ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi
2 e 3; 7, comma 1, lettere b), d), g), m) e n); 8 (recte: comma 1,
lettera b, e comma 3), 9, comma 4; 10, comma 1; 11, comma 1, lettera
d); 13 (recte: commi 1, 4 e 5); 15, commi 1 e 5; 16, commi 4 e 5; 17;
18, commi 4, 5, 6, 7, 8 e 9; 19; 21; 28, comma 10; 32, comma 4; 49,
comma 2, lettera a); 54, comma 4; 56, commi 3 e 14; 51, comma 6; 59,
comma 3; 64, comma 1; 79, comma 3; 95, comma 4; 118, commi 1, lettere
e) e i), 2, lettere e) e h), e 3, lettera e); 124; 140, commi 11 e
12; 141, comma 2; 142, comma 1; 147; 155; 151, commi 2 e 4; 154,
commi 1 e 3; 206, comma 1; 215, commi 5 e 12; 243, comma 1; 250,
comma 1, lettere a), b) e c), in combinato disposto con gli artt. 201
(recte: commi 3 e 4), 202 (recte: comma 1) e 208; 258; 264, commi 13,
14 e 16, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1
(Testo unico governo del territorio e materie correlate), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
30 marzo-2 aprile 2015, depositato in cancelleria il 2 aprile 2015 ed
iscritto al n. 46 del registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Umbria;
udito nella udienza pubblica del 23 gennaio 2018 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato dello Stato Pio Giovanni Marrone per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Paola Manuali per
la Regione Umbria.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 30 marzo 2015 e
depositato il successivo 2 aprile, il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha promosso questioni di legittimita' costituzionale dell'art.
1, commi 2 e 3; dell'art. 7, comma 1, lettere b), d), g), m) ed n);
dell'art. 8 (recte: comma 1, lettera b), e comma 3); dell'art. 9,
comma 4; dell'art. 10, comma 1; dell'art. 11, comma 1, lettera d);
dell'art. 13 (recte: commi 1, 4 e 5); dell'art. 15, commi 1 e 5;
dell'art. 16, commi 4 e 5; dell'art. 17; dell'art. 19; dell'art. 21;
dell'art. 18, commi 4, 5, 6, 7, 8 e 9; dell'art. 28, comma 10;
dell'art. 56, comma 3; dell'art. 32, comma 4; dell'art. 49, comma 2,
lettera a); dell'art. 51, comma 6; dell'art. 79, comma 3; dell'art.
56, comma 14; dell'art. 54, comma 4; dell'art. 59, comma 3; dell'art.
64, comma 1; dell'art. 95, comma 4; dell'art. 118, comma 1, lettere
e) ed i), comma 2, lettere e) ed h), e comma 3, lettera e); dell'art.
124; dell'art. 140, commi 11 e 12; dell'art. 141, comma 2; dell'art.
142, comma 1; dell'art. 147; dell'art. 155; dell'art. 151, commi 2 e
4; dell'art. 154, commi 1 e 3; dell'art. 206, comma 1; dell'art. 215,
commi 5 e 12; dell'art. 243, comma 1; dell'art. 250, comma 1, lettere
a), b) e c), in combinato disposto con gli artt. 201 (recte: commi 3
e 4), 202 (recte: comma 1) e 208; dell'art. 258; e dell'art. 264,
commi 13, 14 e 16, della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015,
n. 1 (Testo unico governo del territorio e materie correlate), in
riferimento agli artt. 3, 9, 42, 97, 117, primo comma, secondo comma,
lettere e), l), m), p) ed s), e terzo comma, della Costituzione, in
relazione all'art. 12 della direttiva 9 dicembre 1996, n. 96/82/CE
(Direttiva del Consiglio sul controllo del pericolo di incidenti
rilevanti connessi con determinate sostanze pericolose) e all'art. 13
della direttiva 4 luglio 2012, n. 2012/18/UE (Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio sul controllo del pericolo di
incidenti rilevanti connessi con sostanze pericolose, recante
modifica e successiva abrogazione della direttiva 96/82/CE del
Consiglio).
2.- Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica,
il Presidente del Consiglio dei ministri, a seguito dell'entrata in
vigore della legge della Regione Umbria 23 novembre 2016, n. 13
(Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 21 gennaio 2015,
n. 1 - Testo unico governo del territorio e materie correlate), con
cui la Regione ha apportato modifiche alla legge regionale n. 1 del
2015, sulla base di delibera del Consiglio dei ministri adottata in
data 18 dicembre 2017, ha rinunciato parzialmente al ricorso n. 46
del 2015, con esclusivo riferimento alle censure promosse nei
confronti delle seguenti disposizioni: art. 1, commi 2 e 3; art. 7,
comma 1, lettere b), d), g), m) ed n); art. 8 (recte: comma 1,
lettera b), e comma 3; art. 9, comma 4, art. 10 (recte: comma 1);
art. 11 (recte: comma 1, lettera d); art. 15 (recte: commi 1 e 5);
art. 18, comma 4; art. 32, comma 4; art. 49, comma 2, lettera a);
art. 51, comma 6; art. 54 (recte: comma 4); art. 79, comma 3; art.
64, comma 1; art. 95, comma 4; art. 118, comma 1, lettera i), comma
2, lettera e), e comma 3, lettera e); art. 124; art. 140, commi 11 e
12; art. 141, comma 2; art. 142, comma 1; art. 151, commi 2 e 4; art.
154, commi 1 e 3; art. 215, commi 5 e 12; e art. 243, comma 1.
Nella medesima delibera, il Consiglio dei ministri ha, inoltre,
dichiarato la permanenza dei motivi di impugnativa di cui alla
precedente delibera di promovimento del ricorso del 27 marzo 2015,
con esclusivo riferimento agli articoli: 13 (recte: commi 1, 4 e 5),
16 (recte: commi 4 e 5), 17, 19, 28 (recte: comma 10), 56 (recte:
comma 14), 59 (recte: comma 3), 118, comma 1, lettera e) e comma 2,
lettera h), 147, 155, 206 (recte: comma 1), 250 (recte: comma 1,
lettere a, b e c, in combinato disposto con gli artt. 201, commi 3 e
4, 202, comma 1, e 208), 258 e 264 (recte: commi 13, 14 e 16) della
legge regionale n. 1 del 2015.
3.- Con riguardo alle disposizioni non oggetto della suddetta
rinuncia, il Presidente del Consiglio dei ministri ha proposto le
censure che si indicano di seguito.
4.- L'art. 13, comma 1, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 e'
impugnato nella parte in cui limita la pianificazione paesaggistica
congiunta con il Ministero «ai beni paesaggistici di cui all'articolo
143, comma 1, lettere b), c) e d) del D. Lgs. 42/2004» per violazione
degli artt. 9, 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost.
Tale scelta legislativa, ancorche' formalmente legittima, dato che
l'art. 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei
beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo 10 della legge
6 luglio 2002, n. 137) impone solo per i beni vincolati la
pianificazione congiunta, si porrebbe in contrasto con le migliori
pratiche amministrative finora seguite da alcune Regioni, che hanno
esteso la cosiddetta copianificazione all'intero territorio
regionale, peraltro in maggiore coerenza con i dettami della
Convenzione europea sul paesaggio, fatta a Firenze il 20 ottobre 2000
e ratificata e resa esecutiva con legge 9 gennaio 2006, n. 14 (in
specie con l'art. 2). Secondo il ricorrente, inoltre, la limitazione
della copianificazione alle sole aree territoriali coperte da vincolo
indebolirebbe la visione strategica del piano paesaggistico regionale
(PPR) e renderebbe tale strumento condizionato dalle scelte
strategiche, orientate prevalentemente allo sviluppo, contenute nel
piano strategico territoriale (PST), inerente all'intero territorio
regionale, con invasione della sfera di competenza esclusiva statale
in materia di tutela dell'ambiente ed in contrasto con il principio
di prevalenza gerarchica degli strumenti di pianificazione, stabilito
dal legislatore statale, e con i valori paesaggistici
costituzionalmente protetti.
5.- I commi 4 e 5 del medesimo art. 13 sono impugnati nella parte
in cui, nel disciplinare il procedimento di approvazione regionale
del PPR, stabiliscono che l'accordo con il Ministero deve avere ad
oggetto il piano paesaggistico adottato dalla Giunta regionale (comma
4), e che il Consiglio regionale «decide in merito alle proposte ed
osservazioni ed approva il PPR nel rispetto di quanto previsto dagli
articoli 135 e 143 del D.Lgs. 42/2004» (comma 5), senza prevedere
alcun momento di confronto successivo con il Ministero atto a
verificare che il piano approvato dal Consiglio regionale corrisponda
o si discosti rispetto a quello adottato dalla Giunta e portato in
sede di accordo con il Ministero sulla base del solo parere
preliminare del Consiglio. Tali previsioni violerebbero l'art. 9,
secondo comma, e l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
quanto non assicurerebbero la necessaria compartecipazione paritetica
del Ministero dei beni e delle attivita' culturali e del turismo
all'approvazione sostanziale dei contenuti del nuovo piano
paesaggistico, vanificando il principio dell'elaborazione congiunta,
in contrasto con l'art. 143, comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004.
Secondo il ricorrente, la descritta sequenza procedimentale, nel
consentire unilaterali modifiche del piano da parte del Consiglio
regionale, senza prevedere successive verifiche, comporterebbe la
possibilita' di trasformare nei fatti quella che dovrebbe essere una
manifestazione di discrezionalita' tecnica in una manifestazione
(unilaterale) di volonta' politica consiliare, con cio' tradendo il
significato di tutela di cui all'art. 9 Cost., significato che
sarebbe di discrezionalita' tecnica e di limite alla scelta politica.
6.- Gli artt. 16, commi 4 e 5, 17, 19 e 21 della medesima legge
reg. Umbria n. 1 del 2015, sono censurati nella parte in cui
disciplinano il contenuto del piano territoriale di coordinamento
provinciale (PTCP) e i rapporti di questo strumento urbanistico con
il piano regolatore generale (PRG), per contrasto con l'art. 117,
secondo comma, lettera p), e terzo comma, Cost. In particolare, il
ricorrente sostiene che essi riducano drasticamente il contenuto del
PTCP, sottraendo alla Provincia il compito di accertare la
compatibilita' degli strumenti urbanistici comunali con il PTCP, come
previsto all'art. 20, comma 5, del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali), e che limitino la prevalenza del PTCP ai soli contenuti
individuati all'art. 17, comma 1, lettera c), punto 1, della legge
regionale in esame, assegnando al PRG piuttosto che al PTCP il
compito di individuare le diverse destinazioni del territorio e
modificando i rapporti di questo strumento urbanistico con i piani
regolatori generali. In tal modo le citate disposizioni, oltre a
contrastare con i principi fondamentali in materia di governo del
territorio, inciderebbero sulla disciplina di una funzione
fondamentale attribuita dallo Stato alla competenza delle Province
con l'art. 1, comma 85, lettera a), della legge 7 aprile 2014, n. 56
(Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle
unioni e fusioni di comuni).
7.- L'art. 18 e' impugnato con riferimento ai commi da 5 a 9,
nella parte in cui, nel disciplinare il procedimento di valutazione
della conformita' e adeguamento delle previsioni del PTCP e delle
relative varianti al PPR, prevede la convocazione da parte della
Regione di una conferenza istituzionale di copianificazione alla
quale partecipano le Province, ma non gli organi ministeriali, in
contrasto con la disciplina statale di cui all'art. 145, comma 55,
del d.lgs. n. 42 del 2004, e quindi in violazione della competenza
statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente.
8.- Sono, altresi', impugnati l'art. 28, comma 10, e l'art. 56,
comma 3, della citata legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in
cui, rispettivamente, il primo attribuisce al Comune, in sede di
adozione del PRG, il compito di esprimere il parere di cui all'art.
89 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo
A)», previa determinazione della commissione comunale per la qualita'
architettonica ed il paesaggio di cui all'art. 2, comma 4, della
stessa legge regionale; il secondo stabilisce che lo sportello unico
delle attivita' produttive ed edilizie (SUAPE) acquisisca
direttamente «i pareri che debbono essere resi dagli uffici comunali,
necessari ai fini dell'approvazione del piano attuativo compreso il
parere in materia sismica, idraulica ed idrogeologica da esprimere
con le modalita' di cui all'articolo 112, comma 4, lettera d)». Tali
disposizioni violerebbero l'art. 117, terzo comma, Cost., in quanto
si porrebbero in contrasto con i principi fondamentali in materia di
«governo del territorio» e di «protezione civile», contenuti
nell'art. 89 del d.lgs. n. 380 del 2001, secondo cui il parere sugli
strumenti urbanistici generali dei comuni siti in zone sismiche o in
abitati da consolidare andrebbe richiesto al «competente ufficio
tecnico regionale sugli strumenti urbanistici generali e
particolareggiati prima della delibera di adozione nonche' sulle
lottizzazioni convenzionate prima della delibera di approvazione, e
loro varianti ai fini della verifica della compatibilita' delle
rispettive previsioni con le condizioni geomorfologiche del
territorio» (comma 1).
9.- L'art. 56, comma 14, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 e'
censurato nella parte in cui disciplina l'adozione e l'approvazione
del piano attuativo, senza prevedere la partecipazione degli organi
ministeriali al procedimento di conformazione/adeguamento del
predetto piano attuativo al PPR, dal momento che il parere della
soprintendenza sullo stesso e' prescritto solo per le opere di
urbanizzazione e infrastrutturali. Tale disposizione sarebbe lesiva
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. in quanto si porrebbe
in contrasto sia con gli artt. 145, comma 5, e 146, comma 5, del
d.lgs. n. 42 del 2004, che impongono la partecipazione degli organi
ministeriali al predetto procedimento, sia con gli artt. 16 e 28
della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (Legge urbanistica), poiche'
abolirebbe il parere preventivo del soprintendente sugli strumenti
attuativi, che e' diverso dall'autorizzazione paesaggistica, di cui
all'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004, inerente invece al singolo
intervento, da realizzare "a valle" della pianificazione attuativa.
