ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi
709, 711, 723, lettera a), terzo periodo, e 730, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2016)», promossi dalla Provincia autonoma di Bolzano, dalla Regione
autonoma Sardegna e dalla Provincia autonoma di Trento, con ricorsi
notificati il 26 febbraio - 7 marzo 2016, il 29 febbraio - 7 marzo
2016 e il 29 febbraio 2016, depositati in cancelleria il 4, il 7 e il
10 marzo 2016 e iscritti rispettivamente ai nn. 10, 13 e 20 del
registro ricorsi 2016.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 febbraio 2018 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi l'avvocato Renate von Guggenberg per la Provincia autonoma
di Bolzano, gli avvocati Giandomenico Falcon e Andrea Manzi per la
Provincia autonoma di Trento, l'avvocato Massimo Luciani per la
Regione autonoma Sardegna e l'avvocato dello Stato Andrea Fedeli per
il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Provincia autonoma di Bolzano, con ricorso spedito per la
notifica il 26 febbraio 2016 e depositato in cancelleria il 4 marzo
2016 (reg. ric. n. 10 del 2016), ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale, tra le altre, dell'art. 1, commi 709,
711, secondo periodo, 723, lettera a), terzo periodo, e 730, della
legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2016)», per contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e
119 della Costituzione, con il principio di leale collaborazione,
nonche' con gli artt. 79, 80, 81 e 107 del d.P.R. 31 agosto 1972, n.
670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), e con
gli artt. 17, 18, 19 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 268
(Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige in materia di finanza regionale e provinciale).
1.1.- Il comma 709 stabilisce che «[a]i fini della tutela
dell'unita' economica della Repubblica, gli enti di cui al comma 1
dell'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, concorrono alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle
disposizioni di cui ai commi da 707 a 734 del presente articolo, che
costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo
comma, della Costituzione». Il secondo periodo del comma 711, nello
specificare quanto stabilito dal comma 710 (non oggetto di
impugnazione, ai sensi del quale «[a]i fini del concorso al
contenimento dei saldi di finanza pubblica, gli enti di cui al comma
709 devono conseguire un saldo non negativo, in termini di
competenza, tra le entrate finali e le spese finali, come
eventualmente modificato ai sensi dei commi 723, 730, 731 e 732»),
prevede che «[l]imitatamente all'anno 2016, nelle entrate e nelle
spese finali in termini di competenza e' considerato il fondo
pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota
riveniente dal ricorso all'indebitamento». Il comma 723, lettera a),
terzo periodo, stabilisce che, «in caso di mancato conseguimento del
saldo di cui al comma 710, nell'anno successivo a quello
dell'inadempienza [...] [g]li enti locali delle regioni Friuli
Venezia Giulia e Valle d'Aosta e delle province autonome di Trento e
di Bolzano sono assoggettati ad una riduzione dei trasferimenti
correnti erogati dalle medesime regioni o province autonome in misura
pari all'importo corrispondente allo scostamento registrato». Infine,
il comma 730 prevede che «[a]i fini della rideterminazione degli
obiettivi di cui al comma 728 [che consente agli enti locali, previa
autorizzazione regionale, di peggiorare il saldo per consentire un
aumento degli impegni di spesa in conto capitale], le regioni e le
province autonome definiscono criteri di virtuosita' e modalita'
operative, previo confronto in sede di Consiglio delle autonomie
locali e, ove non istituito, con i rappresentanti regionali delle
autonomie locali. Per i medesimi fini, gli enti locali comunicano
all'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), all'Unione
delle province d'Italia (UPI) e alle regioni e alle province
autonome, entro il 15 aprile ed entro il 15 settembre, gli spazi
finanziari di cui necessitano per effettuare esclusivamente impegni
in conto capitale ovvero gli spazi finanziari che sono disposti a
cedere. Entro i termini perentori del 30 aprile e del 30 settembre,
le regioni e le province autonome comunicano agli enti locali
interessati i saldi obiettivo rideterminati e al Ministero
dell'economia e delle finanze, con riferimento a ciascun ente locale
e alla stessa regione o provincia autonoma, gli elementi informativi
occorrenti per la verifica del mantenimento dell'equilibrio dei saldi
di finanza pubblica anche con riferimento a quanto disposto dal comma
731. Gli spazi finanziari attribuiti e non utilizzati per impegni in
conto capitale non rilevano ai fini del conseguimento del saldo di
cui al comma 710».
1.2.- Premette la ricorrente che in forza del Titolo VI dello
statuto reg. Trentino-Alto Adige/Südtirol, la Provincia autonoma di
Bolzano gode di una particolare autonomia in materia finanziaria,
sistema rafforzato dalla previsione di un meccanismo peculiare per la
modificazione delle disposizioni recate dal medesimo Titolo VI, che
ammette l'intervento del legislatore statale con legge ordinaria solo
in presenza di una preventiva intesa con la Regione e le Province
autonome, in applicazione dell'art. 104 dello stesso statuto.
La Provincia autonoma richiama il cosiddetto "Accordo di Milano"
del 30 novembre del 2009, con il quale la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di Bolzano hanno
concordato con il Governo la modificazione del Titolo VI dello
statuto e che ha condotto, ai sensi dell'art. 2, commi da 106 a 126,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)», a un nuovo sistema di relazioni finanziarie con
lo Stato. Successivamente e' intervenuto l'accordo del 15 ottobre
2014 (cosiddetto "Patto di garanzia"), sempre tra lo Stato, la
Regione autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome
di Trento e di Bolzano, il quale ha portato a ulteriori modifiche del
Titolo VI dello statuto di autonomia, sempre secondo la procedura
rinforzata prevista dall'art. 104 dello statuto medesimo.
Tale ultima intesa, recepita con legge 23 dicembre 2014, n. 190,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)», avrebbe
ulteriormente rinnovato, ai sensi dell'art. l, commi da 407 a 413,
della medesima legge, il sistema di relazioni finanziarie con lo
Stato. E' previsto espressamente che nei confronti della Regione,
delle Province e degli enti appartenenti al sistema territoriale
regionale integrato non sono applicabili disposizioni statali che
prevedono obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o
concorsi comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti al patto
di stabilita' interno, diversi da quelli previsti dal Titolo VI dello
statuto speciale di autonomia e che sono la Regione e le Province
autonome a provvedere, per se' e per gli enti del sistema
territoriale regionale integrato di rispettiva competenza, alle
finalita' di coordinamento della finanza pubblica contenute in
specifiche disposizioni legislative dello Stato, adeguando, ai sensi
dell'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di
attuazione dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige
concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento), la propria legislazione ai principi costituenti
limiti in virtu' degli artt. 4 e 5, nelle materie individuate dallo
statuto, adottando, conseguentemente, autonome misure di
razionalizzazione e contenimento della spesa, anche orientate alla
riduzione del debito pubblico, idonee ad assicurare il rispetto delle
dinamiche della spesa aggregata delle amministrazioni pubbliche del
territorio nazionale, in coerenza con l'ordinamento dell'Unione
europea, per cui non si applicano le misure adottate per le Regioni e
per gli altri enti nel restante territorio nazionale.
In particolare, la Provincia autonoma di Bolzano richiama l'art.
