ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 111, commi
2, 3, 4, 5, 7 e 8, della legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016,
n. 30 (Collegato alla legge di stabilita' regionale 2017), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il
28 febbraio - 2 marzo 2017, depositato in cancelleria il 7 marzo 2017
ed iscritto al n. 28 del registro ricorsi 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nella udienza pubblica del 20 febbraio 2018 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato dello Stato Chiarina Aiello per il Presidente
del Consiglio dei ministri e gli avvocati Ezio Zanon e Andrea Manzi
per la Regione Veneto.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 28 febbraio - 2 marzo 2017 e
depositato nella cancelleria di questa Corte il 7 marzo 2017, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale, tra l'altro, dell'art. 111, commi 2, 3,
4, 5, 7, e 8, della legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n.
30 (Collegato alla legge di stabilita' regionale 2017), in
riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 117, terzo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 1, comma 1, del
decreto legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva
96/92/CE recante norme comuni per il mercato interno dell'energia
elettrica), all'art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29
dicembre 2003, n. 387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa
alla promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili nel mercato interno dell'elettricita'), al decreto
interministeriale 10 settembre 2010 (Linee guida per l'autorizzazione
degli impianti alimentati da fonti rinnovabili), da ora: Linee guida,
e al decreto legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della
direttiva 2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).
2.- L'art. 111 della legge regionale in esame interviene in
materia di impianti energetici, in relazione alle condizioni per
l'autorizzazione di impianti energetici a biomassa, a biogas e gas di
discarica e di processi di depurazione.
Esso prevede, nei commi impugnati: «[...] 2. Tutti i manufatti
che costituiscono gli impianti per la produzione di energia
alimentati da biogas e da biomasse quali digestore, vasca di
caricamento delle biomasse, vasca di stoccaggio
dell'effluente/concimaia, impianti di combustione o gassificazione
della biomassa per la cogenerazione di energia elettrica e calore,
devono essere collocati ad una distanza pari a:
a) per gli impianti sopra i 1.000 kW elettrici di potenza:
1) distanza minima reciproca rispetto alle residenze civili
sparse: 150 metri;
2) distanza minima reciproca rispetto alle residenze civili
concentrate (centri abitati): 300 metri;
b) per gli impianti sopra i 3.000 kW elettrici di potenza:
1) distanza minima reciproca rispetto alle residenze civili
sparse: 300 metri;
2) distanza minima reciproca rispetto alle residenze civili
concentrate (centri abitati): 500 metri.
3. I manufatti e le installazioni relativi agli impianti
energetici di cui al comma 1 possono essere autorizzati qualora
conformi alle disposizioni stabilite per gli elementi costituenti la
rete ecologica, come individuata e disciplinata nei piani urbanistici
approvati o adottati e in regime di salvaguardia ai sensi
dell'articolo 29 della legge regionale 23 aprile 2004, n. 11 "Norme
per il governo del territorio e in materia di paesaggio" e
dell'articolo 12, comma 3, del decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 "Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia". Qualora la
realizzazione di tali manufatti ed installazioni sia condizionata
all'esecuzione di interventi di mitigazione, compensazione e di
riequilibrio ecologico e ambientale, l'esercizio degli impianti e'
subordinato al completamento degli interventi predetti, ovvero alla
presenza di adeguate garanzie finanziarie per la loro realizzazione.
4. In assenza di piani urbanistici con individuazione e
disciplina degli elementi della rete ecologica, le disposizioni di
cui al comma 3 si applicano con riferimento alla rete ecologica
individuata e normata nei piani gerarchicamente sovraordinati.
5. I manufatti e le installazioni relativi agli impianti
energetici di cui al comma 1 possono essere autorizzati qualora
conformi alle prescrizioni contenute negli elaborati di valutazione
ambientale strategica e pareri connessi relativi al piano energetico
regionale, al piano regionale di tutela e risanamento dell'atmosfera
e, ove presenti, ai piani energetici comunali.
[...]
7. Sino all'entrata in vigore delle Linee guida regionali di cui
al comma 6, gli impianti energetici di cui al comma 1, e loro
ampliamenti, possono essere autorizzati in zona agricola
esclusivamente qualora richiesti dall'imprenditore agricolo a titolo
principale.