10.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche
l'art. 59, comma 3, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, nella
parte in cui consente, nelle aree nelle quali non siano attuate le
previsioni degli strumenti urbanistici generali, anche a mezzo di
piano attuativo, gli interventi edilizi di manutenzione ordinaria e
straordinaria, di restauro e risanamento conservativo, nonche' di
ristrutturazione edilizia, e stabilisce che detti interventi possano
comportare anche la modifica della destinazione d'uso in atto in un
edificio esistente, purche' la nuova destinazione risulti compatibile
con le previsioni dello strumento urbanistico generale. Una simile
previsione si porrebbe in contrasto con la normativa statale di
principio recata dall'art. 9 del d.P.R. n. 380 del 2001, che limita
la possibilita' di mutare la destinazione d'uso e, in ogni caso, non
consente una serie di interventi (come, ad esempio, il recupero dei
sottotetti, con incremento dell'altezza dell'edificio e finanche
l'apertura di finestre, lucernai, abbaini e terrazzi, ne' gli
interventi per le infrastrutture viarie, tecnologiche, a rete o
puntuali, nonche' per l'arredo urbano).
11.- L'art. 118, comma 1, lettera e), della citata legge
regionale e' denunciato per violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost, nella parte in cui annovera tra gli interventi di attivita'
edilizia libera le «opere interne alle unita' immobiliari, di cui
all'art. 7, comma 1, lettera g)».
In tal modo, esso si porrebbe in contrasto con i principi
fondamentali in materia di «governo del territorio» stabiliti dal
legislatore statale nell'art. 6, comma 2, lettera a), e comma 4, del
d.P.R. n. 380 del 2001, che assoggetta a comunicazione di inizio
lavori cosiddetta "asseverata" «gli interventi di manutenzione
straordinaria di cui all'articolo 3, comma 1, lettera b, ivi compresa
l'apertura di porte interne e lo spostamento di pareti interne,
sempre che non riguardino le parti strutturali dell'edificio».
12.- E' altresi' impugnato l'art. 124 della medesima legge
regionale, nella parte in cui, da un lato, estende il modulo
procedimentale della segnalazione certificata di inizio di attivita'
(SCIA) ad interventi che, invece, la normativa statale ha
assoggettato a denuncia di inizio di attivita' (DIA), per finalita'
di tutela del territorio, e, dall'altro, configura la SCIA come
"obbligatoria", in contrasto con i principi fondamentali in materia
di governo del territorio fissati dal legislatore statale all'art.
22, commi 3 e 7, del d.P.R. n. 380 del 2001, che fa salva la
possibilita' dell'interessato di optare per il provvedimento
espresso, rinunciando al modulo procedimentale semplificato.
13.- Gli artt. 147, 155 e 118, comma 2, lettera h), della legge
reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui disciplinano i
mutamenti di destinazione d'uso, sono censurati per violazione degli
artt. 3, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost.
Secondo il ricorrente, essi, nella parte in cui definiscono gli
interventi di mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente
rilevante e identificano i titoli abilitativi necessari e le sanzioni
da irrogare nel caso di violazione del prescritto regime, si
porrebbero in contrasto con la normativa statale che contiene i
principi fondamentali di governo del territorio e inciderebbero
nell'ambito di applicazione delle sanzioni amministrative, civili e
penali previste dal d.P.R. n. 380 del 2001 (in particolare, agli
artt. 33, 36, 37 e 44), con conseguente invasione della potesta'
legislativa statale esclusiva in materia di ordinamento civile e
penale (art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.) e in violazione
del principio di eguaglianza di cui all'art. 3 Cost.
14.- Il ricorrente ritiene inoltre che l'art. 206, comma 1, della
citata legge regionale, violi l'art. 117, terzo comma, Cost., nella
parte in cui prevede che per tutti i lavori di nuova costruzione, di
ampliamento e di sopraelevazione e per i lavori di manutenzione
straordinaria, di restauro, di risanamento e ristrutturazione del
patrimonio edilizio esistente che compromettono la sicurezza statica
della costruzione o riguardano le strutture o alterano l'entita' e/o
la distribuzione dei carichi, effettuati nelle zone ad alta, media e
bassa sismicita', sia sufficiente il certificato di collaudo statico
o una attestazione dei direttore dei lavori. In tal modo, la
disposizione impugnata si porrebbe in contrasto con l'art. 62 del
d.P.R. n. 380 del 2001, che richiede il certificato di rispondenza
dell'opera alle norme tecniche per le costruzioni, al fine di
garantire la sicurezza delle costruzioni in zone sismiche, in armonia
con l'obiettivo di soddisfare un'esigenza unitaria di sicurezza, non
derogabile.
15.- E', inoltre, impugnato l'art. 250, comma 1, lettere a), b) e
c), in combinato disposto con gli artt. 201, commi 3 e 4, 202, comma
1, e 208 della legge regionale n. 1 del 2015, nella parte in cui
sostanzialmente consente alla Giunta regionale, con proprio atto, di
sottrarre tipologie di interventi edilizi dall'applicazione della
normativa sismica e dell'autorizzazione sismica. Le citate
disposizioni regionali introdurrebbero una categoria di interventi
edilizi ignota alla legislazione statale e la escluderebbero
dall'applicazione di norme del d.P.R. n. 380 del 2001 improntate al
principio fondamentale della vigilanza assidua sulle costruzioni
riguardo al rischio sismico, con l'effetto di sottrarre indebitamente
determinati interventi edilizi ad ogni forma di vigilanza pubblica.
16.- E', poi, censurato l'art. 258 e, «in via consequenziale»,
l'art. 264, comma 13, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma,
Cost. In particolare, l'art. 258, nel dettare norme speciali per le
aree terremotate, disciplina gli edifici, non conformi, in tutto o in
parte, agli strumenti urbanistici, realizzati prima del 31 dicembre
2000, da privati o da altri enti pubblici, anche con il contributo
pubblico, in sostituzione delle abitazioni principali, delle
attivita' produttive, dei servizi e dei relativi accessori che, per
effetto della crisi sismica del 1997, sono stati oggetto di sgombero
totale e ne prevede la cessione ai conduttori degli immobili,
consentendo incrementi delle volumetrie e delle altezze, in contrasto
con la normativa statale, e stabilendo anche che il proprietario o
avente titolo presenta al comune la richiesta per il titolo
abilitativo a sanatoria. L'art. 264, comma 13, dispone che «[i]
titoli abilitativi relativi alle istanze di condono edilizio sono
rilasciati previa acquisizione dei pareri per interventi nelle aree
sottoposte a vincolo imposti da leggi statali e regionali vigenti al
momento della presentazione delle istanze medesime, fatto salvo
quanto previsto in materia sismica e di tutela dei beni paesaggistici
e culturali». Secondo il ricorrente, la disciplina posta dalle
disposizioni censurate sostanzialmente introdurrebbe un'ipotesi di
condono edilizio straordinario non previsto dalla legge statale, in
contrasto con i principi fondamentali in materia di «governo del
territorio» di cui al d.P.R. n. 380 del 2001 (in particolare con
l'art. 36) e con le disposizioni statali in materia di ordinamento
civile e penale.
17.- Infine, il ricorrente impugna l'art. 264 della legge reg.
Umbria n. 1 del 2015, sia nella parte in cui stabilisce che gli
interventi edilizi, limitatamente a quelli riguardanti l'area di
pertinenza degli edifici dell'impresa agricola, esistenti alla data
del 30 giugno 2014 e che «risultino conformi alla disciplina
urbanistica ed edilizia, agli strumenti urbanistici vigenti e non in
contrasto con quelli adottati alla stessa data sono autorizzati con
la procedura prevista all'articolo 154, commi 2, 3, 6 e 7, ferma
restando l'applicazione delle eventuali sanzioni penali. In tali casi
l'istanza e' presentata entro e non oltre il 30 giugno 2015[...]»
(comma 14), sia nella parte in cui attribuisce alla semplice domanda
di concessione di piccola derivazione d'acqua valore di
autorizzazione all'attingimento, salvo che l'autorita' idraulica
competente ne comunichi il diniego al richiedente entro il termine di
trenta giorni (comma 16). Tali disposizioni violerebbero l'art. 117,
secondo comma, lettera s), e terzo comma, Cost., in quanto il comma
14 configurerebbe una nuova, non consentita ipotesi di condono
edilizio, in contrasto con i principi fondamentali in materia di
governo del territorio e il comma 16 estenderebbe l'istituto del
silenzio-assenso al procedimento concessorio in palese violazione
dell'art. 17, comma 1, del regio decreto 11 dicembre 1933, n. 1775
(Testo unico delle disposizioni di legge sulle acque e impianti
elettrici), che richiede un provvedimento espresso per derivare o
utilizzare acqua pubblica, con conseguente invasione della sfera di
competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela dell'ambiente.
18.- Si e' costituita in giudizio la Regione Umbria e ha chiesto
che le questioni di legittimita' costituzionale sollevate nei
confronti delle citate disposizioni della legge reg. Umbria n. 1 del
2015 siano dichiarate inammissibili e/o infondate.
Con memoria depositata nell'imminenza dell'udienza pubblica, la
Regione Umbria ha, poi, accettato la rinuncia parziale al ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri.
Con riguardo, invece, alle questioni rispetto alle quali il
ricorrente ha dichiarato la permanenza dei motivi dell'impugnativa,
la difesa regionale ha svolto gli argomenti di seguito sintetizzati.
Quanto alle censure mosse all'art. 13, comma 1, della citata
legge reg. Umbria n. 1 del 2015, la Regione ne deduce l'infondatezza,
in particolare con riferimento alla pretesa violazione della
prevalenza gerarchica del PPR, stabilita dall'art. 145, comma 3, del
d.lgs. n. 42 del 2004, da parte del PST, in considerazione della
natura meramente programmatica e non vincolante di quest'ultimo
documento, oltre che della garanzia della superiorita' gerarchica del
PPR offerta dall'art. 14 della medesima legge regionale.
Anche le censure sollevate nei confronti dell'art. 13, commi 4 e
5, di pretesa violazione del principio di elaborazione congiunta del
piano paesaggistico regionale, sarebbero prive di fondamento, dato
che la norma regionale mirerebbe precisamente a salvaguardare la
primazia della cosiddetta "copianificazione", richiedendo un parere
preliminare del Consiglio regionale alla sottoscrizione dell'accordo
e poi l'approvazione del PPR da parte del Consiglio regionale nel
rispetto degli artt. 135 e 143 del d.lgs. n. 42 del 2004, i quali
prescrivono che il piano sia oggetto di apposito accordo fra
pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'art. 15 della legge 7 agosto
1990, n. 241 (Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e
di diritto di accesso ai documenti amministrativi), e che venga
approvato con provvedimento regionale entro il termine fissato
nell'accordo (art. 143, comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004).
Le censure promosse nei confronti degli artt. 16, commi 4 e 5, 17
e 19 sarebbero prive di fondamento, considerato che la funzione del
PTCP di determinare gli indirizzi generali (art. 4, comma 3, lettera
c della medesima legge regionale) sarebbe implicita nella
qualificazione come piano territoriale e nell'attribuzione della
funzione di coordinamento. Quanto, poi, alla denunciata violazione
dei contenuti assegnati al PTCP dal legislatore statale, la Regione
osserva che, in primo luogo, l'elenco dei compiti di cui all'art. 20,
comma 2, del d.lgs. n. 267 del 2000 non sarebbe prescrittivo, ma
puramente indicativo ed esemplificativo, dal momento che la stessa
norma statale stabilirebbe che il contenuto del PTCP sia determinato
in attuazione della legislazione e dei programmi regionali. In ogni
caso, le disposizioni regionali impugnate sarebbero pienamente in
linea con l'elenco. Anche la tesi della mancata attribuzione alla
Provincia del compito di accertare la compatibilita' degli strumenti
urbanistici comunali con il PTCP, imposto dall'art. 20, comma 5, del
d.lgs. n. 267 del 2000, sarebbe priva di fondamento, atteso che il
richiesto controllo di conformita' (del PRG al PTCP) sarebbe previsto
dal legislatore regionale all'art. 29, comma 2, in sede di conferenza
dei servizi (art. 29, commi 3, 4 e 10).
Quanto alle censure promosse nei confronti dell'art. 18, commi da
5 a 9, la Regione rileva come, sebbene la rinuncia del Presidente del
Consiglio dei ministri sia riferita esclusivamente al comma 4, debba
intendersi rivolta all'intero testo dell'articolo, sia in ragione
delle modifiche apportate dall'art. 8 della legge regionale n. 13 del
2016, sia in considerazione della circostanza che, nella stessa
delibera del Consiglio dei ministri di rinuncia parziale al ricorso,
l'art. 18 non compare fra le disposizioni per le quali la difesa
statale dichiara espressamente la permanenza dell'interesse a
ricorrere.
Anche delle censure riferite agli artt. 28, comma 10, e 56, comma
3, la difesa della Regione sostiene l'infondatezza. Essa, sulla base
di una complessa ricostruzione del quadro normativo di riferimento,
ritiene che la normativa in contestazione non sia in contrasto con le
disposizioni statali di riferimento.
Ancora sulla base di una diversa ricostruzione del quadro
normativo di riferimento, la Regione ritiene che le censure promosse
nei confronti dell'art. 56, comma 14, siano prive di fondamento.
Anche la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 59,
comma 3, per contrasto con l'art. 9, comma 2, del d.P.R. n. 380 del
2001, sarebbe priva di fondamento, considerata la natura di
disposizione di dettaglio e non di principio dell'art. 9, comma 2.
Gli interventi inerenti alle opere interne, poi, sarebbero stati
legittimamente annoverati dall'art. 118, comma 1, lettera e), della
legge regionale n. 1 del 2015, fra quelli soggetti al regime
dell'edilizia libera, in considerazione della potesta' conferita alle
Regioni dal comma 6 dell'art. 6 del d.P.R. n. 380 del 2001, secondo
cui le Regioni possono estendere la disciplina di cui al medesimo
articolo (che delinea il regime di edilizia libera) a interventi
ulteriori rispetto a quelli previsti dai commi 1 e 2.
Secondo la Regione, anche le censure promosse nei confronti degli
artt. 147, 155 e 118, comma 2, lettera h), della citata legge
regionale, in tema di mutamento di destinazione d'uso
urbanisticamente rilevante, sarebbero prive di consistenza. Il
ricorrente non avrebbe infatti adeguatamente considerato che l'art.
23-ter, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 prevede espressamente la
possibilita' di una deroga da parte della normativa regionale.
Inoltre le disposizioni censurate non inciderebbero in alcun modo sul
regime sanzionatorio previsto dalla normativa di livello statale.
Riguardo alle censure di illegittimita' costituzionale promosse
in riferimento all'art. 206, comma 1, della legge regionale n. 1 del
2015, la Regione osserva che tale articolo si riferisce ad ipotesi di
interventi di minore entita', rispetto ai quali il certificato di
collaudo non sarebbe comunque richiesto.
