ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato, sorto a seguito della sentenza della Corte dei conti, sezione
II giurisdizionale centrale d'appello, 19 dicembre 2016, n. 1354,
della nota della Procura regionale per il Lazio della Corte dei conti
22 marzo 2017, prot. n. 0005627-22/03/2017-PR_LAZ-T61-P, e della
sentenza della Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per
il Lazio, 25 settembre 2012, n. 894, promosso dal Presidente della
Repubblica con ricorso notificato il 31 ottobre 2017, depositato in
cancelleria il 14 novembre 2017, iscritto al n. 2 del registro
conflitti tra poteri dello Stato 2017, fase di merito, e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 48, prima serie
speciale, dell'anno 2017.
Visto l'atto di intervento di P. D.P.;
udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2018 il Giudice relatore
Marta Cartabia;
uditi gli avvocati dello Stato Massimo Massella Ducci Teri e
Federico Basilica per il Presidente della Repubblica e l'avvocato
Francesco Scacchi per P. D.P.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 20 aprile 2017 e iscritto al n. 2
del registro conflitti tra poteri dello Stato 2017, il Presidente
della Repubblica, rappresentato e difeso dell'Avvocatura generale
dello Stato, ha sollevato conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato in riferimento alla sentenza della Corte dei conti, sezione
giurisdizionale regionale per il Lazio, 25 settembre 2012, n. 894 e
alla sentenza della Corte dei conti, sezione II giurisdizionale
centrale d'appello, 19 dicembre 2016, n. 1354, quest'ultima trasmessa
dalla Procura regionale per il Lazio della Corte dei conti con nota
22 marzo 2017, n. prot. 0005627-22/03/2017-PR_LAZ-T61-P.
2.- In fatto, il ricorrente premette che, in seguito ad
accertamenti effettuati dal Segretariato Generale della Presidenza
della Repubblica sulla gestione della tenuta presidenziale di
Castelporziano, facente parte della dotazione presidenziale ai sensi
dell'art. 84 della Costituzione e della legge 9 agosto 1948, n. 1077
(Determinazione dell'assegno e della dotazione del Presidente della
Repubblica e istituzione del Segretariato generale della Presidenza
della Repubblica), sono risultati ammanchi per alcuni milioni di euro
per il periodo tra il 2002 e il 2008.
2.1.- Con nota del 27 marzo 2009 il Segretariato generale ha
informato l'autorita' giudiziaria, che ha avviato un procedimento
penale a carico di alcuni dipendenti della Presidenza della
Repubblica, poi conclusosi con l'applicazione della pena su richiesta
delle parti al dipendente G. G. (Giudice per le indagini preliminari
del Tribunale ordinario di Roma, ufficio VII, sentenza 11 aprile
2011, n. 921) e con l'assoluzione, in relazione ai medesimi fatti,
dei dipendenti A. D., P. D.P. e L. T. (Tribunale ordinario di Roma,
sezione VIII penale, sentenza 23 aprile-3 agosto 2013, n. 8262) .
La Presidenza della Repubblica ha adito anche il giudice civile,
dal quale ha ottenuto la condanna dei dipendenti G. G. e A. D., in
solido tra loro, al pagamento di euro 4.631.691,96, nonche' di
ulteriori euro 100.000,00 a titolo di risarcimento del danno
all'immagine (Tribunale ordinario di Roma, sezione II civile,
sentenza 4 agosto 2015, n. 16997). Avverso questa sentenza e'
pendente il giudizio di appello, promosso dalla stessa Presidenza
della Repubblica per il mancato accoglimento della domanda contro L.
T., gia' convenuto in primo grado.
2.2.- In relazione agli stessi fatti e sulla base di notizie
giornalistiche, la Procura regionale per il Lazio della Corte dei
conti ha poi avviato un'istruttoria. In seguito all'esercizio
dell'azione contabile, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale
per il Lazio, con la citata sentenza n. 894 del 2012, ha condannato
G. G. al pagamento di euro 954.222,00 e P. D.P. al pagamento di euro
477.000,00.
Contro questa sentenza la Presidenza della Repubblica ha proposto
ricorso per regolamento di giurisdizione ai sensi degli artt. 41,
secondo comma, e 368 cod. proc. civ., che la Corte di cassazione ha
poi dichiarato inammissibile (Corte di cassazione, sezioni unite,
ordinanza 20 novembre 2013, n. 26035). In quella pronuncia le sezioni
unite affermano, tra l'altro, quanto segue: «e' interessante
ricordare la pronuncia n. 129 del 1981 emessa dalla Corte
costituzionale che ha affermato che non spetta alla Corte dei Conti
il potere di sottoporre a giudizio contabile i tesorieri della
Presidenza della Repubblica (e della Camera e del Senato); con
riferimento ai limiti della giurisdizione contabile nel conflitto con
organi costituzionali di vertice fra i quali la Presidenza della
Repubblica. E cio' perche' il fondamento normativo della
giurisdizione contabile della Corte dei Conti posto nell'art. 103
Cost., comma 2, non risulta dotato di un'assoluta ed immediata
operativita' in tutti i casi. La capacita' espansiva del T.U. n. 1214
del 1934 - e' stato nuovamente rilevato -, incontra, infatti, i
limiti dell'idoneita' oggettiva delle materie e del rispetto delle
norme e dei principi costituzionali (v. anche sent. n. 110 del 1970,
sent. n. 102 del 1977). E' stato, quindi, mediante il conflitto
sollevato davanti alla Corte costituzionale a essere stato risolto
quel caso; cio' dimostrando che quello e' lo strumento corretto per
la denuncia di situazioni costituenti materia di conflitto tra poteri
dello Stato. Il Conflitto che sussiste, non solo nei casi in cui si
controverte circa la spettanza di una stessa attribuzione, ma anche
quando si discuta "circa l'estensione della giurisdizione propria
della Corte dei conti, nel rapporto con l'autonomia organizzativa e
funzionale rivendicata dai tre organi costituzionali che hanno
sollevato il conflitto" (v. Corte cost. n. 129 del 1981 in motiv.)».