8. La Giunta regionale e' autorizzata ad emanare provvedimenti
esplicativi e di indirizzo in merito all'applicazione delle
disposizioni di cui al presente articolo.
[...]».
3.- Espone il ricorrente che le disposizioni impugnate sono
riconducibili, ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost., alla
potesta' legislativa concorrente in materia di «produzione, trasporto
e distribuzionale nazionale dell'energia», i cui principi
fondamentali, in materia di regimi autorizzativi, sono contenuti nel
d.lgs. n. 387 del 2003 e nel d.lgs. n. 28 del 2011.
I citati regimi abilitati sono regolati nell'ambito delle Linee
guida.
L'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, stabilisce che
le Linee guida sono volte, in particolare, ad assicurare un corretto
inserimento degli impianti, con specifico riguardo agli impianti
eolici, nel paesaggio.
In attuazione di tali Linee guida, le Regioni possono procedere
alla indicazione di aree e siti non idonei alla installazione di
specifiche tipologie di impianti.
Tale complesso normativo costituisce, ad avviso del ricorrente,
la disciplina interposta che insieme all'art. 117, terzo comma,
Cost., funge da parametro di costituzionalita' della disposizione
impugnata.
4.- L'art. 111, comma 2, della legge reg. Veneto n. 30 del 2016,
stabilisce le distanze minime degli impianti a biomassa, a biogas e
gas di discarica e di processi di depurazione (di potenza superiore a
1.000 e ai 3.000 kW) rispetto alle residenze civili sparse e
concentrate.
Tale previsione, nella parte in cui impone l'obbligo del rispetto
di determinate distanze per la localizzazione degli impianti in
questione, sarebbe in contrasto con l'art. 12, comma 10, del d.lgs.
n. 387 del 2003, e con il paragrafo 1.2. delle Linee guida, che
rinvia al paragrafo 17, relativo alla individuazione delle aree non
idonee.
Secondo l'insegnamento della giurisprudenza costituzionale, le
Regioni possono solo procedere alla individuazione di aree e siti non
idonei alla installazione di specifiche tipologie di impianti
energetici. Non possono, invece, stabilire limiti generali, valevoli
sull'intero territorio regionale - nella specie, distanze minimi da
rispettare per la localizzazione - perche' cio' contrasterebbe con il
principio di derivazione comunitaria di massima diffusione delle
fonti di energia rinnovabili.
La normativa statale richiede una valutazione procedimentale, che
non puo' essere effettuata a priori.
Il ricorrente riconosce che a fondamento della norma impugnata e'
posta la finalita', prevista al comma 1 del citato art. 111, di
contemperare il ricorso all'uso di fonti energetiche rinnovabili con
le esigenze di tutela della salute umana, di protezione dell'ambiente
e di tutela del paesaggio, e che il territorio della Regione Veneto
e' compreso nella peculiare area del bacino padano.
Tuttavia, proprio perche' l'interesse pubblico alla massima
diffusione degli impianti a fonte rinnovabile puo' recedere di fronte
di esigenze di tutela della salute e dell'ambiente, cio' conferma la
necessita' di procedere ad una valutazione caso per caso.
5.- Una seconda censura riguarda l'art. 111, commi 3, 4 e 5,
della legge reg. Veneto n. 30 del 2016, che subordinano
l'autorizzazione dei citati impianti alla loro conformita' a
«disposizioni stabilite per gli elementi costituenti la rete
ecologica, come individuata e disciplinata nei piani urbanistici
approvati o adottati e in regime di salvaguardia», o in assenza al
«riferimento alla rete ecologica individuata e normata nei piani
gerarchicamente sovraordinati», ovvero in ulteriore assenza a
«prescrizioni contenute negli elaborati di valutazione ambientale
strategica e pareri connessi relativi al piano energetico regionale,
al piano regionale di tutela e risanamento dell'atmosfera e, ove
presenti, ai piani energetici comunali».
5.1.- Le disposizioni di cui ai commi 3 e 4 sarebbero in
contrasto con l'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del 2003, e con
le Linee guida, secondo cui le Regioni possono procedere ad indicare
aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di
impianti.
