ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 33, commi
3, 9, 10, 12 e 13, del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133
(Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle
opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione
burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa
delle attivita' produttive), convertito, con modificazioni, nella
legge 11 novembre 2014, n. 164, promosso dal Consiglio di Stato, nel
procedimento vertente tra il Comune di Napoli e la Presidenza del
Consiglio dei ministri e altri, con sentenza non definitiva del 23
maggio 2017, iscritta al n. 121 del registro ordinanze 2017 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 38, prima
serie speciale, dell'anno 2017.
Visti gli atti di costituzione di Fallimento Bagnolifutura spa,
di Invitalia - Agenzia nazionale per l'attrazione degli investimenti
e lo sviluppo d'impresa spa, nonche' l'atto d'intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2018 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato Fabio Cintioli per Invitalia - Agenzia nazionale
per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa spa e
l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Consiglio di Stato, con sentenza non definitiva del 23
maggio 2017 (reg. ord. n. 121 del 2017), ha sollevato due distinte
questioni di legittimita' costituzionale relative all'art. 33 del
decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per
l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la
digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, nella legge 11
novembre 2014, n. 164.
1.1.- In primo luogo, e' censurato - in riferimento agli artt.
117, secondo comma, lettera m), e terzo comma, nonche' 118, primo
comma, della Costituzione - l'art. 33, commi 3, 9, 10 e 13, nella
parte in cui non e' previsto che l'approvazione del programma di
rigenerazione urbana, quanto al comprensorio Bagnoli-Coroglio, sia
preceduta dall'intesa tra lo Stato e la Regione Campania e da una
specifica valorizzazione del ruolo del Comune.
In secondo luogo, il giudice rimettente censura - in riferimento
agli artt. 42, 101 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei
diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a
Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4
agosto 1955, n. 848, e all'art. 1 del Protocollo addizionale alla
CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952 - l'art. 33, comma 12, nel
«testo vigente». In particolare, viene censurato l'inciso relativo
all'importo da riconoscere al Fallimento Bagnolifutura spa, importo
che «e' versato alla curatela fallimentare mediante strumenti
finanziari, di durata non superiore a quindici anni decorrenti dalla
data di entrata in vigore della presente disposizione, emessi su
mercati regolamentati dal Soggetto Attuatore, anche al fine di
soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari
all'attuazione del programma di cui al comma 8».
2.- Riferisce il giudice rimettente che il giudizio a quo trae
origine dall'appello promosso nei confronti di due sentenze del
Tribunale amministrativo regionale per la Campania: la sentenza della
seconda sezione - Napoli, 22 marzo 2016, n. 1471 e la sentenza della
prima sezione - Napoli, 20 luglio 2016, n. 3754.
2.1.- La prima pronuncia ha respinto il ricorso del Comune di
Napoli per l'annullamento dei decreti del Presidente del Consiglio
dei ministri 3 settembre 2015 e 15 ottobre 2015, intervenuti in
attuazione dell'art. 33 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito,
nel testo introdotto dall'art. 11, comma 16-quater, del decreto-legge
19 giugno 2015, n. 78 (Disposizioni urgenti in materia di enti
territoriali. Disposizioni per garantire la continuita' dei
dispositivi di sicurezza e di controllo del territorio.
Razionalizzazione delle spese del Servizio sanitario nazionale
nonche' norme in materia di rifiuti e di emissioni industriali),
convertito, con modificazioni, nella legge 6 agosto 2015, n. 125.
Il TAR Campania ha rilevato che le citate disposizioni
legislative hanno disciplinato la bonifica ambientale e la
rigenerazione urbana delle aree di rilevante interesse nazionale, con
particolare riferimento al comprensorio di Bagnoli-Coroglio,
prevedendo uno specifico programma alla cui formazione, approvazione
e attuazione sono preposti un Commissario straordinario del Governo e
un «Soggetto attuatore». Successivamente, i decreti impugnati hanno
provveduto all'adozione di numerosi adempimenti previsti dal citato
art. 33, con la costituzione di una «cabina di regia» e la nomina del
Commissario straordinario e del Soggetto attuatore. Riguardo a
quest'ultimo - gia' individuato per legge in Invitalia - Agenzia
nazionale per l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa
spa (da ora: Invitalia spa) - ne sono stati definiti i compiti, i
primi interventi con i relativi finanziamenti e i rapporti con il
Commissario straordinario, con il trasferimento alla stessa Agenzia
della proprieta' delle aree e degli immobili interessati dagli
interventi, precedentemente in proprieta' di Bagnolifutura spa, in
fallimento. Ai sensi dell'originaria formulazione dell'art. 33, comma
12, inoltre, e' stata stabilita la costituzione di una societa' per
azioni allo scopo della salvaguardia e riqualificazione delle aree e
degli immobili limitrofi al comprensorio di Bagnoli-Coroglio,
riconoscendo alla procedura fallimentare di Bagnolifutura spa un
indennizzo determinato sulla base del valore di mercato delle aree e
degli immobili trasferiti, da versare mediante azioni o altri
strumenti finanziari emessi dalla stessa societa'. Il successivo art.
11-bis del decreto-legge 30 dicembre 2015, n. 210 (Proroga di termini
previsti da disposizioni legislative), convertito, con modificazioni,
nella legge 25 febbraio 2016, n. 21, nondimeno, ha eliminato la
societa' di scopo e ridefinito il meccanismo d'indennizzo della
curatela fallimentare. Tale indennizzo, infatti, veniva riconosciuto
per un importo corrispondente al valore di mercato delle aree e degli
immobili trasferiti, come rilevato dall'Agenzia del demanio alla data
del trasferimento della proprieta', da versare alla curatela
fallimentare mediante strumenti finanziari di durata non superiore a
quindici anni.
Il TAR Campania ha altresi' respinto le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dalla parte ricorrente, sia in virtu' della
riscrittura del comma 12 da parte del d.l. n. 210 del 2015, come
convertito, sia perche' il Comune di Napoli non sarebbe stato
legittimato a lamentare la violazione di prerogative regionali.
Con la seconda pronuncia, invece, e' stato respinto il ricorso
proposto dal Fallimento Bagnolifutura spa per l'annullamento del
d.P.C.m. 15 ottobre 2015. In particolare, riguardo alle questioni di
legittimita' costituzionale sollevate dalla ricorrente in relazione
all'indennizzo, il TAR Campania ha ritenuto che la novella di cui
all'art. 11-bis del d.l. n. 210 del 2015, come convertito, faceva si'
che i futuri sub-procedimenti, ancora non avviati, avrebbero dovuto
necessariamente conformarsi al nuovo contesto giuridico, venendo
cosi' meno l'attualita' dell'interesse a ricorrere.
2.2.- Cio' premesso, secondo il giudice rimettente, l'art. 33,
commi 3, 9, 10 e 13, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito,
sarebbe lesivo dell'art. 117, secondo comma, lettera m), e terzo
comma, nonche' dell'art. 118, primo comma, Cost.
2.2.1.- La questione dovrebbe ritenersi senz'altro rilevante,
poiche' nei confronti degli atti amministrativi impugnati sono state
sollevate in assoluta prevalenza doglianze di illegittimita' derivata
dall'asserita incostituzionalita' della legislazione presupposta.
L'accoglimento della questione, quindi, produrrebbe l'illegittimita'
degli atti impugnati.