Anche la questione di legittimita' costituzionale riferita
all'art. 250, comma 1, lettere a), b) e c), in combinato disposto con
gli artt. 201, commi 3 e 4, 202, comma 1, e 208 della legge reg.
Umbria n. 1 del 2015, sarebbe priva di fondamento, in considerazione
della circostanza che la norma censurata si riferirebbe ad interventi
minori ed irrilevanti ai fini della sicurezza sismica e
corrisponderebbe ad esigenze di semplificazione e celerita'
dell'azione amministrativa.
L'infondatezza delle censure promosse nei confronti dell'art. 258
della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 emergerebbe in considerazione
del carattere emergenziale e straordinario delle relative previsioni.
Neanche l'art. 264, comma 13, della medesima legge regionale
determinerebbe una lesione della potesta' legislativa statale in
materia di condono edilizio, nella parte in cui prevede che l'abuso
possa essere sanato anche in presenza di vincoli posti
successivamente. La norma - sottolinea la Regione - fa comunque salvo
«quanto previsto in materia sismica e di tutela dei beni
paesaggistici e culturali», in conformita' con quanto previsto dal
legislatore statale all'art. 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47
(Norme in materia di controllo dell'attivita' urbanistico-edilizia,
sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie).
Quanto, infine, alle censure promosse nei confronti dell'art.
264, commi 14 e 16, la Regione esclude che la disciplina
dell'accertamento di conformita' prevista dalla legge regionale possa
essere assimilata ad un'ipotesi di condono edilizio, dato che essa
prevede l'obbligo di conformita' delle opere realizzate senza titolo
alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della
presentazione della domanda e agli strumenti urbanistici vigenti e
adottati. Le opere interessate, peraltro, sarebbero di modesta
entita', riguardando ambiti agricoli di stretta pertinenza di edifici
delle imprese agricole gia' esistenti.
Con riguardo, in specie, al dettato del comma 16, la Regione
precisa che esso non prevederebbe alcuna forma di silenzio-assenso
vietata dall'art. 17 del r.d. n. 1775 del 1933 in ordine al
procedimento di concessione di derivazione d'acqua, avendo la sola
funzione di consentire al privato di procedere all'attingimento nelle
more del procedimento concessorio.
La Regione Umbria precisa altresi' che l'accettazione della
rinuncia riguarda anche l'intero testo dell'art. 124 della legge
regionale n. 1 del 2015, che - secondo la resistente - deve ritenersi
oggetto della rinuncia parziale, nonostante non compaia -
diversamente che nella delibera del Consiglio dei ministri -
nell'atto notificato a cura dell'Avvocatura generale dello Stato, se
non con esclusivo riguardo al comma 1, lettera g). La Regione
puntualizza che, nella discrasia fra i due atti, deve considerarsi
prevalente la volonta' espressa dal Consiglio dei ministri,
costituendo la rinuncia atto di parte, da cui il difensore non puo'
discostarsi.
19.- All'udienza pubblica, la difesa della Regione Umbria ha
insistito per l'accoglimento delle conclusioni formulate nelle difese
scritte, sottolineando che, anche nei confronti degli artt. 258 e
264, commi 13, 14 e 16, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, che
compaiono fra le disposizioni in relazione alle quali il ricorrente
ha dichiarato la permanenza dell'interesse a ricorrere, sia
intervenuta l'abrogazione ad opera della legge regionale n. 13 del
2016.
Anche la difesa statale ha confermato gli argomenti e le
richieste svolte nelle memorie scritte, precisando la permanenza
dell'interesse a ricorrere anche nei confronti dell'art. 124 della
legge regionale n. 1 del 2015, nonostante l'inclusione fra le
disposizioni oggetto della rinuncia parziale.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questione di legittimita' costituzionale di numerose disposizioni
della legge della Regione Umbria 21 gennaio 2015, n. 1 (Testo unico
governo del territorio e materie correlate), e precisamente:
dell'art. 1, commi 2 e 3; dell'art. 7, comma 1, lettere b), d), g),
m) ed n); dell'art. 8, (recte: comma 1, lettera b), e comma 3);
dell'art. 9, comma 4; dell'art. 10, comma 1; dell'art. 11, comma 1,
lettera d); dell'art. 13 (recte: commi 1, 4 e 5); dell'art. 15, commi
1 e 5; dell'art. 16, commi 4 e 5; dell'art. 17; dell'art. 19;
dell'art. 21; dell'art. 18, commi 4, 5, 6, 7, 8 e 9; dell'art. 28,
comma 10; dell'art. 56, comma 3; dell'art. 32, comma 4; dell'art. 49,
comma 2, lettera a); dell'art. 51, comma 6; dell'art. 79, comma 3;
dell'art. 56, comma 14; dell'art. 54 (recte: comma 4); dell'art. 59,
comma 3; dell'art. 64, comma 1; dell'art. 95, comma 4; dell'art. 118,
comma 1, lettere e) ed i), comma 2, lettere e) ed h), e comma 3,
lettera e); dell'art. 140, commi 11 e 12; dell'art. 124; dell'art.
141, comma 2; dell'art. 142, comma 1; dell'art. 147; dell'art. 155;
dell'art. 151, commi 2 e 4; dell'art. 154, commi 1 e 3; dell'art.
206, comma 1; dell'art. 215, commi 5 e 12; dell'art. 243, comma 1;
dell'art. 250, comma 1, lettere a), b) e c), in combinato disposto
con gli artt. 201 (recte: commi 3 e 4), 202 (recte: comma 1) e 208;
dell'art. 258; e dell'art. 264, commi 13, 14 e 16.
Tali disposizioni sono impugnate in riferimento agli artt. 3, 9,
42, 97, 117, primo comma, secondo comma, lettere e), l), m), p) e s),
e terzo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 12 della
direttiva 9 dicembre 1996, n. 96/82/CE (Direttiva del Consiglio sul
controllo dei pericoli di incidenti rilevanti connessi con
determinate sostanze pericolose) e all'art. 13 della direttiva 4
luglio 2012, n. 2012/18/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio sul controllo del pericolo di incidenti rilevanti connessi
con sostanze pericolose, recante modifica e successiva abrogazione
della direttiva 96/82/CE del Consiglio).
2.- Successivamente all'introduzione del presente giudizio, e'
entrata in vigore la legge della Regione Umbria 23 novembre 2016, n.
13 (Modificazioni ed integrazioni alla legge regionale 21 gennaio
2015, n. 1 - Testo unico governo del territorio e materie correlate),
con cui sono state apportate modifiche a molte delle disposizioni
impugnate.
Il Consiglio dei ministri, rilevato il venir meno di alcune delle
ragioni che avevano indotto alla proposizione del ricorso, ha
deliberato, in data 18 dicembre 2017, la rinuncia parziale
all'impugnazione della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, con
riferimento alle seguenti disposizioni: art. 1, commi 2 e 3; art. 7,
comma 1, lettere b), d), g) m) e n); art. 8 (recte: comma 1, lettera
b), e comma 3; art. 9, comma 4; art. 10; art.11; art. 15; art. 18,
comma 4; art. 32, comma 4; art. 49, comma 2, lettera a); art. 51,
comma 6; art. 54 (recte: comma 4); art. 79, comma 3; art. 64, comma
1; art. 95, comma 4; art. 118, comma 1, lettera i), comma 2, lettera
e), e comma 3, lettera e); art. 124; art. 140, commi 11 e 12; art.
141, comma 2; art. 142, comma 1; art. 151, commi 2 e 4; art. 154,
commi 1 e 3; art. 215, commi 5 e 12; e art. 243, comma 1. Nella
medesima delibera, il Consiglio dei ministri ha, inoltre, dichiarato
la permanenza dei motivi di impugnativa di cui alla precedente
delibera di promovimento del 27 marzo, con esclusivo riferimento agli
artt. 13 (recte: commi 1, 4 e 5), 16 (recte: commi 4 e 5), 17, 19, 28
(recte: comma 10), 56 (recte: comma 14), 59 (recte: comma 3), 118,
comma 1, lettera e) e comma 2, lettera h), 147, 155, 206 (recte:
comma 1), 250 (recte: comma 1, lettere a), b) e c), in combinato
disposto con gli artt. 201, commi 3 e 4, 202, comma 1, e 208), 258 e
264 (recte: commi 13, 14 e 16) della legge reg. Umbria n. 1 del 2015.
2.1. - La rinuncia parziale e' stata accettata dalla Regione
Umbria con atto depositato ritualmente, con riguardo a tutte le
disposizioni non comprese fra quelle rispetto alle quali il Consiglio
dei ministri ha affermato che permangono ancora validi i motivi di
impugnativa di cui alla delibera di promovimento del ricorso.
E' necessario, pertanto, dichiarare, in relazione a tali norme,
l'intervenuta estinzione del processo.
2.1.1.- Occorre precisare che l'estinzione del processo e'
dichiarata anche con riguardo agli artt. 18, commi da 5 a 9, 21 e
124.
Con riguardo all'art. 18, commi da 5 a 9, occorre infatti
rilevare che, sebbene nell'atto di rinuncia parziale notificato
dall'Avvocatura generale dello Stato tali commi non siano stati
espressamente evocati, dato che la rinuncia e' riferita
esclusivamente al comma 4, nella delibera del Consiglio dei ministri
essi non sono indicati fra le disposizioni per le quali si ritiene
permangano i motivi di impugnativa. Pertanto, deve ritenersi esclusa
la volonta' del Consiglio dei ministri di insistere nell'impugnativa
e, conseguentemente, va estesa a tali disposizioni la rinuncia, in
considerazione della «natura politica dell'atto di impugnazione»
(sentenze n. 309 del 2013, n. 149 del 2012, n. 205 del 2011, n. 278
del 2010).
Sulla base dei medesimi argomenti occorre dichiarare l'estinzione
del processo anche con riguardo all'art. 21, non indicato nell'atto
di rinuncia parziale notificato dall'Avvocatura generale dello Stato,
ma non ricompreso fra le disposizioni per le quali il Consiglio dei
ministri afferma la permanenza dei motivi di impugnativa, come pure
riguardo all'art. 124, benche' non menzionato espressamente nell'atto
di rinuncia.
3.- Non sussistono, invece, ostacoli all'esame nel merito delle
questioni di legittimita' costituzionale inerenti alle disposizioni
regionali per le quali permangono i motivi di impugnativa del
ricorrente.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita, anzitutto,
della legittimita' costituzionale dell'art. 13, comma 1, della citata
legge regionale, nella parte in cui limita la pianificazione
paesaggistica congiunta con il Ministero «ai beni paesaggistici di
cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d) del D.Lgs.
42/2004».
Secondo la difesa statale, tale scelta, ancorche' formalmente
legittima, si porrebbe in contrasto con le migliori pratiche
amministrative finora seguite da alcune Regioni, che hanno esteso la
pianificazione congiunta all'intero territorio regionale, anche al
fine di una maggiore coerenza con la Convenzione europea sul
paesaggio, fatta a Firenze il 20 ottobre 2000, ratificata e resa
esecutiva con legge 9 gennaio 2006, n. 14 (in specie con l'art. 2).
Inoltre, la limitazione della "copianificazione" alle sole aree
territoriali coperte da vincolo indebolirebbe la visione strategica
del piano paesaggistico regionale (PPR) e renderebbe tale strumento
oggettivamente dipendente dalle scelte strategiche orientate
prevalentemente allo sviluppo, contenute nel piano strategico
territoriale (PST), con invasione della sfera di competenza esclusiva
statale in materia di tutela dell'ambiente e in contrasto con il
principio di prevalenza gerarchica degli strumenti di pianificazione,
stabilito dal legislatore statale, e con i valori paesaggistici
costituzionalmente protetti.
4.1.- La questione non e' fondata.
La norma regionale impugnata, nell'individuare l'ambito della
pianificazione paesaggistica congiunta, ripete, testualmente, quanto
stabilito dall'art. 135 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n.
42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell'articolo
10 della legge 6 luglio 2002, n. 137). Quest'ultimo impone la
pianificazione congiunta solo con riferimento ai «beni paesaggistici
di cui all'articolo 143, comma 1, lettere b), c) e d), nelle forme
previste dal medesimo art. 143». Si tratta di «immobili e delle aree
dichiarati di notevole interesse pubblico ai sensi dell'art. 136»
(lettera b), delle «aree di cui al comma 1 dell'articolo 142»
(lettera c) (e cioe' delle «aree tutelate per legge», come, ad
esempio, territori costieri, fiumi, correnti e parchi), infine degli
«ulteriori contesti, diversi da quelli indicati all'articolo 134» -
(e cioe' «gli immobili e le aree di cui all'articolo 136, individuati
ai sensi degli articoli da 138 a 141; le aree di cui all'articolo
142; gli ulteriori immobili ed aree specificamente individuati a
termini dell'articolo 136 e sottoposti a tutela dai piani
paesaggistici previsti dagli articoli 143 e 156») - «da sottoporre a
specifiche misure di salvaguardia e di utilizzazione» (lettera e).
Al di fuori delle richiamate ipotesi, il citato art. 143
stabilisce, al comma 2, che le Regioni e gli organi statali
competenti «possono», non devono, «stipulare intese per la
definizione delle modalita' di elaborazione congiunta dei piani
paesaggistici».
La scelta operata dal legislatore regionale umbro di prevedere la
pianificazione congiunta nei soli casi nei quali il codice dei beni
culturali la impone e', pertanto, in linea con la disciplina statale
e dunque non determina alcuna violazione ne' della competenza
esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, ne' dei
principi fondamentali in materia di governo del territorio stabiliti
dalla medesima normativa statale.
Quest'ultima, come si e' gia' ricordato, non vincola le Regioni
«a coinvolgere, ne' in via preventiva, ne' in via successiva, i
competenti organi statali» (sentenza n. 308 del 2013) nella
pianificazione paesaggistica del restante territorio regionale. Il
legislatore statale si e', infatti, limitato ad attribuire alle
Regioni una facolta' di scelta in ordine all'eventuale estensione
della pianificazione territoriale congiunta ad altri ambiti del
territorio regionale. Alcune Regioni hanno ritenuto di esercitare
tale facolta', senza, tuttavia, che le loro "migliori pratiche
amministrative" possano, per cio' solo, assurgere a parametro di
valutazione della legittimita' costituzionale della normativa
regionale denunciata, neanche sulla base della loro asserita
(peraltro non dimostrata) maggiore coerenza con la Convenzione
europea sul paesaggio, che non incide - e non potrebbe farlo - sul
riparto delle competenze fra lo Stato e le Regioni delineato
dall'ordinamento costituzionale. Essa si limita, infatti, a vincolare
lo Stato sottoscrittore all'introduzione delle misure volte a
garantire tutela al paesaggio.