Nelle more, a tutela delle proprie ragioni creditorie, la
Presidenza della Repubblica ha provveduto comunque ad adottare, nei
confronti dei dipendenti interessati, atti di fermo amministrativo,
sequestro, pignoramento e iscrizione di ipoteca.
La sentenza n. 894 del 2012 e' stata appellata da P. D.P. e dal
Procuratore Generale. Con la citata sentenza n. 1354 del 2016, la
Corte dei conti ha respinto la prima impugnazione e accolto
parzialmente la seconda, confermando la propria giurisdizione,
condannando il dipendente G. G. (gia' ritenuto responsabile in primo
grado) al pagamento in favore della Presidenza della Repubblica di
euro 4.631,691,96 e condannando altresi' P. D.P. in solido, ma
limitatamente alla somma di euro 550.000,00 (ricompresa nella
predetta maggiore somma di euro 4.631.691,96).
3.- In rito, il ricorrente osserva che con queste sentenze la
Corte dei conti si e' ritenuta legittimata «ad agire in giudizio
nell'interesse del Segretariato generale della Presidenza della
Repubblica», in contrasto con la sentenza di questa Corte n. 129 del
1981 che, sempre ad avviso del ricorrente, avrebbe «escluso la
competenza del giudice contabile nei confronti degli organi
costituzionali». Poiche' la Corte dei conti si e' ritenuta
legittimata ad agire e a proseguire in questa iniziativa
autonomamente avviata, «senza essere stata in proposito compulsata
dalla Presidenza della Repubblica», sarebbe stata lesa la sfera di
autonomia della stessa Presidenza, in consapevole e dichiarato
dissenso rispetto alla giurisprudenza costituzionale.
3.1.- Il ricorrente ravvisa, percio', l'esigenza che la Corte
costituzionale acclari «il corretto ambito di competenze della Corte
dei conti», sottolineando che le attribuzioni presidenziali in
questione, poiche' discendono da norme costituzionali, non sono
disponibili; che rispetto a esse non e' configurabile acquiescenza,
analogamente a quanto affermato in materia di conflitto tra enti (e'
citata, in particolare, la sentenza di questa Corte n. 369 del 2010);
che a maggior ragione tale affermazione vale nel conflitto tra
poteri, caratterizzato dall'assenza di termini decadenziali. Il
ricorrente chiede, in particolare, «che venga ritenuta
l'interferenza, da parte della Corte dei Conti, nella sfera delle
competenze dell'Organo costituzionalmente garantite, con annullamento
degli atti lesivi della attribuzione della Presidenza della
Repubblica (della sentenza in epigrafe indicata, di quella di primo
grado, nonche' di tutti gli atti preordinati o comunque collegati)».
3.2.- Il ricorso sarebbe ammissibile dal punto di vista
soggettivo, pacifica essendo la legittimazione del Presidente della
Repubblica a sollevare conflitto tra poteri.
3.3.- Il ricorso sarebbe ammissibile anche dal punto di vista
oggettivo, perche' non sarebbe censurato un mero error in iudicando,
circostanza che trasformerebbe il conflitto in inammissibile
impugnazione di decisioni giudiziarie. Si chiede invece una
delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari
poteri da norme costituzionali, a seguito della menomazione causata
alla Presidenza della Repubblica in particolare dalla sentenza
d'appello della Corte dei conti. Del resto, conflitti tra poteri
aventi a oggetto atti giurisdizionali e anche sentenze definitive
sarebbero certamente sempre ammissibili, non essendo previsto alcun
termine di decadenza per la proposizione del ricorso.
3.4.- In conclusione, il ricorrente ribadisce la propria
richiesta a questa Corte di accertare che il giudizio di
responsabilita' conclusosi con la sentenza della Corte dei conti n.
1354 del 2016 e «riguardante dipendenti della Presidenza della
Repubblica per attivita' comunque riconducibili all'ambito
organizzativo dotato di autonomia costituzionalmente tutelata»
costituisce un'interferenza della Corte dei conti nelle attribuzioni
riservate alla Presidenza della Repubblica e che, per l'effetto, sia
annullato «ogni atto lesivo del principio dell'esenzione della
Presidenza della Repubblica dalla giurisdizione contabile» e ogni
altro atto presupposto o connesso.
4.- Nel merito, il ricorrente rileva che, attraverso una
pluralita' di atti, a cominciare dall'avvio dell'azione di
responsabilita' per danno erariale, la Corte dei conti ha ritenuto la
propria «giurisdizione», assimilando impropriamente la Presidenza
della Repubblica a un'amministrazione pubblica e, cosi' facendo, da
un lato, avrebbe esorbitato dai propri poteri, di cui all'art. 103,
secondo comma, Cost. e, dall'altro, avrebbe leso i poteri del
Presidente della Repubblica derivanti dall'art. 84, terzo comma,
Cost., ai cui sensi «l'assegno e la dotazione del Presidente sono
determinati per legge», e cio' «in evidente contrasto con una chiara
consuetudine costituzionale».
4.1.- Il ricorrente riporta un lungo stralcio della censurata
sentenza n. 1354 del 2016. In esso, la Corte dei conti, per sostenere
la propria giurisdizione, gia' affermata in primo grado, argomenta
che «deroghe alla giurisdizione in favore di una giurisdizione
domestica (o autodichia) debbono essere espressamente previste o
consentite da disposizioni costituzionali (cfr. Cass. sez. un., n.
