ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 486
e 487, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato
(Legge di stabilita' 2014)», promossi dalla Commissione
giurisdizionale per il personale della Camera dei deputati con
ordinanze del 10 dicembre 2014 e del 3 marzo 2015, iscritte ai nn. 92
e 129 del registro ordinanze 2015 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica nn. 21 e 27, prima serie speciale,
dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione di Berardi Pierino ed altri e di
Michelini Alessandro ed altri, nonche' gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 26 settembre 2017 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato Federico Sorrentino per Berardi Pierino ed altri
e per Michelini Alessandro ed altri e l'avvocato dello Stato Federico
Basilica per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di due giudizi - promossi da altrettanti gruppi di
ex dipendenti della Camera dei deputati per ottenere l'annullamento
della delibera 4 giugno 2014, n. 87, con la quale l'Ufficio di
Presidenza di quella Camera aveva disposto la decurtazione delle
pensioni dei ricorrenti, per l'importo e la durata stabiliti dal
comma 486, ed il versamento dei correlativi risparmi all'entrata del
bilancio dello Stato, con (implicito) riferimento a quanto previsto
dal successivo comma 487, dell'art. 1 della legge 27 dicembre 2013,
n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2014)» - l'adita
Commissione giurisdizionale per il personale della Camera dei
deputati, premessane la rilevanza (in ragione della coincidenza di
contenuto precettivo della delibera impugnata e delle richiamate
disposizioni di legge) e la non manifesta infondatezza in riferimento
agli artt. 3, 53 e (implicitamente anche) all'art. 136 della
Costituzione, ha sollevato, con le due (pressoche' identiche)
ordinanze in epigrafe, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 486 e 487, della suddetta legge n. 147 del 2013.
Secondo la Commissione rimettente, il "contributo di
solidarieta'" introdotto dalle norme censurate (non connotato da
«elementi tali da escludere manifestamente che esso abbia natura
tributaria») violerebbe, appunto, gli evocati artt. 3 e 53 Cost., in
quanto «applicandosi ad una sola categoria di cittadini percettori di
reddito (vale a dire i pensionati), tale contributo non consente di
escludere manifestamente la menomazione "dei principi fondamentali di
uguaglianza a parita' di reddito, attraverso una irragionevole
limitazione della platea dei soggetti passivi"»; e - «introducendo un
prelievo consistentemente maggiore rispetto a quello previsto, in
particolare, dal (distinto) "contributo di solidarieta'" richiesto a
tutti i percettori di reddito dal comma 590 del medesimo art. 1 della
legge n. 147/2013» - contrasterebbe, «anche sotto questo profilo»,
con il principio di eguaglianza dei cittadini a parita' di reddito.
L'odierno «contributo di solidarieta'» presenterebbe, inoltre, ad
avviso della stessa rimettente, «significativi elementi di identita'
con il "contributo di perequazione" a suo tempo introdotto dall'art.
18, comma 22-bis, del decreto legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito,
con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e in seguito
dichiarato costituzionalmente illegittimo con la [...] sentenza della
Corte costituzionale n. 116/2013». Dal che il sospetto ulteriore di
«violazione del giudicato formatosi sulla predetta [...] sentenza n.
116/2013».
2.- In entrambi i giudizi si sono costituiti altrettanti gruppi
di pensionati della Camera dei deputati, svolgendo (con identica
difesa) diffuse argomentazioni a sostegno delle questioni sollevate
dalla Commissione rimettente - della quale hanno inteso, ribadire, in
premessa, la natura di giudice a quo - e prospettando ulteriori
profili di contrasto, delle disposizioni censurate, con il principio
del legittimo affidamento sulla stabilita' del trattamento
previdenziale.
3.- Nei due riferiti giudizi, e' anche intervenuto il Presidente
del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, che ha preliminarmente eccepito
l'inammissibilita' delle questioni sollevate, sotto il triplice
profilo della carenza di effettiva motivazione sulla rilevanza, della
mancanza di autonoma motivazione sulla non manifesta infondatezza e
dell'omessa previa verifica di una possibile interpretazione
costituzionalmente orientata delle disposizioni censurate.