Del pari priva di fondamento si rivela la pretesa violazione del
principio di superiorita' gerarchica della pianificazione
paesaggistica rispetto agli altri strumenti di pianificazione
territoriale, da cui scaturirebbe la conseguente lesione dei valori
paesaggistici costituzionalmente protetti.
Il principio di prevalenza del piano paesaggistico sugli atti di
pianificazione a incidenza territoriale posti dalle normative di
settore, stabilito dall'art. 145, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004,
costituisce espressione del «principio secondo il quale, nella
disciplina delle trasformazioni del territorio, la tutela del
paesaggio assurge a valore prevalente» (sentenza n. 11 del 2016).
Esso, tuttavia, non puo' ritenersi contraddetto in assenza di
esplicite indicazioni contenute in leggi regionali di segno
contrastante.
Nella specie, la mancata estensione della pianificazione
paesaggistica congiunta all'intero territorio regionale - in linea
con quanto prescritto dal legislatore statale - non incide in alcun
modo sul principio di prevalenza di tale pianificazione, che, anzi,
e' espressamente recepito dal legislatore regionale all'art. 14,
comma 1, lettera f), della medesima legge regionale n. 1 del 2015.
Tale prevalenza e', inoltre, ribadita proprio con riferimento al
piano strategico territoriale, dall'art. 9 della medesima legge
regionale, che, al comma 4, stabilisce che «L'attivita' di
pianificazione degli enti locali e' svolta in coerenza con il PST,
ferma restando la prevalenza gerarchica del PPR».
Devono, pertanto, essere rigettate le censure di illegittimita'
costituzionale proposte nei confronti dell'art. 13, comma 1, della
legge reg. Umbria n. 1 del 2015.
5.- E', inoltre, impugnato l'art. 13, commi 4 e 5, della citata
legge regionale, nella parte in cui disciplina il procedimento di
approvazione regionale del PPR. Quest'ultimo non assicurerebbe la
necessaria compartecipazione paritetica del Ministero dei beni e
delle attivita' culturali e del turismo nell'approvazione sostanziale
dei contenuti del nuovo piano paesaggistico, cosi' vanificando il
principio dell'elaborazione congiunta, in contrasto con l'art. 143,
comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004 e quindi in violazione della sfera
di competenza legislativa statale esclusiva in materia di tutela
dell'ambiente. Un simile procedimento, peraltro, trasformerebbe
quella che dovrebbe essere una manifestazione di discrezionalita'
tecnica in una manifestazione (unilaterale) di volonta' politica
consiliare, in violazione anche dell'art. 9 Cost.
5.1.- La questione non e' fondata.
Questa Corte si e' piu' volte pronunciata sui vincoli derivanti
dall'obbligo di pianificazione congiunta posto dall'art. 135 del
d.lgs. n. 42 del 2004 e ha affermato che «l'impronta unitaria della
pianificazione paesaggistica e' "assunta a valore imprescindibile,
non derogabile dal legislatore regionale, in quanto espressione di un
intervento teso a stabilire una metodologia uniforme nel rispetto
della legislazione di tutela dei beni culturali e paesaggistici
sull'intero territorio nazionale" » (sentenze n. 64 del 2015, e n.197
del 2014; v. anche, fra le altre, sentenze n. 210 del 2016 e n. 211
del 2013).
In questa prospettiva, l'art. 143 del medesimo d.lgs. n. 42 del
2004 definisce, al comma 2, il procedimento di pianificazione
congiunta e dispone che «[i]l piano e' oggetto di apposito accordo
fra pubbliche amministrazioni, ai sensi dell'articolo 15 della legge
7 agosto 1990, n. 241. L'accordo stabilisce altresi' i presupposti,
le modalita' ed i tempi per la revisione del piano», che «e'
approvato con provvedimento regionale entro il termine fissato
nell'accordo».
Tale sequenza procedimentale congiunta risulta rispettata dalla
norma regionale impugnata.
Quest'ultima, infatti, delinea un procedimento di "elaborazione
congiunta" con il Ministero, «nel rispetto delle forme e modalita'
previste dal medesimo articolo 143», che si impone gia' nella fase di
"preadozione", da parte della Giunta regionale, del progetto di PPR,
fase in cui partecipano e concorrono anche gli enti locali.
L'"elaborazione congiunta" si conferma, dopo che la Giunta ha
adottato il piano, una volta acquisite eventuali proposte ed
osservazioni da parte dei soggetti interessati, oltre al parere del
Consiglio delle autonomie locali, nel momento che precede
l'approvazione definitiva del piano da parte dell'Assemblea
legislativa, a seguito del parere da quest'ultima espresso in via
preliminare rispetto alla sottoscrizione dell'accordo di cui all'art.
143, comma 2, del d.lgs. n. 42 del 2004. La norma regionale,
d'altronde, espressamente sancisce, al comma 5, che l'Assemblea
legislativa «approva il PPR nel rispetto di quanto previsto dagli
articoli 135 e 143 del D.Lgs. 42/2004», che vincolano la Regione ad
adottare il piano sulla base dell'accordo.
Non si determina, pertanto, alcuna lesione della sfera di
competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, ne'
alcuna violazione dell'art. 9, secondo comma, Cost., asseritamente
connessa alla possibilita' - contraddetta dalla norma regionale
impugnata - di unilaterali modifiche del piano in sede di Consiglio
regionale, senza successive verifiche.
Vanno, pertanto, respinte le censure di illegittimita'
costituzionale proposte nei riguardi dell'art. 13, commi 4 e 5, della
legge reg. Umbria n. 1 del 2015.
6.- Sono, poi, denunciati gli artt. 16, commi 4 e 5, 17 e 19
della medesima legge regionale, nella parte in cui disciplinano il
contenuto del Piano territoriale di coordinamento provinciale (PTCP)
e i rapporti di questo strumento urbanistico con il piano regolatore
generale.
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che tali
disposizioni, nel ridurre drasticamente il contenuto del piano
territoriale di coordinamento provinciale (PTCP) rispetto a quello
indicato nel decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), in favore di altri
strumenti di pianificazione, come ad esempio il piano regolatore
generale dei Comuni (PRG), non solo si porrebbero in contrasto con i
principi fondamentali in materia di governo del territorio, ma
inciderebbero anche sulla disciplina di una funzione fondamentale
attribuita dallo Stato alla competenza delle Province, con l'art. 1,
comma 85, lettera a), della legge 7 aprile 2014, n. 56 (Disposizioni
sulle citta' metropolitane, sulle province, sulle unioni e fusioni di
comuni), in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera p),
Cost.
6.1.- La questione e' priva di fondamento.
L'art. 20 del d.lgs. n. 267 del 2000, nel definire i compiti di
programmazione della Provincia, dispone, in particolare, al comma 2,
che la Provincia, «ferme restando le competenze dei comuni ed in
attuazione della legislazione e dei programmi regionali, predispone
ed adotta il piano territoriale di coordinamento che determina gli
indirizzi generali di assetto del territorio» e ne identifica alcuni
contenuti necessari.
Tale competenza e' stata confermata dalla legge n. 56 del 2014,
che, all'art. 1, comma 85, ha ridefinito i compiti delle Province
quali «enti con funzioni di area vasta», e, fra le funzioni
fondamentali di tali enti, ha individuato, alla lettera a), proprio
la «pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonche'
tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di
competenza».
Le norme regionali impugnate si inseriscono nel citato quadro
normativo di riferimento, senza porsi in contrasto con esso, ma,
anzi, dandovi attuazione.
La legge reg. Umbria n. 1 del 2015 dedica il Capo III alla
«[p]ianificazione d'area vasta» (artt. da 16 a 19), per definire
«[f]inalita' e azioni del [...] PTCP» (art. 16), individuarne i
«contenuti» (art. 17), disciplinarne modalita' di approvazione,
efficacia, durata e varianti (art. 18), infine prescrivere
l'«[a]deguamento del Piano Regolatore Generale al PTCP» (art. 19).
Tali disposizioni trovano le loro premesse nell'art. 4 della
medesima legge regionale, che, fra gli strumenti della pianificazione
e programmazione (territoriale, urbanistica e paesaggistica), alla
lettera c) del comma 3, qualifica il «Piano Territoriale di
Coordinamento Provinciale (PTCP), strumento della pianificazione
territoriale e urbanistica tra piu' comuni e di area vasta, di
dimensione strategica, programmatica e regolativa». L'impugnato art.
16 statuisce che le Province, con il PTCP, fra l'altro, «raccordano e
coordinano i diversi piani sovracomunali» (comma 4, lettera a),
«promuovono azioni di raccordo tra le pianificazioni dei comuni con
particolare riferimento a quelli i cui territori presentano
un'elevata continuita' morfologica o funzionale» (comma 4, lettera
c), «esercitano le funzioni per attuare la perequazione territoriale
e la compartecipazione tra i comuni» (comma 4, lettera d), infine
«promuovono il coordinamento con le province ed i comuni contermini
ai fini dell'integrazione delle rispettive politiche territoriali»
(comma 5), nell'ambito di indirizzi generali di assetto del
territorio ad esse assegnati dall'art. 20 del d.lgs. n. 267 del 2000.
Anche quanto ai contenuti del PTCP espressamente individuati dal
citato art. 20, la normativa regionale denunciata non solo non li
ridimensiona, ma sostanzialmente li ribadisce. Ad esempio, assegna al
PTCP il compito di effettuare la «localizzazione delle attrezzature,
degli impianti, delle infrastrutture» (art. 17, comma 1, lettera b,
numero 3), nonche' di individuare «la rete delle infrastrutture della
mobilita'» (art. 17, comma 1, lettera b, numero 2), in linea con
l'art. 20, comma 2, lettera b), del d.lgs. n. 267 del 2000
(«localizzazione di massima delle maggiori infrastrutture e delle
principali linee di comunicazione»); o ancora il compito di definire
le «linee di intervento in materia di difesa del suolo, di tutela
delle acque, sulla base delle caratteristiche ambientali, geologiche,
idrogeologiche e sismiche del territorio» (art. 17, comma 1, lettera
c, numero 2) in armonia con la lettera c) del comma 2 dell'art. 20
(che assegna al predetto piano il compito, appunto, di definire le
«linee di intervento per la sistemazione idrica, idro-geologica ed
idraulico-forestale ed in genere per il consolidamento del suolo e
per la regimazione delle acque»).
Quanto ai compiti di «indicare le diverse destinazioni del
territorio in relazione alla prevalente vocazione delle sue parti»
(individuato alla lettera a del comma 2 dell'art. 20 citato), nonche'
di identificare le «aree nelle quali sia opportuno istituire parchi o
riserve naturali» (di cui alla lettera d del medesimo comma 2
dell'art. 20), e' agevole osservare che possano ritenersi impliciti
nell'attribuzione al medesimo PTCP della funzione di definire la
disciplina paesaggistica specificamente a esso demandata dal PPR (con
specifico riferimento all'istituzione di parchi e riserve naturali o
ad altre vocazioni paesaggistiche di parti del territorio), nonche'
nel generale vincolo del PTCP di coerenza con il PST e di conformita'
rispetto al PPR (art. 16, comma 2).
Ne' e' fondato l'assunto del ricorrente secondo cui sarebbe stato
sottratto alla Provincia il compito di accertare la compatibilita'
degli strumenti urbanistici comunali con il PTCP (ai sensi dell'art.
20, comma 5, del d.lgs. n. 267 del 2000). Premesso che l'art. 19
della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 conferma l'obbligo dei Comuni
di adeguare i propri strumenti urbanistici al PTCP, il compito di
verifica e' previsto dall'art. 29 della medesima legge regionale, che
stabilisce che la Provincia verifichi i contenuti del PRG, parte
strutturale, «rispetto alle normative di settore e alla
pianificazione sovracomunale» (comma 2), in vista dell'approvazione
del predetto PRG in sede di Conferenza istituzionale tra enti.
Anche le censure promosse nei confronti degli artt. 16, commi 4 e
5, 17 e 19 della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 devono, pertanto,
essere rigettate.
7.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, inoltre,
l'art. 28, comma 10, e l'art. 56, comma 3, della citata legge
regionale nella parte in cui, rispettivamente, il primo attribuisce
al Comune, in sede di adozione del PRG, il compito di esprimere il
parere sugli strumenti urbanistici generali dei comuni siti in zone
sismiche o in abitati da consolidare, di cui all'art. 89 del d.P.R. 6
giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e
regolamentari in materia edilizia - Testo A); il secondo stabilisce
che lo sportello unico delle attivita' produttive ed edilizie (SUAPE)
acquisisca direttamente «i pareri che debbono essere resi dagli
uffici comunali, necessari ai fini dell'approvazione del piano
attuativo compreso il parere in materia sismica, idraulica ed
idrogeologica, da esprimere con le modalita' di cui all'articolo 112,
comma 4, lettera d)».
Tali disposizioni si porrebbero in contrasto con i principi
fondamentali in materia di «governo del territorio» e di «protezione
civile» contenuti nel citato art. 89 del d.lgs. n. 380 del 2001.
Secondo quest'ultimo, infatti, il parere sugli strumenti urbanistici
generali dei comuni siti in zone sismiche o in abitati da consolidare
deve essere richiesto al «competente ufficio tecnico regionale sugli
strumenti urbanistici generali e particolareggiati prima della
delibera di adozione nonche' sulle lottizzazioni convenzionate prima
della delibera di approvazione, e loro varianti, ai fini della
verifica della compatibilita' delle rispettive previsioni con le
condizioni geomorfologiche del territorio» (comma 1).
7.1.- La questione e' fondata.
Questa Corte ha avuto piu' volte occasione di affermare che il
citato art. 89 e' norma di principio in materia non solo di «governo
del territorio», ma anche di «protezione civile», in quanto volta ad
assicurare la tutela dell'incolumita' pubblica (fra le altre,
sentenza n. 167 del 2014). Essa, pertanto, si impone al legislatore
regionale nella parte in cui in cui: prescrive a tutti i Comuni, per
la realizzazione degli interventi edilizi in zone sismiche, di
richiedere il parere del competente ufficio tecnico regionale sugli
strumenti urbanistici generali e particolareggiati, nonche' sulle
loro varianti ai fini della verifica della compatibilita' delle
rispettive previsioni con le condizioni geomorfologiche del
territorio (comma 1); disciplina le modalita' e i tempi entro cui
deve pronunciarsi detto ufficio (comma 2); infine prevede che, in
caso di mancato riscontro, il parere deve intendersi reso in senso
negativo (comma 3).