79 dello statuto speciale che, al comma 2, definisce i termini e le
modalita' del concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza
pubblica; al comma 3 stabilisce che sono le Province autonome a
provvedere al coordinamento della finanza pubblica provinciale, nei
confronti degli enti del loro territorio facenti parte del sistema
territoriale regionale integrato e che sono le medesime a vigilare
sul raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica da parte degli
stessi enti locali; al comma 4-quater prevede che, a decorrere
dall'anno 2016, la Regione e le Province autonome conseguono il
pareggio del bilancio come definito dall'art. 9 della legge 24
dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione del principio
del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della
Costituzione), e che, a decorrere dall'anno 2018, ai predetti enti ad
autonomia differenziata non si applicano il saldo programmatico di
cui al comma 455 dell'art. l della legge 24 dicembre 2012, n. 228,
recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2013)», e le
disposizioni in materia di patto di stabilita' interno in contrasto
con il pareggio di bilancio di cui al primo periodo dello stesso
comma 4-quater; infine, al comma 4-sexies prevede che, a decorrere
dall'anno 2015, «il contributo in termini di saldo netto da
finanziare di cui all'Accordo del 15 ottobre 2014 tra il Governo, la
regione e le province e' versato all'erario con imputazione sul
capitolo 3465, articolo l, capo X, del bilancio dello Stato entro il
30 aprile di ciascun anno. In mancanza di tali versamenti all'entrata
del bilancio dello Stato entro il 30 aprile e della relativa
comunicazione entro il 30 maggio al Ministero dell'economia e delle
finanze, quest'ultimo e' autorizzato a trattenere gli importi
corrispondenti a valere sulle somme a qualsiasi titolo spettanti alla
regione e a ciascuna provincia relativamente alla propria quota di
contributo, avvalendosi anche dell'Agenzia delle entrate per le somme
introitate per il tramite della Struttura di gestione».
La ricorrente rammenta che l'art. 80, comma l, dello statuto, da
ultimo sostituito dall'art. l, comma 518, della legge 27 dicembre
2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014)»,
attribuisce alle Province autonome la potesta' legislativa primaria
in materia di finanza locale; l'art. 81, comma 2, dello statuto
prevede inoltre che, allo scopo di adeguare le finanze dei Comuni al
raggiungimento delle finalita' e all'esercizio delle funzioni
stabilite dalle leggi, le Province autonome corrispondono ai Comuni
stessi idonei mezzi finanziari da concordare tra il Presidente della
relativa Provincia e una rappresentanza unitaria dei rispettivi
Comuni.
La Provincia autonoma di Bolzano evidenzia che il regime dei
rapporti finanziari tra Stato e autonomie speciali e' dominato dal
principio dell'accordo e dal principio di consensualita' (sono
richiamate le sentenze n. 28 del 2016, n. 133 del 2010, n. 82 del
2007, n. 353 del 2004, n. 98 del 2000 e n. 39 del 1984 di questa
Corte), definiti, per quanto riguarda la Regione autonoma
Trentino-Alto Adige/Südtirol e le Province autonome di Trento e di
Bolzano, dagli artt. 103, 104 e 107 dello statuto speciale.
Osserva che la previsione di una disciplina statale
immediatamente e direttamente applicabile alla Provincia autonoma di
Bolzano si pone in contrasto con l'art. 107 dello statuto e con il
principio di leale collaborazione, in quanto determina una
modificazione unilaterale da parte dello Stato dell'ordinamento
provinciale.
Secondo la ricorrente, una modifica non potrebbe essere
giustificata nemmeno con l'asserzione che le norme in questione
costituirebbero principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica ai sensi degli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma,
Cost., ovvero tutelerebbero l'unita' economica della Repubblica.
Nel richiamare alcuni precedenti di questa Corte (sentenze n. 482
del 1995, n. 354 del 1993 e n. 1033 del 1988), la ricorrente
sottolinea come l'esplicita qualificazione, da parte del legislatore
statale, di alcune disposizioni come "principio fondamentale" non
risulterebbe vincolante tutte le volte in cui non vi sia
corrispondenza con il relativo contenuto. In particolare, le norme
oggetto del ricorso presenterebbero un contenuto immediatamente
precettivo, di diretta applicazione, non compatibile con
l'ordinamento statutario delle Province autonome. Nel caso di specie,
il contrasto si produrrebbe con le norme statutarie che conferiscono
a queste ultime la potesta' legislativa esclusiva e la corrispondente
potesta' amministrativa in materia di finanza locale, soggetta al
solo limite dei principi costituenti «norme di riforma
economico-sociale», nonche' con la funzione attribuita alle medesime
dal coordinamento della finanza pubblica provinciale, che comprende
la finanza locale.
Espone la Provincia autonoma di Bolzano che la legge di
stabilita' prescrive la cessazione dell'applicazione delle norme
dell'ordinamento concernenti la disciplina del patto di stabilita'
interno degli enti locali a decorrere dall'anno 2016 e innova
sostanzialmente l'ordinamento, introducendo un obiettivo di saldo non
negativo per gli enti territoriali (commi da 707 a 734).
Nei confronti degli enti di cui al comma l dell'art. 9 della
legge n. 243 del 2012, che comprendono le Regioni, le Province
autonome e i Comuni, la nuova normativa dispone, ai fini della tutela
dell'unita' economica della Repubblica, che essi concorrono alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle
disposizioni di cui ai commi da 707 a 734 della legge n. 208 del
2015, che costituiscono principi fondamentali di coordinamento della
finanza pubblica, ai sensi degli artt. 117, terzo comma, e 119,
secondo comma, Cost. In particolare, nei confronti dei predetti enti
prevede (commi 709 e 710) che essi devono conseguire un saldo non
negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese
finali (come eventualmente modificato ai sensi dei commi 728, 730,
731 e 732 della stessa legge di stabilita' 2016).
Ai fini dell'applicazione della norma che introduce l'obbligo di
conseguire un saldo non negativo (comma 710), e' stabilito che «le
entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli l, 2, 3, 4 e 5 dello
schema di bilancio previsto dal decreto legislativo 23 giugno 2011,
n. 118, e le spese finali sono quelle ascrivibili ai titoli l, 2 e 3
del medesimo schema di bilancio» e che, «[l]imitatamente all'anno
2016, nelle entrate e nelle spese finali in termini di competenza e'
considerato il fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al
netto della quota riveniente dal ricorso all'indebitamento» (comma
711).
Riferisce la ricorrente che sul piano tecnico-contabile e' stato
evidenziato in sede di «Conferenza delle Regioni del 3 febbraio 2016»
che l'applicazione della predetta norma, limitata al 2016,
comporterebbe che, dal 2017, tali poste di entrata e di spesa non
possano essere considerate ai fini del rispetto dell'equilibrio di
bilancio.
In particolare si osserva che il fondo pluriennale vincolato, in
relazione alla nuova disciplina sull'armonizzazione dei sistemi
contabili (decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, recante
«Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42»), rappresenta lo strumento per reimputare su esercizi successivi
spese gia' impegnate, relativamente alle quali sussiste
un'obbligazione giuridicamente perfezionata, ma che giungeranno a
scadenza negli esercizi sui quali vengono reimputate. Trattandosi di
spese gia' impegnate sull'esercizio in corso o su esercizi
precedenti, le stesse risultano finanziariamente coperte con entrate
dell'esercizio in cui sono state impegnate. Proprio per questo,
l'operazione di reimputazione delle spese determina la costituzione
di un fondo pluriennale tra le entrate del bilancio (alimentato con
le risorse degli anni in cui erano state impegnate le spese) che
serve per finanziare le spese negli anni in cui le stesse vengono
reimputate. La quota del «fondo pluriennale vincolato di entrata» che
non serve a coprire spese reimputate nell'esercizio, ma per spese
reimputate negli esercizi successivi, e' accantonata in un «fondo
pluriennale vincolato di spesa».
Poiche' - si prosegue - dal 2017, ai fini degli equilibri di
finanza pubblica, gli enti territoriali non potranno considerare, tra
le entrate, il saldo tra il «fondo pluriennale vincolato di entrata»
e il «fondo pluriennale vincolato di spesa», tanto implicherebbe che
l'ente debba trovare copertura, con risorse nuove di competenza, alle
spese reimputate sul medesimo esercizio, restando inutilizzabili le
risorse accantonate nel fondo pluriennale vincolato.
