ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 1475, comma
2, del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice
dell'ordinamento militare), promossi dal Consiglio di Stato e dal
Tribunale amministrativo regionale per il Veneto con ordinanze del 4
maggio e del 3 novembre 2017, iscritte rispettivamente ai numeri 111
e 198 del registro ordinanze 2017 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 36, prima serie speciale, dell'anno
2017, e n. 3, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti l'atto di costituzione dell'Associazione solidarieta'
diritto e progresso (AS.SO.DI.PRO.) e di F. S., nonche' gli atti di
intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, di P. D.N. e
altri, della SILP CGIL - Sindacato Italiano Lavoratori Polizia CGIL,
della FICIESSE - Associazione Finanzieri Cittadini e Solidarieta',
della F.P. CGIL - Federazione Lavoratori della Funzione Pubblica
CGIL, della CGIL - Confederazione Generale Italiana del Lavoro, di S.
D. e altri, di P. C. e altri e di A. B. e altri;
udito nella udienza pubblica del 10 aprile e nella camera di
consiglio dell'11 aprile 2018 il Giudice relatore Giancarlo Coraggio;
uditi gli avvocati Andrea Saccucci per AS.SO.DI.PRO e F. S.,
Emanuela Mazzola per P. D.N. e altri, per la SILP CGIL, per la
FICIESSE, per la F.P. CGIL, per la CGIL e per S. D. e altri, Romano
Vaccarella per P. C. e altri, e Egidio Lizza per A. B. e altri e gli
avvocati dello Stato Maurizio Greco e Carlo Sica per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 4 maggio 2017 (reg. ord. n. 111 del 2017),
il Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1475, comma 2, del decreto legislativo 15
marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare), per contrasto
con l'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione sia
agli artt. 11 e 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, e alle sentenze emesse in data 2 ottobre 2014 dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo, quinta sezione, Matelly contro Francia
e Association de Defense des Droits des Militaires (ADefDroMil)
contro Francia; sia all'art. 5, paragrafo unico, terzo periodo, della
Carta sociale europea, riveduta, con annesso, fatta a Strasburgo il 3
maggio 1996, ratificata e resa esecutiva con la legge 9 febbraio
1999, n. 30.
2.- Premette il giudice a quo che, con ricorso proposto innanzi
al Tribunale amministrativo regionale del Lazio, F. S., brigadiere
della Guardia di finanza, e l'Associazione solidarieta' diritto e
progresso (AS.SO.DI.PRO.) avevano impugnato la nota con cui il
Comando generale della Guardia di finanza aveva rigettato l'istanza
volta ad ottenere «l'autorizzazione a costituire un'associazione a
carattere sindacale fra il personale dipendente del Ministero della
difesa e/o del Ministero dell'economia e delle finanze o, in ogni
caso, ad aderire ad altre associazioni sindacali gia' esistenti», in
ragione del divieto sancito dal comma 2 dell'art. 1475 del d.lgs. n.
66 del 2010, a tenore del quale «i militari non possono costituire
associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre
associazioni sindacali».
I ricorrenti avevano lamentato la contrarieta' di tale
disposizione con l'art. 117, primo comma, Cost., in relazione agli
artt. 11 e 14 della CEDU.
Il giudice amministrativo di primo grado aveva escluso la non
manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
prospettata dai ricorrenti in relazione al citato art. 1475, comma 2,
cod. ordinamento militare, e aveva rigettato il ricorso richiamando
la sentenza n. 449 del 1999 della Corte costituzionale.
La decisione del TAR veniva appellata davanti al Consiglio di
Stato, chiedendosene la riforma anche in ragione di due sopravvenute
pronunce della Corte EDU, Matelly contro Francia e ADefDroMil contro
Francia, nonche' della decisione del Comitato europeo dei diritti
sociali, in data 4 luglio 2016, emessa su un reclamo collettivo
proposto da un sindacato francese di appartenenti alla Gendarmerie
nationale (reclamo n. 101/2013, Conseil Europeen des Syndicats de
Police - CESP - contro Francia).
3.- Il Consiglio di Stato ha ritenuto la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1475, comma 2, del d.lgs. n. 66
del 2010 rilevante e non manifestamente infondata.
4.- Affermata la rilevanza in re ipsa della questione, il
rimettente ha osservato quanto segue a sostegno della non manifesta
infondatezza.
L'art. 1475, comma 2, del d.lgs. n. 66 del 2010 vieta in radice
ai militari di «costituire associazioni professionali a carattere
sindacale», nonche' di «aderire ad altre associazioni sindacali».
Il principio di diritto chiaramente affermato dalle due pronunce
della Corte EDU richiamate dai ricorrenti e', invece, di segno
opposto: la restrizione dell'esercizio del diritto di associazione
sindacale dei militari non puo' spingersi sino alla negazione della
titolarita' stessa di tale diritto, pena la violazione degli artt. 11
e 14 della CEDU.