6529/2010 e n. 12614/1998), ma anche che deroghe di tal fatta sono
sempre di stretta interpretazione (Corte cost. n. 129/1981)»; che
«nella fattispecie manca una disposizione costituzionale che escluda,
direttamente o indirettamente, l'assoggettamento dei dipendenti del
Segretariato Generale della Presidenza della Repubblica ai giudizi di
responsabilita' per danno erariale di cui conosce la Corte dei
conti»; che i giudizi di responsabilita' per danno erariale sono
distinti sia dall'ordinario contenzioso sui rapporti di lavoro alle
dipendenze del Segretariato generale della Presidenza della
Repubblica, sia dai giudizi di conto celebrati dinanzi alla stessa
Corte dei conti, i quali sarebbero caratterizzati da «necessarieta',
ufficiosita', automaticita', continuita', pervasivita',
inquisitorieta'»; che per i predetti i giudizi di responsabilita' non
risulta «la "consuetudine costituzionale" sulla base della quale la
Corte costituzionale, con la sentenza n. 129/1981, aveva
(discutibilmente, ad avviso del Collegio) ritenuto di escludere il
tesoriere della Presidenza della Repubblica dall'obbligo di
presentare il conto giudiziale previsto dall'art. 74 del r.d. n.
2240/1923»; che da tali argomentazioni deriva la coesistenza
dell'azione di responsabilita' amministrativa davanti al giudice
contabile e dell'ordinaria azione di responsabilita' davanti al
giudice civile, le quali differiscono per presupposti e finalita',
salva la preclusione all'esercizio di una quando con l'altra si sia
gia' ottenuto il medesimo bene della vita (il che non sarebbe
avvenuto nel caso in esame, non essendo stata la Presidenza della
Repubblica reintegrata nel danno di euro 4.631.691,96).
4.2.- Il ricorrente evidenzia che, peraltro, la Corte dei conti
non ha preso in considerazione il danno all'immagine, riconosciuto
invece in sede civile. Inoltre, diversamente dal giudice civile, la
Corte dei conti ha limitato la solidarieta' fra i due soggetti
condannati alla sola somma di euro 550.000,00 e - in forza del
tuttora vigente art. 83 del regio decreto 18 novembre 1923, n. 2440
(Nuove disposizioni sull'amministrazione del patrimonio e sulla
contabilita' generale dello Stato) - puo' ridurre la misura del danno
accertato posta a carico dei responsabili. Pertanto, secondo il
ricorrente, anche in via generale, l'azione civile si dimostrerebbe
maggiormente idonea a garantire il recupero e il ristoro di tutti i
danni subiti.
La pretesa coesistenza fra i due giudizi accentuerebbe
l'interferenza con le attribuzioni presidenziali dato che, dopo la
conclusione del secondo grado di giudizio dinanzi alla Corte dei
conti, l'ulteriore corso del giudizio civile pendente in appello
sarebbe «sostanzialmente precluso». Il rischio di un «potenziale
conflitto tra 'giudicati'», infine, sarebbe accresciuto dal fatto che
la condanna della Corte dei conti e' rivolta nei confronti di
soggetti (G. G. e P. D.P.) solo in parte coincidenti con quelli
ritenuti responsabili dal Tribunale civile di Roma (G. G. e D. A.; il
Tribunale ha invece escluso la responsabilita' di P. D.P.).
4.3.- Anche di recente, l'art. 51, comma 7, del decreto
legislativo 26 agosto 2016, n. 174 (Codice di giustizia contabile,
adottato ai sensi dell'articolo 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124)
ha riferito la notizia di danno erariale e la relativa azione di
responsabilita' ai soli «dipendenti delle pubbliche amministrazioni
di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165», e degli altri enti e organismi puntualmente indicati
(con elencazione da ritenersi tassativa). Ad avviso del ricorrente,
e' proprio la confusione «tra Organo costituzionale e pubblica
amministrazione» l'errore in cui sarebbero caduti gli uffici
requirenti e giudicanti della Corte dei conti.
Disattendendo l'eccezione di difetto di giurisdizione, esprimendo
dissenso rispetto alle tesi enunciate dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. 129 del 1981 e rimarcando le differenze tra i
giudizi di conto oggetto di tale sentenza costituzionale e quelli di
responsabilita' per danno erariale, la Corte dei conti avrebbe
mostrato di volere pervicacemente insistere nell'invasione delle
attribuzioni presidenziali, e l'invasione sarebbe stata aggravata
dalla nota del 22 marzo 2017, con la quale la Procura regionale per
il Lazio della stessa Corte dei conti ha trasmesso, per l'esecuzione,
la sentenza d'appello.
Questa nota, poi, non solo cita l'art. 212 del codice di
giustizia contabile (rubricato: «Titolo esecutivo»), ma e'
addirittura accompagnata da una «circolare dell'Ufficio Monitoraggio
sentenze di condanna della Procura Regionale per il Lazio», che la
Presidenza della Repubblica e' «invita[ta]» a «seguire». Secondo il
ricorrente, «risulta davvero aberrante anche solo ipotizzare che un
ufficio della Corte dei conti possa monitorare l'attivita'
dell'apparato funzionale all'esercizio delle attribuzioni del
Presidente della Repubblica».