Sempre in sede tecnica («Conferenza delle Regioni») e' stato
anche osservato che le risorse del fondo pluriennale vincolato non
rappresentano un "avanzo di amministrazione" non utilizzabile ai fini
degli equilibri di bilancio di cui all'art. 9 della legge n. 243 del
2012, in quanto non si tratta di risorse non utilizzate derivanti da
economie di spesa o da maggiori accertamenti di entrata, bensi' di
risorse utilizzate per coprire spese per le quali sussiste in capo
all'ente un'obbligazione giuridicamente perfezionata, che giungera' a
scadenza in un esercizio successivo.
Cio' implicherebbe che l'applicazione di una specifica regola
contabile prevista dal d.lgs. n. 118 del 2011 andrebbe a incidere
significativamente sull'autonomia finanziaria degli enti
territoriali.
L'applicazione della regola in esame determinerebbe, per talune
realta' territoriali, tra le quali la Provincia autonoma di Bolzano,
un rilevante impatto in termini di investimenti realizzabili, in
quanto renderebbe necessario rifinanziare con nuove risorse
investimenti che gia' dispongono della relativa copertura.
La Provincia autonoma di Bolzano lamenta che tutte le
disposizioni contenute nei commi da 707 a 734 siano definite dal
comma 709 come «principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica», ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost. e che le stesse
disposizioni siano dichiaratamente finalizzate alla tutela
dell'unita' economica della Repubblica, laddove tale enunciazione di
principio parrebbe richiamare implicitamente anche l'art. 120,
secondo comma, Cost., che legittima l'intervento statale
nell'esercizio del potere sostitutivo quando lo richieda la «tutela
dell'unita' economica».
Obietta tuttavia la Provincia autonoma che la qualificazione
nominalistica di determinate norme come "principi fondamentali" da
parte del legislatore statale non e' vincolante qualora il contenuto
concreto delle medesime non sia corrispondente, secondo l'indirizzo
piu' volte espresso da questa Corte (sono richiamate le sentenze n.
482 del 1995, n. 355 del 1994, n. 354 del 1993 e n. 1033 del 1988).
Secondo la ricorrente, le predette disposizioni avrebbero
contenuto immediatamente precettivo, di diretta applicazione, e in
parte non sarebbero compatibili con l'ordinamento statutario delle
Province autonome. Esse, pertanto, risulterebbero incoerenti, per non
dire in contrasto, con la formula di salvaguardia secondo cui sono
applicabili «compatibilmente», rendendola vana, in quanto, nelle
parti in cui sono dettate espressamente per le Province autonome
nonche' per gli enti locali (Comuni) del rispettivo territorio, non
lascerebbero spazio all'interpretazione e, nelle parti in cui sono
dettate indirettamente per le Province autonome e per gli enti locali
del relativo territorio, mediante rinvio all'art. 9 della legge n.
243 del 2012, non li escludono espressamente.
Si renderebbe pertanto necessario impugnare la norma generale di
cui al comma 709, che prescrive anche alle Province autonome il
rispetto di tutte le disposizioni contenute nei commi da 707 a 734
della legge in esame, anziche' solamente dei principi desumibili dai
predetti commi, e le disposizioni che si riferiscono espressamente
alle Province autonome (comma 723, lettera a, terzo periodo, e comma
730), nonche' il comma 711, secondo periodo, il quale limita al solo
anno 2016 la considerazione del fondo pluriennale vincolato nelle
entrate e nelle spese finali in termini di competenza.
2.- La Provincia autonoma di Trento, con ricorso spedito per la
notificazione il 29 febbraio 2016 e depositato in cancelleria il 10
marzo 2016 (reg. ric. n. 20 del 2016), ha promosso questioni di
legittimita' costituzionale, tra le altre, dell'art. 1, commi 709,
711, secondo periodo, 723 lettera a), terzo periodo, e 730, della
legge n. 208 del 2015, per contrasto con gli artt. 97, secondo comma,
117, terzo comma, e 119 Cost., nonche' con gli artt. 79, 80 e 81
dello statuto reg. Trentino-Alto Adige/Südtirol e con l'art. 2 del
decreto legislativo 16 marzo 1992, n. 266 (Norme di attuazione dello
statuto speciale per il Trentino-Alto Adige concernenti il rapporto
tra gli atti legislativi statali e leggi regionali e provinciali,
nonche' la potesta' statale di indirizzo e coordinamento).
Espone la ricorrente che i commi 709, 711, secondo periodo, 723,
lettera a), terzo periodo, e 730 fanno parte di un gruppo di
disposizioni che, posto il passaggio dal metodo del patto di
stabilita' a quello dell'equilibrio di bilancio, determinato dal
comma 707, stabiliscono le regole del nuovo sistema, anche in
attuazione dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012. La Provincia
ricorrente non contesta, sul piano generale, tale passaggio, ma non
puo' non rilevare che talune disposizioni presenterebbero diversi
aspetti di dissonanza dal quadro statutario, quale concordato con lo
Stato. Con riferimento al comma 709, la ricorrente osserva che tale
comma sarebbe costituzionalmente illegittimo in quanto, qualificando
come principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica
anche disposizioni specifiche e dettagliate, intenderebbe porre a
essa vincoli ulteriori rispetto a quelli previsti dallo statuto, dato
che i richiamati commi da 707 a 734 avrebbero per lo piu' contenuti
specifici ed estremamente dettagliati e alcuni non riguarderebbero
neppure il sistema delle autonomie territoriali (quali, ad esempio, i
commi 717 e 718). In definitiva, i commi da 704 a 734 costituirebbero
un coacervo non unitario, talora espressione di competenze statali
fondate su altro titolo, ma in ogni caso insuscettibile di essere
unificato sotto il titolo di «principi fondamentali di coordinamento
della finanza pubblica» e di essere imposto a tale titolo, mediante
autoqualificazione della norma, alla ricorrente Provincia autonoma.
In merito al fondo pluriennale vincolato di cui all'impugnato
comma 711, secondo periodo, la Provincia autonoma di Trento contesta
la limitazione della facolta' di utilizzo del fondo al solo anno
2016, da cui deriverebbe che, a partire dal 2017, dovranno essere
impiegate, a copertura delle spese del fondo, nuove entrate dell'anno
sul quale vengono riprogrammate le spese medesime, con conseguente
congelamento delle risorse disponibili gia' previste. Da cio'
conseguirebbe, dunque, una compressione del principio di autonomia
finanziaria sul lato della spesa, principio implicitamente accolto
dallo statuto per far fronte all'esercizio delle funzioni assegnate
agli enti ad autonomia differenziata.
Inoltre, la limitazione del ricorso al fondo pluriennale
vincolato sarebbe in contrasto con l'art. 79, comma 4-quater, dello
statuto, che pone come obiettivo la neutralita' finanziaria per i
saldi di finanza pubblica, definita tramite intesa con il Ministero
dell'economia e delle finanze.
Infine, la ricorrente sottolinea come il vincolo posto dalla
legge di stabilita' si porrebbe in contrasto con il principio del
buon andamento della pubblica amministrazione previsto dall'art. 97,
secondo comma, Cost., perche' precluderebbe la realizzazione di
programmi di investimento finanziati dalle entrate accantonate nel
fondo vincolato.
La Provincia autonoma di Trento sviluppa poi nel dettaglio le
censure relative ai commi 723, lettera a), terzo periodo, e 730
(entrambi a regime a partire dal 2018, ai sensi del comma 734, non
oggetto di impugnazione), denunciandone il contrasto con le norme
statutarie che affidano all'ente ad autonomia differenziata la
disciplina dei rapporti finanziari con gli enti locali della
Provincia, oltre che con l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del 1992.