In relazione al suddetto parametro interposto il ricorrente
ricorda la sentenza n. 348 del 2007, ove la Corte costituzionale ha
affermato che «tra gli obblighi internazionali assunti dall'Italia
con la sottoscrizione e la ratifica della CEDU vi e' quello di
adeguare la propria legislazione alle norme di tale trattato, nel
significato attribuito dalla Corte specificamente istituita per dare
ad esse interpretazione ed applicazione». Il giudice a quo soggiunge
che le norme della CEDU vivono nell'interpretazione che delle stesse
viene data dalla Corte EDU; pertanto, la verifica di compatibilita'
costituzionale deve riguardare la norma come prodotto
dell'interpretazione, non la disposizione in se' e per se'
considerata.
Il rimettente osserva che la norma denunciata ha il fine di
assicurare la coesione interna, la neutralita' e la prontezza delle
Forze armate, presupposti strumentali necessari ed imprescindibili
per assicurare l'efficacia della relativa azione, posta a tutela di
un valore dell'ordinamento di carattere supremo e per cosi' dire
primario, quale e' la difesa militare dello Stato. Tuttavia - ad
avviso dello stesso rimettente - tali finalita' non possono
determinare l'esclusione del diritto di associazione sindacale; ne'
la predisposizione legislativa di un articolato sistema istituzionale
di organismi di rappresentanza militare (artt. 1476-1482 del d.lgs.
n. 66 del 2010) puo' comunque soddisfare le esigenze indicate dalla
Corte EDU, giacche' la liberta' sindacale presuppone ontologicamente
la facolta' di dare vita a forme autonome di rappresentanza anche al
di fuori di eventuali strutture create ex lege.
5.- Il Consiglio di Stato dubita della legittimita'
costituzionale della norma in esame in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., anche in relazione all'art. 5, paragrafo unico,
terzo periodo, della Carta sociale europea.
Ricorda che la Carta sociale prevede un organo denominato
Comitato europeo dei diritti sociali, nominato dagli Stati
contraenti, cui e' rimessa, tra l'altro, la decisione dei reclami
collettivi circa un'attuazione insoddisfacente della Carta che
possono essere proposti da associazioni, nazionali od internazionali,
di lavoratori e datori di lavoro. La decisione su tali reclami,
tuttavia, non solo e' priva di efficacia diretta negli ordinamenti
degli Stati membri, ma, prima ancora, non e' idonea a costituire
obblighi di carattere internazionale a carico dello Stato
interessato. La Carta sociale europea, inoltre, non assegna al
Comitato europeo dei diritti sociali la competenza esclusiva ad
interpretare la Carta stessa.
Il Consiglio di Stato, quindi, interpretando la disposizione,
ritiene che l'art. 5, paragrafo unico, terzo periodo, della Carta,
laddove rimette alla legislazione nazionale di determinare il
«principio dell'applicazione» delle garanzie sindacali ai militari
nonche' la «misura» di tale applicazione, intende evocare un nucleo
essenziale - sia pure ristretto, limitato e circoscritto - di
liberta' sindacali che non puo' non essere riconosciuto anche a
favore dei militari.
Ne consegue, per il rimettente, che la norma denunciata, in
quanto priva in radice i militari del diritto di «costituire
associazioni professionali a carattere sindacale o aderire ad altre
associazioni sindacali», si pone in contrasto con tale disposizione.
Del resto, la stessa Carta, nel consentire in via di eccezione,
all'art. G della Parte V, restrizioni ai diritti ed ai principi
enunciati nella Parte I, fra cui quello afferente alle liberta'
sindacali, nelle ipotesi «stabilite dalla legge e che sono
necessarie, in una societa' democratica, per garantire il rispetto
dei diritti e delle liberta' altrui o per proteggere l'ordine
pubblico, la sicurezza nazionale, la salute pubblica o il buon
costume», sembra negare la liceita' di radicali esclusioni del
diritto.
6.- E' intervenuto nel giudizio di legittimita' costituzionale il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o non fondata.
6.1.- Preliminarmente, la difesa dell'interveniente ha rilevato
che il Consiglio di Stato non ha trattato la questione pregiudiziale
afferente all'integrita' del contraddittorio, con conseguente
inammissibilita' della sollevata questione per vizio dell'ordinanza
di rimessione.
6.2.- Nel merito, l'Avvocatura dello Stato richiama i principi
affermati nella sentenza n. 449 del 1999, che ha ritenuto conforme a
Costituzione l'art. 8, primo comma, della legge 11 luglio 1978, n.
382 (Norme di principio sulla disciplina militare), norma analoga a
quella denunciata.
Osserva la stessa Avvocatura dello Stato che il singolo diritto,
nella specie liberta' di associazione e liberta' sindacale, in quanto
avente natura sostanzialmente individualistica, puo' incontrare
determinati limiti, e determinate restrizioni possono giustificarsi
in ragione di quanto stabilito nella Costituzione.
Nella specie, per l'interveniente, rilevano come limite i
principi di cui all'art. 52 Cost., laddove la locuzione «sacro
dovere» sta a significare che il fine della norma e' quello di
qualificare piu' fortemente, rispetto a tutti gli altri doveri,
quello di difesa della Patria e delle istituzioni. Il dovere di
difesa della Patria sarebbe specificazione del piu' generico dovere
di fedelta' alla Repubblica e di obbedienza alla Costituzione e alle
leggi e contemplerebbe il dovere militare, organizzato nelle Forze
armate, presidio dell'indipendenza e liberta' della Nazione (e'
richiamata la sentenza n. 16 del 1973).