Nel merito, l'Avvocatura ha concluso per la non fondatezza delle
questioni stesse.
L'intervento normativo sulle pensioni piu' elevate sarebbe,
infatti, a suo avviso, «pienamente conforme alle norme costituzionali
che erroneamente si considerano violate ed anzi rende[rebbe] evidente
che, in assenza di tali interventi, si sarebbe creata un "zona
franca" sottratta a quella logica di contenimento dei costi degli
apparati pubblici resa necessaria dalla grave crisi
economico-finanziaria, in spregio all'ineludibile esigenza di fornire
un contributo equamente distribuito, ispirato ai principi di
solidarieta' ed eguaglianza». Principi, questi, recati dal comma 486
dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013 che, per effetto del
successivo comma 487, coerentemente coinvolgono anche gli organi
costituzionali dotati di autonomia normativa (Camera, Senato,
Presidenza della Repubblica e Corte costituzionale), «egualmente
impegnati nello sforzo di risanamento economico e di contenimento dei
costi».
Il contributo in questione - aggiunge ancora l'Avvocatura - non
avrebbe la sospettata natura tributaria, ma esclusivamente quella di
prestazione imposta ex art. 23 Cost., e si risolverebbe in un
prelievo di innegabile ragionevolezza, poiche' riferito soltanto a
trattamenti previdenziali piu' elevati e connotato da «una specifica
funzione solidaristica» anche «nei confronti dei trattamenti dei
soggetti c.d. "esodati"».
Proprio per tali finalita' e per il suo "carattere transitorio",
la normativa denunciata si distinguerebbe da quella di cui all'art.
18, comma 22-bis, del decreto-legge n. 98 del 2011, dichiarato
incostituzionale con la sentenza n. 116 del 2013, della quale il
legislatore avrebbe tenuto conto in sede di lavori preparatori dello
stesso comma 486. Il prelievo di cui si discute sarebbe, invece,
piuttosto assimilabile a quello di cui all'art. 37 della legge n. 488
del 1999, che ha superato il vaglio di costituzionalita' (sentenza n.
22 del 2003 e ordinanza n. 160 del 2007) in ragione del fatto che,
anche in quel caso, si trattava di «un contributo temporaneo di
solidarieta' a carico di trattamenti previdenziali obbligatori»,
volto a realizzare «"un circuito di solidarieta' interna al sistema
previdenziale, evitando una generica fiscalizzazione del prelievo
contributivo effettuato"».
Il Presidente del Consiglio dei ministri sottolinea, infine,
l'impatto economico che avrebbe una eventuale pronuncia di
accoglimento, del quale dovrebbe tenersi conto a seguito della
riforma recata dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1
(Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), che ha riscritto l'art. 81 Cost., prevedendo il
principio dell'equilibrio di bilancio, ed ha inserito, nell'art. 97
Cost., un nuovo comma primo, che impone alle pubbliche
amministrazioni di assicurare «l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilita' del debito pubblico», e richiama, a conforto di tale
esigenza di bilanciamento dei valori costituzionali, la sentenza di
questa Corte n. 70 del 2015.
Considerato in diritto
1.- Con due ordinanze - che, per testuale coincidenza
dell'oggetto e del petitum, preliminarmente si riuniscono - la
Commissione giurisdizionale per il personale della Camera dei
deputati, ritenuta la «identita' del contenuto precettivo» della
delibera dell'Ufficio di Presidenza 4 giugno 2014, n. 87, innanzi a
se' impugnata, con quello di cui ai commi 486 e 487 dell'art. 1 della
legge 27 dicembre 2013 n. 147, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di
stabilita' 2014)», chiede a questa Corte di verificare la
legittimita' costituzionale delle due suddette disposizioni, che essa
sospetta in contrasto con i precetti di cui agli artt. 3 e 53 della
Costituzione e violative del giudicato di cui alla sentenza n. 116
del 2013.