Riguardo alla violazione delle competenze regionali, dovrebbero
estendersi al caso di specie le conclusioni raggiunte dalla
giurisprudenza costituzionale in materia di conflitti di
attribuzione. In particolare, questa Corte ha affermato che «la
figura dei conflitti di attribuzione non si restringe alla sola
ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del medesimo potere,
che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per se', ma si
estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo esercizio
di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'atro soggetto (sentenza
n. 110 del 1970; si vedano anche le sentenze n. 99 del 1991 e n. 285
del 1990)» (sentenza n. 195 del 2007). Dunque, sebbene la Regione
Campania abbia chiesto il rigetto delle impugnazioni promosse dal
Comune di Napoli, quest'ultimo non incontrerebbe alcun limite nel
sollevare la detta questione in un giudizio pendente, la quale, in
ogni caso, potrebbe comunque essere sollevata d'ufficio dal giudice.
2.2.2.- Nel merito, le disposizioni censurate sarebbero lesive
degli indicati parametri costituzionali, in virtu' della mancata
previsione dell'intesa tra Stato e Regione, nonche' dell'assenza di
un piu' adeguato coinvolgimento procedimentale del Comune
nell'approvazione del programma di rigenerazione urbana.
Secondo la ormai costante giurisprudenza costituzionale,
l'urbanistica e l'edilizia devono essere ricondotte alla materia del
«governo del territorio», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost., di
competenza concorrente (vengono richiamate l'ordinanza n. 314 del
2012; le sentenze n. 309 del 2011, n. 362 e n. 303 del 2003). In tale
ambito, con specifico riferimento ai poteri urbanistici dei Comuni,
la legge potrebbe si' modificarne le caratteristiche o l'estensione,
ovvero subordinarli a preminenti interessi pubblici, a condizione
pero' di non annullarli o comprimerli radicalmente e di garantire
adeguate forme di partecipazione dei Comuni interessati ai
procedimenti che ne condizionano l'autonomia (fra le molte, sono
richiamate le sentenze n. 46 del 2014, n. 478 del 2002, n. 378 del
2000, n. 357 del 1998, n. 286 e n. 83 del 1997 e n. 61 del 1994).
Nondimeno, il rispetto delle autonomie comunali dovrebbe armonizzarsi
con la verifica e la protezione di «concorrenti interessi generali,
collegati ad una valutazione piu' ampia delle esigenze diffuse nel
territorio» (sentenza n. 378 del 2000). Il che giustificherebbe
l'eventuale emanazione di disposizioni legislative che incidano su
funzioni gia' assegnate agli enti locali (e' richiamata in
particolare la sentenza n. 286 del 1997).
Cio' premesso, questa Corte avrebbe individuato nell'art. 118,
primo comma, Cost. un peculiare elemento di flessibilita', diretto a
superare la corrispondenza tra titolarita' delle funzioni legislative
e delle funzioni amministrative (sono richiamate le sentenze n. 232
del 2011, n. 278 del 2010, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003). La
questione, dunque, sarebbe incentrata intorno ai concetti di
necessita' e adeguatezza dell'intervento statale (e' richiamata la
sentenza n. 189 del 2015). Il meccanismo della chiamata in
sussidiarieta', infatti, richiederebbe, da un lato, che la
valutazione dell'interesse unitario alla base dell'allocazione in
capo allo Stato delle funzioni amministrative sia proporzionata e
ragionevole; dall'altro lato, che siano previste adeguate forme di
coinvolgimento delle Regioni interessate nello svolgimento delle
funzioni allocate in capo agli organi centrali, in modo da
contemperare le ragioni dell'esercizio unitario di date competenze e
la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle Regioni
stesse. La legislazione statale, quindi, «puo' aspirare a superare il
vaglio di legittimita' costituzionale solo in presenza di una
disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le
attivita' concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le
intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta'»
(sentenza n. 261 del 2015).
Nella fattispecie in esame, in via teorica, ricorrerebbero i
presupposti per l'accentramento in capo allo Stato. Senonche', tali
presupposti non avrebbero trovato piena e corretta attuazione,
attraverso il coinvolgimento della Regione e la valorizzazione del
ruolo del Comune. Mancherebbe, in particolare, la necessaria intesa
tra lo Stato e la Regione Campania, e il Comune di Napoli verrebbe
nei fatti parificato agli altri enti che intervengono a vario titolo
nel procedimento.
Dovrebbe tenersi presente, altresi', che nei casi d'intreccio di
competenze s'imporrebbe comunque la previsione di procedure
concertative e di coordinamento orizzontale, la cui omissione
violerebbe il principio di leale collaborazione, da realizzarsi
attraverso lo strumento dell'intesa (sono richiamate le sentenze n.
21 e n. 1 del 2016, n. 261 del 2015, n. 44 del 2014, n. 334 del 2010,
n. 237 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008 e n. 50 del 2005).
Nel caso di specie vi sarebbe appunto un intreccio tra la materia
ambientale, di competenza esclusiva dello Stato, a cui dovrebbe
essere ricondotta la materia dei rifiuti (ex multis, vengono
richiamate le sentenze n. 285 del 2013, n. 54 del 2012, n. 244 e n.
33 del 2011, n. 331 e n. 278 del 2010, n. 61 e n. 10 del 2009) e
quella del «governo del territorio». Tuttavia, la disciplina prevista
dall'art. 33 del d.lgs. n. 133 del 2014 non garantirebbe l'adeguato
coinvolgimento regionale richiesto dall'indicata giurisprudenza
costituzionale.
2.3.- Altresi' illegittimo sarebbe l'art. 33, comma 12, del d.l.
n. 133 del 2014, come convertito, perche' lesivo degli artt. 42, 101
e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU
e all'art. 1 Protocollo addizionale alla CEDU.
2.3.1.- In particolare, il testo normativo non darebbe certezza
del ristoro, che sarebbe destinato ad essere erogato mediante non
meglio precisati «strumenti finanziari», per loro natura aleatori.
L'indefettibile requisito della «serieta' e certezza»
dell'indennizzo, infatti, non concernerebbe soltanto la formale
previsione legislativa ed il parametro di quantificazione, ma
l'effettivita' di quest'ultima. Sotto il primo profilo, la
disposizione sarebbe immune da censure, prevedendo anzi un indennizzo
corrispondente al valore di mercato, addirittura piu' favorevole
rispetto alle indicazioni fornite dalla giurisprudenza
costituzionale, secondo cui il valore di mercato e' un dato
tendenziale (tra le tante, e' richiamata la sentenza n. 181 del
2011). Tuttavia, riguardo al secondo aspetto, il soggetto espropriato
si troverebbe nella delicata condizione di potere ricevere quale
controvalore dell'area sottrattagli strumenti finanziari di natura
aleatoria, che rischierebbero di subire oscillazioni tali da ridurne
il valore reale.
Tali strumenti non potrebbero essere utilizzati, almeno senza il
consenso del destinatario, quale mezzo di pagamento.
Cio' si ricaverebbe dal diritto dei contratti e soprattutto dal
comma 4 dell'art. l del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58
(Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione
finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio
1996, n. 52), secondo cui i mezzi di pagamento non sono strumenti
finanziari. Non a caso, la giurisprudenza civile avrebbe affermato
piu' volte che puo' essere qualificata moneta soltanto il mezzo di
pagamento, universalmente accettato, espressione delle potesta'
pubblicistiche di emissione e di gestione del valore economico, in
conformita' agli obiettivi stabiliti dall'ordinamento nazionale e
sovranazionale (in particolare viene richiamata Cassazione civile,
sezione seconda, sentenza 2 dicembre 2011, n. 25837; in argomento
sono citate anche Cassazione civile, sezione terza, sentenza 12
gennaio 2012, n. 312, e Cassazione civile, sezioni unite, sentenza 18
dicembre 2007, n. 26617).
D'altronde, non si sarebbe mai dubitato che l'indennizzo debba
essere erogato in denaro, o comunque con altro mezzo di pagamento.
