ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 22, comma
2, lettera a), della legge della Regione Lazio 11 agosto 2008, n. 15
(Vigilanza sull'attivita' urbanistico-edilizia), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di
Latina, sul ricorso proposto da A. P. contro il Comune di Roccasecca,
con ordinanza del 18 dicembre 2017, iscritta al n. 78 del registro
ordinanze 2018 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 21, prima serie speciale, dell'anno 2018.
Visto l'atto di intervento della Regione Lazio;
udito nella camera di consiglio del 5 dicembre 2018 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 18 dicembre 2017 (r.o. n. 78 del 2018), il
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione staccata di
Latina, ha sollevato questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 22, comma 2, lettera a), della legge della Regione Lazio 11
agosto 2008, n. 15 (Vigilanza sull'attivita' urbanistico-edilizia).
Tale norma, nel disciplinare in ambito regionale la procedura di
accertamento di conformita' di interventi edilizi eseguiti in assenza
di titolo abilitativo, in totale difformita' dallo stesso o con
variazioni essenziali, prevede che il rilascio del permesso in
sanatoria o la denuncia di inizio attivita' in sanatoria - se
l'intervento eseguito e' conforme alla disciplina urbanistica ed
edilizia vigente al momento dell'esecuzione e a quello della
richiesta (cosiddetta "doppia conformita'") - siano subordinati al
pagamento, a titolo di oblazione, «di un importo pari al valore di
mercato dell'intervento eseguito, determinato con riferimento alla
data di applicazione dell'oblazione».
Il dubbio di costituzionalita' ha ad oggetto tale ultima
previsione.
1.1.- Il giudizio principale e' stato promosso da A. P.,
proprietaria di un immobile nel Comune di Roccasecca, contro il
diniego dell'accertamento di conformita' - ed il conseguente ordine
di demolizione - relativo ad un intervento edilizio da lei realizzato
in assenza di titolo abilitativo; detto diniego dipendeva
dall'essersi la stessa rifiutata di versare l'oblazione nella misura
prevista dalla disposizione regionale, deducendo la propria
estraneita' all'abuso, riconducibile al fatto - accertato con
sentenza penale definitiva - che il titolo abilitativo era stato
falsamente predisposto dal suo tecnico di fiducia.
1.2.- Circa la rilevanza della questione, il rimettente osserva
che il giudizio principale si fonda sull'applicazione dell'art. 22,
comma 2, lettera a), della legge reg. Lazio n. 15 del 2008, e che
tutti i motivi di ricorso ineriscono all'obbligo di corrispondere
l'oblazione o alla misura della stessa, cosicche' la soluzione della
controversia non puo' prescindere dall'applicazione di tale
disposizione.
1.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza, l'ordinanza svolge
considerazioni piu' articolate.
1.3.1.- Sotto un primo profilo, infatti, il rimettente assume che
la disposizione in questione avrebbe violato gli artt. 25 e 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione, invadendo la
competenza esclusiva dello Stato in materia penale.
In tal senso osserva che in base alla disciplina statale - e
segnatamente all'art. 45, comma 3, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380,
recante «Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari
in materia edilizia» (da ora in poi TUE) - «[i]l rilascio in
sanatoria del permesso di costruire estingue i reati
contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche vigenti»,
configurandosi cosi' una causa di estinzione del reato. L'effetto
estintivo, in particolare, e' determinato dai concorrenti requisiti
della "doppia conformita'" dell'intervento e del pagamento
dell'oblazione, che l'art. 36 TUE quantifica in misura pari al doppio
degli oneri concessori, ovvero al contributo di concessione in caso
di opera gratuita a norma di legge.
Pertanto, la scelta del legislatore regionale di aumentare
sensibilmente l'importo oggetto di oblazione nell'ambito territoriale
di riferimento finirebbe per restringere l'ambito applicativo di tale
causa di estinzione del reato, gia' interamente disciplinata dalla
legge statale, con conseguente invasione dell'ambito di competenza
esclusiva dello Stato in materia penale.
1.3.2.- Secondo il rimettente, la norma in questione sarebbe
inoltre illegittima, «sotto il profilo del rispetto del principio di
uguaglianza e di ragionevolezza (art. 3 Cost.)».