2.- Preliminarmente va riconosciuta la legittimazione della
Commissione rimettente a sollevare l'incidente di costituzionalita',
come giudice a quo ai sensi dell'art. 1 della legge costituzionale 9
febbraio 1948, n. 1 e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87,
in quanto organo di autodichia, chiamato a svolgere, in posizione
super partes, funzioni giurisdizionali per la decisione di
controversie (nella specie, quelle appunto tra Camera dei deputati e
pensionati suoi ex dipendenti) per l'obiettiva applicazione della
legge (ex plurimis, sentenze n. 376 del 2001, n. 226 del 1976).
3.- Il censurato comma 486 dell'art. 1 della legge n. 147 del
2013 testualmente dispone che:
«A decorrere dal 1°gennaio 2014 e per un periodo di tre anni,
sugli importi dei trattamenti pensionistici corrisposti da enti
gestori di forme di previdenza obbligatorie complessivamente
superiori a quattordici volte il trattamento minimo INPS, e' dovuto
un contributo di solidarieta' a favore delle gestioni previdenziali
obbligatorie, pari al 6 per cento della parte eccedente il predetto
importo lordo annuo fino all'importo lordo annuo di venti volte il
trattamento minimo INPS, nonche' pari al 12 per cento per la parte
eccedente l'importo lordo annuo di venti volte il trattamento minimo
INPS e al 18 per cento per la parte eccedente l'importo lordo annuo
di trenta volte il trattamento minimo INPS. Ai fini dell'applicazione
della predetta trattenuta e' preso a riferimento il trattamento
pensionistico complessivo lordo per l'anno considerato. [...] Le
somme trattenute vengono acquisite dalle competenti gestioni
previdenziali obbligatorie, anche al fine di concorrere al
finanziamento degli interventi di cui al comma 191 del presente
articolo».
Il successivo comma 487 dello stesso articolo, a sua volta,
stabilisce che: «I risparmi derivanti dalle misure di contenimento
della spesa adottate, sulla base dei principi di cui al comma 486,
dagli organi costituzionali, dalle regioni e dalle province autonome
di Trento e di Bolzano, nell'esercizio della propria autonomia, anche
in riferimento ai vitalizi previsti per coloro che hanno ricoperto
funzioni pubbliche elettive, sono versati all'entrata del bilancio
dello Stato per essere destinati al Fondo di cui al comma 48 [Fondo
di garanzia per le piccole e medie imprese. Fondo di garanzia per la
prima casa]».
4.- Dubita, in particolare, la rimettente che le due riferite
disposizioni, nel loro combinato contesto, violino:
- gli artt. 3 e 53 Cost., in quanto il «contributo solidarieta'»,
da esse introdotto, ingiustificatamente inciderebbe solo su una
ristretta platea di destinatari (i titolari di pensioni corrisposte
da enti gestori di forme di previdenza obbligatorie), per di piu' con
caratteri tali da farne presumere la natura tributaria, provvedendo
ad una decurtazione definitiva del trattamento di pensione, che ha
natura di retribuzione differita, con acquisizione del relativo
ammontare al bilancio dello Stato, con cio' venendo a ledere il
fondamentale principio di eguaglianza "a parita' di reddito";
- l'art. 3 Cost., sotto l'ulteriore profilo della entita' del
contributo in questione, «consistentemente maggiore» rispetto al
(distinto) «contributo di solidarieta'» richiesto a tutti i
precettori di reddito dal comma 590 del medesimo art. 1 della legge
n. 147 del 2013;
- il "giudicato costituzionale" formatosi con la sentenza n. 116
del 2013, in quanto il «contributo di solidarieta'» di cui al comma
486 presenterebbe «significativi elementi di identita'» con il
«contributo di perequazione» a suo tempo introdotto dall'art. 18,
comma 22-bis, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni
urgenti per la stabilizzazione finanziaria), convertito, con
modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111 - come modificato
dall'art. 24, comma 31-bis, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214 - che quella sentenza ha, appunto, dichiarato
costituzionalmente illegittimo.