Ne' potrebbe diversamente argomentarsi sulla base di quella
giurisprudenza amministrativa che ha riconosciuto la praticabilita'
nel sistema di prescrizioni di legge recanti forme di acquisizione di
aree alternative alla espropriazione, in quanto sarebbe evidente che
la disposizione censurata si ponga al di fuori di detto schema,
poiche' inserita in un vero e proprio procedimento espropriativo,
seppure speciale e semplificato.
Ad avviso del giudice rimettente non vi sarebbe la possibilita'
di un'interpretazione costituzionalmente orientata, poiche'
qualsivoglia approccio esegetico sarebbe inibito dal carattere
perentorio della disposizione, nonche' dalla mancanza
nell'ordinamento di norme e principi in grado di consentire di
colmare le lacune o emendare le norme con l'ausilio dell'analogia,
specie in virtu' dell'estesa definizione di strumento finanziario
data dall'art. l del d.lgs. n. 58 del 1998.
3.- Con atto depositato il 10 ottobre 2017 e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che le questioni
siano dichiarate inammissibili e comunque infondate.
3.1.- Ai fini di una compiuta disamina delle questioni di
legittimita' costituzionale, la difesa dell'interveniente premette
un'ampia ricostruzione dei fatti, tesa ad illustrare il contesto nel
quale s'inserisce l'intervento del legislatore.
Il comprensorio di Bagnoli-Coroglio, infatti, sarebbe
caratterizzato da condizioni di rilevante inquinamento ambientale,
protratto da oltre venti anni e aggravatosi anche a causa delle
condizioni di abbandono.
Gia' dal 2007 lo Stato e la Regione Campania avrebbero provveduto
a stanziare risorse per gli interventi, nel 2010 attribuite al Comune
di Napoli. A seguito del sequestro preventivo delle aree ex Italsider
ed ex Ilva, disposto dal Tribunale di Napoli in data 8 aprile 2013,
veniva nominata custode giudiziario la societa' Bagnolifutura spa,
poi fallita. In data 14 agosto 2014 era disposto il dissequestro
dell'area e si provvedeva alla stipula di un protocollo d'intesa per
il risanamento e la bonifica del sito di Bagnoli-Coroglio.
Interveniva, quindi, il d.l. n. 133 del 2014, come convertito, con la
previsione di specifiche disposizioni per il comprensorio
Bagnoli-Coroglio, quali, in particolare, la nomina di un Commissario
straordinario e di un Soggetto attuatore, preposti alla realizzazione
di un programma di risanamento.
Successivamente al ripristino del sequestro preventivo delle aree
sopra ricordate, il Tribunale di Napoli nominava quale custode
giudiziario il direttore generale della direzione generale per la
tutela del territorio e delle risorse idriche (ora direzione generale
per la salvaguardia del territorio e delle acque) del Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, che stipulava
il 16 aprile 2015 con il Comune di Napoli un accordo di programma,
riguardo al quale pero' il Comune non provvedeva a sottoscrivere le
relative convenzioni attuative.
In tale contesto entrava in vigore il d.l. n. 78 del 2015, come
convertito, di modifica dell'art. 33 del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, che delimitava l'ambito di intervento commissariale solo
ed esclusivamente alle aree ricomprese nel sito di interesse
nazionale gia' perimetrato e individuava direttamente in una societa'
in house dell'amministrazione centrale il Soggetto attuatore degli
interventi. Al contempo, fermo restando che l'adozione del programma
di risanamento ambientale e rigenerazione urbana era comunque
subordinato all'espletamento di una Conferenza di servizi, il Governo
definiva un procedimento decisorio incentrato sulla costituzione di
un'apposita cabina di regia, partecipata, tra gli altri, dalla
Regione Campania e dal Comune di Napoli. Intervenivano cosi' i vari
provvedimenti attuativi (quali la nomina del Commissario
straordinario e del Soggetto attuatore), dando impulso al Commissario
per l'adozione di tutti gli atti necessari, ivi compresa la
sottoscrizione delle predette convenzioni attuative direttamente da
parte del Soggetto attuatore. Il 4 dicembre 2015, nondimeno, il
Sindaco di Napoli comunicava di aver sottoscritto le convenzioni
originarie e, dunque, veniva dato immediato avvio, da parte del
Soggetto attuatore, agli interventi necessari.
In data 14 aprile 2016 la Conferenza di servizi esprimeva parere
favorevole all'approvazione dell'intervento avente a oggetto
l'esecuzione e la realizzazione del piano di caratterizzazione delle
aree gia' di proprieta' di Bagnolifutura spa, ivi comprese quelle
sotto sequestro giudiziario. Con i decreti commissariali del 10 e del
16 giugno 2016 erano adottati i contenuti stralcio del programma di
risanamento ambientale e rigenerazione urbana e approvati i tre
progetti propedeutici e strumentali relativi all'attuazione del
piano. Si dava cosi' avvio alle procedure per l'affidamento delle
attivita', fortemente condizionate dalle decisioni del Tribunale di
Napoli in merito all'autorizzazione all'accesso alle aree sottoposte
a sequestro. Le attivita' di caratterizzazione, tuttavia, venivano
effettuate, essendo gia' stata individuata e contrattualizzata
l'impresa che materialmente avrebbe eseguito le stesse. Sulla base
degli esiti delle analisi di caratterizzazione potevano, quindi,
essere definite le operazioni di bonifica necessarie.
Infine, mediante l'Accordo interistituzionale sottoscritto in
data 19 luglio 2017, il Governo, la Regione Campania ed il Comune di
Napoli concordavano gli indirizzi e i contenuti, ai fini
dell'aggiornamento del programma, da adottare secondo le modalita'
previste dall'art. 33 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito. Le
parti s'impegnavano, ciascuna per le proprie competenze,
all'individuazione ed alla destinazione delle necessarie risorse
finanziarie, anche con il coinvolgimento di soggetti istituzionali
diversi, nonche' ad istituire un tavolo per definire le priorita' e
l'individuazione delle relative risorse per l'attuazione degli
interventi in ambito di infrastrutture trasportistiche, unitamente ad
un tavolo tecnico per la definizione dei tempi e delle modalita'
tecniche ed economiche.
3.2.- Riguardo alla questione relativa all'art. 33, commi 3, 9,
10 e 13, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, secondo
l'Avvocatura generale dello Stato la stessa dovrebbe ritenersi
inammissibile e comunque infondata.
3.2.1.- In via preliminare, contrariamente a quanto sostenuto dal
Consiglio di Stato, sarebbe evidente la carenza di legittimazione del
Comune di Napoli a dedurre la violazione delle competenze regionali,
con conseguente difetto di rilevanza della questione ai fini
dell'incidente di costituzionalita'. Riconoscere al Comune il potere
di dolersi di una violazione delle competenze regionali
significherebbe ledere la sfera di autonomia della Regione, che non
riterrebbe affatto violate le sue prerogative.
Il richiamo ai limiti ampi del giudizio in materia di conflitto
di attribuzione tra i poteri dello Stato non sarebbe pertinente, in
quanto non si potrebbe prescindere dalla titolarita' della competenza
del potere e dalla necessaria verifica della legittimazione
processuale del Comune a dedurre vizi concernenti una presunta
lesione delle competenze regionali.
La possibilita' per il giudice di sollevare la questione anche
d'ufficio, infine, non aggiungerebbe nulla, poiche' la questione non
sarebbe stata in concreto sollevata d'ufficio e, comunque, anche in
questa ipotesi, il giudice a quo non avrebbe potuto sottrarsi alla
previa verifica della legittimazione processuale del Comune di
Napoli, con i medesimi esiti negativi.
