ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 44, commi 2
e 6 (recte: lettera c) della legge della Regione Abruzzo 28 gennaio
2004, n. 10 (Normativa organica per l'esercizio dell'attivita'
venatoria, la protezione della fauna selvatica omeoterma e la tutela
dell'ambiente), promosso dal Tribunale amministrativo regionale per
l'Abruzzo, nel procedimento vertente tra l'Ente nazionale protezione
animali Onlus (ENPA) e altri e la Provincia di Teramo e altri, con
ordinanza del 29 gennaio 2018, iscritta al n. 50 del registro
ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 12, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visti l'atto di costituzione, fuori termine, dell'Ente nazionale
protezione animali Onlus (ENPA) e altri, nonche' l'atto di intervento
della Federazione Italiana della Caccia e altro;
udito nella camera di consiglio del 24 ottobre 2018 il Giudice
relatore Silvana Sciarra.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 29 gennaio 2018, il Tribunale
amministrativo regionale per l'Abruzzo ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 44, commi 2 e 6 (recte: lettera
c), della legge della Regione Abruzzo 28 gennaio 2004, n. 10
(Normativa organica per l'esercizio dell'attivita' venatoria, la
protezione della fauna selvatica omeoterma e la tutela
dell'ambiente), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera
s), della Costituzione.
1.1.- Il giudice rimettente premette di essere stato adito
dall'Ente nazionale protezione animali Onlus (ENPA), dalla Lega
antivivisezione Onlus Ente Morale (LAV), nonche' dalla Lega nazionale
per la difesa del cane (LNDC), per ottenere l'annullamento della
delibera del Presidente della Provincia di Teramo del 10 marzo 2016,
n. 92 (Caccia pesca micologia - approvazione piano di controllo
triennale 2016/18 delle popolazioni di volpe), con cui la Provincia
di Teramo ha adottato il piano di controllo triennale 2016/2018 delle
popolazioni delle volpi.
In particolare, il TAR Abruzzo ritiene che, fra i vari motivi di
ricorso, l'unico dotato di fondamento sia quello relativo alla
dedotta violazione dell'art. 19 della legge 11 febbraio 1992, n. 157
(Norme per la protezione della sauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio). Tale articolo stabilisce, infatti, che
l'attuazione dei piani di abbattimento delle specie animali e'
affidata alle guardie venatorie dipendenti dalle amministrazioni
provinciali, che possono avvalersi dei proprietari o conduttori dei
fondi su cui vengono realizzati i medesimi piani, purche' muniti di
licenza per l'esercizio venatorio, ma non anche dei cacciatori che
non siano ne' proprietari ne' conduttori dei fondi interessati, come,
viceversa, previsto nella delibera impugnata.
Tale delibera - ricorda il rimettente - e' stata, tuttavia,
adottata in attuazione dell'art. 44 della legge della Regione Abruzzo
n. 10 del 2004, che, al comma 4 (recte al quinto periodo del comma
2), statuisce che le guardie venatorie, nel dare attuazione ai
predetti piani di abbattimento, «possono avvalersi», tra l'altro,
anche «dei cacciatori iscritti o ammessi agli ATC [Ambiti
territoriali di caccia] interessati nominativamente segnalati dai
comitati di gestione», annoverati, al comma 6, fra coloro che attuano
tali piani.
L'art. 44, commi 2 e 6, della legge reg. Abruzzo n. 10 del 2004,
«nella parte in cui prevede che "I soggetti attuatori possono
avvalersi (...) dei cacciatori iscritti o ammessi agli ATC
interessati nominativamente segnalati dai comitati di gestione" e che
"I piani di cui al presente articolo sono attuati: (...) c) dai
cacciatori iscritti negli ATC interessati nominativamente segnalati
dal comitato di gestione"», si porrebbe, quindi, in contrasto con la
norma statale, determinando, ad avviso del giudice a quo, una
riduzione del livello minimo e uniforme di tutela dell'ambiente
prescritto dal legislatore statale nell'esercizio della sua
competenza esclusiva (ex art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.) e
quindi una lesione di quest'ultima, dato che, come gia' riconosciuto
dalla Corte costituzionale, «l'elenco contenuto nella norma statale,
con riguardo alle persone abilitate all'attivita' in questione, e'
tassativo» (sentenze n. 139 del 2017, n. 107 del 2014 e n. 392 del
2005; ordinanza n. 44 del 2012).
Pertanto, il TAR Abruzzo solleva questione di legittimita'
costituzionale del citato art. 44 e ne motiva la rilevanza adducendo
che, ove essa venisse accolta, comporterebbe l'accoglimento del
ricorso proposto avverso la delibera n. 92 del 2016 per violazione
dell'art. 19 della legge n. 157 del 1992.
1.2.- L'ENPA, la LAV e la LNDC hanno depositato atto di
costituzione in data 13 aprile 2018 e dunque oltre il termine
consentito.
