017, n. 121 e n. 44
del 2016), fermo restando, naturalmente, il limite della manifesta
irragionevolezza di una disciplina che comporti un'ingiustificabile
compressione del diritto di agire (sentenze n. 121 e n. 44 del 2016,
n. 335 del 2004).
Con particolare riferimento all'art. 24 Cost., questa Corte ha
costantemente ritenuto che esso non impone l'assoluta uniformita' dei
modi e dei mezzi della tutela giurisdizionale: cio' che conta e' che
non vengano imposti oneri tali o non vengano prescritte modalita'
tali da rendere impossibile o estremamente difficile l'esercizio del
diritto di difesa o lo svolgimento dell'attivita' processuale (ex
plurimis, sentenze n. 121 e n. 44 del 2016; ordinanza n. 386 del
2004).
5.1.- Ebbene, nella specie non vi e' una compressione
dell'esercizio del diritto di difesa nei sensi indicati.
La previsione che un'attivita' probatoria, rimasta preclusa nel
giudizio di primo grado, possa essere esperita in appello non e' di
per se' irragionevole, poiche' «il regime delle preclusioni in tema
di attivita' probatoria (come la produzione di un documento) mira a
scongiurare che i tempi della sua effettuazione siano procrastinati
per prolungare il giudizio, mentre la previsione della producibilita'
in secondo grado costituisce un temperamento disposto dal legislatore
sulla base di una scelta discrezionale, come tale insindacabile»
(ordinanza n. 401 del 2000).
5.2.- Non sussiste, infine, la dedotta violazione dell'art. 24
Cost. per la perdita di un grado di giudizio: e' infatti
giurisprudenza pacifica di questa Corte che la garanzia del doppio
grado non gode, di per se', di copertura costituzionale (ex multis,
sentenza n. 243 del 2014; ordinanze n. 42 del 2014, n. 190 del 2013,
n. 410 del 2007 e n. 84 del 2003).
6.- Le argomentazioni svolte conducono ad una pronuncia di non
fondatezza della questione sollevata.