Il legislatore ordinario - sempre secondo l'interveniente - ben
puo' non consentire ai militari l'esercizio indiscriminato di
determinati diritti, ancorche' trovino riconoscimento e garanzia
costituzionale, ove cio' pregiudichi la disciplina, che
nell'ordinamento militare rappresenta un bene giuridico degno di
tutela, atteso che su di essa si fonda l'efficienza delle Forze
armate e quindi, in ultima ratio, il perseguimento di quei fini che
la Costituzione solennemente tutela.
6.3.- E' richiamata, quindi, la giurisprudenza costituzionale sul
ruolo delle norme della CEDU, mettendo in evidenza come lo stesso
art. 53 della CEDU stabilisce che dette norme non possono essere
interpretate in modo da pregiudicare i livelli di tutela dei valori
essenziali per la collettivita' riconosciuti dalle fonti nazionali.
Si assume che la restrizione imposta dalle norme denunciate persegua
uno scopo legittimo, avuto riguardo ai compiti e alle finalita' delle
Forze armate, che si fondano su coesione interna e sull'ordinamento
gerarchico, che rischierebbero, diversamente, di essere compromessi
da contrapposizioni interne.
Si afferma anche che sarebbe garantita la proporzionalita' della
suddetta restrizione in ragione degli organismi della rappresentanza
militare, che salvaguardano gli interessi collettivi delle Forze
armate.
6.4.- L'Avvocatura dello Stato osserva, quindi, che l'ordinanza
del Consiglio di Stato riconosce la finalita' della norma censurata
di coesione interna, neutralita' e prontezza delle Forze armate, ma
ha omesso di considerare il piu' ampio quadro normativo e non ha
attribuito adeguato rilievo alla rappresentanza militare e al
procedimento di concertazione di cui all'art. 2 del decreto
legislativo 12 maggio 1995, n. 195 (Attuazione dell'art. 2 della
legge 6 marzo 1992, n. 216, in materia di procedure per disciplinare
i contenuti del rapporto di impiego del personale delle Forze di
polizia e delle Forze armate).
Inoltre, la difesa dell'interveniente rileva che il Consiglio di
Stato non ha tenuto conto che le sentenze della Corte EDU hanno ad
oggetto situazioni diverse da quella nazionale e non escludono misure
alternative all'adesione ad associazioni sindacali.
Ne' e' ravvisabile, peraltro, disparita' di trattamento.
7.- A sostegno della declaratoria di illegittimita'
costituzionale, si sono costituiti, in data 20 settembre 2017,
l'Associazione solidarieta' diritto e progresso (AS.SO.DI.PRO.) ed F.
S., parti del giudizio a quo.
Gli stessi invocano, come ulteriore parametro, l'art. 6 della
Carta sociale europea, relativo al diritto alla contrattazione
collettiva, e richiamano altre fonti internazionali e sovranazionali
che hanno affermato il diritto alla liberta di associazione
sindacale.
8.- A sostegno della declaratoria di illegittimita'
costituzionale, sono intervenuti, in data 10 agosto 2017, con
distinti atti, P. D.N. e altri; la SILP CGIL - Sindacato Italiano
Lavoratori Polizia CGIL, la FICIESSE - Associazione Finanzieri,
Cittadini e Solidarieta', la F.P. CGIL - Federazione Lavoratori della
Funzione Pubblica CGIL, CGIL - Confederazione generale italiana del
lavoro; in data 25 settembre 2017, S. D. e altri; in data 26
settembre 2017, P. C. e altri.
Dopo aver ripercorso la disciplina e la missione della Guardia di
finanza, gli interventori assumono l'illegittimita' costituzionale
della norma denunciata, anche in relazione all'art. 6 della Carta
sociale europea.
9.- Sempre a sostegno della declaratoria di illegittimita'
costituzionale, sono intervenuti, in data 26 settembre 2017, A. B. e
altri.
Gli stessi espongono di essere membri del Corpo forestale dello
Stato, per i quali a seguito della soppressione del Corpo medesimo,
si e' disposto il passaggio nell'Arma dei carabinieri e la
conseguente applicazione della relativa disciplina ivi compresa la
disposizione di cui all'art. 1475 del d.lgs. n. 66 del 2010.
Assumono, quanto alla legittimazione ad intervenire, che l'eventuale
declaratoria di illegittimita' costituzionale avrebbe sulla loro
posizione lo stesso effetto che essa produrrebbe sul rapporto oggetto
del giudizio a quo.
Nel merito insistono per la pronuncia di accoglimento della
questione, anche in riferimento all'art. 14 della CEDU.