3.2.2.- Nel merito, la disciplina censurata atterrebbe alla
«tutela dell'ambiente», di potesta' legislativa esclusiva dello Stato
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
Risulterebbe evidente che, per le aree di rilevante interesse
nazionale e, in particolare, per il comprensorio di Bagnoli-Coroglio,
il livello adeguato al quale allocare le relative competenze
amministrative sarebbe quello statale. Cio' si evincerebbe anche dal
riferimento ai principi di sussidiarieta' e adeguatezza contenuto
all'art. 33, comma 2, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, -
sia per l'impegno programmatorio, sia per l'impegno finanziario e
tecnico-operativo - nel conseguimento degli obiettivi di bonifica e
di quelli di rigenerazione urbana, anche in ragione della
complessita' e della dimensione degli interventi da realizzare,
nonche' della necessita' di recuperare il tempo perso e di superare
la frammentazione delle competenze.
Al contempo, gli obiettivi essenziali e prioritari, quali quelli
del risanamento ambientale e della rigenerazione urbana, gia' alla
stregua della disciplina vigente in tema di bonifica dei siti
contaminati (artt. da 239 a 253 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152, recante «Norme in materia ambientale»), risulterebbero
tra loro strettamente connessi. Infatti, i contenuti ed i tempi della
bonifica discenderebbero dalle utilizzazioni previste per le aree
dopo l'intervento, cosicche' non sarebbe possibile bonificare senza
predeterminare la destinazione urbanistica delle singole aree,
poiche' proprio in funzione della destinazione urbanistica di queste
dovrebbero essere definite le condizioni, le modalita' ed i parametri
di riferimento della bonifica da effettuare. Come previsto dagli
artt. 252 e 252-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, infatti, nei casi in
cui il responsabile dell'inquinamento non sia individuabile o non
provveda, e non provveda neanche il proprietario o altro soggetto
interessato, la bonifica e' di competenza dell'amministrazione
statale. Ed in base a tale disciplina, l'autorizzazione del progetto
e dei relativi interventi costituisce variante urbanistica e comporta
dichiarazione di pubblica utilita', urgenza ed indifferibilita' dei
lavori (art. 252, comma 6).
Quindi, l'attrazione delle funzioni urbanistiche nell'ambito del
programma complessivo, nella misura in cui una variante della
pianificazione preesistente dovesse risultare necessaria al
perseguimento degli scopi della bonifica, costituirebbe momento
qualificante gia' della disciplina legislativa ordinaria vigente. In
ogni caso, la programmazione e, quindi, l'attuazione di un qualsiasi
piano di risanamento ambientale delle aree interessate da condizioni
di degrado non potrebbe prescindere dalla preventiva identificazione
del programma di rigenerazione urbana da realizzare sulle aree
medesime e, pertanto, della relativa destinazione urbanistica,
essenziale per la stessa definizione di condizioni, modalita' e
parametri di riferimento della bonifica da effettuare.
Lo stesso giudice a quo, d'altronde, avrebbe riconosciuto
l'improcrastinabilita' degli interventi nel comprensorio di
Bagnoli-Coroglio e della legittimita' dell'intervento statale.
Pertanto, sarebbe evidente che il presupposto idoneo a giustificare
la compressione delle competenze ordinarie della Regione non potrebbe
consistere nell'intesa "forte", in quanto cio' rischierebbe di creare
una situazione di stallo tale da vanificare la ratio della norma e
comportare la sostanziale rinuncia a conseguire gli obiettivi di
pubblico interesse di riqualificazione dell'area.
3.2.3.- Il censurato art. 33, nondimeno, assicurerebbe comunque
alla Regione Campania e al Comune di Napoli una partecipazione
procedimentale rafforzata, equivalente a quella che, in applicazione
dell'art. 14-quater della legge 7 agosto 1990, n. 241 (Nuove norme in
materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai
documenti amministrativi), avrebbe l'autorita' preposta alla tutela
di interessi pubblici sensibili o costituzionalmente prioritari
(salute, ambiente, beni paesaggistici e culturali), nella dialettica
con le altre amministrazioni pubbliche.
La Regione, infatti, partecipa alla cabina di regia - alla quale
e' demandata la definizione degli indirizzi strategici per
l'elaborazione del programma di risanamento ambientale e
rigenerazione urbana - nonche' alla Conferenza di servizi, che si
esprime sulla proposta di programma predisposta da Invitalia spa e
condivisa dal Commissario del Governo. Inoltre, il Presidente della
Regione prende parte alla seduta del Consiglio dei ministri in cui,
in caso di mancato accordo in conferenza, il programma e' oggetto di
approvazione. In tal modo, un'eventuale decisione non condivisa dalla
Regione potrebbe essere adottata solo attraverso un'articolata
istruttoria ed in tempi sufficienti ad assicurare una valutazione
approfondita.
Ancor piu' evidente sarebbe la mancanza di una compressione delle
competenze del Comune, che partecipa anch'esso alla cabina di regia
ed e' obbligatoriamente consultato dal Soggetto attuatore
nell'elaborazione del progetto di programma. Inoltre, il Comune puo'
chiedere, nell'ambito della Conferenza di servizi, la rivalutazione
delle proposte non accolte, ferma la necessita', in caso di non
recepimento delle stesse, dell'approvazione del Consiglio dei
ministri. Tra l'altro, la prima versione del programma adottata con i
decreti commissariali del 10 e 16 giugno 2016 sarebbe stata
condivisa, oltre che dalla Regione Campania, anche dal Comune di
Napoli, che avrebbe sempre preso parte alle riunioni della cabina di
regia e della Conferenza di servizi.
Dunque, non si sarebbe verificato (ne' sarebbe configurabile)
alcun vulnus delle potesta' regionali e comunali. Nel caso di specie,
infatti, come riconosciuto dallo stesso giudice rimettente, sarebbe
ravvisabile quell'esigenza di esercizio unitario a livello statale di
determinate funzioni amministrative che giustifica, secondo lo schema
della chiamata in sussidiarieta', la deroga all'ordinario criterio di
riparto (sono richiamate le sentenze n. 261 del 2015, n. 179 e n. 163
del 2012 e n. 303 del 2003). Risulterebbero previsti, inoltre, una
pluralita' di momenti e strumenti di raccordo e concertazione, atti a
consentire un adeguato coinvolgimento della Regione e del Comune
interessati (sono richiamate, proprio per i poteri comunali in
materia urbanistica, le sentenze n. 478 del 2002, n. 378 del 2000 e
n. 286 del 1997), sicche' non si potrebbe dubitare che le
disposizioni censurate rispettino pienamente l'assetto costituzionale
delle competenze ed il principio di leale collaborazione.
Dovrebbe tenersi presente, da ultimo, che mediante l'Accordo
interistituzionale del 19 luglio 2017, il Governo, la Regione
Campania, il Comune di Napoli e le istituzioni interessate
all'intervento nel comprensorio di BagnoliCoroglio avrebbero
condiviso, in forma vincolante, non soltanto i contenuti
dell'aggiornamento del primo stralcio del programma, ma anche le
modalita' di ulteriori integrazioni o modifiche.
3.3.- Venendo alle questioni relative all'art. 33, comma 12, del
d.l. n. 133 del 2014, come convertito, l'Avvocatura generale dello
Stato asserisce che le stesse sarebbero da considerarsi inammissibili
per sopravvenuto difetto di rilevanza.