5.- Le ulteriori questioni prospettate dalla difesa delle parti
private - per asserito contrasto delle disposizioni denunciate con il
«principio di tutela del legittimo affidamento nella stabilita' del
trattamento previdenziale» - non sono suscettibili di esame.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, l'oggetto del
giudizio di costituzionalita' in via incidentale e', infatti,
limitato alle norme e ai parametri indicati nelle ordinanze di
rimessione, non potendo essere prese in considerazione, oltre i
limiti in queste fissati, ulteriori questioni o censure di
costituzionalita' dedotte dalle parti, sia che siano state eccepite
ma non fatte proprie dal giudice a quo, sia che siano dirette ad
ampliare o modificare successivamente il contenuto delle stesse
ordinanze (sentenza n. 327 del 2010, ordinanze n. 138 del 2017 e n.
469 del 1992).
6.- Le eccezioni di inammissibilita' delle sollevate questioni -
formulate dall'Avvocatura generale dello Stato per asserita carenza
di motivazione sulla loro rilevanza, mancanza di autonoma motivazione
sulla non manifesta infondatezza ed omissione del previo tentativo di
interpretazione costituzionalmente orientata delle disposizioni
denunciate - non sono fondate.
Contrariamente a quanto ex adverso affermato, la Commissione
rimettente ha chiaramente, infatti, spiegato la rilevanza di tali
questioni, in correlazione al petitum ed alla causa petendi delle
controversie al suo esame ed alla ritenuta impossibilita' di
deciderle indipendentemente dalla verifica di costituzionalita' della
normativa in concreto applicata dalla delibera che i ricorrenti le
chiedevano di annullare; ne ha, inoltre, prospettato la non manifesta
infondatezza non per relationem, ma con adeguate proprie
argomentazioni; e, attesa la univocita' delle disposizioni censurate
(non suscettibili di letture alternative, che del resto la stessa
Avvocatura neppure prospetta), non vi era, nella specie, spazio per
un tentativo di esegesi adeguatrice che possa addebitarsi alla
rimettente di aver omesso.
7.- Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale del
combinato disposto dei commi 486 e 487 dell'art. 1 della legge n. 147
del 2013 non e' fondata.
8.- La Commissione rimettente muove dalla premessa che il comma
486 censurato - e, quindi, il contributo di solidarieta' da esso
disciplinato - debba trovare necessaria applicazione al personale in
quiescenza della Camera dei deputati in forza del mero rinvio
(recettizio) che ad esso opera il successivo comma 487, in tal senso
leggendo la deliberazione dell'Ufficio di Presidenza della Camera n.
87 del 2014 - atto oggetto di impugnazione nei procedimenti a quibus
- il cui contenuto ritiene essere «del tutto coincidente» con quello
dei citati commi 486 e 487.
La deliberazione impugnata presuppone infatti che il contributo
previsto dal comma 486 «debba essere applicato ai trattamenti
pensionistici erogati dalla Camera dei deputati in base al proprio
Regolamento di quiescenza del personale»; e conseguentemente dispone
di applicare a questi ultimi «il contributo di solidarieta' di cui
all'articolo 1, comma 486, della legge 27 dicembre 2013, n. 147»,
nonche' di versare «all'entrata del bilancio dello Stato» i «risparmi
derivanti dall'applicazione della presente deliberazione», con
implicito, ma univoco, riferimento, a quest'ultimo proposito, al
comma 487 della predetta norma di legge.
9.- Un tale presupposto interpretativo e' erroneo.
Invero, cio' che le ordinanze di rimessione non colgono, gia' sul
piano della mera semantica della formulazione linguistica delle norme
denunciate, e' che il comma 487 non impone affatto l'applicazione del
«contributo di solidarieta'» cosi' come disciplinato dal comma 486,
bensi' prevede che i soggetti destinatari, tra i quali (per quanto
qui interessa) gli «organi costituzionali», versino al bilancio dello
Stato «I risparmi derivanti dalle misure di contenimento della spesa
adottate, sulla base dei principi di cui al comma 486 , [...]
nell'esercizio della propria autonomia».