10.- Con ordinanza del 3 novembre 2017 (reg. ord. n. 198 del
2017), anche il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto,
adito in sede di impugnazione del provvedimento di irrogazione di una
sanzione disciplinare, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1475, comma 2, del d.lgs. n. 66 del 2010, in
relazione agli stessi parametri gia' invocati dal Consiglio di Stato
con l'ordinanza di cui al reg. ord. n. 111 del 2017.
11.- Quanto alla rilevanza, il TAR osserva che il giudizio non
puo' essere definito indipendentemente dalla risoluzione della
questione di legittimita' costituzionale, essendo stata, nel caso di
specie, irrogata una sanzione disciplinare di stato, in ragione della
violazione del divieto di cui all'art. 1475, comma 2, del d.lgs. n.
66 del 2010.
A sostegno della non manifesta infondatezza il TAR deduce
argomentazioni del tutto analoghe a quelle prospettate dal Consiglio
di Stato.
12.- E' intervenuto nel giudizio di legittimita' costituzionale
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, prospettando difese analoghe a
quelle esposte in relazione alla questione sollevata dal Consiglio di
Stato.
13.- Il Presidente del Consiglio dei ministri in data 20 marzo
2018 ha depositato, nel giudizio di cui al reg. ord. n. 111 del 2017,
una memoria, nonche' una nota per la discussione, con le quali, nel
ripercorrere la giurisprudenza europea e la disciplina nazionale,
deduce l'inammissibilita' degli altri interventi e insiste per
l'inammissibilita' e l'infondatezza della questione, ricordando che
la Guardia di finanza e' Forza di polizia ad ordinamento militare,
facente parte delle Forze armate.
Nella medesima data, lo stesso Presidente del Consiglio ha
depositato memoria nel giudizio di cui al reg. ord. n. 198 del 2017,
con la quale assume la mancanza di rilevanza della questione
sollevata dal TAR Veneto, atteso che l'addebito disciplinare
contestato all'appartenente all'Arma dei carabinieri andava
ricondotto all'art. 1470, comma 2, del d.lgs. n. 66 del 2010.
14.- Sempre in data 20 marzo 2018, l'AS.SO.DI.PRO. e F. S.,
ricorrenti nel giudizio a quo di cui all'ordinanza n. 111 reg. ord.
del 2017, hanno depositato memoria con la quale insistono
nell'accoglimento della questione e richiamano la decisione del 12
settembre 2017 del Comitato europeo dei diritti sociali, Organisation
europeenne des associations militaires («EUROMIL») contro Irlanda
(reclamo n. 112/2014), relativa agli artt. 5 e 6 della Carta sociale.
Prospettano che gli organi della rappresentanza militare, che si
presentano caratterizzati da una struttura gerarchica, non
costituiscono espressione del diritto di associazione, e che tali
organi sono stati prorogati nel tempo arbitrariamente.
15.- Anche gli altri interventori hanno depositato memorie con le
quali hanno prospettato la sussistenza dell'interesse all'intervento
pur non essendo parti nel giudizio a quo, in quanto appartenenti
all'Arma dei carabinieri o alla Guardia di finanza, in parte gia'
membri del Corpo delle Guardie forestali, o quali associazioni
sindacali. A sostegno della fondatezza della questione hanno
richiamato, altresi', la giurisprudenza della Corte EDU e le
decisioni del Comitato europeo dei diritti sociali.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 4 maggio 2017 (reg. ord. n. 111 del 2017),
il Consiglio di Stato ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1475, comma 2, del decreto legislativo 15
marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare), per contrasto
con l'art. 117, primo comma, della Costituzione, in relazione sia
agli artt. 11 e 14 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, e alle sentenze emesse in data 2 ottobre 2014 dalla Corte
europea dei diritti dell'uomo, quinta sezione, Matelly contro Francia
e Association de Defense des Droits des Militaires (ADefDroMil)
contro Francia; sia all'art. 5, paragrafo unico, terzo periodo, della
Carta sociale europea, riveduta, con annesso, fatta a Strasburgo il 3
maggio 1996, ratificata e resa esecutiva con la legge 9 febbraio
1999, n. 30.
2.- Analoga questione di legittimita' costituzionale e' stata
sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per il Veneto con
ordinanza del 3 novembre 2017 (reg. ord. n. 198 del 2017).
3.- I giudizi vanno riuniti per essere decisi con un'unica
pronuncia, data l'identita' delle questioni.
4.- Con ordinanza dibattimentale del 10 aprile 2018, che si
allega, sono stati dichiarati inammissibili gli interventi spiegati
nel giudizio promosso dal Consiglio di Stato da F. P. CGIL -
Federazione Lavoratori della Funzione Pubblica CGIL, CGIL -
Confederazione Generale Italiana del Lavoro, SILP CGIL - Sindacato
Italiano Lavoratori Polizia CGIL, FICIESSE - Associazione Finanzieri
Cittadini e Solidarieta', P. D.N. e altri, S. D. e altri, A. B. e
altri, P. C. e altri, in quanto soggetti estranei al giudizio
principale e privi di un interesse qualificato, inerente in modo
diretto ed immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio.