L'art. 13-bis del decreto-legge 20 giugno 2017, n. 91
(Disposizioni urgenti per la crescita economica nel Mezzogiorno),
convertito, con modificazioni, nella legge 3 agosto 2017, n. 123,
infatti, ha modificato la disposizione censurata. In particolare, e'
ora previsto che l'importo dovuto alla curatela fallimentare e'
versato dal Soggetto attuatore «entro dodici mesi dalla data di
entrata in vigore della presente disposizione, facendo comunque salvi
gli effetti di eventuali opposizioni del Commissario straordinario
del Governo, del Soggetto Attuatore, della curatela fallimentare o di
terzi interessati, da proporre, nelle forme e con le modalita' di cui
all'articolo 54 del testo unico di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, entro centoventi giorni dalla
data di pubblicazione della legge di conversione del decreto-legge 20
giugno 2017, n. 91, ovvero, se successiva, dalla data della
conoscenza della predetta rilevazione; per l'acquisizione della
provvista finanziaria necessaria al suddetto versamento e anche al
fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari
all'attuazione del programma di cui al comma 8, il Soggetto Attuatore
e' autorizzato a emettere su mercati regolamentati strumenti
finanziari di durata non superiore a quindici anni».
L'importo da versare entro un anno alla curatela fallimentare
dovrebbe ritenersi certamente una somma di denaro, superandosi cosi'
tutte le censure sollevate in questa sede. Dunque, poiche' come
emergerebbe dalla stessa ordinanza di rimessione la disposizione
censurata non avrebbe avuto ancora attuazione, andrebbe ordinata la
restituzione degli atti al giudice a quo per un rinnovato esame dei
termini della questione (sono richiamate a tal proposito le ordinanze
n. 200 del 2017 e n. 378 del 2008).
4.- Con memoria depositata il 6 luglio 2017 (procura speciale
depositata in data 11 luglio 2017), si e' costituita la curatela del
Fallimento Bagnolifutura spa, parte appellante nel giudizio a quo, la
quale ha chiesto che venga dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 33, comma 12, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, in
quanto individuerebbe una forma d'indennizzo priva dei requisiti di
certezza e serieta' del ristoro, cosi' come delineati dalla
giurisprudenza, costituzionale e di legittimita', anche alla luce dei
principi della CEDU.
5.- Con memoria depositata il 10 luglio 2017, si e' costituita
Invitalia spa, parte nel giudizio a quo, chiedendo il rigetto delle
questioni sollevate dal Consiglio di Stato, perche' inammissibili e
infondate.
5.1.- Premessa anche in tal caso una ricostruzione delle vicende
normative e giurisdizionali alla base del giudizio innanzi a questa
Corte, la difesa di Invitalia spa si sofferma sulla questione
relativa all'art. 33, commi 3, 9, 10 e 13, del d.l. n. 133 del 2014,
come convertito.
5.1.1.- In via preliminare, la parte costituita evidenza come
l'attuazione del programma di bonifica e risanamento del sito
Bagnoli-Coroglio starebbe proseguendo nel pieno rispetto del
principio della leale collaborazione fra amministrazioni. L'Accordo
interistituzionale del 19 luglio 2017, in particolare, sembrerebbe
smentire l'impossibilita' di dare una lettura costituzionalmente
orientata alle disposizioni dell'art. 33 del d.l. n. 133 del 2014,
come convertito. Inoltre, pur in assenza dell'intesa fra Stato e
Regione a monte dell'approvazione del programma di bonifica e
risanamento, quell'esigenza di collaborazione fra le amministrazioni
interessate risulterebbe comunque pienamente assicurata in concreto a
valle, in sede di attuazione del programma medesimo. Proprio la
sottoscrizione dell'accordo testimonierebbe il difetto d'interesse ad
agire del Comune stesso e, sotto questo profilo, l'inammissibilita'
della questione di costituzionalita' per difetto di motivazione sul
profilo specifico.
5.1.2.- Cio' chiarito, le disposizioni censurate sarebbero
rispettose dei parametri costituzionali richiamati dall'ordinanza di
rimessione.
L'esigenza straordinaria d'intervenire con immediatezza e di
garantire una gestione unitaria del programma di bonifica e
risanamento del sito di BagnoliCoroglio sarebbe evidente e connessa
allo stato di degrado in cui verserebbe l'area, nonche' allo stallo
delle iniziative volte a porvi rimedio. Nel caso di specie,
l'attivita' e gli interventi di bonifica ambientale sarebbero
strettamente condizionati dalla (e conseguenti alla) preventiva
definizione di un adeguato e puntuale programma di rigenerazione
urbana, il quale, a sua volta, postulerebbe l'esercizio di funzioni
propriamente programmatorie a livello urbanistico.
Se, dunque, l'attivita' di tutela dell'ambiente potrebbe
implicare anche il coinvolgimento delle funzioni appartenenti ad
altre materie, allora sarebbe evidente come debba comunque ritenersi
prevalente ed assorbente la prima, con la conseguenza che non sarebbe
nemmeno necessario ottenere la previa intesa con la Regione, ma solo
garantirne il coinvolgimento in fase di attuazione.
Inoltre, si tratterebbe di materie amministrative e percio' il
criterio di loro allocazione starebbe nell'art. 118 Cost., che in
questo caso non potrebbe che radicare la competenza in capo allo
Stato. D'altronde, funzioni analoghe sarebbero ordinariamente
esercitate a livello statale, senza che si sia mai dubitato della
conformita' di un tale modello di allocazione delle funzioni con
l'art. 118 Cost. (come per il d.lgs. n. 152 del 2006, ove si
disciplinano le attivita' di bonifica dei siti di interesse
nazionale).
In realta', la logica del riparto delle competenze non subirebbe
alcuna rilevante alterazione, poiche' le disposizioni in esame
riconoscerebbero espressamente al Comune un ruolo di primario rilievo
nelle fasi di programmazione ed attuazione degli interventi di
bonifica ambientale. Tenuto presente che in questa materia le
competenze comunali, di per se', non riceverebbero alcuna diretta
garanzia costituzionale, il Comune ben potrebbe esercitare le sue
funzioni attraverso gli specifici meccanismi previsti dalla
disciplina di riferimento. Ed invero, il legislatore avrebbe
previsto, tanto in favore della Regione Campania, quanto del Comune
di Napoli, proprio quella doverosa garanzia partecipativa cui fa
riferimento la giurisprudenza costituzionale (e' richiamata, in
particolare, la sentenza n. 7 del 2016).
5.3.- Per quanto concerne la questione relativa all'art. 33,
comma 12, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, anche secondo la
difesa di Invitalia spa la stessa non sarebbe piu' attuale, in virtu'
della modifica alla disposizione censurata ad opera del comma 13-bis
del d.l. n. 91 del 2017, come convertito. Tenuto conto che la vecchia
formulazione non avrebbe ancora trovato attuazione, la questione
sollevata dal Consiglio di Stato non potrebbe essere decisa da questa
Corte, spettando al giudice rimettente, in caso di ius superveniens,
la valutazione circa la perdurante rilevanza e non manifesta
infondatezza delle questioni sollevate (e' richiamata l'ordinanza n.
200 del 2017).
In ogni caso, anche la precedente formulazione dell'art. 33,
comma 12, sarebbe rispettosa dei presupposti di cui all'art. 42,
terzo comma, Cost. Il ristoro, infatti, troverebbe espressa
previsione legislativa, cosi' come le modalita' per la sua
quantificazione, basata sul valore di mercato e affidata all'Agenzia
del demanio, ovvero ad un organo terzo ed imparziale, dotato di
specifiche competenze tecniche in materia.
D'altronde, quando un'area e' contaminata in maniera tale da
superare le soglie cautelative previste dall'ordinamento, scatterebbe
in capo all'autore dell'inquinamento l'obbligo di bonificarla, oltre
che di predisporre misure di sicurezza di emergenza (viene
richiamata, per tutte, l'ordinanza del Consiglio di Stato, adunanza
plenaria, 25 settembre 2013, n. 21). Il proprietario dell'area non
responsabile dell'inquinamento, ai sensi del d.lgs. n. 152 del 2006,
avrebbe davanti a se' una scelta: o spontaneamente bonificare e
mantenere cosi' la proprieta' del fondo, acquisendo il diritto a
rivalersi per il tantundem dei relativi costi verso il responsabile
dell'inquinamento; oppure non bonificare, lasciando allo Stato il
compito di farlo, ma in tal caso rassegnandosi allo spossessamento e,
immediatamente dopo, all'esproprio del fondo, potendo solo agire per
eventuali danni contro il suo dante causa e sempre che ne sussistano
i presupposti.