Al riguardo, e per un verso, l'ordinanza richiama l'art. 20 della
stessa legge reg. Lazio n. 15 del 2008, che, regolando l'ipotesi di
intervento edilizio realizzato in base a titolo abilitativo annullato
d'ufficio o in via giurisdizionale, stabilisce che, ove non sia
possibile rimuovere i vizi della procedura amministrativa o
ripristinare lo stato dei luoghi, si applichi al responsabile una
«sanzione pecuniaria» pari al valore di mercato dell'immobile o
all'incremento del valore di mercato dello stesso conseguente
all'esecuzione delle opere, la cui corresponsione produce i medesimi
effetti del permesso di costruire in sanatoria.
Da tanto deriverebbe un'irragionevole equiparazione, sotto il
profilo delle conseguenze pecuniarie, fra la sanatoria degli abusi
puramente formali - perche' relativi ad interventi realizzati in
assenza di titolo, ma conformi alla normativa urbanistica ed edilizia
- e quella degli abusi anche sostanziali, perche' relativi ad
interventi illegittimi in quanto eseguiti in base ad un titolo non
conforme, e percio' caratterizzati da maggior disvalore sul piano
obiettivo.
Per altro verso, il rimettente osserva che l'art. 22 della legge
reg. Lazio n. 15 del 2008, in termini corrispondenti a quanto
previsto dall'art. 36 TUE, consente di ottenere la sanatoria previo
accertamento di conformita' tanto al responsabile dell'abuso quanto
al proprietario dell'immobile estraneo allo stesso (evenienza, tale
ultima, ricorrente nel caso di specie).
Cio' posto, rileva che la previsione di cui all'art. 36 TUE si
inserisce in un sistema che prevede il versamento (al massimo) del
doppio degli oneri concessori, al fine di bilanciare l'interesse
privato alla sanatoria di un intervento sostanzialmente legittimo con
quello pubblico alla vigilanza sull'attivita' edificatoria; in tal
caso, pertanto, l'oblazione si configurerebbe non come una sanzione,
ma come un pagamento spontaneo effettuato al fine di regolarizzare
una situazione antigiuridica, con il contestuale esonero
dell'amministrazione dall'accertamento di eventuali responsabilita'
nella commissione dell'abuso.
Nel sistema regionale, invece, l'aumento dell'importo previsto a
titolo di oblazione attribuirebbe a quest'ultima una funzione
spiccatamente sanzionatoria anche a carico del proprietario estraneo
ai fatti, con conseguente irragionevole equiparazione di quest'ultimo
all'effettivo responsabile dell'abuso.
2.- La Regione Lazio e' intervenuta in giudizio il 12 giugno 2018
eccependo l'infondatezza della questione.
Quanto alla possibile violazione della riserva di legge statale
in materia penale, ha sostenuto che la disposizione censurata non
modifica le condizioni previste dalla legge per l'estinzione del
reato.
La riserva di legge, infatti, riguarderebbe unicamente la
sussistenza dei presupposti per l'operativita' del meccanismo
estintivo - ovvero la verifica della "doppia conformita'" ed il
pagamento dell'oblazione, aspetti sui quali la disposizione regionale
non incide - restandovi estraneo l'aspetto inerente alla misura
dell'oblazione, che le Regioni sono libere di determinare,
trattandosi di aspetto attinente al governo del loro territorio;
nella specie, la quantificazione dell'importo sarebbe caratterizzata
da una marcata finalita' di deterrenza, avuto riguardo alla
particolare diffusione dell'abusivismo edilizio nel territorio
laziale.
Quanto, poi, alla seconda censura, la Regione ha osservato che
nell'ipotesi di intervento edilizio realizzato in assenza di titolo
abilitativo il responsabile dell'abuso agisce in mala fede; tale
stato soggettivo giustifica, pertanto, l'adozione di una misura
patrimoniale corrispondente a quella dovuta per l'ipotesi di
intervento realizzato in base ad un titolo successivamente annullato,
piu' grave dal punto di vista obiettivo ma caratterizzata dalla
mancanza di consapevolezza dell'abuso al momento della realizzazione
dell'opera.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione
staccata di Latina, dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 22, comma 2, lettera a), della legge della Regione Lazio 11
agosto 2008, n. 15 (Vigilanza sull'attivita' urbanistico-edilizia),
in riferimento agli artt. 25 e 117, secondo comma, lettera l), della
Costituzione, nonche' per violazione del principio di ragionevolezza
di cui all'art. 3 Cost..