5.- La questione di legittimita' costituzionale prospettata
dall'Associazione solidarieta' diritto e progresso (AS.SO.DI.PRO.) e
da F. S., con riguardo all'art. 6 della Carta sociale europea, e'
inammissibile in quanto amplia il thema decidendum delimitato
dall'ordinanza di rimessione (ex multis, sentenze n. 276 e n. 203 del
2016, n. 56 del 2015 e n. 271 del 2011).
6.- L'eccezione d'inammissibilita' della questione, prospettata
dall'Avvocatura generale dello Stato in relazione alla asserita
mancanza di integrita' del contraddittorio nel giudizio principale
pendente davanti al Consiglio di Stato, non puo' trovare accoglimento
attesa l'autonomia del procedimento incidentale dinanzi alla Corte
costituzionale.
Non e' implausibile la valutazione della rilevanza della
questione effettuata dal TAR Veneto (ordinanza di rimessione n. 198
del 2017). Va percio' respinta l'eccezione di inammissibilita'
prospettata dalla Presidenza del Consiglio dei ministri, secondo cui
nel giudizio principale l'addebito disciplinare andava ricondotto
all'art. 1470, comma 2, del d.lgs. n. 66 del 2010.
7.- Entrambi i rimettenti ricordano che la sentenza n. 449 del
1999 di questa Corte ha dichiarato non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'analogo art. 8, primo comma, della
legge 11 luglio 1978, n. 382 (Norme di principio sulla disciplina
militare), sollevata in riferimento agli artt. 3, 39 e 52, terzo
comma, Cost., ma ritengono che i parametri interposti ora invocati
evidenzino nuovi profili di illegittimita', in quanto le fonti
internazionali che concorrono a integrare l'art. 117, primo comma,
Cost. riconoscono il diritto di associazione sindacale anche ai
militari ed escludono per cio' stesso la possibilita' per gli
ordinamenti nazionali di negarlo o di prevedere restrizioni al suo
esercizio tali da comportarne la sostanziale soppressione; ne'
ritengono che possano costituire adeguate misure compensative
organismi come quelli della rappresentanza militare previsti
attualmente dall'ordinamento italiano.
8.- Il primo parametro interposto e' costituito dall'art. 11
della CEDU, la cui rubrica reca «Liberta' di riunione e di
associazione». Esso riconosce al paragrafo 1 il diritto di
associazione sindacale, diritto il cui esercizio, ai sensi del
paragrafo 2, non puo' essere oggetto di restrizioni diverse da quelle
che sono stabilite dalla legge e che costituiscano in una societa'
democratica misure necessarie alla sicurezza nazionale, alla pubblica
sicurezza, alla difesa dell'ordine e alla prevenzione dei reati, alla
protezione della salute o della morale e alla protezione dei diritti
e delle liberta' altrui. Lo stesso art. 11 precisa, inoltre, che la
norma non osta a che «restrizioni legittime» siano imposte
all'esercizio di tali diritti da parte dei membri delle Forze armate,
della polizia o dell'amministrazione dello Stato (paragrafo 2,
secondo periodo).
L'art. 14 della CEDU, a sua volta, sancisce che il godimento dei
diritti e delle liberta' riconosciuti nella Convenzione deve essere
assicurato senza nessuna discriminazione.
8.1.- Come si ricorda nelle ordinanze di rimessione, l'art. 11 e'
stato oggetto delle recenti sentenze della Corte di Strasburgo (Corte
europea dei diritti dell'uomo), casi Metelly e ADefDroMil, in cui
veniva in rilievo la costituzione di un'associazione professionale a
carattere sindacale fra militari, associazione dichiarata
incompatibile dalle autorita' francesi con l'allora vigente articolo
L.4121-4 del code de la Defense.
La Corte EDU in tali decisioni illustra i principi generali della
propria giurisprudenza in materia, ricordando che l'art. 11,
paragrafo 1, delinea la liberta' di associazione sindacale come una
forma o un aspetto speciale della liberta' di associazione (paragrafo
55 della sentenza Matelly, paragrafo 41 della sentenza ADefDroMil);
prosegue, quindi, ricordando che il successivo paragrafo 2 dello
stesso articolo non esclude alcuna categoria professionale dal
proprio ambito di applicazione e che, rispetto ai membri delle Forze
armate, della polizia o dell'amministrazione dello Stato, gli Stati
possono, al piu', introdurre «restrizioni legittime», ma senza
mettere in discussione il diritto alla liberta' di associazione dei
loro membri, ne' possono imporre restrizioni che riguardano gli
elementi essenziali della liberta' di associazione («l'essence même
du droit»), senza i quali verrebbe meno il contenuto di tale
liberta', quale e' il diritto di costituire un sindacato e di
aderirvi, dato che «le droit de former un syndicat et de s'y affilier
fait partie de ces elements essentiels».
Le sentenze sono espressione di un approdo giurisprudenziale
stabile, che riafferma i principi gia' enunciati nella sentenza della
grande camera 12 novembre 2008, Demir e Baykara contro Turchia (in
relazione ad un sindacato costituito da funzionari municipali), e poi
richiamati nella successiva pronunzia Junta Rectora Del Ertzainen
Nazional Elkartasuna (ER.N.E.) contro Spagna, resa il 21 aprile 2015
dalla terza sezione della Corte EDU (con riguardo ad un sindacato
costituito da funzionari di polizia).