4.4.- Richiamato l'art. 84, terzo comma, Cost., che prevede che
«l'assegno e la dotazione del Presidente sono determinati per legge»,
e l'art. 1 della legge n. 1077 del 1948, che ha attuato la previsione
costituzionale, il Presidente della Repubblica rivendica
l'esclusivita' della propria prerogativa di assumere determinazioni
con riguardo ai beni ricompresi, per legge, nella propria dotazione e
alle somme annue assegnategli, parimenti per legge. Diversamente da
quanto ritenuto dalla Corte dei conti, non si tratterebbe di
riconoscere o meno istanze di autodichia, in deroga alla normale
giurisdizione; bensi', come rilevato dalle sezioni unite della Corte
di cassazione, di escludere in radice interferenze nel libero,
indipendente e autonomo esercizio delle funzioni presidenziali.
La netta separazione, nella Parte II della Costituzione, tra il
Titolo II, da un lato, e, dall'altro, il Titolo III (e in particolare
la Sezione II di questo), comproverebbe la distinzione tra il
Presidente della Repubblica, con l'apparato di cui egli abbisogna per
esercitare le proprie funzioni in piena indipendenza, e la pubblica
amministrazione, come ricordato sempre dalla sentenza n. 129 del
1981.
Anche le disposizioni costituzionali sulla Corte dei conti
confermerebbero che il perimetro delle attribuzioni di tale organo
non riguarda affatto il Presidente della Repubblica, la sua dotazione
e il Segretariato generale.
L'art. 100, secondo e terzo comma, Cost. contempla funzioni di
controllo sugli atti del Governo e garantisce l'indipendenza della
Corte dei conti di fronte allo stesso Governo, ma non prevede alcun
rapporto tra quest'ultima e il Presidente della Repubblica,
evidentemente presupponendo l'impossibilita' di qualsiasi
interferenza. Per quanto riguarda l'art. 103 Cost., il ricorrente
argomenta che la dotazione presidenziale e' prevista direttamente
dalla Costituzione e che alla legge spetta solo determinarne la
consistenza effettiva. Pertanto, nessun organo diverso dal Presidente
della Repubblica potrebbe assumere determinazioni sull'uso della
stessa, pena l'impossibilita' per il Capo dello Stato di assolvere
alle proprie funzioni, connotate da un livello di massima sicurezza e
segretezza. Anche l'art. 113 Cost., poi, si riferirebbe evidentemente
alla sola pubblica amministrazione e «non anche agli atti adottati
nell'ambito della piena indipendenza e autonomia - anche
organizzativa - del Presidente della Repubblica».
Dunque, sarebbe contraddittorio assimilare l'apparato servente
del Presidente della Repubblica alla pubblica amministrazione, che fa
invece capo al Governo.
Di conseguenza, le norme costituzionali in tema di pubblica
amministrazione non riguarderebbero il Presidente della Repubblica e
il personale che gli e' dedicato; la dotazione, quantificata dalla
legge, sarebbe affidata esclusivamente al Presidente della
Repubblica, al quale sarebbe altresi' riservata ogni determinazione
in merito a essa e al relativo personale. Come osservato nella
sentenza n. 129 del 1981, rientrerebbe nella autonomia degli organi
costituzionali non solo la produzione di norme sull'assetto e sul
funzionamento dei propri apparati serventi, ma anche la concreta
adozione delle misure atte ad assicurarne l'osservanza, nonche', in
via esclusiva, «l'attivazione dei corrispondenti rimedi,
amministrativi od anche giurisdizionali». Confondendo l'organo
costituzionale con le amministrazioni pubbliche, la Corte dei conti
avrebbe esorbitato dalle proprie attribuzioni e interferito con
quelle del ricorrente.
Il ricorso richiama gli artt. 1, 3, primo comma, 4 e 9 della
legge n. 1077 del 1948 e argomenta che spetterebbe al Presidente
della Repubblica stabilire, con proprio decreto, lo stato giuridico
ed economico del personale addetto alla Presidenza, incluso il regime
di responsabilita' dello stesso personale. Di conseguenza, sarebbe
«precipuo ma anche esclusivo interesse del Presidente della
Repubblica» procedere al recupero di quanto eventualmente
indebitamente sottratto alla dotazione.
4.5.- La giurisprudenza costituzionale avrebbe gia' affermato che
le funzioni presidenziali non sono riconducibili ai tre tradizionali
poteri dello Stato (e' citata l'ordinanza n. 150 del 1980),
circostanza dalla quale discenderebbe la radicale esclusione di ogni
interferenza e sindacato da parte di tali poteri nei confronti delle
funzioni presidenziali. Del resto, anche le attribuzioni della Corte
dei conti per i giudizi di responsabilita' amministrativa non
deriverebbero di diritto dall'art. 103 Cost., ma sarebbero rimesse
alla discrezionalita' del legislatore ordinario (e' citata la
sentenza n. 46 del 2008).
Il ricorrente ricorda che nella sentenza di questa Corte n. 143
del 1968 e' stata affermata l'esenzione dal controllo della Corte dei
conti dell'attivita' degli organi che - come il Capo dello Stato, il
Parlamento e la Corte costituzionale - si trovano in una posizione di
vertice nell'ordinamento costituzionale e di assoluta indipendenza.
Nella stessa sentenza, si e' precisato che «anche in materia di
spese, poiche' esse sono necessarie al funzionamento dell'organo, un
riscontro esterno comprometterebbe il libero esercizio delle funzioni
politico-legislative o di garanzia costituzionale che gli sono
attribuite».
La sentenza n. 110 del 1970, inoltre, avrebbe affermato
l'ammissibilita' di deroghe alla giurisdizione della Corte dei conti
nei confronti di organi immediatamente partecipi dei poteri sovrani
dello Stato e, percio', situati ai vertici dell'ordinamento. Questo
orientamento sarebbe stato portato a ulteriore compimento dalla gia'
citata sentenza n. 129 del 1981, la quale avrebbe rilevato
l'esistenza di una consuetudine costituzionale, integrativa delle
norme costituzionali scritte sul regime degli apparati serventi agli
organi costituzionali, volta, per ragioni storiche e di salvaguardia
della piena autonomia costituzionale degli organi supremi, a limitare
la giurisdizione della Corte dei conti di cui all'art. 103 Cost.