La ricorrente sottolinea l'invasione della competenza legislativa
provinciale in materia di finanza locale e, piu' in generale, del
potere di vigilanza e coordinamento della Provincia nei confronti
degli «enti del sistema territoriale integrato» previsto dagli artt.
da 79 a 81 dello statuto speciale. In particolare, risulterebbero
violati l'art. 80, comma, 1, laddove attribuisce alla ricorrente
competenza legislativa primaria in materia di finanza locale, e
l'art. 79, comma 3, che affida alle Province autonome il compito di
coordinare la finanza pubblica provinciale, definendo i concorsi e
gli obblighi nei confronti degli enti del sistema territoriale
integrato, e di vigilare sul raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica. A questo proposito, la ricorrente sottolinea che il
potere di vigilanza includerebbe, per costante giurisprudenza
costituzionale, anche la competenza in materia di sanzioni per la
mancata osservanza delle regole. Vi sarebbe poi una lesione del comma
4 del citato art. 79, che sancisce l'inapplicabilita', agli enti del
sistema territoriale integrato, delle norme statali che fissano
«obblighi, oneri, accantonamenti, riserve all'erario o concorsi
comunque denominati, ivi inclusi quelli afferenti il patto di
stabilita` interno, diversi da quelli previsti dal presente titolo».
A tutela dell'assetto teste' citato, l'art. 2 del d.lgs. n. 266 del
1992 esclude la possibilita' per lo Stato di disciplinare
immediatamente le materie di competenza provinciale, spettando invece
alla Provincia un potere-dovere di adeguamento della normativa.
Considerazioni in parte analoghe sono riservate alla seconda
disposizione summenzionata. Il comma 730 dell'art. 1 della legge n.
208 del 2015 porrebbe norme dettagliate e direttamente applicative,
di natura procedurale, nel caso in cui la Provincia autonoma decida
di autorizzare uno scostamento degli enti locali dalla regola del
saldo non negativo, per consentire un aumento degli impegni di spesa
in conto capitale (art. 1, comma 728, della legge n. 208 del 2015).
La norma, di diretta applicazione nei confronti della Provincia
autonoma e di dettaglio, attribuirebbe allo Stato una generale
competenza a disciplinare il rapporto della medesima Provincia con
gli enti locali del proprio territorio, in violazione dello statuto e
della normativa di attuazione.
3.- La Regione autonoma Sardegna, con ricorso spedito per la
notificazione il 29 febbraio 2016 e depositato in cancelleria il 7
marzo 2016 (reg. ric. n. 13 del 2016), ha promosso, tra le altre,
questioni di costituzionalita' dell'art. 1, comma 711, della legge n.
208 del 2015, per violazione degli artt. 3, 81, 117, 118 e 119 Cost.
e degli artt. 7 e 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna).
Ad avviso della ricorrente, la scelta di limitare al solo anno
2016 la rilevanza del fondo pluriennale vincolato determinerebbe un
irragionevole sacrificio della sua autonomia finanziaria.
Evidenzia in proposito la Regione autonoma Sardegna che
dall'esercizio 2017, ai sensi del comma 711, ai fini degli equilibri
di finanza pubblica, gli enti territoriali non potranno piu'
considerare tra le entrate il saldo tra il «fondo pluriennale
vincolato di entrata» e il «fondo pluriennale vincolato di spesa». Ne
conseguirebbe che ciascun ente (ivi comprese le Regioni) dovra'
trovare copertura, con risorse nuove di competenza, alle spese
reimputate sul medesimo esercizio, non potendo utilizzare quelle
accantonate nel fondo pluriennale vincolato. Tale circostanza
comporterebbe una rilevante compressione dell'autonomia finanziaria
degli enti territoriali, perche' irrigidisce le condizioni alle quali
le Regioni possono essere considerate con i «saldi in equilibrio», ai
sensi del comma 709. Tale irrigidimento, pero', secondo la Regione,
sarebbe del tutto irragionevole e ingiustificato. In primo luogo,
perche' l'inclusione nel saldo del fondo pluriennale vincolato per il
solo esercizio 2016 creerebbe un'evidente difficolta' nella
costruzione del bilancio finanziario su base triennale, come previsto
dal comma 712 della legge di stabilita' 2016, che impone di allegare
al bilancio un prospetto contenente le previsioni di competenza
triennali rilevanti in sede di rendiconto ai fini della verifica del
rispetto del saldo finale di competenza. In secondo luogo, perche' la
rilevanza del fondo pluriennale vincolato, per quanto concerne sia le
voci di entrata che le voci di spesa, limitata al solo anno 2016,
comporterebbe che le poste residue del fondo pluriennale che saranno
effettivamente riscosse negli anni dal 2017 in avanti non verranno
considerate al fine dell'equilibrio dei saldi; per converso, le poste
residue del fondo pluriennale effettivamente impiegate in uscita
saranno considerate al fine dell'equilibrio dei saldi. Ne consegue
che le poste in uscita impiegate a partire dal 2017 dovranno
sostanzialmente essere rifinanziate, nonostante che le risorse in
entrata per il loro finanziamento siano state gia' individuate e
contabilizzate per il tramite del fondo pluriennale vincolato.
Per tale ragione il comma 711, nella parte in cui limita al solo
anno 2016 la rilevanza del saldo del fondo pluriennale di entrata e
di spesa, risulterebbe irragionevole e violerebbe gli artt. 3, 81,
117 e 119 Cost. e 7 e 8 dello statuto reg. Sardegna, producendo
l'irragionevole effetto di richiedere agli enti territoriali, tra cui
la Regione autonoma Sardegna, di stanziare ulteriori risorse per
spese che trovano gia' la loro copertura nel fondo pluriennale
vincolato, determinando un irragionevole sacrificio della loro
autonomia finanziaria, protetta dagli artt. 7 e 8 dello statuto e 117
e 118 Cost.
Secondo la ricorrente, la mancata considerazione del saldo del
fondo pluriennale di spesa comporterebbe anche la violazione del
principio di veridicita' dei bilanci pubblici, di cui all'art. 81
Cost. In particolare, dato che non si verificherebbe l'effetto di
«neutralizzazione» temporale cui e' preordinato il fondo pluriennale
vincolato secondo le prescrizioni del d.lgs. n. 118 del 2011, gli
enti territoriali vincolati dal comma 711 si troveranno ad aver
accumulato poste in entrata non utilizzabili e, per converso, a
doverne stanziare di nuove a copertura di spese gia' finanziate.
Tanto integrerebbe anche la violazione delle disposizioni
costituzionali e statutarie che proteggono l'autonomia
economico-finanziaria della Regione autonoma Sardegna (art. 7 e 8
dello statuto e 117 e 119 Cost.). L'art. 117 Cost., risulterebbe
ulteriormente violato in quanto l'imposizione di tale vincolo nei
confronti delle Regioni costituirebbe un esercizio illegittimo della
competenza legislativa concorrente in materia di «coordinamento della
finanza pubblica» ex art. 117, terzo comma, Cost. Il legislatore
statale, nella sostanza, non avrebbe fissato un principio di
contenimento della spesa collegato all'attuazione dell'art. 81 Cost.,
bensi' avrebbe determinato un vincolo specifico, arbitrario e
illimitato nel tempo sugli "spazi" economico-finanziari delle
Regioni.
4.- Con riferimento a tutti i ricorsi si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che siano
dichiarate infondate le questioni di legittimita' costituzionale
prospettate.
In via generale, la difesa dello Stato sottolinea la non
applicabilita' agli enti ad autonomia differenziata delle
disposizioni impugnate. Il comma 992 dell'art. 1 della legge n. 208
del 2015 prevede, infatti, che «[l]e disposizioni della presente
legge sono applicabili nelle regioni a statuto speciale e nelle
province autonome di Trento e di Bolzano compatibilmente con le
disposizioni dei rispettivi statuti e le relative norme di
attuazione, anche con riferimento alla legge costituzionale 18
ottobre 2005, n. 3».
