ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Marche 9 marzo 2015, n. 7 (Modifiche alla legge
regionale 16 luglio 2007, n. 8 «Disciplina delle deroghe previste
dalla direttiva 79/409/CEE del 2 aprile 1979 e dell'articolo 19-bis
della legge 11 febbraio 1992, n. 157 "Norme per la protezione della
fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio" e modifica
alla legge regionale 5 gennaio 1995, n. 7 "Norme per la protezione
della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio ambientale e
disciplina dell'attivita' venatoria"»), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 12-15 maggio 2015,
depositato in cancelleria il 15 maggio 2015 ed iscritto al n. 53 del
registro ricorsi 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nella udienza pubblica del 20 febbraio 2018 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Pio Giovanni Marrone per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per
la Regione Marche.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 12-15 maggio 2015 e depositato in
cancelleria il 15 maggio 2015 (reg. ric. n. 53 del 2015), il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
Marche 9 marzo 2015, n. 7 (Modifiche alla legge regionale 16 luglio
2007, n. 8 «Disciplina delle deroghe previste dalla direttiva
79/409/CEE del 2 aprile 1979 e dell'articolo 19-bis della legge 11
febbraio 1992, n. 157 "Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio" e modifica alla legge
regionale 5 gennaio 1995, n. 7 "Norme per la protezione della fauna
selvatica e per la tutela dell'equilibrio ambientale e disciplina
dell'attivita' venatoria"»), in riferimento all'art. 117, primo e
secondo comma, lettera s), della Costituzione, in relazione all'art.
9 della direttiva 2009/147/CE del Parlamento europeo e del Consiglio
del 30 novembre 2009, concernente la conservazione degli uccelli
selvatici (versione codificata) e dell'art. 19-bis della legge 11
febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della fauna selvatica
omeoterma e per il prelievo venatorio).
2.- La legge regionale impugnata ha aggiunto il comma 2-bis
all'art. 2 della legge della Regione Marche 16 luglio 2007, n. 8
(Disciplina delle deroghe previste dalla direttiva 79/409/CEE del 2
aprile 1979 e dell'articolo 19-bis della legge 11 febbraio 1992, n.
157 "Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio" e modifica alla legge regionale 5 gennaio 1995,
n. 7 "Norme per la protezione della fauna selvatica e per la tutela
dell'equilibrio ambientale e disciplina dell'attivita' venatoria") e,
in riferimento all'obbligo di indicare le circostanze di tempo e di
luogo della deroga ai divieti di caccia, ha previsto che e' comunque
consentito il prelievo dello storno in prossimita' di nuclei di
vegetazione produttivi sparsi, a tutela della specificita' delle
coltivazioni regionali.
L'Avvocatura generale dello Stato ha rappresentato che, in base
all'art. 9, paragrafo 1, della direttiva 2009/147/CE, la facolta'
degli Stati membri di derogare al divieto di catturare e uccidere
uccelli selvatici e' subordinata alla sussistenza di ragioni
espressamente tipizzate, quali la tutela della salute, la sicurezza
pubblica, la prevenzione di gravi danni alle colture, e all'assenza
di altre soluzioni soddisfacenti, e la deroga deve specificare le
specie di uccelli che ne formano oggetto, i mezzi, gli impianti o i
metodi di cattura e uccisione autorizzati, le condizioni di rischio e
le circostanze di tempo e di luogo in cui esse possono essere
applicate, l'autorita' abilitata a dichiarare che le condizioni
richieste sono soddisfatte e a decidere quali mezzi, metodi e
impianti possono essere impiegati, da quali persone ed entro quali
limiti, nonche' i controlli che verranno effettuati.
In attuazione della citata direttiva, l'art. 19-bis della legge
n. 157 del 1992 ha disciplinato le deroghe, attribuendone l'esercizio
alle Regioni e alle Province autonome, che devono disporle con atto
amministrativo, in assenza di altre soluzioni soddisfacenti, in via
eccezionale e per periodi di tempo limitati, previa analisi puntuale
dei presupposti e previa indicazione della sussistenza delle
condizioni richieste dalla normativa sovranazionale.
Secondo la difesa dello Stato, la legge regionale impugnata,
subordinando il prelievo dello storno ad una condizione generica e
priva di specifiche limitazioni spaziali e temporali (e' richiesta
soltanto la prossimita' a nuclei vegetazionali produttivi sparsi e la
tutela della specificita' delle coltivazioni regionali), avrebbe
privato la deroga del carattere eccezionale e temporaneo attribuitole
dalla normativa nazionale e comunitaria, per trasformarla in un
rimedio di carattere continuativo e stabile nel tempo; inoltre,
l'individuazione della condizione di esercizio della deroga nella
legge, invece che nell'atto amministrativo, avrebbe determinato
l'elusione dell'obbligo di motivazione e l'elisione del potere di
annullamento governativo previsto dall'art. 19-bis della legge n. 157
del 1992.