Nella impugnata sentenza n. 1354 del 2016, dunque, la Corte dei
conti avrebbe errato nell'affermare la propria giurisdizione
esclusivamente in virtu' del carattere pubblico dell'ente interessato
e del denaro o bene gestito, appoggiandosi all'ordinanza della Corte
di cassazione, sezioni unite, «n. 13310/2010» (recte: 1° giugno 2010,
n. 13330). Inoltre, nella sentenza n. 68 del 1971 e soprattutto nella
sentenza n. 209 del 1994, questa Corte avrebbe espressamente
riconosciuto l'esenzione dei dipendenti delle due Camere e della
Presidenza della Repubblica dalla giurisdizione contabile della Corte
dei conti; e la dottrina avrebbe unanimemente ravvisato il fondamento
di tale esenzione nella consuetudine costituzionale di cui alla
sentenza n. 129 del 1981, pacifica quantomeno riguardo ai giudizi di
conto.
4.6.- Questo principio non potrebbe non estendersi anche ai
giudizi di responsabilita'.
L'unitarieta' delle funzioni della Corte dei conti sarebbe stata
affermata, in particolare, nella sentenza di questa Corte n. 641 del
1987, secondo la quale la giurisdizione sulle materie di contabilita'
pubblica «va intesa nel senso tradizionalmente accolto dalla
giurisprudenza e dalla legislazione, cioe' come comprensiva sia dei
giudizi di conto che di responsabilita' a carico degli impiegati e
degli agenti contabili dello Stato e degli enti pubblici non
economici che hanno il maneggio del pubblico denaro». Di conseguenza,
nella giurisprudenza costituzionale le funzioni giurisdizionali e di
controllo della Corte dei conti risponderebbero a esigenze di
garanzia unitaria della finanza pubblica, e la stessa Corte dei conti
avrebbe affermato l'unitarieta' delle funzioni giurisdizionali e di
controllo conferitele dalla Costituzione, malgrado le differenze di
natura, procedimenti, finalita' ed effetti.
Diversamente dalle amministrazioni pubbliche, gli organi
costituzionali non sono soggetti ad alcun controllo preventivo, il
cui esito positivo vale come esenzione dalla colpa grave ai fini
della responsabilita' amministrativa ai sensi dell'art. 1, comma 1,
della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in materia di
giurisdizione e controllo della Corte dei conti). Sarebbe incongruo
sottoporre un organo alla sola responsabilita'
amministrativo-contabile, quando esso non e' sottoposto a controllo:
il che comproverebbe che i dipendenti della Presidenza della
Repubblica sono esenti sia dal giudizio di conto, sia da quello di
responsabilita' amministrativo-contabile in forza della stessa
consuetudine costituzionale.
4.7.- Questa conclusione sarebbe corroborata dalla distinzione
che la giurisprudenza costituzionale ha teorizzato tra la condizione
di autonomia, del tutto peculiare, degli organi costituzionali, da un
lato, e, dall'altro, quella di altre assemblee rappresentative, quali
i Consigli regionali: nonostante alcune analogie, solo la particolare
connotazione delle prerogative e dell'indipendenza degli organi
costituzionali comporterebbe la deroga rispetto alla generale
sottoposizione alla giurisdizione contabile.
Cio' sarebbe altresi' confermato dall'esclusione del Parlamento e
del Presidente della Repubblica dalle nuove forme di controllo
introdotte dall'art. 1 del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
(Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni,
nella legge 7 dicembre 2012, n. 213 (e' citata la sentenza n. 39 del
2014).
La giurisprudenza costituzionale avrebbe anche ripetutamente
chiarito che la giurisdizione della Corte dei conti e' solo
tendenzialmente generale; che a essa, specie in materia di
responsabilita' amministrativa non di gestione, sono possibili
deroghe; che la giurisdizione di responsabilita' non deriva
automaticamente dall'art. 103 Cost., ma e' rimessa alla
discrezionalita' del legislatore (e' citata, in particolare, la
sentenza n. 46 del 2008).
5.- Pertanto, il Presidente della Repubblica conclude chiedendo
che, «previa tutela cautelare, venga dichiarato il difetto di potere
della Corte dei conti a esercitare la giurisdizione contabile nei
confronti della Presidenza della Repubblica per violazione degli
artt. 103, comma secondo, e 84, comma terzo, Cost. nonche' per
contrasto con la evidenziata consuetudine costituzionale, e
conseguentemente che venga annullata la sentenza indicata in
epigrafe, unitamente a ogni altro atto presupposto o comunque
connesso».
6.- Con ordinanza n. 225 del 2017 la Corte costituzionale ha
dichiarato ammissibile il ricorso per conflitto ai sensi dell'art. 37
della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale).
7.- Il ricorso e l'ordinanza sono stati tempestivamente
notificati, a cura del ricorrente, alla Corte dei conti, sezione II
giurisdizionale centrale d'appello e sezione giurisdizionale
regionale per il Lazio, e alla Procura regionale della Corte dei
conti per il Lazio.
Nessuno dei soggetti notificati si e' costituito in giudizio
davanti a questa Corte.