Le stesse, ponendo vincoli di conformita' pianificatoria alla
localizzazione degli impianti energetici da fonti rinnovabili,
eluderebbero la normativa di cui alle suddette Linee guida che
stabiliscono «Le sole Regioni e le Province autonome possono porre
limitazioni e divieti in atti di tipo programmatorio o pianificatorio
per l'installazione di specifiche tipologie di impianti alimentati a
fonti rinnovabili ed esclusivamente nell'ambito e con le modalita' di
cui al paragrafo 17».
Tale ultima disposizione delle Linee guida chiarisce che le
Regioni e le Province autonome possono procedere alla indicazione di
aree e siti non idonei alla installazione di specifiche tipologie di
impianti, attraverso una apposita istruttoria.
L'Allegato 3 delle Linee guida, che reca «Criteri per
l'individuazione di aree non idonee», alla lettera d), stabilisce che
«l'individuazione delle aree e dei siti non idonei non puo'
riguardare porzioni significative del territorio o zone genericamente
soggette a tutela dell'ambiente, del paesaggio e del patrimonio
storico-artistico, ne' tradursi nell'identificazione di fasce di
rispetto di dimensioni non giustificate da specifiche e motivate
esigenze di tutela».
In ragione del paragrafo 17.2. delle Linee guida «Le Regioni e le
Province autonome conciliano le politiche di tutela dell'ambiente e
del paesaggio con quelle di sviluppo e valorizzazione delle energie
rinnovabili attraverso atti di programmazione congruenti con la quota
minima di produzione di energia da fonti rinnovabili loro assegnata
(burden sharing)».
La disciplina in esame, quindi, si porrebbe in contrasto con il
descritto processo di individuazione delle aree non idonee che pone
il principio del contemperamento delle esigenze di tutela
(ambientale, paesaggistica e altro), con le politiche di
raggiungimento degli obiettivi di consumo di energia da fonte
rinnovabile sul consumo lordo.
Ad avviso del ricorrente, pertanto, la composizione dei diversi
interessi richiede la procedimentalizzazione disciplinata dalle Linee
guida, che concorrono con la disciplina statale ad integrare i
principi fondamentali della materia che qui viene in rilievo.
6.- La censura relativa al comma 5 dell'art. 111 della legge reg.
Veneto n. 30 del 2016, e' specificata dalla difesa dello Stato in
riferimento al paragrafo 14.5. delle Linee guida, in base al quale il
superamento di eventuali limitazioni di tipo programmatico contenute
nel Piano energetico o delle quote minime di incremento dell'energia
elettrica da fonti rinnovabili non preclude di per se' l'avvio e la
conclusione favorevole del procedimento di autorizzazione.
Cio' in ragione del principio di procedimentalizzazione, in base
al quale e' nel procedimento amministrativo di autorizzazione che
devono emergere le ragioni ostative alla realizzazione ed esercizio
degli impianti fonte di energia rinnovabile.
7.- E' poi censurato l'art. 111, comma 7, della legge reg. Veneto
n. 30 del 2016, in quanto lo stesso eccederebbe la competenza
regionale in materia di energia, atteso che ai sensi dell'art. 1,
comma 1, del d.lgs. 79 del 1999, secondo cui, in specifica attuazione
della direttiva 96/92/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del
19 dicembre 1996 concernente norme comuni per il mercato interno
dell'energia elettrica, «le attivita' di produzione, importazione,
esportazione, acquisto e vendita di energia elettrica sono libere nel
rispetto degli obblighi di servizio pubblico contenuti nelle
disposizioni del presente decreto».
A tale attivita' si deve poter accedere in condizioni di
uguaglianza, senza discriminazioni nelle modalita' e nei termini di
esercizio.
La norma impugnata quindi e' lesiva nel consentire solo ad alcuni
soggetti di poter essere eventualmente autorizzati a costruire o
ampliare gli impianti in questione in zone agricole, cosi' violando
anche l'art. 3 Cost., sotto il profilo della ingiustificata
discriminazione.