Ne deriverebbe, secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la non
fondatezza delle questioni di legittimita' prospettate, perche' la
clausola di salvaguardia eliminerebbe in radice qualsiasi dubbio
circa la legittimita' costituzionale delle disposizioni oggetto del
ricorso. A supporto di tale argomentazione la difesa erariale
richiama le pronunce di questa Corte (sentenze n. 241 del 2012 e n.
215 del 2013), che hanno stabilito come, in presenza di una clausola
di salvaguardia, la questione di legittimita' costituzionale debba
essere dichiarata non fondata, perche', ove il contrasto non
sussista, ovviamente non vi sarebbe alcuna violazione della normativa
statutaria, mentre, in caso di incompatibilita', la clausola
impedirebbe l'applicazione alle ricorrenti della normativa censurata.
In ogni caso, al netto della clausola di salvaguardia, secondo la
difesa statale le disposizioni impugnate costituirebbero piena
attuazione del coordinamento della finanza pubblica di cui agli artt.
117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost.
5.- Tutte le ricorrenti e il Presidente del Consiglio dei
ministri hanno depositato memorie sia in prossimita' dell'udienza del
9 maggio 2017 che in prossimita' di quella successiva del 20 febbraio
2018, con le quali hanno ribadito e sviluppato le argomentazioni
contenute negli atti precedenti.
Considerato in diritto
1.- Con i ricorsi indicati in epigrafe la Provincia autonoma di
Bolzano, la Provincia autonoma di Trento e la Regione autonoma
Sardegna hanno promosso, tra le altre, secondo quanto qui di seguito
specificato, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
commi 709, 711, 723, lettera a), terzo periodo, e 730, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2016)», in riferimento, nel complesso, agli artt. 3, 81, 97, secondo
comma, 117, 118 e 119 della Costituzione, al principio di leale
collaborazione, agli artt. 79, 80, 81 e 107 del decreto del
Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del
testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige), agli artt. 7 e 8 della legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la
Sardegna) nonche' in relazione agli artt. 17, 18 e 19 del decreto
legislativo 16 marzo 1992, n. 268 (Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale) e all'art. 2 del decreto legislativo 16 marzo 1992, n.
266 (Norme di attuazione dello statuto speciale per il Trentino-Alto
Adige concernenti il rapporto tra atti legislativi statali e leggi
regionali e provinciali, nonche' la potesta' statale di indirizzo e
coordinamento).
1.1.- In particolare, la Regione autonoma Sardegna ha impugnato
il solo comma 711 dell'art. 1 della legge n. 208 del 2015, in
riferimento agli artt. 3, 81, 117, 118 e 119 Cost., nonche' 7 e 8
della legge cost. n. 3 del 1948.
1.2.- Le questioni sollevate dalle Province autonome di Bolzano e
di Trento possono essere accorpate secondo la seguente articolazione.
1.2.1.- La Provincia autonoma di Bolzano sostiene che l'art. 1,
comma 709, della legge n. 208 del 2015 sia costituzionalmente
illegittimo in quanto qualificherebbe come principi fondamentali di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost., norme dettagliate con contenuto immediatamente
precettivo e, in quanto tali, non compatibili con il d.P.R. n. 670
del 1972.
Secondo la Provincia autonoma di Trento, il citato comma 709
sarebbe costituzionalmente illegittimo in quanto, qualificando come
principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica anche
disposizioni specifiche e dettagliate, intenderebbe porre vincoli
ulteriori rispetto a quelli previsti dallo statuto speciale.
1.2.2.- La Provincia autonoma di Bolzano censura il successivo
comma 711, laddove, ai fini della determinazione delle entrate e
delle spese valevoli per l'equilibrio di bilancio, limita al solo
anno 2016 la considerazione del fondo pluriennale vincolato, di
entrata e di spesa, al netto della quota proveniente dal ricorso
all'indebitamento.
Cio' comporterebbe che, dall'esercizio 2017, tali poste di
entrata e di spesa non possano essere considerate per il rispetto
dell'equilibrio di bilancio.
Poiche', ai fini degli equilibri di finanza pubblica, dal 2017
gli enti territoriali non potrebbero considerare, tra le entrate, il
saldo tra il «fondo pluriennale vincolato di entrata» e il «fondo
pluriennale vincolato di spesa», essi dovrebbero trovare copertura,
con risorse nuove di competenza, alle spese reimputate sul medesimo
esercizio, restando inutilizzabili quelle accantonate nel fondo
pluriennale vincolato. La Provincia autonoma di Bolzano richiama
inoltre alcuni passaggi del verbale della «Conferenza delle Regioni»
relativi al problematico regime dell'avanzo di amministrazione e del
fondo pluriennale vincolato.
1.2.3.- La Provincia autonoma di Bolzano lamenta inoltre che
l'art. 1, commi 723, lettera a), terzo periodo, e 730, della legge n.
208 del 2015 abbia dettato norme che interferirebbero in modo
evidente con l'assetto dei rapporti finanziari intercorrenti tra le
Province autonome e lo Stato, che comprende anche la finanza dei
Comuni del territorio provinciale.
Con riguardo al menzionato comma 723, lettera a), terzo periodo,
la Provincia autonoma di Trento sottolinea l'invasione della
competenza legislativa provinciale in materia di finanza locale e,
piu' in generale, del potere di vigilanza e coordinamento della
Provincia autonoma nei confronti degli «enti del sistema territoriale
integrato» previsto dallo statuto speciale. In particolare,
risulterebbero violati l'art. 80, comma 1, dello statuto, laddove
attribuisce alla ricorrente competenza legislativa primaria in
materia di finanza locale, e l'art. 79, comma 3, dello statuto, che
affida alle Province autonome il compito di coordinamento, definendo
i concorsi e gli obblighi nei confronti degli enti del sistema
territoriale integrato, e di vigilare sul raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica.
1.2.4.- In ordine all'art. 1, comma 730, della legge n. 208 del
2015, le Province autonome di Bolzano e di Trento evocano, come
meglio specificato nella parte narrativa della presente sentenza, gli
artt. 79, 80, 81 dello statuto speciale per il Trentino-Alto Adige,
gli artt. 17 e 18 del d.lgs. n. 268 del 1992 e l'art. 2 del d.lgs. n.
266 del 1992.
La Provincia autonoma di Bolzano deduce che il fondo pluriennale
vincolato, in relazione alla nuova disciplina sull'armonizzazione dei
sistemi contabili recata dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n.
118 (Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili
e degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei
loro organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio
2009, n. 42), rappresenterebbe lo strumento per reimputare su
esercizi successivi spese gia' impegnate, relativamente alle quali
sussiste un'obbligazione giuridicamente perfezionata, ma che
giungeranno a scadenza negli esercizi sui quali vengono reimputate.
Trattandosi di spese gia' impegnate sull'esercizio in corso o su
esercizi precedenti, le stesse risulterebbero finanziariamente
coperte con entrate dell'esercizio in cui sono state impegnate.
Conseguentemente, il fatto che, dall'anno 2017, ai fini degli
equilibri di finanza pubblica gli enti territoriali non possano
considerare nel novero delle entrate il saldo tra il «fondo
pluriennale vincolato di entrata» e il «fondo pluriennale vincolato
di spesa», renderebbe necessaria per l'ente la ricerca di una nuova
copertura al fine di fronteggiare con risorse di competenza spese
reimputate sul medesimo esercizio, restando irragionevolmente
inutilizzabili le risorse accantonate in attuazione di interventi
pianificati negli esercizi precedenti.