Tale norma, al pari di altre ritenute di principio dalla
giurisprudenza di questa Corte (tra le tante, le sentenze n. 167 del
2014, n. 300, n. 101 e n. 64 del 2013, n. 201 del 2012, n. 254 del
2010), anche in specifico riferimento a funzioni ascritte agli uffici
tecnici della Regione analoghe a quella in esame (sentenze n. 64 del
2013 e n. 182 del 2006), «riveste una posizione "fondante" [...]
attesa la rilevanza del bene protetto, che involge i valori di tutela
dell'incolumita' pubblica, i quali non tollerano alcuna
differenziazione collegata ad ambiti territoriali» (sentenza n. 167
del 2014).
Le disposizioni regionali impugnate di cui agli artt. 28, comma
10, e 56, comma 3, pertanto, nella parte in cui assegnano ai Comuni -
piuttosto che al competente ufficio tecnico regionale - il compito di
rendere il parere sugli strumenti urbanistici generali ed attuativi
dei Comuni siti in zone sismiche, si pongono in contrasto con il
principio fondamentale posto dall'art. 89 del d.P.R. n. 380 del 2001.
Nessun rilievo riveste, peraltro, la circostanza - richiamata
dalla difesa regionale - che l'art. 20 della legge 10 dicembre 1981,
n. 741 (Ulteriori norme per l'accelerazione delle procedure per
l'esecuzione di opere pubbliche) ha consentito alle Regioni di
prevedere uno snellimento delle procedure e di introdurre norme per
l'adeguamento degli strumenti urbanistici generali e
particolareggiati vigenti, nonche' sui criteri per la formazione
degli strumenti urbanistici ai fini della prevenzione del rischio
sismico. Questa Corte ha gia' chiarito che «l'intera materia e' stata
oggetto di una piu' recente completa regolazione, che si e' tradotta
nelle vigenti disposizioni di cui al d.P.R. n. 380 del 2001 [...] il
quale ha fatto venire meno - anche in mancanza di formale abrogazione
- le possibilita' di deroga di cui all'art. 20 della legge n. 741 del
1981» (sentenza n. 64 del 2013; nello stesso senso, sentenza n. 182
del 2006).
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
degli artt. 28, comma 10, e 56, comma 3, della legge reg. Umbria n. 1
del 2015, nella parte in cui stabiliscono che sono i Comuni, anziche'
l'ufficio tecnico regionale competente, a rendere il parere sugli
strumenti urbanistici generali e attuativi dei Comuni siti in zone
sismiche.
8.- E' impugnato anche l'art. 56, comma 14, della citata legge
regionale n. 1 del 2015, nella parte in cui disciplina l'adozione e
l'approvazione del piano attuativo, senza prevedere la partecipazione
al medesimo procedimento degli organi ministeriali.
Tale norma, secondo il ricorrente, si porrebbe in contrasto sia
con gli artt. 145, comma 5, e 146, comma 5, del d.lgs. n. 42 del
2004, che impongono la partecipazione degli organi ministeriali al
procedimento, sia con gli artt. 16 e 28 della legge 17 agosto 1942,
n. 1150 (Legge urbanistica), in quanto abolirebbe il parere
preventivo del soprintendente, ivi previsto, sugli strumenti
attuativi (piani particolareggiati e lottizzazione delle aree). Tale
parere si distinguerebbe, infatti, dall'autorizzazione paesaggistica,
prescritta dal medesimo art. 146 del citato d.lgs. n. 42 del 2004 in
riferimento al singolo intervento e quindi a seguito della
pianificazione attuativa.
8.1.- La questione e' priva di fondamento nei termini di seguito
precisati.
La norma regionale impugnata disciplina l'adozione e
l'approvazione del piano attuativo del PRG nelle zone vincolate ai
sensi del d.lgs. n. 42 del 2004. Essa prescrive che il piano
attuativo, che riguarda interventi nelle zone vincolate ed e'
predisposto dal Comune, sia sottoposto dapprima al previo parere
della commissione comunale per la qualita' architettonica ed il
paesaggio. Esso deve essere trasmesso alla soprintendenza, unitamente
agli elaborati del piano attuativo adottato, corredati del progetto
delle opere di urbanizzazione e infrastrutturali previste, nonche'
della documentazione di cui al comma 3, dell'art. 146 del d.lgs. n.
42 del 2004 relativa a tali opere, preordinata alla «verifica della
compatibilita' fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento
progettato». La soprintendenza «esprime il parere di cui all'articolo
146 del D.Lgs. 42/2004 esclusivamente sulle opere di urbanizzazione e
infrastrutturali, ai fini di quanto previsto all'articolo 57, comma
6, fermo restando il parere di cui allo stesso articolo 146 del
d.lgs. 42/2004 da esprimere successivamente sul progetto definitivo
dei singoli interventi edilizi».
In altri termini, la citata norma regionale prescrive che, con
riguardo agli interventi nelle zone vincolate, il Comune debba
richiedere alla soprintendenza dapprima un parere sul piano
attuativo, con esclusivo riguardo alle opere di urbanizzazione e
infrastrutturali ivi programmate, al fine di verificare la
compatibilita' del programma con l'interesse paesaggistico, e
successivamente un parere preliminare al rilascio dell'autorizzazione
paesaggistica, di cui all'art. 146 del d.lgs. n. 42 del 2004,
inerente alla realizzazione dei singoli interventi edilizi rientranti
nell'ambito del piano.
Tale previsione e' in linea con quanto prescritto dalla normativa
statale in materia.
Il piano attuativo, che ha la medesima funzione del piano
particolareggiato e cioe' quella di rendere esecutive le previsioni
generali di uno strumento urbanistico generale, quale il PRG, e'
assoggettato al parere prescritto dall'art. 16, comma 3, della citata
legge n. 1150 del 1942, cosiddetta "legge urbanistica". Quest'ultimo
articolo, infatti, dispone (analogamente all'art. 28 della medesima
legge urbanistica in riferimento alle lottizzazioni di aree) che «[i]
piani particolareggiati nei quali siano comprese cose immobili
soggette alla legge 1° giugno 1939, n. 1089, sulla tutela delle cose
di interesse artistico o storico, e alla legge 29 giugno 1939, n.
1497, sulla protezione delle bellezze naturali, sono preventivamente
sottoposti alla competente soprintendenza ovvero al Ministero della
Pubblica Istruzione quando sono approvati con decreto del Ministro
dei lavori pubblici». Come chiarito dalla giurisprudenza
amministrativa (di recente, Consiglio di stato, sezione sesta,
sentenza 16 maggio 2013, n. 2666), secondo tale norma la
soprintendenza e' chiamata a valutare la compatibilita' del programma
di interventi oggetto del piano con i valori paesaggistici espressi
dal territorio preso in considerazione, e dunque riguarda solo cio'
che del piano attuativo e' oggetto essenziale, come, ad esempio, le
opere di urbanizzazione.
Tale previsione si e' successivamente inserita nel quadro
normativo che si e' andato delineando: dapprima a seguito del
trasferimento dallo Stato alle Regioni delle funzioni amministrative
esercitate dagli organi centrali e periferici dello Stato in materia
di urbanistica (ai sensi del d.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, recante
«Trasferimento alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni
amministrative statali in materia di urbanistica e di viabilita',
acquedotti e lavori pubblici di interesse regionale e dei relativi
personali ed uffici», e del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 recante
«Attuazione della delega di cui all'art. 1 della L. 22 luglio 1975,
n. 382»), poi della puntuale ripartizione delle competenze fra Stato
e Regioni operata dal riformato Titolo V in materia di «governo del
territorio», di competenza concorrente, e di «tutela dell'ambiente,
dell'ecosistema e dei beni culturali», assegnata alla competenza
esclusiva del legislatore statale. In linea con tale riparto delle
competenze, il d.lgs. n. 42 del 2004, all'art. 145, dopo aver
affermato che «[l]a individuazione, da parte del Ministero, delle
linee fondamentali dell'assetto del territorio nazionale per quanto
riguarda la tutela del paesaggio, con finalita' di indirizzo della
pianificazione, costituisce compito di rilievo nazionale, ai sensi
delle vigenti disposizioni in materia di principi e criteri direttivi
per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti
locali» (comma 1), assegna alle Regioni il compito di disciplinare il
«procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti
urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica,
assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al
procedimento medesimo» (comma 5). In questa prospettiva, con riguardo
poi, agli «immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati
dalla legge», l'art. 146 introduce l'istituto dell'autorizzazione
paesaggistica il cui rilascio e' condizionato «alla verifica della
compatibilita' fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento
progettato».
Il comma 5 del predetto art. 146 precisa che «[s]ull'istanza di
autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione, dopo avere
acquisito il parere vincolante del soprintendente in relazione agli
interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla
legge», parere che e' reso, «nel rispetto delle previsioni e delle
prescrizioni del piano paesaggistico», «all'esito dell'approvazione
delle prescrizioni d'uso dei beni paesaggistici tutelati [...]
nonche' della positiva verifica da parte del Ministero su richiesta
della regione interessata, dell'avvenuto adeguamento degli strumenti
urbanistici», peraltro «limitatamente alla compatibilita'
paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla
conformita' dello stesso alle disposizioni contenute nel piano
paesaggistico» (comma 8).
Nel disegno tratteggiato dal legislatore statale emerge con
chiarezza che l'intento perseguito attraverso la richiamata
disciplina - di assicurare la massima tutela dei valori paesaggistici
coinvolti in un programma di interventi edilizi da realizzare nelle
zone vincolate - e' perseguito mediante la previsione di un primo
parere della soprintendenza circa la generale compatibilita'
paesaggistica del piano degli interventi programmati sul territorio
in questione, in attuazione del PRG, costituito dall'insieme delle
opere di urbanizzazione e delle infrastrutture, opere il cui impatto
potrebbe realmente incidere sui valori paesaggistici espressi dal
territorio preso in considerazione. Inoltre, il suddetto intento si
realizza tramite l'imposizione di un ulteriore parere della
soprintendenza in relazione ai singoli interventi, in un'ottica di
valutazione della coerenza del concreto intervento edilizio o
urbanistico con il pregio riconosciuto all'area destinata ad
accoglierlo. Si tratta di provvedimenti diversi (l'uno inerente alla
generale compatibilita' paesaggistica dell'insieme degli interventi
urbanistici ed edilizi rilevanti programmati; l'altro relativo alle
concrete caratteristiche del singolo intervento e alle modalita'
esecutive dello stesso e alla loro coerenza con i valori
paesaggistici dell'area), ma strettamente connessi in quanto tesi ad
un unico fine, com'e' dimostrato dalla circostanza, confortata dalla
giurisprudenza amministrativa, che tanto piu' puntuale e dettagliato
e' il giudizio di compatibilita' paesaggistica reso in sede di
approvazione del piano attuativo, tanto piu' ridotti sono i margini
di ulteriore valutazione che e' consentito svolgere con riguardo ai
singoli interventi rientranti nel piano stesso (fra le altre,
Consiglio di stato, sezione sesta, sentenza 5 febbraio 2010, n. 538 e
sentenza 15 marzo 2010, n. 1491).
In questa prospettiva, la norma regionale impugnata non solo non
si pone in contrasto con le richiamate indicazioni del legislatore
statale, ma si rivela coerente espressione del compito ad essa
affidato con gli artt. 145 e 146 del d.lgs. n. 42 del 2004.
9.- Ulteriore norma denunciata e' l'art. 59, comma 3, della legge
reg. Umbria n. 1 del 2015, nella parte in cui consente gli interventi
edilizi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e
risanamento conservativo, nonche' di ristrutturazione edilizia, nelle
aree in cui non siano state attuate le previsioni degli strumenti
urbanistici generali, anche a mezzo di piano attuativo, presupposto
per l'edificazione, e stabilisce che tali interventi possano
comportare anche la modifica della destinazione d'uso in atto in un
edificio esistente, purche' la nuova destinazione risulti compatibile
con le previsioni dello strumento urbanistico generale.
Tale norma si porrebbe in contrasto con la normativa statale di
principio contenuta nell'art. 9 del d.P.R. n. 380 del 2001, che
limita la possibilita' di mutare la destinazione d'uso e, in ogni
caso, non consentirebbe gli interventi previsti dalla norma regionale
impugnata.
9.1.- La questione e' fondata.
La disposizione regionale impugnata disciplina gli interventi
edilizi consentiti in assenza del piano attuativo, quando
quest'ultimo sia obbligatorio, poiche' qualificato come «presupposto
per l'edificazione».
A tal proposito, considerato l'insegnamento costante di questa
Corte secondo cui l'urbanistica e l'edilizia vanno ricondotte alla
materia «governo del territorio», di cui all'art. 117, terzo comma,
Cost., viene in rilievo - come indicato dal ricorrente - l'art. 9 del
d.P.R. n. 380 del 2001. Quest'ultimo, dopo aver individuato, al comma
1, gli interventi edilizi consentiti «nei comuni sprovvisti di
strumenti urbanistici», «[s]alvi i piu' restrittivi limiti fissati
dalle leggi regionali» e comunque nel rispetto delle norme di cui al
d.lgs. n. 42 del 2004, provvede ad identificare, al comma 2, quelli
che possono essere realizzati in assenza di piani attuativi, quando
questi ultimi siano indicati dagli strumenti urbanistici generali
come presupposto per l'edificazione. Fra questi annovera: gli
interventi di manutenzione ordinaria, di manutenzione straordinaria,
di restauro e di risanamento conservativo (art. 9, comma 1, lettera
a) e quelli di ristrutturazione edilizia (art. 3, comma 1, lettera d)
«che riguardino singole unita' immobiliari o parti di esse» o che
«riguardino globalmente uno o piu' edifici e modifichino fino al 25
per cento delle destinazioni preesistenti, purche' il titolare del
permesso si impegni, con atto trascritto a favore del comune e a cura
e spese dell'interessato, a praticare, limitatamente alla percentuale
mantenuta ad uso residenziale, prezzi di vendita e canoni di
locazione concordati con il comune ed a concorrere negli oneri di
urbanizzazione di cui alla sezione II del capo II del presente
titolo».