8.- Infine e' sospettato di illegittimita' costituzionale, in via
derivata, anche il comma 8 dell'art. 111 della legge regionale in
esame, laddove fa riferimento all'applicazione delle altre
disposizioni del medesimo articolo, della cui costituzionalita' si
sospetta.
9.- Si e' costituita la Regione Veneto.
9.1.- Quanto alle censure rivolte al comma 2 dell'art. 111 della
legge reg. Veneto n. 30 del 2016, la Regione deduce che il rispetto
del principio comunitario di massima diffusione delle fonti di
energia rinnovabile non implica che si possano consentire attivita'
in grado di recare nocumento ad altri valori e interessi di primario
rilievo, quali l'ambiente e la salute.
In tal senso, richiama la sentenza di questa Corte n. 224 del
2012 che, nell'affermare l'attuazione del principio di derivazione
comunitaria, fa salve le eccezioni stabilite dalle Regioni che sono
volte alla tutela di altri interessi costituzionalmente protetti
nell'ambito delle materie di competenza delle Regioni medesime.
La sede della ponderazione di tali interessi non puo', dunque,
essere individuata nel procedimento autorizzatorio, creando la regola
caso per caso, in quanto spetta alla legge statale e a quella
regionale, nei limiti di rispettiva competenza, porre limiti
ragionevoli che orientino l'azione dell'amministrazione.
Diversamente, si darebbe luogo a discriminazione, con danno per
l'interesse pubblico e il buon andamento dell'amministrazione, e
pregiudizio per la certezza del diritto.
La norma impugnata intende tutelare le potesta' di carattere
urbanistico a contenuto igienico sanitario, rivolte a preservare la
salute umana e una ordinata convivenza civile, e riguarda specifiche
tipologie di manufatti.
Cio', peraltro, troverebbe conferma proprio nelle disposizioni
invocate come parametro interposto, che fanno riferimento ad un unico
criterio di valori, di contenuto ambientalistico, paesaggistico e
storico culturale, destinato ad individuare le aree, che avendo da
questo punto di vista un pregio, devono essere preservate.
In tal senso, si esprime l'Allegato 3 delle Linee guida, il cui
contenuto sottintende che, ove vi siano specifiche e motivate
esigenze di tutela, sia ben possibile prevedere fasce di rispetto.
In tale ottica, espone la Regione, andrebbe letta la
giurisprudenza costituzionale che afferma il divieto per la
legislazione regionale di prevedere limiti generali, da intendere,
dunque, come preclusione indiscriminata, alla cui base non vi e'
alcuna ragione ponderata.
Ricorda la Regione, infine, come nel decreto del Ministero dello
sviluppo economico del 10 febbraio 2017 si affermava che l'interesse
pubblico alla massima diffusione degli impianti a fonte rinnovabile
possa recedere di fronte alle prospettate esigenza di tutela della
salute.
9.2.- In relazione alle censure rivolte ai commi 3, 4 e 5, la
Regione rileva l'errata esegesi del dato normativo, in quanto lo
stesso non pone vincoli alla localizzazione degli impianti a fonte
rinnovabile, ma si limita ad enunciare gli ambiti di gerarchia delle
fonti, nei quali inserire la disciplina specifica di questi
interventi.
Quindi, ad avviso della remittente, la previsione regionale non
introduce vincoli, ma si limita ad enumerare gli strumenti e gli
ambiti di pianificazione nei quali possono rinvenirsi vincoli e
limiti gia' esistenti e cogenti.
9.3.- Infine, quanto all'art. 111, comma 7, della legge reg.
Veneto n. 30 del 2016, si osserva che la norma non appare
irragionevole, fonte di disuguaglianza tra cittadini posti nella
stessa situazione.
La disposizione regionale non intende stabilire un vincolo
ingiustificato, ma vuole garantire un regime autorizzatorio omogeneo,
considerando, nel periodo transitorio, la posizione di coloro la cui
attivita' trova una maggiore e piu' costante correlazione con la
realizzazione di impianti di produzione di energia mediante fonti
rinnovabili.