L'applicazione della regola in esame determinerebbe, per talune
realta' territoriali, tra le quali la Provincia autonoma di Bolzano e
i propri enti locali, un rilevante impatto sfavorevole, in quanto
renderebbe necessario rifinanziare con nuove risorse investimenti che
gia' disporrebbero della relativa copertura, assicurata con risorse
degli esercizi nei quali essi sono stati programmati e finanziati.
In particolare, dette norme non sarebbero compatibili con le
previsioni statutarie che attribuiscono alle Province autonome la
potesta' legislativa esclusiva, e la corrispondente potesta'
amministrativa, in materia di finanza locale.
La Provincia autonoma di Trento svolge analoghe censure. In
particolare, ritiene illegittimo l'art. 1, comma 730, della legge n.
208 del 2015 in quanto detterebbe in tema di avanzo di
amministrazione e fondo pluriennale vincolato norme dettagliate
direttamente applicative. Non competerebbe allo Stato ne' determinare
regole in materia di finanza provinciale, ne' strutturare i saldi di
finanza pubblica in modo tale da ledere l'autonomia provinciale in
relazione ai principi di programmazione e di buon andamento
dell'amministrazione. La norma disporrebbe un indebito accantonamento
di risorse degli enti territoriali provinciali appositamente
conservate per i pertinenti investimenti nel fondo pluriennale
vincolato.
2.- Poiche' i ricorsi vertono su disposizioni parzialmente
coincidenti risulta opportuna la riunione dei relativi giudizi ai
fini di una decisione congiunta, riservando a separate pronunce la
decisione delle altre questioni di legittimita' costituzionale
promosse con i medesimi ricorsi.
3.- Preliminarmente, occorre evidenziare che, successivamente
alla loro proposizione, l'art. 1, comma 463, della legge 11 dicembre
2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno
finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017-2019),
ha disposto che «[a] decorrere dall'anno 2017 cessano di avere
applicazione i commi da 709 a 712 e da 719 a 734 dell'art. 1 della
legge 28 dicembre 2015, n. 208. Restano fermi gli adempimenti degli
enti territoriali relativi al monitoraggio e alla certificazione del
saldo di cui all'art. 1, comma 710, della legge 28 dicembre 2015, n.
208, nonche' l'applicazione delle sanzioni in caso di mancato
conseguimento del saldo 2016, di cui al medesimo comma 710, accertato
ai sensi dei commi da 720 a 727 dell'art. 1 della legge 28 dicembre
2015, n. 208 [...]».
Sempre in via preliminare va rilevato che, con deliberazione
della Giunta regionale del 13 febbraio 2018, la Regione autonoma
Sardegna ha rinunciato al ricorso. Al riguardo va dichiarata la
cessazione della materia del contendere, non essendo intervenuta
accettazione della rinuncia a opera del resistente ne' risultando un
contrario interesse di questo a coltivare il giudizio.
4.- Cio' posto, e' pregiudiziale l'esame dell'eccezione sollevata
dal Presidente del Consiglio dei ministri, con la quale viene
prospettata l'infondatezza di tutte le questioni in ragione della
clausola di salvaguardia enunciata dall'art. 1, comma 992, della
legge n. 208 del 2015.
L'eccezione non e' fondata.
Questa Corte, pronunciandosi proprio in merito a detta clausola
di salvaguardia, ha precisato che «[l]'art. l, comma 992, della legge
n. 208 del 2015, introdotto nel corso dell'esame al Senato al
precipuo scopo di tutelare le autonomie speciali (emendamento
50.0.14), non contempla una mera formula di stile, priva di
significato normativo, ma ha la precisa funzione di rendere
applicabili le disposizioni della medesima legge agli enti ad
autonomia differenziata, a condizione che tali disposizioni non siano
lesive delle prerogative regionali e provinciali. L'operativita'
delle clausole di salvaguardia deve essere esclusa nei particolari
casi in cui singole norme di legge, in virtu' di una previsione
espressa, siano direttamente e immediatamente applicabili agli enti
ad autonomia speciale (fra le tante, sentenza n. 40 del 2016). Si
deve dunque verificare, con riguardo alle singole disposizioni
impugnate, se esse si rivolgano espressamente anche agli enti dotati
di autonomia speciale, con l'effetto di neutralizzare la portata
della clausola generale» (sentenza n. 191 del 2017).
Ebbene, poiche' le norme impugnate annoverano direttamente le
ricorrenti (e i rispettivi enti locali) tra i destinatari delle
previsioni ritenute lesive dell'autonomia speciale, non e' possibile,
come vorrebbe lo Stato, escludere a priori e in generale la loro
lesivita', ma occorre esaminare le singole disposizioni, valutandosi
se risulti di volta in volta contraddetta e vanificata la garanzia
posta dalla clausola di salvaguardia (sentenza n. 40 del 2016),
specie laddove le censure delle ricorrenti si appuntino, come nel
caso in esame, non sui principi espressi in dette disposizioni, ma
sul loro contenuto dettagliato e immediatamente precettivo.
5.- Le questioni sollevate dalla Provincia autonoma di Bolzano e
dalla Provincia autonoma di Trento nei confronti dell'art. 1, comma
709, della legge n. 208 del 2015 non sono fondate nei termini di
seguito specificati.
Il citato comma 709 stabilisce che «[a]i fini della tutela
dell'unita' economica della Repubblica, gli enti di cui al comma 1
dell'art. 9 della legge 24 dicembre 2012, n. 243, concorrono alla
realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto delle
disposizioni di cui ai commi da 707 a 734 del presente articolo, che
costituiscono principi fondamentali di coordinamento della finanza
pubblica, ai sensi degli articoli 117, terzo comma, e 119, secondo
comma, della Costituzione».
Questa Corte ha piu' volte affermato che l'autoqualificazione
operata dal legislatore e' priva di carattere precettivo e non
determina alcun effetto vincolante (ex plurimis, sentenze n. 121 e n.
39 del 2014). E' l'esame analitico del «contenuto normativo»,
dell'«oggetto» e dello «scopo» della singola disposizione che ne
delinea il significato precettivo (sentenza n. 39 del 2014). Solo
l'analisi delle restanti diposizioni impugnate e' in grado di svelare
la correttezza della qualificazione legislativa e cioe' se
effettivamente esse esprimano principi di coordinamento della finanza
pubblica oppure, come sostengono le ricorrenti, se contengano
altresi' norme specifiche e dettagliate: in tal senso, per dirimere
la questione sottoposta all'attenzione di questa Corte, lo scrutinio
del comma 709 non puo' essere considerato a se' stante, ma deve
essere condotto di pari passo all'esame compiuto sulle disposizioni
cui l'autoqualificazione accede. Di per se', quindi, il comma 709 non
presenta profili di incostituzionalita' se non attraverso
l'associazione con norme specificamente in contrasto con i caratteri
del coordinamento della finanza pubblica. Tale patologica
combinazione e' stata dedotta dalle parti in giudizio per le
disposizioni oggetto di successivo scrutinio. All'esito di non
fondatezza di tali questioni consegue analoga pronuncia per la
disposizione in esame.
6.- Le censure relative all'art. 1, commi 711, secondo periodo, e
730, della legge n. 208 del 2015 sono caratterizzate da un
indissolubile intreccio, in particolare con riguardo agli istituti
dell'avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato, e
meritano pertanto uno scrutinio contestuale.
L'applicazione di tali norme determinerebbe per talune realta'
territoriali, tra le quali le Province ricorrenti, un rilevante
impatto, in quanto renderebbe necessario rifinanziare con nuove
risorse investimenti che gia' dispongono della relativa copertura.
Infatti, sia l'avanzo di amministrazione che il fondo pluriennale
vincolato comportano la conservazione di risorse accertate in
esercizi precedenti per una diacronica utilizzazione secondo le
finalita' programmate nei predetti antecedenti programmi. Ed e'
proprio il timore che i meccanismi contabili ipotizzati dal
legislatore nazionale possano pregiudicare l'esecuzione di interventi
gia' pianificati e finanziati secondo un fisiologico cronoprogramma a
ispirare le impugnative delle Province ricorrenti.