8.- In data 13 dicembre 2017 ha depositato un atto di intervento
ad adiuvandum P. D.P., dipendente della Presidenza della Repubblica,
chiedendo che la Corte costituzionale dichiari ammissibile il suo
intervento e che, in accoglimento delle richieste formulate dal
ricorrente, dichiari il difetto di giurisdizione della Corte dei
conti nell'accertamento della responsabilita' dei dipendenti della
Presidenza della Repubblica e conseguentemente annulli i procedimenti
e provvedimenti della Corte dei conti oggetto del conflitto.
L'interveniente ricostruisce innanzitutto, in punto di fatto, la
sua posizione processuale: assolto per non avere commesso il fatto
nell'ambito del procedimento penale per peculato; non condannato in
primo grado al risarcimento del danno nel processo civile, in cui
peraltro era stato chiamato in causa da un altro convenuto a titolo
di garanzia senza essere stato citato dalla Presidenza della
Repubblica, la quale non ha poi proposto impugnazione sul capo
relativo alla sua posizione; condannato tuttavia in primo e in
secondo grado nel giudizio contabile sorto a seguito dell'istruttoria
avviata autonomamente, senza impulso della Presidenza della
Repubblica, dalla Procura regionale della Corte dei conti per il
Lazio.
Quanto alla ammissibilita' dell'intervento, P. D.P. richiama la
giurisprudenza costituzionale che ammette l'intervento di terzi nel
conflitto tra poteri qualora il pregiudizio o la salvaguardia della
loro posizione soggettiva dipendono imprescindibilmente dall'esito
del conflitto, e in particolare quando gli atti impugnati nel
conflitto sono oggetto di un giudizio di fronte agli organi della
giurisdizione comune in cui l'interveniente sia parte (si citano le
sentenze n. 305 del 2011, n. 279 del 2008 e n. 368 del 2007). La
situazione dell'interveniente rientrerebbe in questi casi, dato che i
due provvedimenti giurisdizionali della Corte dei conti che danno
origine al conflitto sono stati pronunciati (anche) nei suoi
confronti.
Nel merito, l'interveniente si associa alle argomentazioni svolte
dal ricorrente circa l'assoluta carenza di giurisdizione della Corte
dei conti di fronte al potere degli organi costituzionali relativo
sia alla produzione di norme sull'assetto e sul funzionamento dei
propri apparati, sia alla concreta adozione delle misure atte ad
assicurare l'osservanza di tali norme, da cui discenderebbe «la piena
autonomia, da parte degli stessi organi, dell'attivazione dei
corrispondenti rimedi, amministrativi od anche giurisdizionali».
9.- Nell'imminenza dell'udienza il Presidente della Repubblica ha
depositato memoria insistendo nelle sue richieste.
Rispetto a quanto gia' dedotto nel ricorso introduttivo, il
ricorrente aggiunge che nelle more del giudizio costituzionale e'
intervenuta la sentenza n. 262 del 2017, sulla cosiddetta autodichia
nei confronti dei dipendenti del Segretariato Generale della
Presidenza della Repubblica, con la quale la Corte costituzionale ha
rigettato il ricorso delle sezioni unite della Corte di cassazione
evidenziando la necessita' che il libero esercizio delle funzioni
presidenziali non possa essere in alcun modo sacrificato. Dopo avere
riprodotto alcuni passaggi della sentenza, il ricorrente sostiene che
anche nel caso della giurisdizione contabile, oggetto del presente
conflitto, come in quello dell'autodichia, dovrebbe affermarsi la
necessita' di garantire «la non dipendenza del Presidente rispetto ad
altri poteri dello Stato»: dipendenza che nel caso di specie si
sarebbe invece impropriamente determinata nel momento in cui la Corte
dei conti ha esteso la propria giurisdizione a soggetti che
prestavano la propria attivita' lavorativa presso il Segretariato
generale della Presidenza della Repubblica, struttura servente
dell'organo costituzionale «la cui disciplina e gestione viene [...]
sottratta a qualunque ingerenza esterna» (sentenza n. 262 del 2017).
Oltre a richiamare gli altri argomenti gia' esposti nel ricorso
introduttivo, il ricorrente ricorda anche che ai sensi dell'art. 84,
terzo comma, Cost. la dotazione del Presidente e' determinata per
legge, e che la legge ha previsto che nell'ambito della dotazione vi
sia la tenuta di Castelporziano con tutti i mobili e le pertinenze
(art. 1 della legge n. 1077 del 1948). Cio' comporterebbe che solo ed
esclusivamente il Presidente della Repubblica possa assumere
determinazioni con riguardo ai beni rientranti in quella dotazione.
Nella fattispecie, la Presidenza della Repubblica aveva gia'
esercitato l'azione civile. La Presidenza della Repubblica, anzi,
avrebbe agito con maggiore efficacia rispetto alla Corte dei conti,
dato che la condanna civile a carico dei funzionari sembra destinata
ad avere una maggiore possibilita' di recupero, perche' i funzionari
sono stati condannati in solido per l'intero, e non solo in parte,
con risarcimento anche del danno all'immagine, non considerato dal
giudice contabile.
Il ricorrente osserva inoltre, in generale, che l'azione civile
davanti al giudice ordinario meglio garantisce il recupero e il
ristoro non solo di tutte le voci di danno richieste, ma soprattutto
dell'intero danno, non essendo previsto il potere di riduzione
dell'addebito, che invece la Corte dei conti puo' sempre applicare
nei giudizi di responsabilita' (art. 83 del r.d. n. 2440 del 1923,
non abrogato dal codice di giustizia contabile del 2016).
Considerato in diritto
1.- Il Presidente della Repubblica, rappresentato e difeso
dell'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato in riferimento alla sentenza
della Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per il
Lazio, 25 settembre 2012, n. 894 e alla sentenza della Corte dei
conti, sezione II giurisdizionale centrale d'appello, 19 dicembre
2016, n. 1354, quest'ultima trasmessa dalla Procura regionale per il
Lazio della Corte dei conti con nota 22 marzo 2017, n. prot.
