ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2, 3,
4, 5, 6 e 7 della legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 17
(Disposizioni in materia di elezione diretta del Presidente del
libero Consorzio comunale e del Consiglio del libero Consorzio
comunale, nonche' del Sindaco metropolitano e del Consiglio
metropolitano), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri
con ricorso notificato il 26-31 ottobre 2017, depositato in
cancelleria il 31 ottobre 2017, iscritto al n. 85 del registro
ricorsi 2017 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 50, prima serie speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Siciliana;
udito nella udienza pubblica del 3 luglio 2018 il Giudice
relatore Mario Rosario Morelli;
uditi l'avvocato dello Stato Pio Giovanni Marrone per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Felice Giuffre'
per la Regione Siciliana.
Ritenuto in fatto
1.- Con il ricorso in epigrafe, illustrato anche con successiva
memoria, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato - chiedendo
di sospenderne, nelle more, l'esecuzione - gli artt. da 1 a 7 della
legge della Regione Siciliana 11 agosto 2017, n. 17 (Disposizioni in
materia di elezione diretta del Presidente del libero Consorzio
comunale e del Consiglio del libero Consorzio comunale nonche' del
Sindaco metropolitano e del Consiglio metropolitano), denunciandone,
per i motivi di cui si dira' nel "Considerato in diritto", il
contrasto, complessivamente, con gli artt. 3, 5 e 117, commi secondo
lettera p), e terzo, della Costituzione - in relazione ai «principi
di grande riforma economica e sociale» di cui all'art. 1, commi 19,
20, 22, 24, 25, 58 e seguenti, nonche' 67, 69 e 84 della legge 7
aprile 2014 n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle
province, sulle unioni e fusioni di comuni) - e con gli artt. 14, 15
e 17 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455
(approvazione dello statuto della Regione siciliana), convertito in
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 2.
2.- La Regione Siciliana, costituitasi, ha preliminarmente
eccepito l'inammissibilita' del ricorso, per asserita evocazione di
parametri ulteriori rispetto a quelli indicati nella delibera del
Consiglio dei ministri, oltre che per difetto di motivazione in
ordine alla correlativa violazione; nel merito, ha contestato la
fondatezza della impugnativa. Ha poi ribadito tali conclusioni con
successiva memoria, con la quale ha comunque escluso che sussista il
periculum in mora paventato dal ricorrente, poiche', con l'art. 1
della propria legge 18 aprile 2018, n. 7 (Norme transitorie in
materia di elezione degli organi dei liberi consorzi comunali e delle
citta' metropolitane e proroga commissariamento), le elezioni degli
organi dei liberi Consorzi comunali e delle Citta' metropolitane
(quali, appunto, previste dalle disposizioni impugnate) sono state
differite a data (tra il 15 ottobre e il 15 dicembre 2018) successiva
a quella (prevedibile) di deposito della decisione di questa Corte
sul ricorso.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato - con
contestuale istanza di sospensione ex art. 35 della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale) - gli artt. da 1 a 7 della legge della Regione
Siciliana 11 agosto 2017, n. 17 (Disposizioni in materia di elezione
diretta del Presidente del libero Consorzio comunale e del Consiglio
del libero Consorzio comunale nonche' del Sindaco metropolitano e del
Consiglio metropolitano), nella parte in cui, rispettivamente,
prevedono: a) un procedimento elettorale a suffragio universale e
diretto per il Presidente del libero Consorzio comunale (artt. 1 e
5), per il Sindaco metropolitano (artt. 2 e 5), per il Consiglio del
libero Consorzio comunale (artt. 3 e 5) e per il Consiglio
metropolitano (artt. 4 e 5); b) un numero di componenti del Consiglio
del libero Consorzio comunale e del Consiglio metropolitano superiore
a quello previsto dalla legislazione statale (artt. 3 e 4); c) la
corresponsione al Presidente del libero Consorzio comunale e al
Sindaco metropolitano di un'indennita' di carica pari a quella
spettante al Sindaco del Comune capoluogo del relativo libero
Consorzio comunale o della relativa Citta' metropolitana (art. 6); d)
la cessazione degli organi, e la gestione commissariale, degli enti
di area vasta nelle more dell'insediamento degli organi dei liberi
Consorzi comunali e delle Citta' metropolitane eletti a suffragio
universale (art. 7, id est: art. 7, lettere b, c, ed e).