Questa Corte ha gia' avuto occasione di pronunciarsi sul citato
art. 9, anche se con specifico riguardo al comma 1, e ha ritenuto che
esso, pur dettando specifici e puntuali limiti alla possibilita' di
realizzare interventi edilizi in assenza di strumenti urbanistici,
«non puo' qualificarsi come norma di dettaglio, esprimendo piuttosto
un principio fondamentale della materia» (sentenza n. 87 del 2017).
Cio' ha ritenuto in ragione della sua peculiare funzione, che
consiste nell'«impedire, tramite l'applicazione di standard legali,
una incontrollata espansione edilizia in caso di "vuoti urbanistici",
suscettibile di compromettere l'ordinato (futuro) governo del
territorio e di determinare la totale consumazione del suolo
nazionale, a garanzia di valori di chiaro rilievo costituzionale»
(sentenza n. 87 del 2017).
La medesima funzione - e quindi la medesima natura di norma di
principio - deve essere ascritta anche al comma 2 del citato art. 9
del d.P.R. n. 380 del 2001, la' dove individua e delimita la
tipologia di interventi edilizi realizzabili in assenza di piani
attuativi, che siano qualificati dagli strumenti urbanistici generali
come presupposto necessario per l'edificazione. Anche in tal caso la
norma in esame mira a salvaguardare la funzione di pianificazione
urbanistica intesa nel suo complesso, evitando che, nelle more del
procedimento di approvazione del piano attuativo, siano realizzati
interventi incoerenti con gli strumenti urbanistici generali e
comunque tali da compromettere l'ordinato uso del territorio.
L'art. 59, comma 3, della legge regionale n. 1 del 2015, nella
parte in cui consente la realizzazione, in assenza del piano
attuativo, quando quest'ultimo sia obbligatorio, di interventi di
manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento
conservativo, nonche' di ristrutturazione edilizia, senza
limitazioni, prevedendo che tali interventi possano «comportare anche
la modifica della destinazione d'uso in atto in un edificio esistente
nell'ambito dell'insediamento, purche' la nuova destinazione d'uso
risulti compatibile con le previsioni dello strumento urbanistico
generale», si pone in contrasto con le previsioni di cui al citato
art. 9, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, che costituiscono
principi fondamentali della materia.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 59, comma 3, della legge regionale n. 1 del 2015, in quanto
non limita gli interventi edilizi consentiti in assenza di piano
attuativo a quelli individuati dall'art. 9, comma 2, del d.P.R. n.
380 del 2001.
10.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha, poi, impugnato
l'art. 118, comma 1, lettera e), della legge reg. Umbria n. 1 del
2015, nella parte in cui annovera tra gli interventi di attivita'
edilizia libera le «opere interne alle unita' immobiliari di cui
all'art. 7, comma 1, lettera g)».
La citata disposizione regionale contrasterebbe con i principi
fondamentali in materia di «governo del territorio», stabiliti dal
legislatore statale nell'art. 6, comma 2, lettera a), e comma 4, del
d.P.R. n. 380 del 2001, che assoggetta a comunicazione di inizio
lavori cosiddetta "asseverata" «gli interventi di manutenzione
straordinaria di cui all'articolo 3, comma 1, lettera b), ivi
compresa l'apertura di porte interne e lo spostamento di pareti
interne, sempre che non riguardino le parti strutturali
dell'edificio».
10.1.- La questione e' fondata.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, «la
definizione delle categorie di interventi edilizi a cui si collega il
regime dei titoli abilitativi costituisce principio fondamentale
della materia concorrente "governo del territorio", vincolando cosi'
la legislazione regionale di dettaglio» (sentenza n. 282 del 2016;
nello stesso senso, fra le tante, sentenze n. 231 del 2016, n. 49 del
2016 e n. 259 del 2014). Pertanto, «pur non essendo precluso al
legislatore regionale di esemplificare gli interventi edilizi che
rientrano nelle definizioni statali, tale esemplificazione, per
essere costituzionalmente legittima, deve essere coerente con le
definizioni contenute nel testo unico dell'edilizia» (sentenza n. 231
del 2016).
In linea con tale orientamento, questa Corte ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di una normativa regionale, analoga a
quella ora in esame, che escludeva dall'obbligo di comunicazione di
inizio dei lavori asseverata da un tecnico abilitato (CILA) nonche'
di comunicazione semplice (CIL) «le opere interne a singole unita'
immobiliari, ivi compresi l'eliminazione, lo spostamento e la
realizzazione di aperture e pareti divisorie interne che non
costituiscono elementi strutturali, sempre che non comportino aumento
del numero delle unita' immobiliari o implichino incremento degli
standard urbanistici», per contrasto con i principi fondamentali
della materia contenuti nell'art. 6, comma 2, lettera a), del d.P.R.
n. 380 del 2001 (sentenza n. 282 del 2016).
Quest'ultimo, infatti, pur intitolato «[a]ttivita' edilizia
libera», assoggettava (congiuntamente con il comma 4, nel testo in
vigore nel momento della proposizione del ricorso) «gli interventi di
manutenzione straordinaria di cui all'articolo 3, comma 1, lettera
b), ivi compresa l'apertura di porte interne o lo spostamento di
pareti interne, sempre che non riguardino le parti strutturali
dell'edificio, non comportino aumento del numero delle unita'
immobiliari e non implichino incremento dei parametri urbanistici»
alla comunicazione di inizio dei lavori asseverata (CILA).
Dopo la proposizione del ricorso, le disposizioni (commi 2 e 4
dell'art. 6) indicate come parametro interposto sono state abrogate
dall'art. 3, comma 1, lettera b), n. 4, del decreto legislativo 25
novembre 2016, n. 222 recante «Individuazione di procedimenti oggetto
di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attivita'
(SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi
amministrativi applicabili a determinate attivita' e procedimenti, ai
sensi dell'articolo 5 della legge 7 agosto 2015, n. 124», senza che
mutasse il quadro normativo dei principi fondamentali di riferimento
della materia. L'art. 3, comma 1, lettera c), del citato d.lgs. n.
222 del 2016 ha infatti introdotto l'art. 6-bis nel d.P.R. n. 380 del
2001, che ha confermato il regime di CILA gia' previsto per i
predetti interventi.
La norma regionale impugnata, pertanto, la' dove prescrive per le
cosiddette opere interne un regime di edilizia totalmente libera,
escludendo la CILA, contrasta con i principi fondamentali della
materia fissati dal legislatore statale. Infatti, come si e' gia'
precisato con riguardo agli interventi sottoposti a regime di
edilizia libera, le Regioni non possono «differenziarne il regime
giuridico, dislocando diversamente gli interventi edilizi tra le
attivita' deformalizzate, soggette a CIL e CILA» (sentenza n. 231 del
2016). L'«omogeneita' funzionale della comunicazione preventiva [...]
rispetto alle altre forme di controllo delle costruzioni (permesso di
costruire, DIA, SCIA) deve indurre a riconoscere alla norma che la
prescrive - al pari di quelle che disciplinano i titoli abilitativi
edilizi - la natura di principio fondamentale della materia del
governo del territorio», in quanto volto a garantire l'interesse
unitario ad un corretto uso del territorio (sentenza n. 231 del
2016).
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 118, comma 1, lettera e), della legge reg. Umbria n. 1 del
2015, nella parte in cui annovera tra gli interventi di attivita'
edilizia libera le «opere interne alle unita' immobiliari di cui
all'art. 7, comma 1, lettera g)», escludendo la sottoposizione di
esse alla CILA.
11.- Sono, altresi', impugnati gli artt. 147, 155 e 118, comma 2,
lettera h), della citata legge regionale n. 1 del 2015, nella parte
in cui disciplinano i mutamenti di destinazione d'uso, per violazione
degli artt. 3, 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma, Cost.
Tali disposizioni, nella parte in cui definiscono gli interventi
di mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente rilevante e
identificano i titoli abilitativi necessari e le sanzioni da irrogare
nel caso di violazione del prescritto regime, si porrebbero in
contrasto con la normativa statale che contiene i principi
fondamentali in materia di governo del territorio ed inciderebbero
nell'ambito di applicazione delle sanzioni amministrative, civili e
penali previste dal d.P.R. n. 380 del 2001 (agli artt. 33, 36, 37 e
44), con conseguente invasione della potesta' legislativa statale
esclusiva in materia di ordinamento civile e penale (art. 117,
secondo comma, lettera l, Cost.) e in violazione del principio di
eguaglianza di cui all'art. 3 Cost.
11.1.- In linea preliminare, occorre sottolineare che la modifica
apportata all'art. 118, comma 2, lettera h), dall'art. 26, comma 7,
della legge reg. Umbria n. 13 del 2016, non ha inciso sulla portata
prescrittiva, ne' sul tenore letterale della disposizione medesima,
limitandosi al mero mutamento del segno di punteggiatura finale della
stessa. Cio' induce, dunque, questa Corte ad estendere il proprio
scrutinio anche al testo ora vigente dell'art. 118, comma 2, lettera
h), della citata legge regionale.
11.2.- Nel merito, la questione e' fondata.
Le norme regionali impugnate dettano la disciplina dei mutamenti
di destinazione d'uso degli edifici e delle unita' immobiliari,
identificandone le tipologie, individuando i relativi titoli
abilitativi richiesti e le connesse sanzioni.
Posto che una simile operazione e' assimilabile alla
classificazione delle categorie di interventi edilizi o urbanistici,
valgono anche in tal caso le indicazioni espresse da questa Corte con
riguardo alla disciplina del governo del territorio, secondo cui
«sono principi fondamentali della materia le disposizioni che
definiscono le categorie di interventi, perche' e' in conformita' a
queste ultime che e' disciplinato il regime dei titoli abilitativi,
con riguardo al procedimento e agli oneri, nonche' agli abusi e alle
relative sanzioni, anche penali (cosi' la sentenza n. 309 del 2011),
sicche' la definizione delle diverse categorie di interventi edilizi
spetta allo Stato (sentenze n. 102 e n. 139 del 2013)» (sentenza n.
259 del 2014). Lo spazio di intervento che residua al legislatore
regionale e' quello di «esemplificare gli interventi edilizi che
rientrano nelle definizioni statali», a condizione, pero', che tale
esemplificazione sia «coerente con le definizioni contenute nel testo
unico dell'edilizia» (sentenza n. 49 del 2016).
Occorre verificare se, nella specie, sussista una tale coerenza.
L'art. 23-ter del d.P.R. n. 380 del 2001 e' stato inserito
dall'art. 17, comma 1, lettera n), del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164,
con l'obiettivo di uniformare le differenti normative regionali e
semplificare l'applicazione della disciplina anche nel segno della
liberalizzazione. Tale articolo ha definito come «mutamento rilevante
della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della
singola unita' immobiliare diversa da quella originaria, ancorche'
non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purche' tale da
comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unita' immobiliare
considerati ad una diversa categoria funzionale». Ha inoltre
identificato cinque categorie funzionali cosi' qualificate: a)
residenziale; a-bis) turistico-ricettiva; b) produttiva e
direzionale; c) commerciale; d) rurale. Ha poi disposto che «[s]alva
diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti
urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d'uso
all'interno della stessa categoria funzionale e' sempre consentito»
(comma 3).
Quanto alla normativa regionale denunciata, occorre rilevare che
l'art. 155, al comma 3, definisce come mutamenti della destinazione
d'uso di edifici o di singole unita' immobiliari tutti quegli
interventi che comportano il passaggio da una categoria funzionale
all'altra, «indipendentemente dalle diverse tipologie di attivita'
riconducibili alle stesse», in armonia con la normativa statale. Ma
individua le categorie funzionali nelle tre seguenti: «a)
residenziale; b) produttiva, compresa quella agricola; c) attivita'
di servizi come definite all'articolo 7, comma 1, lettera l)». Al
comma 4, il medesimo art. 155, inoltre, indica i titoli abilitativi
richiesti per gli interventi di mutamento di destinazione d'uso - per
la cui assenza sono stabilite le specifiche sanzioni dall'art. 147 -
e li identifica nella «SCIA nel caso di modifica della destinazione
d'uso o per la realizzazione di attivita' agrituristiche o di
attivita' connesse all'attivita' agricola, realizzate senza opere
edilizie o nel caso in cui la modifica sia contestuale alle opere di
cui all'articolo 118, comma 1» (lettera a); nel permesso di costruire
o nella SCIA, «in relazione all'intervento edilizio da effettuare con
opere, al quale e' connessa la modifica della destinazione d'uso»
(lettera b).
L'art. 118, comma 2, lettera h), stabilisce, infine, che gli
eventuali mutamenti di attivita' tra le destinazioni d'uso consentite
all'interno delle richiamate tre categorie sono eseguiti senza titolo
abilitativo, previa comunicazione al Comune competente prima
dell'inizio dei lavori o delle attivita'.
L'esame congiunto delle normative - statale e regionale -
evidenzia con chiarezza che la normativa regionale impugnata, non
solo non si rivela coerente con le definizioni contenute nel d.P.R.
n. 380 del 2001, ma si pone in contrasto con le stesse e quindi con i
principi fondamentali espressi da quest'ultimo.
Mentre il legislatore statale individua cinque categorie
funzionali e stabilisce che il passaggio dall'una all'altra
costituisce mutamento di destinazione d'uso urbanisticamente
rilevante, il legislatore regionale umbro ne individua solo tre, che
risultano dall'accorpamento di alcune di quelle individuate dal
legislatore statale (sono accorpate nella medesima categoria
funzionale dei "servizi" tutte le attivita' «a carattere
socio-sanitario, direzionale, pubbliche o private atte a supportare i
processi insediativi e produttivi, comprese le attivita' commerciali,
di somministrazione di cibi e bevande, turistico-produttive,
ricreative, sportive e culturali»: art. 7, comma 1, lettera l).
Cio' comporta l'esclusione della "rilevanza urbanistica" dei
mutamenti di destinazione d'uso interni alle categorie funzionali
accorpate e, quindi, della loro assoggettabilita' a titoli
abilitativi, in contrasto con la normativa statale di principio e con
conseguente incisione dell'ambito di applicazione delle sanzioni
previste dal legislatore statale nell'esercizio della competenza
esclusiva in materia di «ordinamento civile e penale», di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale degli
artt. 147, 155 e 118, comma 2, lettera h), della citata legge reg.
Umbria n. 1 del 2015.