Sotto entrambi i profili, la norma e' censurata nella parte in
cui, disciplinando il rilascio della sanatoria previo accertamento di
conformita' di interventi edilizi realizzati in assenza di titolo
abilitativo, in totale difformita' dallo stesso o con variazioni
essenziali, subordina l'operativita' del meccanismo - una volta
verificata la sussistenza della cosiddetta "doppia conformita'"
dell'opera realizzata - al pagamento, a titolo di oblazione, di un
importo pari al valore di mercato dell'intervento eseguito,
determinato con riferimento alla data di applicazione dell'oblazione.
1.1.- Ad avviso del rimettente, tale disposizione invaderebbe la
competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia penale,
poiche' inciderebbe sul meccanismo di estinzione dei reati edilizi
delineato dal combinato disposto degli artt. 36 e 45, comma 3, del
d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia edilizia» (da ora in poi TUE),
che prevede il pagamento di un importo a titolo di oblazione in
misura pari al doppio degli oneri concessori (o al semplice
contributo di concessione in caso di opera gratuita a norma di
legge); in particolare, mediante il sensibile aumento dell'importo
previsto a titolo di oblazione, la disposizione regionale avrebbe
l'effetto di restringere l'ambito di operativita' della causa di
estinzione del reato prevista dalla legge statale.
1.2.- Secondo il rimettente, inoltre, tale aumento condurrebbe a
un'irragionevole equiparazione, ai fini pecuniari, fra la sanatoria
di un intervento solo "formalmente illegittimo", in quanto realizzato
in assenza di titolo ma conforme alla normativa vigente al momento
della realizzazione e a quello della successiva istanza, quale
previsto dal censurato art. 22 della legge regionale, e la sanatoria
di un intervento invece caratterizzato da "illegittimita' formale e
sostanziale", come previsto dall'art. 20 della stessa legge
regionale. Tale ultima disposizione consente, infatti, la sanatoria
degli interventi realizzati in base ad un titolo abilitativo
annullato d'ufficio o in via giurisdizionale, quando non sia
possibile rimuovere i vizi della procedura amministrativa o
ripristinare lo stato dei luoghi, previa applicazione al responsabile
di una sanzione pecuniaria pari al valore venale dell'intervento.
1.3.- Da ultimo, il rimettente evidenzia un ulteriore profilo di
irragionevolezza della norma, nella parte in cui assoggetta al
medesimo onere pecuniario il responsabile dell'abuso ed il
proprietario dell'immobile ad esso estraneo; assume, al riguardo, che
l'elevato ammontare dell'importo oggetto di oblazione finirebbe per
attribuire a quest'ultima il carattere di una vera e propria
sanzione, che verrebbe cosi' indistintamente applicata all'autore
dell'illecito e ad un soggetto del tutto estraneo allo stesso.
2.- La prima censura non e' fondata.
2.1.- E' ben vero, come questa Corte ha gia' affermato, che la
riserva di legge statale di cui all'art. 25, secondo comma, Cost. si
estende a tutte le vicende modificative ed estintive della
punibilita', rendendo cosi' illegittimi anche gli interventi
normativi delle Regioni sulle cause di estinzione del reato (sentenze
n. 183 del 2006, n. 70 del 2005, n. 196 del 2004).
Nondimeno, nelle materie di loro competenza le Regioni possono
concorrere a precisare secundum legem i presupposti applicativi di
norme penali, come puo' verificarsi nei casi in cui la legge statale
«subordin[a] effetti incriminatori o decriminalizzanti ad atti
amministrativi (o legislativi) regionali» (sentenza n. 46 del 2014;
nello stesso senso, sentenza n. 63 del 2012).
Tale ultima e' l'ipotesi che ricorre nella specie.
2.2.- Nel prevedere il pagamento di un'oblazione, il meccanismo
di estinzione dei «reati contravvenzionali previsti dalle norme
urbanistiche vigenti», delineato dagli artt. 36, comma 2, e 45, comma
3, del TUE, e' solo in apparenza riconducibile al modello di cui agli
artt. 162 e 162-bis del codice penale, che consentono al
contravventore di estinguere il reato mediante il pagamento di una
somma di denaro prima del dibattimento o dell'emissione del decreto
penale di condanna.