Dunque, utilizzando quale tertium comparationis la disciplina di
cui agli artt. 242 e seguenti del d.lgs. n. 152 del 2006, la scelta
effettuata nel caso di specie non sarebbe affatto irragionevole e non
provocherebbe alcuna discriminazione a carico del Fallimento
Bagnolifutura spa. Anzi, si garantirebbe alla sua sfera patrimoniale
una ben maggiore tutela, poiche' l'entita' degli interventi sull'area
di Bagnoli lascerebbe programmare una sua futura riutilizzazione, la
quale potrebbe generare profitti.
6.- Con memoria depositata il 30 aprile 2018, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha ribadito le conclusioni rassegnate
nell'atto d'intervento, soffermandosi, in particolare, sulle vicende
successive alla rimessione degli atti a questa Corte.
6.1.- Infatti, in attuazione dell'Accordo interistituzionale del
19 luglio 2017, la cooperazione sarebbe proseguita con ulteriori
incontri, tavoli tecnici e riunioni della cabina di regia, con la
partecipazione del Comune di Napoli e della Regione Campania, che
hanno condotto alla stesura di un aggiornamento del programma di
risanamento ambientale e di rigenerazione urbana, successivamente
approvato dalla Conferenza di servizi. Il nuovo piano, in
particolare, avrebbe recepito tutte le istanze del Comune di Napoli,
che proprio attraverso il Sindaco avrebbe manifestato piena
soddisfazione per la cooperazione istituzionale realizzatasi.
Cio' confermerebbe che alla Regione sarebbe stato garantito un
ruolo paritetico a quello del Governo e del Commissario straordinario
e, soprattutto, una posizione analoga a quella che sarebbe derivata
dal previo raggiungimento di un'intesa. Inoltre, al Comune di Napoli
sarebbe stato riservato un coinvolgimento nei relativi procedimenti
istruttori e decisionali pienamente in linea con quanto richiesto
dalla giurisprudenza costituzionale ai sensi dell'art. 118 Cost.
Dunque, pur nell'indubbia autonomia del giudizio di legittimita'
costituzionale rispetto al giudizio a quo (ex plurimis, sono
richiamate le sentenze n. 242 e n. 162 del 2014, n. 120 del 2013, n.
274 e n. 42 del 2011), i fatti di concertazione istituzionale in
questione sarebbero «fatti tipizzati», che atterrebbero al
significato e alla portata della norma sottoposta a giudizio e non
potrebbero non essere presi in considerazione ai fini
dell'individuazione formale degli interessi in gioco considerati dal
legislatore.
7.- Con memoria depositata il 30 aprile 2018, Invitalia spa ha
confermato quanto argomentato nell'atto di costituzione in giudizio,
fornendo ulteriori elementi di valutazione.
7.1.- In particolare, con riferimento all'art. 33, comma 12, del
d.l. n. 133 del 2014, come convertito, la parte sottolinea che,
qualora in fase di esecuzione della legge censurata sorgano problemi
a carico della curatela del Fallimento Bagnolifutura spa, la stessa
avrebbe tutti gli strumenti di difesa della propria posizione
soggettiva, proprio in base a tale legge. Inoltre, la tutela dei
creditori evocata dalla curatela fallimentare potrebbe avvenire solo
attraverso la sollecita soddisfazione dell'interesse pubblico alla
riqualificazione di un'area abbandonata e in degrado. Soltanto in tal
modo, infatti, i beni facenti capo al fallimento acquisterebbero un
certo valore.
Considerato in diritto
1.- Il Consiglio di Stato, con sentenza non definitiva del 23
maggio 2017, ha sollevato due distinte questioni di legittimita'
costituzionale relative all'art. 33 del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, nella legge 11 novembre 2014, n. 164.
1.1.- In primo luogo, viene censurato l'art. 33, commi 3, 9, 10 e
13, nella parte in cui non e' previsto che l'approvazione del
programma di rigenerazione urbana, quanto al comprensorio
Bagnoli-Coroglio, sia preceduta dall'intesa tra lo Stato e la Regione
Campania e da una specifica valorizzazione del ruolo del Comune.
Le disposizioni lederebbero gli artt. 117, secondo comma, lettera
m), e terzo comma, nonche' 118, primo comma, della Costituzione,
perche', da un lato non sarebbero previste adeguate forme di
coinvolgimento della Regione interessata nello svolgimento delle
funzioni allocate in capo agli organi centrali; dall'altro lato
verrebbe nei fatti parificato il ruolo del Comune a quello degli
altri enti che intervengono a vario titolo nel procedimento.
1.2.- In secondo luogo, e' oggetto di censura l'art. 33, comma
12, nel «testo vigente», nella parte in cui prevede che l'importo da
riconoscere al Fallimento Bagnolifutura spa «e' versato alla curatela
fallimentare mediante strumenti finanziari, di durata non superiore a
quindici anni decorrenti dalla data di entrata in vigore della
presente disposizione, emessi su mercati regolamentati dal Soggetto
Attuatore, anche al fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per
interventi necessari all'attuazione del programma di cui al comma 8».
La disposizione sarebbe lesiva degli artt. 42, 101 e 117, primo
comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e
resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, e all'art. 1 del
Protocollo addizionale alla CEDU, firmato a Parigi il 20 marzo 1952,
poiche' il ristoro verrebbe ad essere erogato mediante non meglio
precisati «strumenti finanziari», per loro natura aleatori, in
pregiudizio dell'indefettibile requisito della serieta' e certezza
dell'indennizzo.
2.- Prima dell'esame del merito delle questioni deve ritenersi
non rilevante che le stesse siano state promosse con la forma di
sentenza non definitiva anziche' di ordinanza, dal momento che «il
giudice a quo - dopo la positiva valutazione concernente la rilevanza
e la non manifesta infondatezza della stessa - ha disposto la
sospensione del procedimento principale e la trasmissione del
fascicolo alla cancelleria di questa Corte; sicche' a tali atti,
anche se assunti con la forma di sentenza, deve essere riconosciuta
sostanzialmente natura di ordinanza, in conformita' a quanto previsto
dall'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87» (sentenze n. 275 del
2013 e n. 256 del 2010; nello stesso senso, sentenze n. 151 e n. 94
del 2009 e n. 452 del 1997).
3.- Sempre in via preliminare deve rilevarsi che la curatela del
Fallimento Bagnolifutura spa, sebbene costituitasi il 6 ottobre 2017,
ha depositato la procura speciale successivamente, in data 11 ottobre
2017.
Ai sensi dell'art. 3 delle Norme integrative per i giudizi
davanti alla Corte costituzionale, la costituzione delle parti deve
avvenire entro il termine perentorio di venti giorni dalla
pubblicazione dell'ordinanza nella Gazzetta Ufficiale, mediante il
deposito in cancelleria della procura speciale (sentenza n. 364 del
2010, ordinanze n. 11 del 2010, n. 100 del 2009 e n. 124 del 2008).
Poiche' il provvedimento di rimessione e' stato pubblicato in
Gazzetta Ufficiale il 20 settembre 2017 e dunque il termine per la
costituzione delle parti scadeva il 10 ottobre 2017, la costituzione
del Fallimento Bagnolifutura spa e' inammissibile.
4.- Con specifico riferimento alle questioni relative all'art.