E' significativo che in adempimento delle sentenze Matelly ed
ADefDroMil il legislatore francese, con la legge n. 2015-917 del 28
luglio 2015, abbia modificato la previsione incompatibile con la
CEDU, riconoscendo il diritto di associazione professionale secondo
quanto stabilito con una specifica disciplina.
9.- La norma convenzionale, nel significato attribuitole dalla
Corte EDU, cui - come e' noto - l'art. 32 della Convenzione riserva
il potere interpretativo, porta ad escludere che la facolta'
riconosciuta agli Stati contraenti, di introdurre restrizioni
all'esercizio dei diritti sindacali dei militari, possa spingersi
fino a negare in radice il diritto di costituire associazioni a
carattere sindacale.
Pertanto, il divieto di costituire tali associazioni, contenuto
nella disposizione censurata, e' incompatibile con l'art. 11 della
CEDU.
10.- Nell'ordinanza di rimessione si deduce anche la violazione
della Carta sociale europea, oggetto di revisione nel 1996, che
riunisce in un solo trattato i diritti riconosciuti dalla versione
originaria del 1961 e quelli che sono stati aggiunti attraverso il
Protocollo addizionale del 5 maggio 1988, entrato in vigore il 4
settembre 1992.
10.1.- Ai fini dell'ammissibilita' dell'evocazione di tale
parametro interposto, va rilevato che esso presenta spiccati elementi
di specialita' rispetto ai normali accordi internazionali, elementi
che la collegano alla CEDU. Se quest'ultima, infatti, ha inteso
costituire un «sistema di tutela uniforme» dei diritti fondamentali
civili e politici (sentenza n. 349 del 2007), la Carta ne costituisce
il naturale completamento sul piano sociale poiche', come si legge
nel preambolo, gli Stati membri del Consiglio d'Europa hanno voluto
estendere la tutela anche ai diritti sociali, ricordando il carattere
indivisibile di tutti i diritti dell'uomo.
Per queste sue caratteristiche la Carta, dunque, deve
qualificarsi fonte internazionale, ai sensi dell'art. 117, primo
comma, Cost. Essa e' priva di effetto diretto e la sua applicazione
non puo' avvenire immediatamente ad opera del giudice comune ma
richiede l'intervento di questa Corte, cui va prospettata la
questione di legittimita' costituzionale, per violazione del citato
primo comma dell'art. 117 Cost., della norma nazionale ritenuta in
contrasto con la Carta. Cio' tanto piu' in considerazione del fatto
che la sua struttura si caratterizza prevalentemente come
affermazione di principi ad attuazione progressiva, imponendo in tal
modo una particolare attenzione nella verifica dei tempi e dei modi
della loro attuazione.
10.2.- Peraltro l'art. 5 della Carta sociale ha un contenuto
puntuale. La sua rubrica reca «Diritti sindacali», e prevede che:
«Per garantire o promuovere la liberta' dei lavoratori e dei datori
di lavoro di costituire organizzazioni locali, nazionali o
internazionali per la protezione dei loro interessi economici e
sociali ed aderire a queste organizzazioni, le Parti s'impegnano
affinche' la legislazione nazionale non pregiudichi questa liberta'
ne' sia applicata in modo da pregiudicarla. La misura in cui le
garanzie previste nel presente articolo si applicheranno alla polizia
sara' determinata dalla legislazione o dalla regolamentazione
nazionale. Il principio dell'applicazione di queste garanzie ai
membri delle forze armate e la misura in cui sarebbero applicate a
questa categoria di persone e' parimenti determinata dalla
legislazione o dalla regolamentazione nazionale».
La norma ha, dunque, un contenuto simile a quello corrispondente
della CEDU e, conseguentemente, si deve egualmente concludere che sia
incompatibile con essa l'esclusione nei confronti dei militari del
diritto di associazione sindacale da parte degli Stati
sottoscrittori.
11.- Alla stregua di entrambi i parametri, vincolanti ai sensi
dell'art. 117, primo comma, Cost., va riconosciuto ai militari il
diritto di costituire associazioni professionali a carattere
sindacale.
12.- La portata e l'ambito di tale diritto vanno, tuttavia,
precisati alla luce dell'intero contenuto delle norme internazionali
evocate.
Come si e' anticipato, esse fanno entrambe seguire
all'affermazione di principio della liberta' sindacale il
riconoscimento della possibilita' che siano adottate dalla legge
restrizioni nei confronti di determinate categorie di pubblici
dipendenti. Va dunque verificato se e in quale misura tale facolta'
possa o debba essere esercitata, e cio' anche alla stregua dei
principi costituzionali che presiedono all'ordinamento militare.
13.- E' in relazione a questo duplice profilo che viene anzitutto
in rilievo la parte dell'art. 1475, comma 2, del d.lgs. n. 66 del
2010 - complessivamente censurato - che vieta ai militari di «aderire
ad altre associazioni sindacali».