Il legislatore regionale ha tenuto conto della peculiare
posizione in cui si trovano gli imprenditori agricoli a titolo
principale, i quali, vista la diretta correlazione tra la loro
attivita' imprenditoriale e l'attivita' accessoria di produzione di
energia mediante fonti rinnovabili, sarebbero gravemente lesi dal
divieto di rilasciare autorizzazioni in zona agricola sino
all'adozione delle Linee guida regionali.
10.- Con memoria depositata il 30 gennaio 2018, la Regione Veneto
ha ribadito le proprie difese, insistendo nelle conclusioni gia'
rassegnate di non fondatezza delle questioni.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 28 febbraio - 2 marzo 2017 e depositato nella cancelleria di
questa Corte il 7 marzo 2017, ha promosso questione di legittimita'
costituzionale, tra gli altri, dell'art. 111, commi 2, 3, 4, 5, 7 e
8, della legge della Regione Veneto 30 dicembre 2016, n. 30
(Collegato alla legge di stabilita' regionale 2017), in riferimento,
nel complesso, agli artt. 3 e 117, terzo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 1, comma 1, del decreto
legislativo 16 marzo 1999, n. 79 (Attuazione della direttiva 96/92/CE
recante norme comuni per il mercato interno dell'energia elettrica),
all'art. 12, comma 10, del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n.
387 (Attuazione della direttiva 2001/77/CE relativa alla promozione
dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili nel
mercato interno dell'elettricita'), al decreto interministeriale 10
settembre 2010 (Linee guida per l'autorizzazione degli impianti
alimentati da fonti rinnovabili), da ora: Linee guida, e al decreto
legislativo 3 marzo 2011, n. 28 (Attuazione della direttiva
2009/28/CE sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti
rinnovabili, recante modifica e successiva abrogazione delle
direttive 2001/77/CE e 2003/30/CE).
Va riservata a separate pronunce la decisione delle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate su altre disposizioni della
legge della Regione Veneto n. 30 del 2016.
2.- L'art. 111 (la cui rubrica reca "Disposizioni in materia di
impianti energetici"), comma 1, della legge regionale citata prevede:
«Al fine di contemperare il ricorso all'uso di fonti energetiche
rinnovabili con le esigenze di tutela della salute umana, di
protezione dell'ambiente e di tutela del paesaggio, di contenimento
del consumo di suolo, di preservazione delle risorse naturalistiche,
relativamente agli impianti energetici a biomassa, agli impianti
energetici a biogas e gas di discarica e di processi di depurazione
di potenzialita' uguale o superiore a 999 kW elettrici si applicano
le disposizioni di cui al presente articolo».
Il Presidente del Consiglio dei ministri prospetta le censure
rispetto ai successivi commi 2, 3, 4, 5, 7 e 8, il cui oggetto e'
costituito dalla disciplina dei titoli abilitativi di questi impianti
di produzione di energia rinnovabile, per contrasto con i principi
fondamentali dettati in materia con legge dello Stato.
3.- La disciplina in questione deve essere ricondotta, ai sensi
dell'art. 117, terzo comma, Cost., alla materia «produzione,
trasporto e distribuzionale nazionale dell'energia», i cui principi
fondamentali, in ordine ai regimi autorizzativi, sono stabiliti dallo
Stato.
Con la sentenza n. 99 del 2012 si e' affermato che «Il
legislatore statale, infatti, attraverso la disciplina delle
procedure per l'autorizzazione degli impianti di produzione di
energia da fonti rinnovabili, ha introdotto principi che, per
costante giurisprudenza di questa Corte, non tollerano eccezioni
sull'intero territorio nazionale, in quanto espressione della
competenza legislativa concorrente in materia di energia, di cui
all'art. 117, terzo comma, della Costituzione».
Tali principi sono contenuti nel d.lgs. n. 387 del 2003 e nel
d.lgs. n. 28 del 2011, invocati dal ricorrente come parametri
interposti, ciascuno dei quali ha dato attuazione ad una direttiva
dell'Unione europea. Lo sviluppo della produzione di energia da fonti
rinnovabili costituisce un obiettivo rilevante della politica
energetica dell'Unione europea. Per il perseguimento di tale
finalita' sono state emanate, fra le altre, la direttiva 2001/77/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 settembre 2001 sulla
promozione dell'energia elettrica prodotta da fonti energetiche
rinnovabili, nel mercato interno dell'elettricita', e la direttiva
2009/28/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 aprile 2009
sulla promozione dell'uso dell'energia da fonti rinnovabili, recante
modifica e successiva abrogazione delle direttive 2001/77/CE e
2003/30/CE (Testo rilevante ai fini del SEE).