3.- Si e' costituita la Regione Marche deducendo che la novella
legislativa impugnata sarebbe in linea con le prescrizioni normative
nazionali e sovranazionali, poiche' essa, aggiungendo il comma 2-bis
all'art. 2 della legge reg. Marche n. 8 del 2007, si sarebbe limitata
a specificare le condizioni di rischio e le circostanze di tempo e di
luogo del prelievo venatorio in deroga, individuando una specifica
condizione (la prossimita' ai nuclei vegetazionali produttivi sparsi)
per la cacciabilita' di un tipo di uccello (lo storno), in funzione
di una precisa esigenza (la tutela della specificita' delle
coltivazioni regionali).
A parere della difesa regionale, la disciplina legislativa
andrebbe valutata complessivamente, tenendo conto del fatto che il
comma 3 dell'art. 2 della legge reg. Marche n. 8 del 2007 continua a
demandare alla Giunta regionale la competenza ad adottare, in via
amministrativa, i provvedimenti di deroga, cosi' assicurando il
rispetto delle prescrizioni poste dal legislatore statale e,
pertanto, la questione di legittimita' costituzionale dovrebbe essere
dichiarata inammissibile, per inesatta ricostruzione del quadro
normativo, ovvero non fondata.
4.- L'Avvocatura generale dello Stato in data 10 maggio 2016 ha
depositato una memoria in replica alla difesa della Regione,
ribadendo le proprie ragioni e precisando, in riferimento al quadro
normativo, di aver richiamato, nel ricorso introduttivo, la legge
reg. Marche n. 8 del 2007, ma di ritenerla irrilevante poiche' la
novella di cui alla legge reg. Marche n. 7 del 2015 non vi avrebbe
dato attuazione, come sostenuto dalla resistente, ma avrebbe inciso
autonomamente sulla disciplina del prelievo venatorio, rendendo
stabile e continuativa la deroga.
La difesa statale, inoltre, ha rappresentato che, nelle more del
giudizio di costituzionalita', e' sopravvenuta la legge 28 dicembre
2015, n. 221 (Disposizioni in materia ambientale per promuovere
misure di green economy e per il contenimento dell'uso eccessivo di
risorse naturali), che ha novellato l'art. 19-bis della legge n. 157
del 1992, introducendo il comma 6-bis, a norma del quale le Regioni,
nell'individuare le condizioni di rischio e le circostanze di luogo
per il rilascio dell'autorizzazione al prelievo venatorio dello
storno, lo consentono in prossimita' di nuclei vegetazionali
produttivi sparsi e per la tutela della specificita' delle
coltivazioni regionali.
Secondo il ricorrente, pero', la somiglianza di contenuto tra la
novella nazionale e la legge regionale censurata non avrebbe
incidenza sul giudizio di costituzionalita', poiche' la norma
impugnata avrebbe avuto applicazione fino all'emanazione della legge
statale che ne ha riprodotto, in parte, il contenuto e comunque la
coincidenza delle fattispecie disciplinate dalla legge regionale e
dalla norma statale sopravvenuta sarebbe solo parziale.
5.- La Regione Marche il 30 gennaio 2018 ha depositato una
memoria con cui ha insistito sull'inammissibilita' della questione,
precisando che dai lavori preparatori della legge regionale Marche n.
7 del 2015 (depositati quali allegati alla stessa memoria)
emergerebbe chiaramente la natura meramente attuativa della
disposizione impugnata e la necessita' della sua introduzione per
rispondere all'istanza concorde degli agricoltori e delle
associazioni venatorie.
In ogni caso, la disposizione sarebbe coerente con l'art. 9,
paragrafo 1, della direttiva 2009/147/CE, che individua tra le
finalita' della deroga la necessita' della prevenzione di gravi danni
alle colture, e con l'art. 19-bis della legge n. 157 del 1992 che,
per effetto delle modifiche apportate dalla legge n. 221 del 2015, ha
tenore analogo alla previsione censurata, consentendo alle Regioni,
in sede di rilascio dei provvedimenti di deroga e in riferimento alle
condizioni di rischio e alle circostanze di luogo del prelievo, di
autorizzare quello dello storno in prossimita' di nuclei
vegetazionali produttivi sparsi, per la tutela delle specificita'
delle coltivazioni regionali.