Tali disposizioni, secondo il ricorrente, violerebbero, nel loro
complesso, gli artt. 3, 5, 117, secondo comma, lettera p), e 117,
terzo comma, della Costituzione, in relazione all'art. 1, commi 19,
20, 22, 24, 25, 58 e seguenti, 67, 69 e 84, della legge 7 aprile
2014, n. 56 (Disposizioni sulle citta' metropolitane, sulle province,
sulle unioni e fusioni di comuni), nonche' gli artt. 14, 15 e 17 del
regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (approvazione dello
statuto della Regione siciliana), convertito in legge costituzionale
26 febbraio 1948, n. 2. Cio' sul presupposto che la scelta di un
sistema elettorale diretto per l'individuazione dei Presidenti dei
liberi Consorzi comunali e dei Sindaci metropolitani, nonche' dei
componenti dei Consigli dei liberi Consorzi comunali e dei Consigli
metropolitani - indicati in misura maggiore rispetto alla normativa
statale - e la previsione di un'indennita' di carica per il
Presidente del libero Consorzio comunale e per il Sindaco
metropolitano, contrasterebbero, appunto, con la disciplina
"armonizzante" sottesa al progetto di riforma avviato con la legge n.
56 del 2014 e con le norme fondamentali di riforma economico-sociale
in essa previste, con conseguente lesione del riparto di competenze
legislative costituzionalmente garantito, nonche' del principio di
ragionevolezza, nella parte in cui le norme censurate darebbero
luogo, per la Regione Siciliana, ad una disciplina diversa da quella
prevista, in materia, per l'intero territorio nazionale, con un
vulnus al rapporto che il principio di autonomia, come declinato
nell'art. 5 Cost., deve avere con quello di unita'.
2.- La Regione resistente, prima ancora della non fondatezza
della impugnativa, ne ha eccepito l'inammissibilita', atteso che
«tutti i rubricati motivi indicano parametri ulteriori rispetto a
quelli individuati nella delibera del Consiglio dei Ministri del 13
ottobre 2017, che mai fa riferimento alle norme statutarie ne' al
contrasto con i principi e le norme fondamentali di riforma
economico-sociale della Repubblica»; perche' con riguardo a tutte le
censure «il ricorso difetta di adeguato svolgimento argomentativo in
ordine ai parametri evocati» e «non precisa le ragioni per le quali
le norme della legge 56 del 2014 si configurano come parametro
interposto in relazione alle norme e ai principi costituzionali e
agli articoli dello Statuto»; e perche' non sarebbero «illustrate le
ragioni per cui in una Regione ad autonomia speciale dovrebbero
trovare applicazione le disposizioni del titolo V della seconda parte
della Costituzione in luogo di quelle ricavabili dallo statuto
speciale in forza delle quali la Regione e' dotata di potesta'
legislativa primaria in materia di ordinamento degli enti locali».
2.1.- Nessuna di tali eccezioni e' fondata.
Nella relazione del Dipartimento per gli affari regionali,
allegata alla (e richiamata dalla) delibera di autorizzazione, oltre
agli artt. 117, secondo comma, lettera p), 117, terzo comma, 3 e 5
Cost., si richiamano espressamente, infatti, anche gli «articoli 14,
15 e 17 dello Statuto speciale della Regione».
Il ricorso motiva, inoltre, adeguatamente il ruolo di parametro
interposto attribuito alle disposizioni della legge n. 56 del 2014:
sia in relazione alle evocate norme costituzionali (con il ritenere
quelle disposizioni riconducibili alla competenza esclusiva dello
Stato in materia elettorale e a principi inderogabili in materia di
coordinamento della finanza pubblica), sia in relazione alle norme
statutarie, la' dove si denuncia il mancato rispetto di principi e
norme fondamentali di riforma economico-sociale (quali appunto
individuati nelle richiamate disposizioni della legge n. 56 del
2014), e si ravvisa proprio in cio' il "limite" che lo statuto di
autonomia porrebbe all'esercizio dei poteri legislativi della
Regione.