13.1.- Quanto alla CEDU, la questione non e' stata oggetto di
esplicita pronuncia della Corte di Strasburgo, che riguarda il caso
specifico della liberta' di costituire associazioni tra militari, e
di aderirvi. D'altro canto, il divieto non appare incompatibile con
il testo della disposizione di riferimento, come interpretato in via
generale dalla giurisprudenza, non comportando il venir meno di un
elemento essenziale della liberta' di associazione.
13.2.- Cio', del resto, e' coerente con i nostri principi
costituzionali, principi oggetto di approfondite ricostruzioni ed
analisi da parte della giurisprudenza di questa Corte.
Gia' con la sentenza n. 126 del 1985 si e' affermato che la legge
n. 382 del 1978, prevedendo che spettano ai militari i diritti dei
cittadini e stabilendo che, ex lege, possono essere imposte ai
militari limitazioni nell'esercizio di tali diritti e l'osservanza di
particolari doveri al (solo) fine di garantire l'assolvimento dei
compiti propri delle Forze armate, «rispecchia l'esigenza, la quale
promana dalla Costituzione, che la democraticita' dell'ordinamento
delle Forze armate sia attuata nella massima misura compatibile col
perseguimento da parte di queste dei propri fini istituzionali».
Con la pronuncia n. 278 del 1987, questa Corte ha poi chiarito
che la Costituzione repubblicana ha superato radicalmente la logica
istituzionalistica dell'ordinamento militare e ha ricondotto anche
quest'ultimo nell'ambito del generale ordinamento statale,
particolarmente rispettoso e garante dei diritti sostanziali e
processuali di tutti i cittadini, militari oppure no.
Di particolare rilevanza, infine, i principi richiamati nella
sentenza n. 449 del 1999. Questa Corte era chiamata a pronunciarsi
sulla legittimita' costituzionale dell'art. 8, primo comma, della
legge n. 382 del 1978, in relazione all'art. 39, letto in sistema con
l'art. 52, terzo comma, Cost. La disposizione, abrogata a seguito
dell'adozione del d.lgs. n. 66 del 2010, era sostanzialmente identica
a quella attuale, prevedendo che «I militari non possono esercitare
il diritto di sciopero, costituire associazioni professionali a
carattere sindacale, aderire ad altre associazioni sindacali», e
questa Corte, nel dichiarare non fondata la questione, ha affermato
la sussistenza di peculiari esigenze di «coesione interna e
neutralita'», che distinguono le Forze armate dalle altre strutture
statali; ha rilevato in particolare che l'art. 52, terzo comma, Cost.
«parla di "ordinamento delle Forze armate", non per indicare una sua
(inammissibile) estraneita' all'ordinamento generale dello Stato, ma
per riassumere in tale formula l'assoluta specialita' della
funzione».
13.3.- Le specificita' dell'ordinamento militare giustificano,
pertanto, la esclusione di forme associative ritenute non rispondenti
alle conseguenti esigenze di compattezza ed unita' degli organismi
che tale ordinamento compongono.
13.4.- Analogamente, l'inammissibilita' di tale limite non puo'
desumersi dalla disposizione della Carta sociale europea, la cui
formulazione - come si e' visto - non si discosta da quella
convenzionale.
Ne' in senso contrario puo' essere addotta la decisione assunta
dal Comitato europeo dei diritti sociali il 27 gennaio 2016 e
pubblicata il 4 luglio 2016, Conseil Europeen des Syndicats de Police
(CESP) contro Francia (reclamo n. 101/2013).
A differenza della CEDU, la Carta sociale europea non contiene
una disposizione di effetto equivalente all'art. 32, paragrafo 1,
secondo cui «La competenza della Corte si estende a tutte le
questioni concernenti l'interpretazione e l'applicazione della
Convenzione e dei suoi Protocolli che siano sottoposte a essa [...]».
A sua volta, il Protocollo addizionale alla Carta sociale europea,
che istituisce e disciplina il sistema dei reclami collettivi, non
contiene una disposizione di contenuto analogo all'art. 46 della
CEDU, ove si afferma che «Le Alte Parti contraenti si impegnano a
conformarsi alle sentenze definitive della Corte sulle controversie
nelle quali sono parti», disposizione che fonda l'autorita' di res
iudicata delle sentenze rese dalla Corte EDU relativamente allo/agli
Stato/Stati in causa ed alla controversia decisa dalla Corte stessa.
Pertanto, rispetto alle decisioni del Comitato europeo dei
diritti sociali, non puo' trovare applicazione quanto affermato da
questa Corte nella sentenza n. 348 del 2007: «Poiche' [...] le norme
della CEDU vivono nell'interpretazione che delle stesse viene data
dalla Corte europea, la verifica di compatibilita' costituzionale
deve riguardare la norma come prodotto dell'interpretazione, non la
disposizione in se' e per se' considerata».
Nel contesto dei rapporti cosi' delineati fra la Carta sociale
europea e gli Stati sottoscrittori, le pronunce del Comitato, pur
nella loro autorevolezza, non vincolano i giudici nazionali nella
interpretazione della Carta, tanto piu' se - come nel caso in
questione - l'interpretazione estensiva proposta non trova conferma
nei nostri principi costituzionali.