0005627-22/03/2017-PR_LAZ-T61-P, con le quali e' stata accertata la
responsabilita' amministrativo-contabile di due dipendenti della
Presidenza della Repubblica per ingenti ammanchi relativi alla
gestione della tenuta presidenziale di Castelporziano negli anni
compresi tra il 2002 e il 2008 ed e' stata pronunciata condanna al
pagamento di somme a titolo di risarcimento del danno in favore della
stessa Presidenza.
Il ricorrente chiede che questa Corte dichiari che non spettava
alla Corte dei conti esercitare la giurisdizione sulla
responsabilita' amministrativo-contabile nei confronti di dipendenti
della Presidenza della Repubblica, e conseguentemente annulli gli
atti impugnati sopra indicati, oltre a quelli a essi presupposti,
connessi e collegati.
Secondo il ricorrente la Corte dei conti, ritenendo sussistente
la propria giurisdizione, avrebbe assimilato impropriamente la
Presidenza della Repubblica a una pubblica amministrazione e, cosi'
facendo, da un lato avrebbe ecceduto dai poteri a essa conferiti
dall'art. 103, secondo comma, della Costituzione e dall'altro lato
avrebbe interferito con le attribuzioni del Presidente della
Repubblica di cui all'art. 84, terzo comma, Cost., violando la
consuetudine costituzionale che riserva alla Presidenza della
Repubblica l'esclusiva disponibilita' dei rimedi, anche
giurisdizionali, per garantire la corretta amministrazione della
propria dotazione.
2.- In via preliminare, deve essere dichiarato ammissibile
l'intervento spiegato da P. D.P., il dipendente della Presidenza
della Repubblica che e' stato parte nei giudizi di responsabilita'
amministrativo-contabile che hanno dato luogo alle due sentenze
oggetto del presente conflitto di attribuzione e nei confronti del
quale la nota della Procura regionale per il Lazio, parimenti qui
impugnata, chiede alla Presidenza della Repubblica di dare esecuzione
alla decisione di appello della Corte dei conti.
Nei giudizi per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato,
di regola, non e' ammesso l'intervento di soggetti diversi da quelli
legittimati a promuovere il conflitto o resistervi. Questa regola,
tuttavia, non opera quando l'interveniente sia parte di un giudizio
comune, i cui esiti o i cui effetti la pronuncia di questa Corte sia
suscettibile di condizionare (tra le molte, sentenza n. 107 del
2015).
Tale e' il caso di specie, dal momento che l'interveniente e'
stato condannato sia in primo che in secondo grado dalle sentenze
contabili impugnate in questa sede e che il giudizio costituzionale,
vertendo sulla spettanza o meno alla Corte dei conti del potere di
esercitare la giurisdizione contabile, e' suscettibile di
condizionare l'esecuzione a carico dell'interveniente della sentenza
di secondo grado.
3.- Sempre in via preliminare va confermata, ai sensi dell'art.
37 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'ammissibilita' del
conflitto gia' dichiarata da questa Corte, in sede di prima e
sommaria delibazione, con l'ordinanza n. 225 del 2017, che ha
accertato la sussistenza dei presupposti soggettivi e oggettivi.
3.1.- Con riguardo al profilo soggettivo, deve essere ribadita la
pacifica legittimazione del Presidente della Repubblica ad attivare
il conflitto tra poteri dello Stato per difendere le proprie
attribuzioni costituzionali.
La tutela delle attribuzioni del Capo dello Stato si estende al
Segretariato generale della Presidenza, che svolge «compiti serventi
rispetto alla "funzione presidenziale", costituzionalmente garantita»
(sent. 129 del 1981). Infatti, la legge 9 agosto 1948, n. 1077
(Determinazione dell'assegno e della dotazione del Presidente della
Repubblica e istituzione del Segretariato generale della Presidenza
della Repubblica), artt. 3 e ss., ha istituito il Segretariato
generale della Presidenza della Repubblica, «nel quale sono
inquadrati tutti gli uffici e i servizi necessari per l'espletamento
delle funzioni del Presidente della Repubblica e per
l'amministrazione della dotazione prevista dall'art. 1» della
medesima legge, ai sensi dell'art. 84 Cost. Del resto, come questa
Corte ha gia' avuto occasione di rilevare, il Presidente della
Repubblica «necessita di un proprio apparato organizzativo, non solo
per amministrare i beni rientranti nella dotazione presidenziale, ma
anche per consentire un libero ed efficiente esercizio delle proprie
funzioni, garantendo in tal modo la non dipendenza del Presidente
rispetto ad altri poteri dello Stato» (sentenze n. 262 del 2017 e n.
129 del 1981). Sicche' l'effettiva autonomia dell'organo
costituzionale si estende anche all'apparato amministrativo servente.
Deve inoltre confermarsi la legittimazione passiva delle due
sezioni della Corte dei conti e della Procura regionale della Corte
dei conti, in quanto tutte espressione di potere giurisdizionale
diffuso.
3.2.- L'ammissibilita' del conflitto sussiste anche sotto il
profilo oggettivo, dato che il ricorrente agisce «per la
delimitazione della sfera di attribuzioni determinata per i vari
poteri da norme costituzionali», come previsto dall'art. 37, primo
comma, della legge n. 87 del 1953.
Il ricorso lamenta una menomazione delle attribuzioni
costituzionali del Presidente della Repubblica garantite dall'art.
84, terzo comma, Cost. e relative alla dotazione presidenziale
causata dalle citate sentenze della Corte dei conti e aggravata dalla
richiamata nota della Procura contabile, sostenendo che esse abbiano
superato i limiti che la giurisdizione contabile, prevista dall'art.