3.- I primi sei articoli, nonche' l'art. 7, lettere b), c) ed e),
della legge della Regione Siciliana n. 17 del 2017, che vengono
all'esame nel merito, sostituiscono, o modificano, rispettivamente,
gli artt. 6, 13, 7-bis, commi da 5 a 8, 14-bis, commi da 5 a 8-bis,
18, 20, 7, comma 1, 14 e 51 della legge della Regione Siciliana 4
agosto 2015, n. 15 (Disposizioni in materia di liberi Consorzi
comunali e Citta' metropolitane), come successivamente modificata e
integrata, facendo sostanzialmente rivivere alcune delle disposizioni
della predetta legge del 2015: in particolare quelle di cui agli
artt. 6 e 13, sulla elezione del Presidente del libero Consorzio
comunale e del Sindaco metropolitano, ed all'art. 20, sulle
indennita' per le cariche negli organi degli enti di area vasta.
Disposizioni, queste ultime, gia' censurate, in riferimento ai
medesimi odierni parametri costituzionali e statutari, con ricorso
del Presidente del Consiglio dei ministri (reg. ric. n. 89 del 2015),
in relazione al quale, con sentenza n. 277 del 2016, e' stata
dichiarata la cessazione della materia del contendere, in ragione del
satisfattivo ius superveniens di cui alle leggi della Regione
Siciliana 12 novembre 2015, n. 28 (Modifiche alla legge regionale 4
agosto 2015, n. 15 in materia di elezione degli organi degli enti di
area vasta e proroga della gestione commissariale), 1° aprile 2016,
n. 5 (Modifiche alla legge regionale 4 agosto 2015, n. 15
"Disposizioni in materia di liberi Consorzi comunali e Citta'
metropolitane"), 17 maggio 2016, n. 8 (Disposizioni per favorire
l'economia. Norme in materia di personale. Disposizioni varie), 10
agosto 2016, n. 15 (Modifiche alla legge regionale 4 agosto 2015, n.
15 in materia di elezione dei Presidenti dei liberi Consorzi comunali
e dei Consigli metropolitani e di proroga della gestione
commissariale), 23 ottobre 2016, n. 23 (Norme transitorie in materia
di elezione degli organi degli enti di area vasta).
4.- La legge della Regione Siciliana n. 17 del 2017 - ultimo atto
di un travagliato iter di riforma, connotato da un altalenante
rapporto di omogeneità-disomogeneita' rispetto alla legge statale n.
56 del 2014, in alcuni suoi contenuti, peraltro, addirittura
anticipata dalla legge della Regione Siciliana 27 marzo 2013, n. 7
(Norme transitorie per l'istituzione dei liberi Consorzi comunali) -
reintroduce, dunque, ora, nei suoi artt. 1 e 2, l'elezione diretta «a
suffragio universale» del Presidente del «libero Consorzio comunale»
(ente di area vasta composto dai Comuni di una corrispondente ex
circoscrizione provinciale, ex art. 15, secondo comma, dello statuto
speciale) e del Sindaco metropolitano; e disciplina, nei successivi
artt. 3 e 4, l'elezione diretta «a suffragio universale» del
Consiglio del libero Consorzio comunale e del Consiglio
metropolitano.
4.1.- La legge n. 56 del 2014 (cosiddetta legge "Delrio") - cui
l'Avvocatura dello Stato ricollega, per interposizione, la violazione
degli evocati parametri costituzionali e statutari - dispone,
viceversa, che «[i]l sindaco metropolitano e' di diritto il sindaco
del comune capoluogo» (art. 1, comma 19); «[i]l consiglio
metropolitano e' eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali [...]»
(art. 1, comma 25); «[i]l presidente della provincia e' eletto dai
sindaci e dai consiglieri della provincia» (art. 1, comma 58); «[i]l
consiglio provinciale e' eletto dai sindaci e dai consiglieri
comunali dei comuni della provincia» (art. 1, comma 69).
4.2.- La Regione resistente non contesta la radicale difformita'
della nuova disciplina, da essa introdotta con la legge impugnata,
rispetto alla corrispondente disciplina statale in tema di elezione
(indiretta) degli organi di vertice degli enti di area vasta.
Sostiene, pero', che nelle su richiamate disposizioni della legge
"Delrio" non siano rinvenibili «principi di grande riforma economica
e sociale [...] in grado di vincolare la competenza esclusiva in
materia di enti locali», propria della Regione. Cio' che, a suo
avviso, troverebbe conferma nell'art. 1, comma 22, della stessa legge
"Delrio", la' dove prevede la possibilita' della «elezione diretta
del sindaco e del consiglio metropolitano».