In particolare, i regimi abilitativi degli impianti per la
produzione di energia rinnovabile sono regolati dalle Linee guida di
cui al decreto interministeriale 10 settembre 2010, adottate in
attuazione del comma 10 dell'art. 12 del d.lgs. n. 387 del 2003, e
richiamate nel d.lgs. n. 28 del 2011. Si tratta di atti di formazione
secondaria, che costituiscono, in settori squisitamente tecnici, il
completamento della normativa primaria. Essi rappresentano un corpo
unico con la disposizione legislativa che li prevede e che ad essi
affida il compito di individuare le specifiche tecniche che mal si
conciliano con il contenuto di un atto legislativo e che necessitano
di applicazione uniforme in tutto il territorio nazionale (cosi'
sempre la sentenza n. 99 del 2012).
4.- La prima questione riguarda il comma 2 dell'art. 111 della
legge regionale, che fissa le distanze minime per la collocazione
degli impianti indicati nel comma 1 rispetto alle residenze civili
sparse e concentrate.
La disposizione violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost., in
relazione alla materia oggetto di potesta' legislativa concorrente
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», e
sarebbe in contrasto con l'art. 12, comma 10, del d.lgs. n. 387 del
2003, e con il paragrafo 1.2. delle Linee guida, che rinvia al
successivo paragrafo 17, relativo alla individuazione delle aree non
idonee.
5.- La questione e' fondata.
6.- Analoga questione ha gia' costituito esame da parte di questa
Corte, che, con la sentenza n. 13 del 2014, ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale della legge della Regione Campania 1°
luglio 2011, n. 11 (Disposizioni urgenti in materia di impianti
eolici), per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
Tale legge regionale prescriveva le distanze da rispettare per la
costruzione di nuovi aerogeneratori, imponendo un vincolo da
applicarsi in via generale sul territorio regionale, in violazione
dei principi fondamentali contenuti nell'art. 12, comma 10, del
d.lgs. n. 387 del 2003 e nelle Linee guida, e questa Corte ha
ritenuto che, in base a tali disposizioni, alle Regioni e' consentito
soltanto individuare, caso per caso, «aree e siti non idonei», avendo
specifico riguardo alle diverse fonti e alle diverse taglie di
impianto, in via di eccezione e solo qualora cio' sia necessario per
proteggere interessi costituzionalmente rilevanti. Il margine di
intervento riconosciuto al legislatore regionale non permette invece
che le Regioni prescrivano limiti generali, specie nella forma di
distanze minime, perche' cio' contrasterebbe con il principio
fondamentale di massima diffusione delle fonti di energia
rinnovabili, stabilito dal legislatore statale in conformita' alla
normativa dell'Unione europea.
In precedenza, gia' con la sentenza n. 308 del 2011 si era
affermata l'illegittimita' costituzionale di disposizioni che
prevedevano un divieto arbitrario, generalizzato e indiscriminato di
localizzazione di impianti di produzione di energia da fonti
rinnovabili.
6.1.- Questi principi vanno ribaditi.
Il principio di derivazione comunitaria della massima diffusione
degli impianti di energia a fonte rinnovabile puo' trovare eccezione
in presenza di esigenze di tutela della salute,
paesaggistico-ambientale e dell'assetto urbanistico del territorio
(sentenze n. 13 del 2014 e 224 del 2012), ma la compresenza dei
diversi interessi coinvolti, tutti costituzionalmente rilevanti, ha
come luogo elettivo di composizione il procedimento amministrativo,
come previsto al paragrafo 17.1. dalle Linee guida, secondo cui
«[...] l'individuazione della non idoneita' dell'area e' operata
dalle Regioni attraverso un'apposita istruttoria avente ad oggetto la
ricognizione delle disposizioni volte alla tutela dell'ambiente, del
paesaggio, del patrimonio storico e artistico, delle tradizioni
agroalimentari locali, della biodiversita' e del paesaggio rurale che
identificano obiettivi di protezione non compatibili con
l'insediamento, in determinate aree, di specifiche tipologie e/o
dimensioni di impianti, i quali determinerebbero, pertanto, una
elevata probabilita' di esito negativo delle valutazioni, in sede di
autorizzazione [...]».