1.3.- Le parti resistenti nel giudizio principale (Provincia di
Teramo, ATC Vomano Fino e ATC Salinello) non si sono costituite nel
giudizio innanzi alla Corte costituzionale.
1.4.- Con atto, depositato in data 9 aprile 2018, e successiva
memoria, depositata il 26 settembre 2018, la Federazione italiana
della caccia (FIDC) e il sig. M.F. hanno chiesto che la Corte
dichiari ammissibile il proprio intervento sulla base dell'assunto
che gli iscritti alla medesima federazione, cosi' come il sig. M.F.,
cacciatore, sarebbero titolari di un interesse qualificato e diretto
a difendere la norma regionale sospettata di illegittimita'
costituzionale, che riguarderebbe lo status dei cacciatori, in quanto
iscritti agli ATC Vomano Fino e Salinello), parti del giudizio a quo
non costituitesi nel giudizio innanzi alla Corte costituzionale, e in
quanto cacciatori "formati" e abilitati a partecipare agli interventi
di contenimento e ai piani di abbattimento delle specie di fauna in
esubero e/o "opportuniste" a seguito della partecipazione ad appositi
corsi e del superamento dei relativi esami finali organizzati dalla
medesima federazione. A ulteriore dimostrazione dell'ammissibilita'
dell'intervento nel giudizio davanti alla Corte costituzionale della
FIDC e del sig. M.F., viene richiamata la circostanza che al Comitato
faunistico-venatorio nazionale di cui all'art. 8 della legge n. 157
del 1992, composto, fra l'altro, «da un rappresentante per ogni
associazione venatoria nazionale riconosciuta», sono conferiti
compiti di organo tecnico consultivo per tutto quello che concerne
l'applicazione della medesima legge, cosicche' si configurerebbe una
partecipazione della federazione, per il tramite di un suo
rappresentante, al procedimento di formazione della normativa di
applicazione, in sede locale, della legge n. 157 del 1992.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo dubita,
in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s), della
Costituzione, della legittimita' costituzionale dell'art. 44, commi 2
e 6 (recte: lettera c), della legge della Regione Abruzzo 28 gennaio
2004, n. 10 (Normativa organica per l'esercizio dell'attivita'
venatoria, la protezione della fauna selvatica omeoterma e la tutela
dell'ambiente),
L'art. 44 e' censurato la' dove, al quinto periodo del comma 2,
statuisce che le guardie venatorie, nel dare attuazione ai piani di
abbattimento di specie di fauna selvatica, «possono avvalersi», tra
l'altro, anche «dei cacciatori iscritti o ammessi agli ATC [Ambiti
territoriali di caccia] interessati, nominativamente segnalati dai
comitati di gestione», annoverati, alla lettera c) del comma 6, fra
coloro che attuano tali piani, in contrasto con l'art. 19, comma 2,
della legge 11 febbraio 1992, n. 157 (Norme per la protezione della
fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio). Quest'ultimo,
infatti, stabilisce che, nell'attuazione dei piani di abbattimento
delle specie di fauna selvatica, le guardie venatorie dipendenti
dalle amministrazioni provinciali possono avvalersi solo dei
proprietari o conduttori dei fondi su cui vengono realizzati i
medesimi piani, che siano cacciatori, ma non anche dei cacciatori che
non siano ne' proprietari, ne' conduttori dei citati fondi.
La disciplina dettata dalla norma regionale determinerebbe,
pertanto, una riduzione del livello minimo e uniforme di tutela
dell'ambiente prescritto dal legislatore statale nell'esercizio della
sua competenza esclusiva (ex art. 117, secondo comma, lettera s,
Cost.) e quindi una lesione di quest'ultima.
2.- In linea preliminare, deve essere dichiarato inammissibile
l'intervento della Federazione italiana della caccia (FIDC) e del
sig. M.F., che non sono parti del giudizio principale.
2.1.- Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, nei
giudizi incidentali di legittimita' costituzionale, l'intervento di
soggetti estranei al giudizio principale e' ammissibile, ai sensi
dell'art. 4, comma 3, delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale, soltanto per i terzi titolari di un
interesse qualificato, inerente in modo diretto e immediato al
rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente
regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di
censura (ex plurimis, sentenza n. 194 del 2018 e relativa ordinanza
letta all'udienza del 25 settembre 2018; sentenza n. 120 del 2018 e
relativa ordinanza letta all'udienza del 10 aprile 2018, sentenze n.
77 del 2018 e n. 275 del 2017).
La FIDC e il sig. M.F., oltre a non essere parti del giudizio
principale, non sono titolari di un interesse qualificato,
immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio,
ma di un interesse riflesso all'accoglimento della questione, in
quanto assoggettati alla norma regionale censurata.