Tanto premesso, le questioni non sono fondate nei sensi appresso
specificati.
Il secondo periodo dell'art. 1, comma 711, della legge n. 208 del
2015, nello specificare quanto stabilito dal precedente comma 710
(non oggetto di impugnazione) - ai sensi del quale, «[a]i fini del
concorso al contenimento dei saldi di finanza pubblica, gli enti di
cui al comma 709 devono conseguire un saldo non negativo, in termini
di competenza, tra le entrate finali e le spese finali, come
eventualmente modificato ai sensi dei commi 728, 730, 731 e 732» -
prevede che, «[l]imitatamente all'anno 2016, nelle entrate e nelle
spese finali in termini di competenza e' considerato il fondo
pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota
riveniente dal ricorso all'indebitamento».
Il comma 730 del medesimo articolo dispone che, «[a]i fini della
rideterminazione degli obiettivi di cui al comma 728, le regioni e le
province autonome definiscono criteri di virtuosita' e modalita'
operative, previo confronto in sede di Consiglio delle autonomie
locali e, ove non istituito, con i rappresentanti regionali delle
autonomie locali. Per i medesimi fini, gli enti locali comunicano
all'Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI), all'Unione
delle province d'Italia (UPI) e alle regioni e alle province
autonome, entro il 15 aprile ed entro il 15 settembre, gli spazi
finanziari di cui necessitano per effettuare esclusivamente impegni
in conto capitale ovvero gli spazi finanziari che sono disposti a
cedere. Entro i termini perentori del 30 aprile e del 30 settembre,
le regioni e le province autonome comunicano agli enti locali
interessati i saldi obiettivo rideterminati e al Ministero
dell'economia e delle finanze, con riferimento a ciascun ente locale
e alla stessa regione o provincia autonoma, gli elementi informativi
occorrenti per la verifica del mantenimento dell'equilibrio dei saldi
di finanza pubblica anche con riferimento a quanto disposto dal comma
731. Gli spazi finanziari attribuiti e non utilizzati per impegni in
conto capitale non rilevano ai fini del conseguimento del saldo di
cui al comma 710».
Le Province autonome di Trento e di Bolzano lamentano che con le
norme impugnate il legislatore statale avrebbe escluso la
collocazione del fondo pluriennale vincolato tra le poste di entrata
e di spesa valevoli ai fini del rispetto dell'equilibrio di bilancio.
Analoga sorte avrebbe riguardato l'avanzo di amministrazione.
La lesione determinata dalla disposizione impugnata si sarebbe
concretata proprio con il mancato utilizzo, a partire dall'anno 2017,
del fondo pluriennale vincolato, limite venuto poi meno grazie
all'intervento della legge n. 232 del 2016, che, con l'art. 1, comma
466, ne ha esteso l'impiego ai futuri esercizi finanziari (2017, 2018
e 2019).
Se, da un lato, non si puo' disconoscere che l'intervenuta
previsione sia almeno parzialmente satisfattiva delle esigenze
manifestate dalle ricorrenti - dato che, con i ricorsi in esame, esse
richiedono proprio un'estensione dell'impiego del predetto fondo
negli esercizi finanziari successivi fino alla fine del triennio
2016-2018 - dall'altro e' necessario ricordare come la normativa in
esame sia stata assoggettata da questa Corte a interpretazione
adeguatrice con le precedenti sentenze n. 247 e n. 252 del 2017. Non
e' invece in discussione in questa sede la reintroduzione della
regola contestata a decorrere dall'esercizio 2020 per effetto del
medesimo art. 1, comma 466, della legge n. 232 del 2016. Tale
reintroduzione e' fatta oggetto di autonoma impugnazione attraverso
successivi ricorsi, tra cui quelli delle medesime Province autonome
(reg. ric. n. 20 e n. 24 del 2017).
L'art. 1, comma 730, della legge n. 208 del 2015 detta
prescrizioni di natura procedurale che si inseriscono nell'ambito del
cosiddetto patto di solidarieta' tra enti territoriali, disciplinato
dall'art. 1, commi da 728 a 732, della medesima legge. Tale patto
consente agli enti locali di ricorrere all'indebitamento per
finanziare spese di investimento, a condizione che sia rispettato un
duplice requisito: a) la definizione di appositi piani di
ammortamento; b) il rispetto, per il complesso degli enti di ciascuna
Regione, dell'equilibrio di bilancio.
Il patto di solidarieta' permette il ricorso all'indebitamento
per spese di investimento purche' sia rispettata la regola posta dal
citato comma 728 - a sua volta riproduttiva dell'art. 10, comma 3,
della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per l'attuazione
del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'art. 81, sesto
comma, della Costituzione) - ma pretende il rispetto dell'obiettivo
finanziario a livello regionale, mediante un contestuale
miglioramento compensativo, di pari importo, del saldo dei restanti
enti locali della Regione e delle Province ricorrenti.
Pertanto - come gia' rilevato - il combinato delle disposizioni
impugnate, malgrado una non perfetta corrispondenza, risulta
sostanzialmente analogo a quello gia' scrutinato da questa Corte a
proposito delle norme introdotte dalla legge 12 agosto 2016, n. 164
(Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di
equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali), in tema di
utilizzazione dell'avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale
vincolato.
Con i ricorsi iscritti ai numeri 68, 69, 70, 71 e 74 del registro
ricorsi dell'anno 2016 era stato, infatti, impugnato, l'art. 1, comma
1, lettere b) ed e), della legge n. 164 del 2016 sulla base
dell'assunto secondo cui tale norma avrebbe precluso l'utilizzazione
dell'avanzo di amministrazione e del fondo pluriennale vincolato alle
loro naturali scadenze. Con due distinte pronunce (sentenze n. 252 e
n. 247 del 2017) questa Corte ha respinto tale interpretazione,
adottandone un'altra costituzionalmente adeguata.
Quanto all'avanzo di amministrazione, e' stato affermato che le
intese in ordine alla volontaria messa a disposizione da parte degli
enti territoriali del proprio avanzo di amministrazione
«costituiscono [...] lo strumento per garantire un equilibrio di
bilancio non limitato al singolo ente ma riferito all'intero comparto
regionale. [...] [S]e e' vero che nella previsione e' presente un
obbligo procedimentale che condiziona l'immediata utilizzabilita'
degli avanzi di amministrazione, e' anche vero che la concreta
realizzazione del risultato finanziario rimane affidata al dialogo
fra gli enti interessati che l'avvio dell'intesa dovrebbe comportare.
[...] Alla stregua di tali considerazioni [...] non si e' in presenza
di una espropriazione dei residui di amministrazione. [...]
Egualmente infondata e' l'ulteriore censura della Regione, secondo
cui la norma introdurrebbe il vincolo di utilizzare i risultati di
amministrazione per i soli investimenti, violando, cosi', la sua
autonomia finanziaria. La disposizione, in effetti, da' per scontato
il vincolo, ma cio' fa solo nei limiti connessi al positivo
espletamento dell'intesa» (sentenza n. 252 del 2017); e che «gli enti
territoriali in avanzo di amministrazione hanno la mera facolta' - e
non l'obbligo - di mettere a disposizione delle politiche regionali
di investimento una parte o l'intero avanzo. E' infatti nella piena
disponibilita' dell'ente titolare dell'avanzo partecipare o meno alle
intese in ambito regionale. Solo in caso di libero esercizio di tale
opzione l'ente puo' destinare l'avanzo all'incremento degli spazi
finanziari regionali» (sentenza n. 247 del 2017).