E' nella sede procedimentale, dunque, che puo' e deve avvenire la
valutazione sincronica degli interessi pubblici coinvolti e
meritevoli di tutela, a confronto sia con l'interesse del soggetto
privato operatore economico, sia ancora (e non da ultimo) con
ulteriori interessi di cui sono titolari singoli cittadini e
comunita', e che trovano nei principi costituzionali la loro
previsione e tutela. La struttura del procedimento amministrativo,
infatti, rende possibili l'emersione di tali interessi, la loro
adeguata prospettazione, nonche' la pubblicita' e la trasparenza
della loro valutazione, in attuazione dei principi di cui all'art. 1
della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in materia di
procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti
amministrativi): efficacia, imparzialita', pubblicita' e trasparenza.
Viene in tal modo garantita, in primo luogo, l'imparzialita' della
scelta, alla stregua dell'art. 97 Cost., ma poi anche il
perseguimento, nel modo piu' adeguato ed efficace, dell'interesse
primario, in attuazione del principio del buon andamento
dell'amministrazione, di cui allo stesso art. 97 Cost.
In definitiva viene in tal modo garantito il rispetto del
principio di legalita' - anch'esso desumibile dall'art. 97 Cost. - in
senso non solo formale, come attribuzione normativa del potere, ma
anche sostanziale, come esercizio del potere in modo coerente con la
fonte normativa di attribuzione. Difatti, a chiusura del sistema, vi
e' la possibilita' di sottoporre le scelte compiute e le relative
modalita' di adozione al vaglio giurisdizionale.
6.2.- La soluzione legislativa adottata dalla Regione, nello
stabilire in via generale, senza istruttoria e valutazione in
concreto dei luoghi in sede procedimentale, distanze minime per la
collocazione degli impianti non previste dalla disciplina statale,
non garantisce il rispetto di questi principi fondamentali e non
permette un'adeguata tutela dei molteplici e rilevanti interessi
coinvolti.
6.3.- Pertanto, l'art. 111, comma 2, della legge reg. Veneto n.
30 del 2016, viola, per il tramite dell'art. 12, comma 10, del d.lgs.
n. 387 del 2003 e delle richiamate Linee guida (paragrafi 1.2. e
17.1.), l'art. 117, terzo comma, Cost.
7.- La seconda questione verte sui commi 3, 4 e 5, dell'art. 111
citato.
8.- I commi 3 e 4 sono impugnati nella parte in cui subordinano
l'autorizzazione degli impianti in questione alla loro conformita'
alle «disposizioni stabilite per gli elementi costituenti la rete
ecologica, come individuata e disciplinata nei piani urbanistici
approvati o adottati e in regime di salvaguardia», o in assenza di
piani urbanistici con individuazione e disciplina degli elementi
della rete ecologica, nella parte in cui prevedono che le
disposizioni di cui al comma 3 si applicano in «riferimento alla rete
ecologica individuata e normata nei piani gerarchicamente
sovraordinati».
Ad avviso della difesa dello Stato, le disposizioni, ponendo
generici vincoli di conformita' pianificatoria alla localizzazione
degli impianti, sarebbero in contrasto con l'art. 12, comma 10, del
d.lgs. n. 387 del 2003 e con le Linee guida. In particolare, verrebbe
in rilievo il punto 17.1. gia' preso in considerazione come parametro
interposto nella precedente questione, e che impone il descritto
metodo procedimentale per la individuazione delle aree non idonee.
9.- La questione non e' fondata.
9.1.- Va ricordato che la rete ecologica e' un rilevante
strumento della politica dell'Unione europea per la conservazione
della biodiversita', istituito in attuazione della direttiva
92/43/CEE del Consiglio del 21 maggio 1992, relativa alla
conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e
della fauna selvatiche, minacciati o rari a livello comunitario. La
direttiva citata e' stata recepita dal d.P.R. 8 settembre 1997, n.