La sentenza n. 50 del 2015 di questa Corte - aggiunge la
resistente - con il prevedere «che il carattere rappresentativo ed
elettivo degli organi di governo del territorio non venga meno in
caso di elezioni di secondo grado», lascerebbe appunto «evince[re]
che il principio da rispettare anche da parte della Regione e' quello
della rappresentativita' e non del tipo di procedimento elettorale».
4.3.- La tesi difensiva della Regione Siciliana - che tende a
confinare i «principi di grande riforma economica e sociale per la
disciplina di citta' e aree metropolitane», di cui al comma 5
dell'art. 1 della legge n. 56 del 2014, esclusivamente nel nuovo
assetto funzionale degli enti di area vasta, negandone l'estensione
al meccanismo di elezione di secondo grado degli organi delle Citta'
metropolitane e delle Province - non e' condivisibile.
Questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare che «il
novellato art. 114 Cost., nel richiamare al proprio interno, per la
prima volta, l'ente territoriale Citta' metropolitana, ha imposto
alla Repubblica il dovere della sua concreta istituzione. E' proprio,
infatti, tale esigenza costituzionale che fonda la competenza
legislativa statale alla istituzione del nuovo ente, che non
potrebbe, del resto, avere modalita' di disciplina e struttura
diversificate da Regione a Regione, senza con cio' porsi in contrasto
con il disegno costituzionale che presuppone livelli di governo che
abbiano una disciplina uniforme, almeno con riferimento agli aspetti
essenziali» (sentenza n. 50 del 2015). Ed ha piu' volte ribadito che
l'intervento di riordino di Province e Citta' metropolitane, di cui
alla citata legge n. 56 del 2014, rientra nella competenza esclusiva
statale nella materia «legislazione elettorale, organi di governo e
funzioni fondamentali di Comuni, Province e Citta' metropolitane», ex
art. 117, secondo comma, lettera p), Cost. (sentenze n. 32 del 2017,
n. 202 e n. 159 del 2016).
Il "modello di governo di secondo grado", adottato dal
legislatore statale, diversamente da quanto sostenuto dalla Regione,
rientra, tra gli «aspetti essenziali» del complesso disegno
riformatore che si riflette nella legge stessa.
I previsti meccanismi di elezione indiretta degli organi di
vertice dei nuovi «enti di area vasta» sono, infatti, funzionali al
perseguito obiettivo di semplificazione dell'ordinamento degli enti
territoriali, nel quadro della ridisegnata geografia istituzionale, e
contestualmente rispondono ad un fisiologico fine di risparmio dei
costi connessi all'elezione diretta.
Ne' rileva, in contrario, il disposto del comma 22 dell'art. 1
della legge n. 56 del 2014, invocato dalla Regione nella parte in cui
afferma che «[l]o statuto della citta' metropolitana puo' prevedere
l'elezione diretta del sindaco e del consiglio metropolitano».
Detta disposizione non configura, infatti, il preteso "modello
alternativo" di elezione diretta del Sindaco e del Consiglio
metropolitano, che la Regione Siciliana ritiene di poter adottare a
suo piacimento. Prevede, invece, perche' una tale opzione possa
realizzarsi, una serie di necessarie condizioni: l'elezione diretta
deve essere prevista «dallo statuto della citta' metropolitana»; puo'
attuarsi con il sistema elettorale da determinarsi «con legge
statale»; presuppone, inoltre, la previa articolazione del territorio
del Comune capoluogo in piu' Comuni, su proposta del Comune
capoluogo, con deliberazione del consiglio comunale, da sottoporre a
referendum tra tutti i cittadini della Citta' metropolitana.
Le numerose e gravose condizioni - cui il legislatore del 2014 ha
inteso subordinare la deroga al sistema generale di elezione
indiretta degli organi di vertice degli enti di area vasta -
risultano cosi' sintomatiche dell'importanza che riveste, nella
prospettiva del mutamento della geografia istituzionale e della
semplificazione dell'ordinamento degli enti locali, la previsione
sull'istituzione degli enti di secondo grado, quale aspetto-cardine
del nuovo sistema.
Le disposizioni sulla elezione indiretta degli organi
territoriali, contenute nella legge n. 56 del 2014, si qualificano,
dunque, come «norme fondamentali delle riforme economico-sociali,
che, in base all'art. 14 dello statuto speciale per la regione
siciliana, costituiscono un limite anche all'esercizio delle
competenze legislative di tipo esclusivo» (sentenza n. 153 del 1995;
nello stesso senso sentenza n. 265 del 2013).