Per quel che riguarda il fondo pluriennale vincolato, e' stato in
quella sede ribadito che «accertamenti, impegni, obbligazioni attive
e passive rimangono rappresentati e gestiti in bilancio secondo
quanto programmato a suo tempo dall'ente territoriale. Pertanto,
l'iscrizione o meno nei titoli 1, 2, 3, 4 e 5 dell'entrata e nei
titoli 1, 2 e 3 della spesa deve essere intesa in senso meramente
tecnico-contabile, quale criterio armonizzato per il consolidamento
dei conti nazionali. Tale aggregazione contabile non incide ne'
quantitativamente ne' temporalmente sulle risorse legittimamente
accantonate per la copertura di programmi, impegni e obbligazioni
passive concordate negli esercizi anteriori alle scadenze del fondo
pluriennale vincolato. [...] [L]a qualificazione normativa del fondo
pluriennale vincolato costituisce una definizione identitaria univoca
dell'istituto, la cui disciplina e' assolutamente astretta dalla
finalita' di conservare la copertura delle spese pluriennali. Cio'
comporta che nessuna disposizione - ancorche' contenuta nella legge
rinforzata - ne possa implicare un'eterogenesi semantica e funzionale
senza violare l'art. 81 della Costituzione» (sentenza n. 247 del
2017).
In definitiva, la disciplina in esame, analogamente a quella
introdotta dalla legge n. 164 del 2016, non comporta un'ablazione ne'
dell'avanzo di amministrazione, ne' del fondo pluriennale vincolato,
i quali, in conformita' alla loro specifica disciplina contenuta nel
d.lgs. n. 118 del 2011, sono rimasti anche per l'anno 2016 nella
disponibilita' degli enti territoriali titolari, fermo restando
l'obbligo procedimentale del tentativo di intesa per eventualmente
commutare l'avanzo di amministrazione in spazio finanziario
conferibile a diversa amministrazione in ambito regionale.
Peraltro, nel corso dell'udienza le stesse ricorrenti - che al
momento della proposizione dei ricorsi non potevano giovarsi del
riscontro con la sopravvenuta giurisprudenza di questa Corte
(sentenze n. 252 e n. 247 del 2017) - hanno condiviso la soluzione
esegetica contenuta nelle precitate sentenze.
Cosi' interpretate, le disposizioni impugnate superano pertanto
il vaglio di costituzionalita' e, conseguentemente, le questioni
sollevate dalle ricorrenti risultano non fondate.
7.- Le questioni di legittimita' costituzionale promosse dalle
Province autonome di Trento e di Bolzano nei confronti dell'art. 1,
comma 723, lettera a), terzo periodo, della legge n. 208 del 2015 non
sono fondate poiche' detta disposizione, se correttamente
interpretata, non lede le prerogative delle ricorrenti.
Detto periodo stabilisce che, in caso di mancato conseguimento
del saldo di cui al comma 710, nell'anno successivo a quello
dell'inadempienza, «gli enti locali delle regioni Friuli Venezia
Giulia e Valle d'Aosta e delle province autonome di Trento e di
Bolzano sono assoggettati ad una riduzione dei trasferimenti correnti
erogati dalle medesime regioni o province autonome in misura pari
all'importo corrispondente allo scostamento registrato».
Come precedentemente ricordato, la disposizione impugnata e'
stata in vigore fino al 31 dicembre 2016, a seguito dell'emanazione
dell'art. l, comma 463, della legge n. 232 del 2016. La norma
subentrata ha tenuto fermi - con riferimento al 2017 - «[...] gli
adempimenti degli enti territoriali relativi al monitoraggio e alla
certificazione del saldo di cui all'art. 1, comma 710, della legge 28
dicembre 2015, n. 208, nonche' l'applicazione delle sanzioni in caso
di mancato conseguimento del saldo 2016, di cui al medesimo comma
710, accertato ai sensi dei commi da 720 a 727 dell'art. 1 della
legge 28 dicembre 2015, n. 208 [...]». Il complesso quadro normativo
e' peraltro arricchito dall'art. l, comma 734, della legge n. 208 del
2015, il quale stabiliva che, per gli anni 2016 e 2017, le
disposizioni del comma 723 non trovassero applicazione per le
autonomie speciali, rimanendo ferma la precedente disciplina recata
dal patto di stabilita'.
Inoltre, per quanto concerne le sanzioni applicabili agli enti
locali che non rispettino il saldo di bilancio, la materia e' stata
in seguito disciplinata dall'art. 1, comma 1, lettera e), della legge
n. 164 del 2016, che ha sostituito il testo dell'art. 9, comma 4,
della legge n. 243 del 2012. Con tale ultima previsione e' stato
introdotto un meccanismo di "premi e sanzioni", demandandone
l'attuazione a una legge dello Stato. Tanto e' in effetti avvenuto
con la legge n. 232 del 2016, che ha introdotto un articolato sistema
di monitoraggio (art. 1, commi da 368 a 474), sanzionatorio (art. 1,
commi da 475 a 478, 480 e 481) e premiale (art. 1, comma 479), in
parte oggetto di impugnazione (art. 1, comma 475) da parte della
Provincia autonoma di Bolzano con il ricorso iscritto al n. 20 del
registro ricorsi 2017.
La polivalenza semantica del caleidoscopico quadro normativo,
modificatosi in un ristretto arco di tempo, non ne impedisce
un'interpretazione secundum Constitutionem, potendosi ricondurre al
principio generale piu' volte affermato da questa Corte, secondo cui
la tutela degli equilibri della finanza pubblica allargata «riguarda
pure le Regioni e le Province ad autonomia differenziata, non potendo
dubitarsi che anche la loro finanza sia parte della "finanza pubblica
allargata", come gia' affermato da questa Corte (in particolare,
sentenza n. 425 del 2004)» (sentenza n. 267 del 2006).
E' vero - come sostenuto dalle ricorrenti - che la materia della
finanza provinciale di Trento e di Bolzano e' ispirata al principio
dell'accordo, il quale nel caso di specie si e' manifestato, tra
l'altro, attraverso una legislazione peculiare finalizzata
all'attuazione e al rispetto dei vincoli macroeconomici di matrice
europea e nazionale. E' altresi' indiscutibile che la vigilanza e la
concreta attuazione di tale specifico quadro finanziario - ferma
restando la competenza in termini di controllo di
legittimità-regolarita' sui bilanci delle locali sezioni di controllo
della Corte dei conti (sentenza n. 40 del 2014) - e' demandata alle
Province autonome in coerenza con gli obiettivi loro assegnati. Le
disposizioni provinciali - emanate a seguito dello specifico
strumento dell'accordo - assumono cosi' carattere di «parametro
normativo primario per la gestione finanziaria degli enti
sub-regionali tra i quali, appunto, gli enti locali territorialmente
interessati» (sentenza n. 40 del 2014).
Tuttavia, il carattere generale e indefettibile dei vincoli di
finanza pubblica esige che, indipendentemente dallo speciale regime
di cui godono gli enti territoriali provinciali nel perseguimento
degli obiettivi macroeconomici assegnati alla finanza provinciale, i
colpevoli scostamenti registrati nelle singole gestioni di bilancio
debbano trovare riscontro in un omogeneo sistema sanzionatorio,
proporzionato all'entita' delle infrazioni - nel caso in esame
riferite a un ordito normativo di matrice provinciale - commesse
dagli enti locali.
Dunque, a prescindere dalla complessa e costante successione
delle diverse formulazioni normative che lo hanno espresso nel tempo,
il principio di indefettibilita' delle sanzioni per gli enti
territoriali che si discostano colpevolmente dagli obiettivi di
finanza pubblica - se inteso in modo conforme alla peculiare
disciplina provinciale - non contrasta coi parametri statutari
invocati dalle ricorrenti e le relative censure risultano pertanto
infondate.