Ne' la FIDC, ne' il sig. M.F. vantano una posizione giuridica
suscettibile di essere pregiudicata immediatamente e
irrimediabilmente dall'esito del giudizio incidentale, dato che il
rapporto sostanziale dedotto in causa, lungi dal riguardare
genericamente lo status dei cacciatori, riguarda la Regione, ente di
programmazione e coordinamento della pianificazione
faunistico-venatoria, la Provincia, e la sua competenza di
pianificazione faunistico-venatoria, e gli Ambiti territoriali di
caccia (ATC), individuati dalla legge n. 157 del 1992 (art. 14, comma
1) quali «ripartizioni del territorio agro-silvo-pastorale destinato
alla caccia programmata», cui e' affidato l'esercizio di attivita'
istituzionali connesse alla suddetta pianificazione.
3.- Nel merito, la questione e' fondata.
Questa Corte, in pronunce rese su norme di leggi regionali di
contenuto sostanzialmente corrispondente alla norma regionale
abruzzese oggetto del presente giudizio, ha affermato che «l'elenco
contenuto nella norma statale, con riguardo alle persone abilitate
all'attivita' in questione [di realizzazione dei piani di
abbattimento della fauna selvatica], e' tassativo» (sentenza n. 139
del 2017) e che «una sua integrazione da parte della legge regionale
riduce il livello minimo e uniforme di tutela dell'ambiente»
(sentenza n. 139 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 174 del
2017 e n. 107 del 2014; ordinanza n. 44 del 2012).
L'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992, ad oggi rimasto
immutato, nel disciplinare l'abbattimento della fauna nociva, prevede
che «[l]e regioni per la migliore gestione del patrimonio zootecnico,
per la tutela del suolo, per motivi sanitari, per la selezione
biologica, per la tutela del patrimonio storico-artistico, per la
tutela delle produzioni zoo-agro-forestali ed ittiche, provvedono al
controllo delle specie di fauna selvatica anche nelle zone vietate
alla caccia. Tale controllo, esercitato selettivamente, viene
praticato di norma mediante l'utilizzo di metodi ecologici su parere
dell'Istituto nazionale per la fauna selvatica. Qualora l'Istituto
verifichi l'inefficacia dei predetti metodi, le regioni possono
autorizzare piani di abbattimento. Tali piani devono essere attuati
dalle guardie venatorie dipendenti dalle amministrazioni provinciali.
Queste ultime potranno altresi' avvalersi dei proprietari o
conduttori dei fondi sui quali si attuano i piani medesimi, purche'
muniti di licenza per l'esercizio venatorio, nonche' delle guardie
forestali e delle guardie comunali munite di licenza per l'esercizio
venatorio».
Questa Corte ha gia' avuto modo di rilevare che la norma
richiamata non attiene alla caccia, poiche' disciplina un'attivita',
l'abbattimento di fauna nociva, che non e' svolta per fini venatori,
ma «a fini di tutela dell'ecosistema» (sentenza n. 392 del 2005),
com'e' dimostrato dal fatto che e' presa in considerazione dalla
norma statale solo come extrema ratio, dopo che i metodi ecologici
non sono risultati efficaci.
Nella parte in cui ha introdotto un elenco tassativo di soggetti
autorizzati all'esecuzione di tali piani di abbattimento, in cui,
diversamente da quanto era precedentemente previsto, non sono
compresi i cacciatori che non siano proprietari o conduttori dei
fondi interessati dai piani medesimi, essa mira a «evitare che la
tutela degli interessi (sanitari, di selezione biologica, di
protezione delle produzioni zootecniche, ecc.) perseguiti con i piani
di abbattimento trasmodi nella compromissione della sopravvivenza di
alcune specie faunistiche ancorche' nocive» (sent. n. 392 del 2005),
in linea, peraltro, con la piu' rigorosa normativa europea in tema di
protezione delle specie selvatiche (direttiva 79/409/CEE) del
Consiglio, concernente la conservazione degli uccelli selvatici.
La norma regionale censurata, nella parte in cui estende a tutti
i «cacciatori iscritti o ammessi agli ATC interessati,
nominativamente segnalati dai comitati di gestione», la possibilita'
di partecipare alla realizzazione dei suddetti piani di abbattimento,
altera il contemperamento di interessi delineato dal legislatore
statale nell'art. 19, comma 2, della legge n. 157 del 1992, che
realizza uno standard minimo uniforme di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, e conseguentemente viola la relativa sfera di
competenza statale.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 44 della legge regionale n. 10 del 2004, nella parte in
cui, al quinto periodo del comma 2, statuisce che le guardie
venatorie, nel dare attuazione ai piani di abbattimento di specie di
fauna selvatica, «possono avvalersi», tra l'altro, anche «dei
cacciatori iscritti o ammessi agli ATC interessati, nominativamente
segnalati dai comitati di gestione», e annovera questi ultimi, alla
lettera c) del comma 6, fra coloro che attuano tali piani.