33, commi 3, 9, 10 e 13, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito,
va precisato che il giudice a quo, sebbene richiami, quale parametro
costituzionale violato la «determinazione dei livelli essenziali
delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono
essere garantiti su tutto il territorio nazionale», svolge le proprie
argomentazioni in riferimento alla «tutela dell'ambiente».
L'indicazione dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. appare
un mero errore materiale, tenuto conto che entrambe le potesta'
esclusive statali sono indicate dall'art. 33, comma 1, quale
fondamento dell'intervento legislativo. Non appare precluso,
pertanto, l'esame della questione in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., risultando i termini della stessa
sufficientemente chiari (ordinanza n. 211 del 2004).
5.- In relazione alle censure sull'art. 33, commi 3, 9, 10 e 13,
del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, deve essere altresi'
rigettata l'eccezione d'inammissibilita' sollevata dall'Avvocatura
generale dello Stato e da Invitalia - Agenzia nazionale per
l'attrazione degli investimenti e lo sviluppo d'impresa spa (da ora:
Invitalia spa), per carenza di legittimazione del Comune di Napoli a
dedurre la violazione delle competenze regionali.
Com'e' noto, il riscontro dell'interesse ad agire e la verifica
della legittimazione delle parti sono rimessi alla valutazione del
giudice rimettente, non rientrando tra i poteri di questa Corte
quello di sindacare la validita' dei presupposti del giudizio a quo,
a meno che questi non risultino del tutto carenti, ovvero la
motivazione della loro esistenza sia manifestamente implausibile
(sentenze n. 200 del 2014, n. 61 del 2012 e n. 270 del 2010).
Nel caso di specie, il Consiglio di Stato, a differenza del
giudice di primo grado, ha ritenuto che il ricorrente potesse
censurare gli atti impugnati anche per quanto concerne i profili di
legittimita' costituzionale delle disposizioni legislative di cui gli
stessi sono attuazione. Trattandosi di atti esecutivi di una
legge-provvedimento, infatti, l'invocata lesione di competenze
regionali non osterebbe all'impugnazione da parte del Comune, poiche'
la declaratoria d'illegittimita' costituzionale avrebbe comunque
l'effetto d'inficiare la validita' degli atti impugnati, con
conseguente interesse della parte attrice al ricorso.
Il Consiglio di Stato, dunque, ha vagliato e motivato in modo
sufficiente riguardo all'interesse a ricorrere nel giudizio a quo,
sottolineando altresi' che la questione, pur sollevata dalla parte,
puo' comunque essere rilevata d'ufficio dal giudice, che e' sempre il
soggetto che la rimette all'esame della Corte.
6.- Da ultimo, deve dichiararsi inammissibile la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 33, comma 12, del d.l. n. 133
del 2014, come convertito, sollevata in riferimento all'art. 101
Cost., in quanto priva di motivazione (sentenze n. 240 del 2017, n.
219 del 2016, n. 120 del 2015 e n. 241 del 2014).
7.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 33,
commi 3, 9, 10 e 13, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, non
e' fondata.
7.1.- L'art. 33 ha introdotto disposizioni generali tese a
disciplinare la bonifica ambientale e la rigenerazione urbana di aree
di rilevante interesse nazionale, richiamando esplicitamente la
competenza esclusiva statale in materia di «tutela dell'ambiente», di
cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., nonche' quella
relativa alla determinazione dei livelli essenziali delle
prestazioni, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost.
Pertanto, sono state attribuite in capo allo Stato, al fine di
assicurarne l'esercizio unitario, le funzioni amministrative relative
al procedimento previsto dal medesimo art. 33, in attuazione dei
principi di sussidiarieta' e adeguatezza, disciplinando vari
meccanismi di partecipazione degli enti territoriali interessati.
Per tali scopi, dunque, si e' prevista la nomina di un
Commissario straordinario del Governo e di un Soggetto attuatore
(commi 4, 5 e 6), entrambi da designarsi con decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri. A tali soggetti e' stato attribuito il
compito di procedere alla formazione, approvazione e attuazione di un
programma di risanamento ambientale e di un documento di indirizzo
strategico per la rigenerazione urbana, anche in deroga agli artt.
252 e 252-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale). Tali atti sono finalizzati, in particolare, alla
realizzazione della messa in sicurezza, bonifica e riqualificazione
urbana dell'area, prevedendo altresi' misure tese alla localizzazione
di opere infrastrutturali connesse a tale obiettivo.
Ai sensi dei commi 8, 9 e 10, la proposta di programma, elaborata
dal Soggetto attuatore e trasmessa al Commissario straordinario, e'
sottoposta ad un'apposita Conferenza di servizi, al fine di ottenere
tutti gli atti di assenso e di intesa da parte delle amministrazioni
competenti. Se la Conferenza non raggiunge un accordo entro trenta
giorni dall'indizione, provvede il Consiglio dei ministri, anche in
deroga alle vigenti previsioni di legge. Alla relativa seduta
partecipa in ogni caso il Presidente della Regione interessata. Il
programma e' poi adottato dal Commissario straordinario e approvato
con decreto del Presidente della Repubblica, previa deliberazione del
Consiglio dei ministri. L'approvazione sostituisce a tutti gli
effetti le autorizzazioni, le concessioni, i concerti, le intese, i
nulla osta, i pareri e gli assensi previsti dalla legislazione
vigente, costituendo altresi' variante urbanistica automatica, e
comporta dichiarazione di pubblica utilita' delle opere e di urgenza
e indifferibilita' dei lavori.
Con specifico riguardo al sito di Bagnoli-Coroglio, le relative
aree sono state esplicitamente dichiarate per legge di rilevante
interesse nazionale (comma 11). Inoltre, ai fini della redazione del
programma di risanamento ambientale e di rigenerazione urbana, si e'
prevista l'acquisizione in fase consultiva delle proposte del Comune
di Napoli da parte del Soggetto attuatore. Proposte che il Comune di
Napoli puo' chiedere di rivalutare, ove non accolte, in sede di
Conferenza di servizi (comma 13-ter). Con la novella di cui al d.l.
n. 78 del 2015, come convertito, al fine di definire gli indirizzi
strategici per l'elaborazione del programma, e' stata anche prevista
l'istituzione di una «cabina di regia», composta da rappresentati
dello Stato, del Comune di Napoli e della Regione Campania (comma
13).
Ai sensi del comma 12, al Soggetto attuatore - individuato, in
seguito al d.l. n. 78 del 2015, come convertito, in Invitalia spa
(societa' in house dello Stato) - sono stati trasferiti gli immobili
e le aree gia' di proprieta' di Bagnolifutura spa, in stato di
fallimento, a cui e' riconosciuto un indennizzo che, in seguito
all'art. 13-bis del d.l. n. 91 del 2017, come convertito, e'
corrisposto attraverso un versamento da effettuarsi entro un anno
dalla data di entrata in vigore della stessa disposizione di
modifica.
7.2.- La disciplina dettata dalle disposizioni in esame intreccia
indubbiamente diverse competenze, statali e regionali, in particolare
la «tutela dell'ambiente» e il «governo del territorio».
Com'e' noto, in casi del genere, occorre individuare l'ambito
materiale che possa considerarsi prevalente e, qualora cio' non sia
possibile, la concorrenza di competenze comporta l'applicazione del
principio di leale collaborazione, che deve permeare i rapporti tra
lo Stato e il sistema delle autonomie (tra le tante, sentenze n. 251,
n. 21 e n. 1 del 2016, n. 44 del 2014, n. 334 del 2010, n. 50 del
2008 e n. 50 del 2005).
Nel caso di specie, l'intervento del legislatore statale, in
quanto teso al risanamento e alla bonifica di un sito d'interesse
nazionale, puo' essere certamente ricondotto, in via prevalente, alla
potesta' legislativa esclusiva dello Stato di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost. A tale titolo di legittimazione,
infatti, questa Corte ha piu' volte ascritto la disciplina dei
rifiuti (ex plurimis, sentenze n. 180, n. 149 e n. 58 del 2015, n.