12.- E' inoltre impugnato l'art. 206, comma 1, della citata legge
regionale, nella parte in cui prevede che per tutti i lavori di nuova
costruzione, di ampliamento e di sopraelevazione e per i lavori di
manutenzione straordinaria, di restauro, di risanamento e
ristrutturazione del patrimonio edilizio esistente, che compromettano
la sicurezza statica della costruzione o riguardino le strutture o
alterino l'entita' e/o la distribuzione dei carichi, effettuati nelle
zone ad alta, media e bassa sismicita', sia sufficiente il
certificato di collaudo statico o una attestazione del direttore dei
lavori.
Tale norma si porrebbe in contrasto con l'art. 62 del d.P.R. n.
380 del 2001, che richiede il certificato di rispondenza dell'opera
alle norme tecniche per le costruzioni, al fine di garantire la
sicurezza delle costruzioni in zone sismiche, in armonia con
l'obiettivo di soddisfare un'esigenza unitaria di sicurezza, non
derogabile.
12.1.- La questione non e' fondata.
La disposizione regionale impugnata stabilisce che «[p]er i
lavori di cui all'articolo 201, comma 1» - e cioe' «tutti i lavori di
nuova costruzione, di ampliamento e di sopraelevazione e i lavori di
manutenzione straordinaria, di restauro, di risanamento e di
ristrutturazione del patrimonio edilizio esistente che compromettono
la sicurezza statica della costruzione o riguardano le strutture o
alterano l'entita' e/o la distribuzione dei carichi», nonche' le
«varianti sostanziali» ai progetti relativi ai predetti interventi
«nelle Zone 1, 2 e 3 ad alta, media e bassa sismicita', il deposito
del certificato di collaudo statico tiene luogo anche del certificato
di rispondenza dell'opera alle norme tecniche per le costruzioni
previsto all'articolo 62 del D.P.R. 380/2001». Precisa, inoltre, che
«[n]egli interventi in cui il certificato di collaudo non e'
richiesto, la rispondenza e' attestata dal direttore dei lavori che
provvede al relativo deposito presso la provincia competente».
In linea con la costante giurisprudenza costituzionale, «le
disposizioni di leggi regionali che intervengono sulla disciplina
degli interventi edilizi in zone sismiche devono essere ricondotte
all'ambito materiale del "governo del territorio", nonche' a quello
relativo alla "protezione civile", per i profili concernenti la
tutela dell'incolumita' pubblica (in termini la sentenza n. 167 del
2014)» (sentenza n. 60 del 2017). Questa Corte ha anche affermato che
«assumono la valenza di principio fondamentale le disposizioni
contenute nel TUE che prevedono determinati adempimenti procedurali,
a condizione che questi ultimi rispondano ad esigenze unitarie,
particolarmente pregnanti di fronte al rischio sismico (in termini la
sentenza n. 282 del 2016, la sentenza n. 300 del 2013 e quella n. 182
del 2006)» (sentenza n. 60 del 2017).
Tale affermazione e' assai rilevante nella valutazione del caso
in esame, in cui viene in rilievo - come indicato dal ricorrente -
l'art. 62 del d.P.R. n. 380 del 2001, richiamato dalla norma
regionale. Questo articolo, al fine di garantire il rispetto delle
norme tecniche specifiche per le costruzioni in zone sismiche,
stabilite al Capo IV del medesimo d.P.R. n. 380 del 2001, prescrive
che l'attestazione di agibilita', di cui all'art. 24, comma 1, e'
condizionata «all'esibizione di un certificato da rilasciarsi
dall'ufficio tecnico della regione, che attesti la perfetta
rispondenza dell'opera eseguita alle norme del capo quarto».
Tale previsione si inquadra in un contesto normativo che ha
conosciuto varie modifiche, culminate, prima del d.lgs. n. 222 del
2016, in una sempre piu' puntuale e rigorosa disciplina del rilascio
del certificato di collaudo statico, di cui al decreto del Ministro
delle infrastrutture e dei trasporti 14 gennaio 2008 (Approvazione
delle nuove norme tecniche per le costruzioni), ora sostituito dal
d.m. 17 gennaio 2018 (Aggiornamento delle «Norme tecniche per le
costruzioni»). Il collaudo «riguarda il giudizio sul comportamento e
le prestazioni delle parti dell'opera che svolgono funzioni portanti»
(capitolo 9 del citato d.m. 14 gennaio 2008), giudizio del
collaudatore che presuppone la verifica, non solo della comunicazione
della data di inizio e fine dei lavori e della previa autorizzazione
scritta al loro inizio, ma anche, piu' in generale, della rispondenza
della costruzione ai requisiti previsti in progetto e alle norme
tecniche, ivi comprese quelle inerenti alle zone sismiche.
Il certificato di perfetta rispondenza dell'opera eseguita alla
normativa sismica - previsto dall'art. 25 (poi abrogato), oltre che
dall'art. 62 del d.P.R. n. 380 del 2001 - doveva essere richiesto dal
committente dei lavori allegandovi la sola copia del certificato di
collaudo statico, depositato ai sensi della vigente normativa in
materia di edilizia antisismica, attestante, fra l'altro, come si e'
gia' ricordato, il rispetto delle norme tecniche.
Con l'art. 3 del d.lgs. n. 222 del 2016, al fine di realizzare la
«Semplificazione di regimi amministrativi in materia edilizia»,
l'art. 24 del d.P.R. n. 380 del 2001 e' stato sostituito e si e'
previsto che, ai fini del rilascio del certificato di agibilita', e'
sufficiente «il certificato di collaudo statico di cui all'articolo
67 ovvero, per gli interventi di cui al comma 8-bis del medesimo
articolo, dichiarazione di regolare esecuzione resa dal direttore dei
lavori». Non e' piu' richiesto, quindi, il «certificato del
competente ufficio tecnico della regione, di cui all'articolo 62,
attestante la conformita' delle opere eseguite nelle zone sismiche
alle disposizioni di cui al capo IV della parte I», poiche' tale
conformita' e' gia' verificata in sede di rilascio del certificato di
collaudo statico.
In questa linea si pone anche la modifica del richiamato art. 67
del d.P.R. n. 380 del 2001, in tema di rilascio del certificato di
collaudo statico. Quest'ultimo, infatti, nel definire le modalita' di
espletamento del collaudo statico, al comma 7, dopo aver stabilito
che « [i]l collaudatore redige, sotto la propria responsabilita', il
certificato di collaudo in tre copie che invia al competente ufficio
tecnico regionale e al committente, dandone contestuale comunicazione
allo sportello unico», precisa che «[i]l deposito del certificato di
collaudo statico equivale al certificato di rispondenza dell'opera
alle norme tecniche per le costruzioni previsto dall'articolo 62». E,
al comma 8-bis, puntualizza che «[p]er gli interventi di riparazione
e per gli interventi locali sulle costruzioni esistenti, come
definiti dalla normativa tecnica, il certificato di collaudo e'
sostituito dalla dichiarazione di regolare esecuzione resa dal
direttore dei lavori».
Le modifiche apportate dal d.lgs. n. 222 del 2016 alle norme del
d.P.R. n. 380 del 2001 hanno, dunque, comportato una nuova
declinazione del principio fondamentale stabilito dal legislatore
statale, in armonia con la normativa regionale oggetto di
impugnazione, eliminando il contrasto, nel segno della
semplificazione amministrativa.
12.1.1.- Su questo snodo interpretativo, che riguarda una legge
statale sopravvenuta, cui ora risulta allineata la disposizione
regionale in precedenza impugnata, occorre soffermarsi.
Nel verificare il rispetto del riparto costituzionale delle
competenze legislative, assume un rilievo particolare la peculiarita'
della competenza legislativa concorrente prevista dall'art. 117,
terzo comma, Cost. Quest'ultima e' contraddistinta non da una netta
separazione di materie, ma dal limite "mobile" e "variabile",
costituito dai principi fondamentali (sentenze n. 50 del 2005 e n. 16
del 2010). Tale limite e' incessantemente modulabile dal legislatore
statale sulla base di scelte discrezionali, ove espressive delle
esigenze unitarie sottese alle varie materie, cui le Regioni devono
adeguarsi.
La modulazione del principio fondamentale risponde, nel caso in
esame, a un'esigenza di semplificazione della materia edilizia, tale
da non ridurre il livello complessivo di controllo in vista della
tutela della pubblica incolumita' e dell'ordinato governo del
territorio. Essa, dunque, obbedisce a criteri di concretezza e
adattabilita', nel solco di una precedente disciplina (d.m. 14
gennaio 2008) riconducibile a una medesima ratio, ispirata dallo
stesso principio fondamentale (sentenza n. 186 del 1990).
Il fatto che il nuovo parametro interposto rifletta esigenze di
semplificazione in conformita' con la norma regionale precedentemente
censurata e sia coerente con la ratio della previgente disciplina
statale, impone a questa Corte, di ritenere che la norma impugnata e'
conforme al principio fondamentale espresso dal parametro interposto
e di respingere conseguentemente il dubbio di legittimita'
costituzionale proposto.
13.- Un'ulteriore questione di legittimita' costituzionale e'
promossa nei confronti dell'art. 250, comma 1, lettere a), b) e c),
in combinato disposto con gli artt. 201 (commi 3 e 4), 202 (comma 1)
e 208 della legge regionale n. 1 del 2015, nella parte in cui
consente alla Giunta regionale, con proprio atto, di sottrarre
tipologie di interventi edilizi all'applicazione della normativa
sismica e quindi anche all'autorizzazione sismica di cui al d.P.R. n.
380 del 2001.
Le citate disposizioni regionali introdurrebbero una categoria di
interventi edilizi ignota alla legislazione statale e la
escluderebbero dall'applicazione di norme improntate al principio
fondamentale della vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al
rischio sismico, con l'effetto di sottrarre indebitamente determinati
interventi edilizi ad ogni forma di vigilanza pubblica.
13.1.- La questione e' fondata.
Anche in tal caso vengono all'attenzione disposizioni regionali
che incidono sulla disciplina degli interventi edilizi in zone
sismiche e che, quindi, sono riconducibili all'ambito materiale del
«governo del territorio» e a quello relativo alla «protezione civile»
per i profili concernenti la tutela dell'incolumita' pubblica, ambiti
nei quali spetta allo Stato fissare i principi fondamentali. Questa
Corte ha piu' volte ribadito che «tali devono ritenersi le
disposizioni contenute nel Capo IV della Parte II del TUE, che
prevedono adempimenti procedurali, quando questi ultimi rispondano a
esigenze unitarie, particolarmente pregnanti di fronte al rischio
sismico» (sentenza n. 282 del 2016), come nel caso
dell'autorizzazione sismica, prevista dall'art. 94 del predetto
d.P.R. n. 380 del 2001.
Proprio in considerazione della necessita' di garantire «una
vigilanza assidua sulle costruzioni riguardo al rischio sismico»
(sentenza n. 232 del 2017) sull'intero territorio nazionale, questa
Corte ha altresi' precisato che « [e]ventuali deroghe al d.P.R. n.
380 del 2001 per interventi edilizi in zone sismiche possono essere
previste solo con disposizioni statali» (sentenza n. 300 del 2013) e
ha, pertanto, dichiarato l'illegittimita' costituzionale di
disposizioni regionali volte a esentare taluni interventi edilizi in
zone sismiche dagli adempimenti prescritti dal d.P.R. n. 380 del
2001, in difformita' rispetto alle indicazioni del legislatore
statale (fra le altre, sentenza n. 300 del 2013).
L'art. 250 della legge regionale n. 1 del 2015, al comma 1,
lettere a), b) e c), attribuisce alla Giunta regionale il potere di
individuare categorie di interventi «privi di rilevanza ai fini della
pubblica incolumita'» (lettera a), «di minore rilevanza ai fini della
pubblica incolumita'» (lettera b), nonche' varianti di parti
strutturali prive di carattere sostanziale (lettera c), interventi
questi rispetto ai quali si esclude o si delimita l'applicazione
delle norme tecniche corrispondenti a quelle previste dal Capo IV
della Parte II del d.P.R. n. 380 del 2001 (art. 201, commi 3 e 4, ed
art. 202, comma 1, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015) e si detta
una disciplina derogatoria (art. 208 della medesima legge regionale).
Risulta, pertanto, evidente che una simile normativa, poiche'
introduce categorie di interventi edilizi ignote alla legislazione
statale e le esclude dall'applicazione di norme improntate al
principio fondamentale della vigilanza assidua sulle costruzioni
riguardo al rischio sismico, si pone in contrasto con i richiamati
principi fondamentali fissati dal legislatore statale in materia di
«protezione civile» e di «governo del territorio» e deve, pertanto,
essere dichiarata costituzionalmente illegittima.
14.- Sono, poi, impugnati l'art. 258 e, «in via consequenziale»,
l'art. 264, comma 13, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015, per
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), e terzo comma,
Cost.
Secondo la difesa statale, la disciplina contenuta nelle
disposizioni censurate sostanzialmente introdurrebbe un'ipotesi di
condono edilizio straordinario, non previsto dalla legge statale, in
contrasto con i principi fondamentali in materia di governo del
territorio di cui al d.P.R. n. 380 del 2001 (in particolare con
l'art. 36) e con le disposizioni statali in materia di ordinamento
civile e penale.
14.1.- In linea preliminare, occorre rilevare che sia l'art. 258
che il comma 13 dell'art. 264 della citata legge regionale n. 1 del
2015 - sebbene non siano oggetto della rinuncia parziale del
ricorrente e compaiano, anzi, fra le disposizioni rispetto alle quali
il Consiglio dei ministri, nella delibera del 18 dicembre 2017, ha
dichiarato la permanenza dei motivi di impugnativa - sono stati
espressamente abrogati, rispettivamente, dall'art. 49 e dall'art. 51,
comma 2, della legge regionale n. 13 del 2016.
Occorre, pertanto, valutare se sussistano le condizioni per una
pronuncia di cessazione della materia del contendere.
Secondo l'orientamento costante della giurisprudenza di questa
Corte, «la materia del contendere cessa solo se lo ius superveniens
ha carattere satisfattivo delle pretese avanzate con il ricorso e se
le disposizioni censurate non hanno avuto medio tempore applicazione
(tra le molte, le sentenze n. 33 e n. 8 del 2017, nonche' le sentenze
n. 263 e n. 147 del 2016)» (sentenza n. 5 del 2018).
Nel caso di specie, le norme abrogate sono rimaste in vigore per
un arco temporale rilevante, dal 29 gennaio 2015 fino al 26 novembre
2016, durante il quale non vi e' alcuna prova che non siano state
applicate. Tale circostanza, di per se', esclude la cessazione della
materia del contendere.