I parametri costituzionali ritualmente richiamati nell'odierno
ricorso finiscono, quindi, con il riempire di contenuti il "limite"
statutario contestualmente evocato, conseguendo, dalla correlativa
violazione, l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni
regionali sin qui esaminate.
E cio' a prescindere dall'ulteriore profilo di contrasto -
diretto - delle nuove disposizioni regionali sulla elezione a
suffragio universale del Presidente e del Consiglio del libero
Consorzio comunale con l'art. 15 dello statuto di autonomia della
Regione Siciliana, che ha riconfigurato le «soppress[e]»
circoscrizioni provinciali su base, appunto, di "consorzi" tra
comuni.
5.- Risultano, di conseguenza, costituzionalmente illegittimi
anche i successivi artt. 5 e 7 della legge in esame: il primo in
quanto disciplina il procedimento per le elezioni dirette previsto
dai precedenti artt. da 1 a 4; il secondo nelle parti in cui regola,
sub lettera b), la cessazione dalla carica di Presidente del libero
Consorzio comunale e, sub lettera c), la cessazione dalla carica di
Sindaco metropolitano; e detta, sub lettera e), una «Norma
transitoria in materia di gestione commissariale degli enti di area
vasta», nelle more dell'insediamento degli organi da eleggere a
suffragio universale.
6.- L'art. 6 della legge reg. Siciliana n. 17 del 2017 - nel
prevedere l'attribuzione di una «indennita' di carica» al Presidente
del libero Consorzio comunale ed al Sindaco metropolitano, nonostante
la gratuita' di siffatti incarichi prevista dalla legge n. 56 del
2014 - presenta, a sua volta, analoghi profili di illegittimita'
costituzionale.
La gratuita' nell'esercizio delle funzioni - voluta dalla legge
n. 56 del 2014 (che, in coerenza a questo obiettivo, ha fatto
coincidere i sindaci metropolitani con i sindaci del Comune
capoluogo, gia' percettori di un emolumento come tali) - costituisce,
infatti, un profilo conseguenziale del principio di elezione
indiretta degli organi di vertice dei ridisegnati enti territoriali,
volto a ridurre la spesa corrente e a razionalizzare i costi degli
enti locali; con la conseguenza che la Regione a statuto speciale,
pur nel rispetto della sua autonomia, non puo' derogarvi.
7.- Anche la questione di legittimita' costituzionale degli artt.
3 e 4 della legge in esame - nella residua parte in cui prevedono un
numero di componenti del Consiglio del libero Consorzio comunale e
del Consiglio metropolitano superiore alle soglie, rispettivamente,
stabilite (per il consiglio provinciale e per il consiglio
metropolitano) nei commi 67 e 20 dell'art. 1 della legge n. 56 del
2014 - e' fondata.
I citati commi 67 e 20 fissano, infatti, in modo preciso ed
uniforme il numero dei componenti dei suddetti organi consiliari, in
rapporto alla popolazione insistente sul relativo territorio, in
coerenza all'obiettivo di contenimento della struttura degli enti in
questione e ad un'esigenza di risparmio di costi, che - anche
indipendentemente dalla debenza di una indennita' di carica (cio' che
i censurati artt. 3 e 4 della legge regionale escludono) - sono,
comunque, quelli collegati al funzionamento di una macchina
organizzativa piu' appesantita e agli esborsi che un siffatto
appesantimento comporta (anche in termini di rimborso delle spese
vive).
La previsione della composizione numerica degli organi consiliari
si inserisce pure essa, dunque, nel processo di ridimensionamento
degli enti di area vasta come enti di secondo grado, e rappresenta
uno dei fondamentali passaggi attuativi della correlata riforma.
Con la conseguenza che - nel prevedere che, nella sola Regione
Siciliana, il numero dei componenti degli organi territoriali
consiliari possa superare quello stabilito, sulla base di prefissati
criteri, dal legislatore statale - la normativa regionale viola,
anche per tal profilo, i richiamati parametri costituzionali.
8.- Va conclusivamente, pertanto, dichiarata l'illegittimita'
costituzionale degli artt. da 1 a 6 e 7, lettere b), c) ed e), della
legge reg. Siciliana n. 17 del 2017.
9.- Resta assorbita l'istanza di sospensione.