269 del 2014, n. 285 del 2013, n. 54 del 2012, n. 244 e n. 33 del
2011, n. 331 e n. 278 del 2010, n. 61 e n. 10 del 2009), anche con
particolare riferimento alla bonifica dei siti inquinati (sentenze n.
247 del 2009 e n. 214 del 2008).
Spetta dunque allo Stato disciplinare, pure con disposizioni di
dettaglio e anche in sede regolamentare, le procedure amministrative
dirette alla prevenzione, riparazione e bonifica dei siti contaminati
(sentenza n. 247 del 2009). E' evidente che le relative attivita' e i
conseguenti interventi sono strettamente condizionati alla
definizione di un adeguato e puntuale programma di rigenerazione
urbana, che postula l'esercizio di funzioni propriamente
programmatorie a livello urbanistico. Tuttavia, l'attivita' di tutela
dell'ambiente puo' implicare, come nella specie, anche il
coinvolgimento delle funzioni appartenenti ad altre materie,
limitando in tal modo le competenze regionali (sentenza n. 225 del
2009).
D'altronde, gia' l'ordinaria disciplina in tema di bonifica dei
siti contaminati (artt. da 239 a 253 del d.lgs. n. 152 del 2006)
tiene conto della necessaria incidenza sul «governo del territorio»,
poiche' gli interventi ivi previsti sono strettamente connessi alla
destinazione urbanistica delle singole aree da bonificare. In
particolare, per i siti d'interesse nazionale si stabilisce la
competenza dell'amministrazione statale alla bonifica, qualora a cio'
non provvedano il responsabile dell'inquinamento (o lo stesso non sia
individuabile), il proprietario o altro soggetto interessato. Ed in
base a tale disciplina l'autorizzazione del progetto e dei relativi
interventi costituisce esplicitamente variante urbanistica e comporta
dichiarazione di pubblica utilita', urgenza ed indifferibilita' dei
lavori (art. 252, comma 6).
Dunque, per tutti gli aspetti concernenti la bonifica dell'area
interessata, la compressione delle attribuzioni regionali in materia
urbanistica e' diretta conseguenza delle esigenze di tutela
ambientale, di competenza esclusiva statale, senza che possa
profilarsi una violazione delle disposizioni costituzionali sul
riparto di competenze.
7.3.- Cio' precisato, la disciplina censurata appare rispettosa
anche dell'art. 118 Cost., in relazione ai contenuti del programma di
risanamento piu' propriamente ascrivibili al «governo del
territorio», quali ad esempio la localizzazione delle opere
infrastrutturali, sebbene si tratti comunque di aspetti strettamente
connessi al risanamento dell'area.
Nell'allocare in capo allo Stato le varie funzioni, il
legislatore statale ha previsto varie forme di coinvolgimento della
Regione e del Comune. Tali enti, infatti, partecipano alla cabina di
regia, alla quale e' demandata la definizione degli indirizzi
strategici per l'elaborazione del programma di risanamento ambientale
e rigenerazione urbana. Il Soggetto attuatore, inoltre, deve
acquisire ed esaminare le proposte del Comune ai fini della
predisposizione del programma e le stesse, ove non accolte, devono
essere necessariamente rivalutate nella Conferenza di servizi. E' in
tale sede, a cui partecipano Comune e Regione, che le amministrazioni
coinvolte devono raggiungere un accordo sul programma e solo nel caso
in cui cio' non avvenga la decisione puo' essere rimessa ad una
deliberazione del Consiglio dei ministri, adottata pero' con la
necessaria partecipazione alla relativa seduta del Presidente della
Regione interessata.
Il superamento del dissenso delle amministrazioni coinvolte,
dunque, non puo' avvenire in via unilaterale da parte dello Stato, ma
e' frutto di una complessa attivita' istruttoria, articolata secondo
numerosi meccanismi di raccordo, i quali, pur disegnando un
procedimento diverso dall'intesa, assicurano una costante e adeguata
cooperazione istituzionale. Anzi, in caso di mancato accordo, il
procedimento si conclude proprio con le stesse modalita' previste per
il superamento del dissenso in assenza d'intesa, ossia con una
deliberazione del Consiglio dei ministri adottata in una seduta a cui
deve necessariamente partecipare il Presidente della Regione
interessata.
Neppure per tali profili, dunque, sussiste alcun vulnus alle
competenze regionali, ne' alle esigenze della leale collaborazione in
relazione all'allocazione delle funzioni amministrative (da ultimo,
sentenze n. 21, n. 7 e n. 1 del 2016 e n. 140 del 2015).
Cio' e' ancora piu' evidente riguardo alle funzioni comunali in
materia di programmazione urbanistica, che, tra l'altro, non godono
di specifica tutela costituzionale, sebbene i poteri dei Comuni non
possano essere annullati e sia necessario garantire agli stessi forme
di partecipazione ai procedimenti che ne condizionano l'autonomia
(fra le molte, si vedano le sentenze n. 478 del 2002 e n. 378 del
2000). Tali forme di partecipazione sono state appunto predisposte
dal legislatore statale, che ha individuato numerose sedi di
coinvolgimento del Comune, a monte e a valle del programma di
risanamento.
D'altronde, con l'Accordo interistituzionale del 19 luglio 2017,
il Governo, la Regione Campania, il Comune di Napoli e le istituzioni
interessate all'intervento nel comprensorio di BagnoliCoroglio hanno
condiviso, sia i contenuti del programma, sia le modalita' di
ulteriori integrazioni o modifiche, con la successiva redazione di un
aggiornamento del programma, approvato dalla Conferenza di servizi,
in cui sono state recepite anche le varie istanze comunali. Il che
pare testimoniare una corretta cooperazione istituzionale,
sottolineata dallo stesso Comune di Napoli.
8.- Venendo alla questione relativa all'art. 33, comma 12, del
d.l. n. 133 del 2014, come convertito, deve rilevarsi che l'art.
13-bis del d.l. n. 91 del 2017, come convertito, ha radicalmente
modificato il contenuto di tale disposizione.
L'importo dovuto alla curatela fallimentare, infatti, deve essere
ora versato dal Soggetto attuatore «entro dodici mesi dalla data di
entrata in vigore della presente disposizione, facendo comunque salvi
gli effetti di eventuali opposizioni del Commissario straordinario
del Governo, del Soggetto Attuatore, della curatela fallimentare o di
terzi interessati, da proporre, nelle forme e con le modalita' di cui
all'articolo 54 del testo unico di cui al decreto del Presidente
della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, entro centoventi giorni dalla
data di pubblicazione della legge di conversione del decreto-legge 20
giugno 2017, n. 91, ovvero, se successiva, dalla data della
conoscenza della predetta rilevazione; per l'acquisizione della
provvista finanziaria necessaria al suddetto versamento e anche al
fine di soddisfare ulteriori fabbisogni per interventi necessari
all'attuazione del programma di cui al comma 8, il Soggetto Attuatore
e' autorizzato a emettere su mercati regolamentati strumenti
finanziari di durata non superiore a quindici anni».
Scompare, pertanto, il riferimento al versamento dell'importo
mediante strumenti finanziari e viene meno, quindi,
quell'aleatorieta' del pagamento alla base della questione sollevata
dal Consiglio di Stato.
Tenuto conto che, come indicato nel provvedimento di rimessione,
la disposizione censurata non ha ancora avuto attuazione, s'impone la
restituzione degli atti al giudice a quo per un rinnovato esame della
rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione
(ordinanze n. 25 del 2018, n. 25 del 2017 e n. 378 del 2008).