14.2.- Nel merito, la questione e' fondata.
Le disposizioni regionali impugnate si inseriscono nell'ambito di
una serie di «[n]orme speciali per le aree terremotate» (Capo V del
Titolo VIII della legge regionale in esame) e disciplinano il
«[r]ecupero urbanistico-edilizio» di «edifici, non conformi, in tutto
o in parte, agli strumenti urbanistici, realizzati prima del 31
dicembre 2000 [...], che per effetto della crisi sismica dell'anno
1997 sono stati oggetto di sgombero totale» (art. 258). Di tali
edifici si impone ai Comuni che sia fatto il censimento e ai
conduttori di presentare, entro trenta giorni dalla pubblicazione del
censimento, la richiesta ai fini dell'acquisto dell'edificio (commi 1
e 2 dell'art. 258). Si riconosce, inoltre, ai Comuni la possibilita',
entro novanta giorni dal censimento, di adottare apposita variante
allo strumento urbanistico generale, finalizzata al recupero e alla
riqualificazione delle aree degli edifici interessati (comma 3), con
l'ulteriore eventuale possibilita' di modifica entro il limite del
dieci per cento di volumetrie ed altezze degli edifici interessati
(comma 6). Entro e non oltre trenta giorni dalla data di
pubblicazione nel BUR della deliberazione consiliare di approvazione
della variante, si prescrive, poi, al proprietario o avente titolo di
presentare al Comune la richiesta per il titolo abilitativo a
sanatoria, titolo che viene rilasciato a seguito del mero
«accertamento della conformita' alle previsioni della variante
approvata ai sensi del presente articolo» (comma 8).
Tale ultima previsione si raccorda, poi, con quanto previsto
dall'art. 264, intitolato «Norme transitorie generali e finali in
materia edilizia, urbanistica e finanziaria», la' dove, al comma 13,
dispone che «I titoli abilitativi relativi alle istanze di condono
edilizio sono rilasciati previa acquisizione dei pareri per
interventi nelle aree sottoposte a vincolo imposti da leggi statali e
regionali vigenti al momento della presentazione delle istanze
medesime [...]».
La disposizione appena richiamata rivela come la disciplina
dettata dall'impugnato art. 258, nella parte in cui mira a sanare
opere non conformi, in tutto o in parte, agli strumenti urbanistici,
finisca per introdurre un condono edilizio straordinario. Si tratta,
infatti, di una fattispecie non riconducibile all'accertamento di
conformita' di cui all'art. 36 del d.P.R. n. 380 del 2001, che
prescrive, ai fini del rilascio del permesso in sanatoria per
interventi edilizi realizzati in assenza di titolo o in difformita'
da esso, l'accertamento della conformita' degli stessi alla
disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della
realizzazione degli stessi, sia al momento della presentazione della
domanda. L'art. 258 della legge reg. Umbria n. 1 del 2015 ha, invece,
a oggetto edifici «realizzati prima del 31 dicembre 2000»
espressamente riconosciuti come «non conformi, in tutto o in parte,
agli strumenti urbanistici» (comma 1) vigenti al momento della loro
realizzazione, e dispone che, ai fini del rilascio del titolo
abilitativo in sanatoria, e' sufficiente l'«accertamento della
conformita' alle previsioni della variante approvata ai sensi del
presente articolo» (comma 8).
Questa Corte, anche di recente, ha precisato che l'istituto
dell'accertamento di conformita', espressione di un «principio
fondamentale nella materia governo del territorio» (da ultimo,
sentenza n. 107 del 2017), «si distingue dal condono edilizio, in
quanto "fa riferimento alla possibilita' di sanare opere che, sebbene
sostanzialmente conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia,
sono state realizzate in assenza del titolo stesso, ovvero con
varianti essenziali", laddove il condono edilizio "ha quale effetto
la sanatoria non solo formale ma anche sostanziale dell'abuso, a
prescindere dalla conformita' delle opere realizzate alla disciplina
urbanistica ed edilizia" (sentenza n. 50 del 2017)» (sentenza n. 232
del 2017). L'accertamento di conformita' e', infatti, «finalizzato a
garantire l'assoluto rispetto della disciplina urbanistica ed
edilizia durante tutto l'arco temporale compreso tra la realizzazione
dell'opera e la presentazione dell'istanza volta ad ottenere
l'accertamento di conformita'» (sentenza n. 101 del 2013).
Quanto alla possibilita' per le Regioni di introdurre un condono
extra ordinem, questa Corte l'ha costantemente esclusa (di recente,
sentenze n. 232 e n. 73 del 2017; fra le altre, sentenza n. 233 del
2015), anche alla luce delle caratteristiche del condono. Da tempo si
e', a tal proposito, osservato che «[i]l condono edilizio di tipo
straordinario, quale finora configurato nella nostra legislazione,
appare essenzialmente caratterizzato dalla volonta' dello Stato di
intervenire in via straordinaria sul piano della esenzione dalla
sanzionabilita' penale nei riguardi dei soggetti che, avendo posto in
essere determinate tipologie di abusi edilizi, ne chiedano il
condono» (sentenza n. 196 del 2004). E cio' sulla base di una
delicata valutazione, che non puo' che essere operata dal legislatore
statale, in quanto volta a realizzare, in via del tutto eccezionale,
un «contemperamento dei valori in gioco: quelli del paesaggio, della
cultura, della salute, della conformita' dell'iniziativa economica
privata all'utilita' sociale, della funzione sociale della proprieta'
da una parte, e quelli, pure di fondamentale rilevanza sul piano
della dignita' umana, dell'abitazione e del lavoro, dall'altra
(sentenze n. 302 del 1996 e n. 427 del 1995)» (sentenza n. 196 del
2004), che giunge fino all'esclusione della sanzionabilita' penale di
alcune condotte. Ne consegue che non solo «spettano alla legislazione
statale, oltre ai profili penalistici (integralmente sottratti al
legislatore regionale: sentenze n. 49 del 2006, n. 70 del 2005 e n.
196 del 2004), le scelte di principio sul versante della sanatoria
amministrativa, in particolare quelle relative all'an, al quando e al
quantum» (sentenza n. 73 del 2017), ma che «esula dalla potesta'
legislativa regionale il potere di disporre autonomamente una
sanatoria straordinaria per il solo territorio regionale (sentenza n.
233 del 2015)» (sentenza n. 73 del 2017).
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 258 e del connesso art. 264, comma 13, della legge
regionale n. 1 del 2015, in quanto disciplinano una ipotesi di
condono edilizio straordinario, da cui discende la cessazione degli
effetti penali dell'abuso, non previsto dalla legge statale, in
contrasto con i principi fondamentali in materia di governo del
territorio di cui al d.P.R. n. 380 del 2001 (in particolare con
l'art. 36) e con conseguente invasione della sfera di competenza
esclusiva statale in materia di ordinamento civile e penale.
15.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine,
l'art. 264, commi 14 e 16, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015.
In particolare, il comma 14 e' censurato nella parte in cui
autorizza gli interventi edilizi, riguardanti l'area di pertinenza
degli edifici dell'impresa agricola, esistenti alla data del 30
giugno 2014 e che risultino conformi alla disciplina urbanistica ed
edilizia, agli strumenti urbanistici vigenti e non in contrasto con
quelli adottati alla stessa data, in quanto configurerebbe una nuova,
non consentita ipotesi di condono edilizio, in contrasto con i
principi fondamentali in materia di governo del territorio.
Il comma 16, invece, e' impugnato nella parte in cui attribuisce
alla semplice domanda di concessione di piccola derivazione di acqua
pubblica valore di autorizzazione all'attingimento, in quanto
estenderebbe l'istituto del silenzio-assenso al procedimento
concessorio, in palese violazione dell'art. 17, comma 1, del regio
decreto 11 dicembre 1933, n. 1775 (Testo unico delle disposizioni di
legge sulle acque e impianti elettrici), con conseguente invasione
della sfera di competenza esclusiva dello Stato in materia di tutela
dell'ambiente.
15.1.- Preliminarmente, occorre dar conto della circostanza che
anche gli artt. 258 e 264, commi 14 e 16 - non oggetto di rinuncia
parziale ed anzi compresi fra le disposizioni per le quali il
Consiglio dei ministri ha dichiarato la permanenza dell'interesse a
ricorrere nella delibera del 18 dicembre 2017 - sono stati incisi
dall'art. 51, commi 2 e 3, della legge regionale n. 13 del 2016. In
particolare, il comma 14 e' stato abrogato, laddove il comma 16 e'
stato modificato in senso satisfattivo delle pretese avanzate con il
ricorso, in quanto non e' piu' attribuito alla domanda di concessione
di piccola derivazione di acqua pubblica valore di autorizzazione
all'attingimento, ma solo quello di richiesta di autorizzazione
provvisoria annuale all'attingimento.
Considerato, tuttavia, che le norme impugnate sono rimaste in
vigore per un arco temporale rilevante, dal 29 gennaio 2015 fino al
26 novembre 2016, durante il quale non vi e' alcuna prova che non
siano state applicate, deve, in linea con la costante giurisprudenza
costituzionale, escludersi la cessazione della materia del
contendere.
15.2.- La questione promossa nei confronti del comma 14 dell'art.
264 e' fondata.
La citata disposizione stabilisce che «[g]li interventi edilizi,
limitatamente a quelli riguardanti l'area di pertinenza degli edifici
dell'impresa agricola, compresa la realizzazione delle opere
pertinenziali, nonche' le opere senza strutture fondali fisse per
l'attivita' zootecnica di cui all'articolo 17, comma 1, lettera d)
delle norme regolamentari, esistenti alla data del 30 giugno 2014 e
che risultino conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia, agli
strumenti urbanistici vigenti e non in contrasto con quelli adottati
alla stessa data sono autorizzati con la procedura prevista
all'articolo 154, commi 2, 3, 6, e 7, ferma restando l'applicazione
delle eventuali sanzioni penali [...]».
Si tratta, in altri termini, della previsione del rilascio del
permesso in sanatoria relativo a interventi riguardanti l'area di
pertinenza degli edifici dell'impresa agricola, gia' esistenti alla
data del 30 giugno 2014, realizzati in assenza del titolo. Tale
sanatoria viene condizionata all'accertamento della conformita' dei
predetti interventi alla disciplina urbanistica ed edilizia e agli
strumenti urbanistici vigenti al momento della domanda, nonche' al
non contrasto con quelli adottati alla data del 30 giugno 2014, data
nella quale i predetti interventi erano gia' esistenti, come
espressamente indicato nella stessa norma.
Una simile previsione contrasta apertamente con l'art. 36 del
d.P.R. n. 380 del 2001 che, come si e' gia' ricordato (v. supra punto
14.2), disciplina l'accertamento di conformita' per il rilascio del
titolo abilitativo in sanatoria, subordinandolo alla doppia
conformita' degli interventi realizzati con la disciplina urbanistica
ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione degli stessi,
che a quello della presentazione della domanda, in linea con la sua
funzione, che e' quella «di garantire l'assoluto rispetto della
disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l'arco temporale
compreso tra la realizzazione dell'opera e la presentazione
dell'istanza volta ad ottenere l'accertamento di conformita'»
(sentenza n. 101 del 2013).
Nel caso di specie, si configura un'ipotesi di condono edilizio,
che ha «quale effetto la sanatoria non solo formale ma anche
sostanziale dell'abuso, a prescindere dalla conformita' delle opere
realizzate alla disciplina urbanistica ed edilizia (sentenza n. 50
del 2017)» (sentenza n. 232 del 2017), in contrasto con il principio
fondamentale dell'accertamento di doppia conformita' di cui al citato
art. 36 del d.P.R n. 380 del 2001.
15.3.- Anche la questione che ha ad oggetto il comma 16 dell'art.
264 e' fondata.
La disciplina delle derivazioni d'acqua pubblica per usi
idroelettrici trova ancora oggi la sua base normativa nel r.d. n.
1775 del 1933, originariamente emanato per rispondere alle esigenze
di regolamentazione dell'utilizzazione delle acque ai fini della
produzione di energia elettrica, in corrispondenza della prima fase
di sviluppo della produzione industriale. Successivamente, al
predetto testo sono state apportate numerose modifiche, in
particolare ad opera del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), nel segno della necessita' di tutelare
le acque pubbliche, sia sotto l'aspetto ambientale (tutela
dall'inquinamento), che sotto l'aspetto della tutela dell'acqua in
se', in quanto risorsa limitata.
Nella regolamentazione delle derivazioni di acqua pubblica, in
altri termini, da un lato, viene in rilievo la circostanza che
l'utilizzo eccezionale ed esclusivo di un bene demaniale qual e'
l'acqua, la cui titolarita' e' dello Stato, e' oggetto di concessione
(articolo 822 del codice civile; articolo 144 del d.lgs. n. 152 del
2006); dall'altro, vengono in rilievo i valori ambientali, la cui
tutela, che puo' giustificare limitazioni al prelievo idrico, e'
affidata alla potesta' legislativa statale esclusiva. Infine viene in
rilievo la potesta' legislativa concorrente nella materia della
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia»,
rispetto alla quale spetta allo Stato dettare i principi
fondamentali.
E' in questo contesto normativo che deve essere letto l'art. 17
del citato r.d. n. 1775 del 1933, che vieta di derivare o utilizzare
acqua pubblica senza un provvedimento autorizzativo o concessorio
dell'autorita' competente (comma 1), in vista dell'obiettivo di
garantire la tutela dell'ambiente e di assicurare, al tempo stesso,
un uso corretto e misurato dell'acqua pubblica, preordinato anche
alla produzione di energia.
La norma regionale in esame, nella parte in cui qualifica la
domanda di concessione ordinaria di piccola derivazione d'acqua quale
«autorizzazione annuale all'attingimento», consentendo cosi' l'uso
dell'acqua pubblica sotterranea dai pozzi, in assenza di un
provvedimento di autorizzazione o concessione e quindi in assenza
della verifica delle condizioni atte a consentirlo, «fino alla
conclusione del procedimento di concessione senza obbligo di
ulteriori formalita' o istanze», invade la sfera di competenza
esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, riducendo il
livello di protezione fissato dalla legge statale nel citato art. 17.
Le previsioni di quest'ultimo sono tali da indicare sia standard di
tutela dell'ambiente sia principi fondamentali in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» che
s'impongono al legislatore regionale.
15.4. - Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 264, commi 14 e 16, della legge reg. Umbria n. 1 del 2015.