103 Cost., incontra nei confronti degli organi costituzionali.
4.- Nel merito il conflitto e' fondato.
Occorre muovere dalla considerazione che un orientamento antico e
costante di questa Corte afferma che l'art. 103, secondo comma,
Cost., secondo cui «la Corte dei conti ha giurisdizione nelle materie
di contabilita' pubblica e nelle altre specificate dalla legge», si
riferisce all'ampio ambito della «tutela del pubblico danaro» (cosi'
la sentenza n. 185 del 1982, ma analogamente anche la risalente
sentenza n. 68 del 1971) ed e' tradizionalmente comprensivo dei
giudizi di conto e dei giudizi di responsabilita'
amministrativo-contabile. E' stato altresi' gia' affermato da questa
Corte che la giurisdizione della Corte dei conti nella materia della
«contabilita' pubblica» «e' solo tendenzialmente generale (tanto che
nell'ordinamento precostituzionale la si qualificava giurisdizione
speciale)» (sentenza n. 641 del 1987), sicche' la Corte dei conti non
puo' essere ritenuta il giudice esclusivo della tutela da danni
pubblici (per esempio, sentenze n. 46 del 2008 e n. 641 del 1987).
Da cio', la giurisprudenza costituzionale ha tratto due
conseguenze. La prima e' che il legislatore, nella sua
discrezionalita', potrebbe anche attribuire la cognizione di alcune
delle materie ricadenti nella nozione di «contabilita' pubblica» alla
giurisdizione di un giudice diverso (sentenza n. 641 del 1987 e, tra
le altre, sentenza n. 189 del 1984). La seconda, che risulta
determinante per la soluzione del presente conflitto tra poteri, e'
che l'ambito della giurisdizione della Corte dei conti, «lungi
dall'essere incondizionato» (sentenza n. 129 del 1981), deve
contenersi, oltre che all'interno dei confini della materia
«contabilita' pubblica», anche entro «i limiti segnati da altre norme
e principi costituzionali» (sentenze n. 773 del 1988, n. 129 del 1981
e n. 110 del 1970).
5.- Nel caso su cui questa Corte e' chiamata oggi a pronunciarsi,
l'estensione della giurisdizione contabile e' delimitata dalle norme
e dai principi costituzionali contenuti nell'art. 84, terzo comma,
Cost., che garantiscono l'autonomia della Presidenza della Repubblica
nella gestione della dotazione presidenziale.
Tale autonomia, come affermato dalla sentenza n. 129 del 1981,
«si esprime anzitutto sul piano normativo», nel senso che alla
Presidenza della Repubblica, come alle Camere del Parlamento,
«compete la produzione di apposite norme giuridiche, disciplinanti
l'assetto ed il funzionamento dei [loro] apparati serventi; ma non si
esaurisce nella normazione, bensi' comprende - coerentemente - il
momento applicativo delle norme stesse, incluse le scelte riguardanti
la concreta adozione delle misure atte ad assicurarne l'osservanza».
Piu' specificamente, per quanto rileva ai fini della soluzione del
presente conflitto, cio' comporta che, di fronte alle ipotesi di
dipendenti che abbiano danneggiato la dotazione presidenziale,
rientra «nell'esclusiva disponibilita'» del Presidente della
Repubblica «l'attivazione dei corrispondenti rimedi, amministrativi
od anche giurisdizionali», senza di che la sua autonomia «verrebbe
dimezzata» (sentenza n. 129 del 1981).
Non e' compatibile con tali principi l'esercizio della
giurisdizione contabile di responsabilita', trattandosi di un
giudizio attivabile d'ufficio da parte della Procura della Corte dei
conti e indipendentemente dall'iniziativa della Presidenza della
Repubblica in un ambito rientrante nell'autonomia costituzionale di
questa.
6.- L'esclusione dei dipendenti della Presidenza della Repubblica
dal giudizio di responsabilita' da parte della Corte dei conti non
comporta che questi siano esonerati da ogni responsabilita',
eventualmente anche di carattere penale, ne' ostacola il recupero
delle somme da loro indebitamente sottratte, attraverso procedure
autonomamente individuate dalla stessa Presidenza della Repubblica,
sia caso per caso, sia in via generale attraverso una apposita
previsione del Regolamento di amministrazione e contabilita'.
In proposito puo' soltanto rilevarsi come, in relazione alle
vicende ora sottoposte all'esame della Corte, la Presidenza della
Repubblica abbia effettivamente provveduto sia a informare la
giustizia penale, che e' poi pervenuta a pronunce definitive, sia a
far valere la responsabilita' di alcuni dei suoi dipendenti presso la
giurisdizione civile ordinaria, al fine di ottenere il totale
risarcimento del danno subito dalla dotazione presidenziale.
Ne consegue che, esclusa la giurisdizione della Corte dei Conti
nei confronti dei dipendenti della Presidenza della Repubblica, non
manca in generale, ne' e' effettivamente mancato nel caso di specie,
un rimedio adeguato a tutelare l'interesse del ricorrente alla
reintegrazione della propria dotazione.
Per le ragioni sin qui esposte, si deve infine riconoscere che la
nota della Procura contabile che trasmette la sentenza di appello,
corredandola di istruzioni rivolte alla Presidenza della Repubblica
in ordine alla sua esecuzione, concretizza una ulteriore lesione
della medesima sfera di autonomia costituzionalmente riconosciuta
alla Presidenza stessa dall'art. 84, terzo comma, Cost.
Si deve pertanto accogliere la richiesta del ricorrente e
procedere all'annullamento di tutti gli atti impugnati.