357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali,
nonche' della flora e della fauna selvatiche), poi integrato dal
d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120 (Regolamento recante modifiche ed
integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre
1997, n. 357, concernente attuazione della direttiva 92/43/CEE
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali,
nonche' della flora e della fauna selvatiche), che ha introdotto la
valutazione di incidenza, volta all'esame delle interferenze di
piani, progetti e interventi che, non essendo direttamente connessi
alla conservazione degli habitat e delle specie caratterizzanti i
siti stessi, possono condizionarne l'equilibrio ambientale.
9.2.- Come eccepito dalla Regione, la disciplina dettata dai
commi in esame si sostanzia nel rinvio a quanto previsto nelle
tipiche sedi pianificatorie per la tutela della rete ecologica.
9.3.- Pertanto, nel pretendere la conformita' alle relative
previsioni, i commi 3 e 4 della legge reg. Veneto n. 30 del 2016 non
violano il principio della necessaria ponderazione delle scelte
nell'appropriata sede procedimentale amministrativa.
10.- Il comma 5 del citato art. 111 e' censurato nella parte in
cui prevede che «I manufatti e le installazioni relativi agli
impianti energetici di cui al comma 1 possono essere autorizzati
qualora conformi alle prescrizioni contenute negli elaborati di
valutazione ambientale strategica e pareri connessi relativi al piano
energetico regionale [...], e, ove presenti, ai piani energetici
comunali». La previsione sarebbe in contrasto con il paragrafo 14.5.
delle Linee guida.
11.- La questione e' fondata.
11.1.- In questo caso, infatti, non e' condivisibile la tesi
regionale della errata lettura della norma, poiche' cio' che qui
viene in rilievo e' proprio l'idoneita' della sede pianificatoria ad
introdurre vincoli.
Il richiamato paragrafo 14.5. delle Linee guida sancisce
chiaramente che il superamento di eventuali limitazioni di tipo
programmatico contenute nel Piano energetico regionale (PER), o delle
quote minime di incremento dell'energia elettrica da fonti
rinnovabili, non preclude l'avvio e la conclusione favorevole del
procedimento autorizzatorio.
12.- Pertanto, la disposizione contrasta con la normativa statale
che costituisce un principio fondamentale della materia e deve essere
dichiarata costituzionalmente illegittima.
13.- Il comma 7 dell'art. 111 della legge reg. Veneto n. 30 del
2016, consente solo agli imprenditori agricoli la possibilita' di
essere autorizzati a costruire o ampliare gli impianti in questione
in zone agricole. La disposizione sarebbe in contrasto con il
principio fondamentale espresso dalla normativa statale (di
derivazione europea), secondo cui l'attivita' in questione e' libera
e deve essere esercitata in regime di eguaglianza, cosi' violando
anche l'art. 3 Cost.
14.- La questione non e' fondata.
14.1.- La disposizione costituisce una eccezione alla sospensione
delle autorizzazioni disposta in attesa dell'entrata in vigore delle
linee guida regionali. In questo contesto essa, da una parte, e' in
linea con il favor per le fonti rinnovabili e, dall'altra, puo'
ritenersi non discriminatoria, in quanto la finalizzazione della
produzione di energia all'attivita' agricola, implicita nella
qualita' del richiedente, costituisce un'adeguata giustificazione del
diverso trattamento.
14.2.- Pertanto la norma non e' lesiva dei principi fondamentali
richiamati.
15.- Anche la questione relativa al comma 8 dell'art. 111 della
legge reg. Veneto n. 30 del 2016, non e' fondata.
La norma prevede l'emanazione, da parte della Giunta regionale,
di provvedimenti esplicativi e di indirizzo "all'applicazione delle
disposizioni" contenute negli altri commi, e l'impugnazione e'
proposta in via derivata. Ne consegue che, una volta eliminate le
disposizioni dichiarate costituzionalmente illegittime, la funzione
attribuita alla Giunta non e' a sua volta lesiva dei principi
fondamentali della materia, al pari delle disposizioni da applicare.