14.- Non e' pertanto fondata la questione di legittimita'
costituzionale nella parte che investe il divieto di «aderire ad
altre associazioni sindacali», divieto dal quale consegue la
necessita' che le associazioni in questione siano composte solo da
militari e che esse non possano aderire ad associazioni diverse.
15.- La corretta attuazione della disciplina costituzionale della
materia impone a questa Corte un'ulteriore verifica; difatti i valori
che essa sottende sono di tale rilevanza da rendere incompatibile con
la disciplina stessa un riconoscimento non specificamente
regolamentato del diritto di associazione sindacale. La previsione di
condizioni e limiti all'esercizio di tale diritto, se e' infatti
facoltativa per i parametri internazionali, e' invece doverosa nella
prospettiva nazionale, al punto da escludere la possibilita' di un
vuoto normativo, vuoto che sarebbe di impedimento allo stesso
riconoscimento del diritto di associazione sindacale.
Occorre dunque accertare se tale evenienza nella specie si
verifica, ovvero se sono rinvenibili nell'ordinamento disposizioni
che, in attesa dell'intervento del legislatore, siano idonee a
tutelare questi valori.
16.- Quanto alla costituzione delle associazioni sindacali, trova
allo stato applicazione la non censurata disposizione dell'art. 1475,
comma 1, del d.lgs. n. 66 del 2010, secondo cui «La costituzione di
associazioni o circoli fra militari e' subordinata al preventivo
assenso del Ministro della difesa». Si tratta di una condizione di
carattere generale valida a fortiori per quelle a carattere
sindacale, sia perche' species del genere considerato dalla norma,
sia per la loro particolare rilevanza.
In ogni caso gli statuti delle associazioni vanno sottoposti agli
organi competenti, e il loro vaglio va condotto alla stregua di
criteri che senza dubbio e' opportuno puntualizzare in sede
legislativa, ma che sono gia' desumibili dall'assetto costituzionale
della materia.
A tal fine fondamentale e' il principio di democraticita'
dell'ordinamento delle Forze armate, evocato in via generale
dell'art. 52 Cost., che non puo' non coinvolgere anche le
associazioni fra militari.
Sotto altro profilo tale principio viene in evidenza nella
prospettiva del personale interessato, quale titolare della liberta'
di associazione sindacale sancita dal primo comma dell'art. 39 Cost.:
l'esercizio di tale liberta' e' infatti possibile solo in un contesto
democratico.
Altresi' rilevante e' il principio di neutralita' previsto dagli
artt. 97 e 98 Cost. per tutto l'apparato pubblico, e valore vitale
per i Corpi deputati alla "difesa della Patria"; anch'esso ha come
necessario presupposto il rigoroso rispetto della democrazia interna
all'associazione.
16.1.- La verifica dell'esistenza di questi requisiti comporta in
particolare l'esame dell'apparato organizzativo, delle sue modalita'
di costituzione e di funzionamento; ed e' inutile sottolineare che
tra tali modalita' spiccano per la loro rilevanza il sistema di
finanziamento e la sua assoluta trasparenza.
17.- Quanto ai limiti dell'azione sindacale, va anzitutto
ricordato il divieto di esercizio del diritto di sciopero. Si tratta
indubbiamente di una incisione profonda su di un diritto
fondamentale, affermato con immediata attuazione dall'art. 40 Cost. e
sempre riconosciuto e tutelato da questa Corte, ma giustificata dalla
necessita' di garantire l'esercizio di altre liberta' non meno
fondamentali e la tutela di interessi costituzionalmente rilevanti
(sentenza n. 31 del 1969).
18.- Con riguardo agli ulteriori limiti, invece, e'
indispensabile una specifica disciplina legislativa. Tuttavia, per
non rinviare il riconoscimento del diritto di associazione, nonche'
l'adeguamento agli obblighi convenzionali, questa Corte ritiene che,
in attesa dell'intervento del legislatore, il vuoto normativo possa
essere colmato con la disciplina dettata per i diversi organismi
della rappresentanza militare e in particolare con quelle
disposizioni (art. 1478, comma 7, del d.lgs. n. 66 del 2010) che
escludono dalla loro competenza «le materie concernenti
l'ordinamento, l'addestramento, le operazioni, il settore
logistico-operativo, il rapporto gerarchico-funzionale e l'impiego
del personale». Tali disposizioni infatti costituiscono, allo stato,
adeguata garanzia dei valori e degli interessi prima richiamati.
19.- Conclusivamente, va dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1475, comma 2, del d.lgs. n. 66 del 2010, in
quanto prevede che «I militari non possono costituire associazioni
professionali a carattere sindacale o aderire ad altre associazioni
sindacali» invece di prevedere che «I militari possono costituire
associazioni professionali a carattere sindacale alle condizioni e
con i limiti fissati dalla legge; non possono aderire ad altre
associazioni sindacali».
20.- Restano assorbiti i profili di censura relativi all'art. 14
della CEDU.