Infine, la Regione ha rappresentato di aver dato attuazione alla
legge impugnata sempre previa adozione dei provvedimenti di
autorizzazione della Giunta, allegati in copia alla memoria, nel
rispetto di tutte le condizioni prescritte dal legislatore nazionale
e sovranazionale, e ha insistito nelle conclusioni gia' rassegnate.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
1 della legge della Regione Marche 9 marzo 2015, n. 7 (Modifiche alla
legge regionale 16 luglio 2007, n. 8 «Disciplina delle deroghe
previste dalla direttiva 79/409/CEE del 2 aprile 1979 e dell'articolo
19-bis della legge 11 febbraio 1992, n. 157 "Norme per la protezione
della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio" e
modifica alla legge regionale 5 gennaio 1995, n. 7 "Norme per la
protezione della fauna selvatica e per la tutela dell'equilibrio
ambientale e disciplina dell'attivita' venatoria"»), per violazione
dell'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione,
in relazione all'art. 9 della direttiva 2009/147/CE del Parlamento
europeo e del Consiglio del 30 novembre 2009, concernente la
conservazione degli uccelli selvatici (versione codificata) e
all'art. 19-bis della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la
protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo
venatorio).
La norma regionale, all'espresso fine di indicare le condizioni
di rischio e le circostanze di tempo e di luogo del prelievo
venatorio in deroga dello storno, stabilisce che esso e' consentito
in prossimita' di nuclei vegetazionali produttivi sparsi, a tutela
della specificita' delle coltivazioni regionali.
Secondo il Presidente del Consiglio dei ministri, la natura
generalizzata della deroga consentirebbe il prelievo dello storno
senza limitazioni di spazio e di tempo cosi' che essa, da istituto
giuridico dal carattere eccezionale e temporaneo, sarebbe diventata
stabile e continuativa nel tempo, ponendosi in contrasto con la
normativa nazionale e comunitaria.
Inoltre, l'introduzione della deroga attraverso la legge, in
luogo del provvedimento amministrativo prescritto dall'art. 19-bis
della legge n. 157 del 1992, avrebbe determinato l'elusione
dell'obbligo di motivare l'autorizzazione e l'elisione del potere di
annullamento di essa attribuito al Consiglio dei ministri.
2.- La questione e' fondata con riferimento a entrambi i
parametri.
La tutela degli uccelli selvatici e' assicurata nel nostro
ordinamento dalla direttiva 2009/147/CE, che ha avuto attuazione con
la legge n. 157 del 1992; l'art. 19-bis di tale legge stabilisce
specifiche deroghe al divieto di catturare e uccidere uccelli
selvatici ("prelievo venatorio").
La norma nazionale demanda alle Regioni l'esercizio delle
deroghe, imponendo pero' che l'autorizzazione al prelievo venatorio
sia disposta con atto amministrativo e prevedendo il contenuto minimo
del provvedimento, nel senso che esso deve specificare le ragioni che
giustificano la sua adozione, l'assenza di diverse soluzioni
soddisfacenti e le modalita' e condizioni di esercizio della deroga.
La scelta dello strumento amministrativo consente di motivare in
ordine alla ricorrenza delle specifiche condizioni a cui il
legislatore statale subordina l'esercizio della deroga, quale
strumento di carattere eccezionale e temporaneo, mentre la previsione
dell'autorizzazione nella legge regionale impugnata determina
l'assorbimento dell'obbligo di motivazione e finisce con il
trasformare la stessa deroga in un rimedio stabile e permanente
(sentenze n. 260 del 2017, n. 160 e n. 20 del 2012, e n. 250 del
2008).
3.- Inoltre, la disciplina nazionale prevede una speciale
procedura di diffida ed annullamento governativo delle delibere
regionali sul prelievo delle specie interessate che sono in contrasto
con le prescrizioni della legge statale.
E' ben vero che la disciplina regionale, oggetto di impugnazione,
rimette comunque ad una delibera della Giunta la decisione circa la
contingente necessita' del prelievo e la fissazione dei tempi e degli
ambiti, nella specie la prossimita' dei nuclei di vegetazione
produttivi sparsi, a tutela delle specificita' delle coltivazioni
regionali, ma la interposizione della legge regionale rispetto a
quella statale viola la competenza statale in materia di tutela
dell'ambiente ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
Non ha pregio la difesa della Regione secondo cui la legge
impugnata si sarebbe limitata ad individuare una particolare
condizione, cioe' la prossimita' ai nuclei vegetazionali produttivi
sparsi, per la cacciabilita' dello storno in funzione della precisa
esigenza consistente nella specificita' delle coltivazioni regionali,
poiche' la norma in questione recita che «e' comunque consentito il
prelievo in deroga dello storno (Sturnus vulgaris) praticato in
prossimita' di nuclei vegetazionali produttivi sparsi, a tutela della
specificita' delle coltivazioni regionali».
Ora, nello stabilire che la cacciabilita' dello storno e'
"comunque" consentita seppure in determinati ambiti, la norma in
questione prescinde da un provvedimento di deroga ad hoc e quindi
elide il potere di annullamento governativo del provvedimento di
deroga, in contrasto con la normativa nazionale e comunitaria, con
conseguente violazione anche dell'art. 117, primo comma, Cost.