Il comma 487, dunque, non prescrive, di per se', alcuna
"trattenuta" pensionistica, come invece dispone il comma 486, bensi'
demanda all'autonomia degli organi costituzionali di provvedere ad un
risparmio di spesa, anche tramite interventi sui trattamenti di
quiescenza del proprio personale.
Cio' deve avvenire in base ai «principi di cui al comma 486» e,
dunque, non in base alle regole dettate da tale disposizione: il che
deve tradursi - come evidenziato dalla sentenza n. 173 del 2016 (che
ha dichiarato non fondata la questione di legittimita' costituzionale
del comma 486 in riferimento al contributo interessante i pensionati
delle forme di previdenza obbligatorie) - in una operazione, limitata
nel tempo ed eccezionale, incidente, secondo un criterio di
progressivita' ed in base ad aliquote ragionevoli, sugli importi
pensionistici piu' elevati.
«Principi» ai quali si e' attenuta la delibera impugnata,
adottata dall'organo costituzionale - pur sempre «nell'esercizio
della propria autonomia» - in una logica di partecipazione dei propri
pensionati al sacrificio imposto (ex art. 1, comma 486, legge n. 147
del 2013) ai pensionati delle gestioni previdenziali obbligatorie.
10.- Una tale esegesi, e' stata gia', del resto, fatta propria da
questa Corte allorquando si e' trovata ad esaminare il ricorso in via
principale proposto da talune Regioni ad autonomia speciale (Sicilia
e Friuli Venezia-Giulia), che lamentavano la lesione della propria
autonomia finanziaria in forza dell'applicazione del comma 487 (in
quanto richiamante il comma 486).
Con la sentenza n. 254 del 2015 si e', difatti, escluso
(segnatamente in riferimento a doglianza mossa dalla Regione
Siciliana) che il comma 487 avesse attitudine lesiva dell'autonomia
statutaria, «perche' non pone espressamente alcun obbligo di
risparmiare, ma ne rimette la decisione all'esercizio di un atto di
autonomia da parte della Regione».
11.- Va, quindi, ribadito che tra le due esaminate disposizioni
non sussiste un legame di conseguenzialita' necessaria, tale che il
comma 487 comporti indefettibile applicazione del comma 486, poiche'
l'applicazione dei soli «principi» da esso desumibili, e non delle
regole ivi dettate, e' rimessa ad autonoma decisione del soggetto
destinatario (nel nostro caso, la Camera dei deputati).
Con l'ulteriore corollario che non e' ravvisabile affatto quella
"coincidenza" contenutistica tra le norme denunciate e la
deliberazione dell'Ufficio di Presidenza della Camera impugnata nei
procedimenti a quibus, come assunta dalla Commissione giurisdizionale
rimettente in guisa di presupposto interpretativo da cui,
erroneamente, e' originato il dubbio di legittimita' costituzionale
oggetto del presente scrutinio.
12.- Ne consegue che rimangono assorbiti anche gli ulteriori
profili di doglianza prospettati dalla Commissione rimettente, ossia
la dedotta lesione del principio di eguaglianza in riferimento al
comma 590 dello stesso art. 1 e l'asserita violazione del giudicato
costituzionale; censure, peraltro, gia' esaminate dalla citata
sentenza n. 173 del 2016 e ritenute, rispettivamente, la prima
inammissibile (poiche' il comma 590 riguarda il contributo di
solidarieta' sui redditi e non sulle pensioni e, inoltre, non si
affermava da parte del giudice a quo che i ricorrenti fossero
titolari di redditi oltre i trecentomila euro) e la seconda non
fondata (giacche' il comma 486 non disciplina le stesse fattispecie
gia' regolate dal precedente art. 18, comma 22-bis, del d.l. n. 98
del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 111 del 2011
e successivamente modificato, ne' surrettiziamente proroga gli
effetti di quella norma dopo la sua rimozione dall'ordinamento
giuridico).