In realta', come questa Corte ha ritenuto (sentenza n. 370 del
1988), cio' che rileva non e' la posizione del singolo, che con
un'offerta a carattere volontario definisce il procedimento penale
ottenendo il beneficio della rimozione sostanziale dell'illecito,
bensi' «la mancanza d'un disvalore oggettivo» del fatto preso in
considerazione dall'art. 36 TUE, il cui schema e' ricalcato dalla
disposizione regionale in esame.
Significativamente, in proposito, la giurisprudenza di
legittimita' (Corte di cassazione, sezione terza penale, sentenza 12
aprile 2005, n. 26123) ha affermato che il meccanismo di estinzione
fissato dagli artt. 36 e 45 TUE non si fonda su un effetto estintivo
proprio connesso al pagamento di una somma a titolo di oblazione,
bensi' sul fatto diverso integrato dall'effettivo rilascio del titolo
abilitativo sanante, previa verifica sostanziale della conformita'
delle opere abusive alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente
sia nel momento della realizzazione, sia in quello della richiesta;
questa stessa giurisprudenza ha precisato che vi e' un «uso
improprio, nel 2° comma dell'art. 36, dell'inciso "a titolo di
oblazione" per qualificare il prescritto pagamento del contributo di
costruzione in misura doppia, considerato che l'oblazione e' un
istituto che determina in via immediata e diretta l'effetto estintivo
del reato», che qui invece non si produce.
Del resto, rilevanti e numerose sono le differenze fra
l'oblazione di cui all'art. 36 TUE e l'istituto previsto dal codice
penale: l'art. 162 cod. pen., pur limitato alle sole contravvenzioni
sanzionate con la pena dell'ammenda, non pone alcun limite al potere
del contravventore di estinguere il reato attraverso il pagamento
dell'oblazione, mentre il ricorso all'oblazione in materia edilizia e
urbanistica e' esperibile solo in presenza del requisito della
"doppia conformita'"; l'art. 162-bis cod. pen., d'altro canto,
sancisce soglie per il pagamento differenti da quelle previste
dall'art. 36 TUE, prevedendo «una somma corrispondente alla meta' del
massimo dell'ammenda stabilita dalla legge per la contravvenzione
commessa, oltre le spese del procedimento»; infine, ed e' cio' che
piu' rileva, il pagamento dell'oblazione nelle contravvenzioni viene
richiesto a ciascun responsabile, mentre quello di cui all'art. 36
TUE puo' essere richiesto una solta volta, e l'effetto estintivo
opera oggettivamente nei confronti di tutti gli autori del reato.
2.3.- L'oblazione di cui all'art. 36 TUE appare pertanto meglio
qualificabile come un adempimento del procedimento amministrativo,
estraneo allo schema penalistico, che assolve ad una funzione in
parte ripristinatoria (laddove consente all'amministrazione di
ottenere ora per allora l'importo corrispondente agli oneri
concessori) ed in parte sanzionatoria (laddove si compone anche di
una somma ulteriore rispetto a quanto originariamente dovuto).
In altri termini, l'effetto estintivo del reato e' determinato da
un atto amministrativo, il permesso in sanatoria; e la scelta del
legislatore regionale di quantificare autonomamente la misura
dell'oblazione interviene su un elemento che concorre a formare il
procedimento destinato a sfociare in quell'atto, ma non altera il
meccanismo estintivo del reato, che si fonda sulla verifica della
"doppia conformita'" dell'intervento.
Appare opportuno, quindi, porsi il problema piu' a monte: se la
legge regionale, cioe', puo' intervenire con una propria disciplina
in materia.
Tale scelta, a ben vedere, appare espressiva della funzione di
«governo del territorio» tipica della disciplina urbanistica ed
edilizia, rimessa alla potesta' legislativa delle Regioni nel
rispetto dei principi fondamentali stabiliti con leggi dello Stato
(art. 117, terzo comma, Cost.), ed in particolare di quelli
"desumibili" dal TUE, come sancito dall'art. 1 dello stesso.
Questa Corte, del resto, ha gia' avuto modo di sottolineare che
costituisce «principio fondamentale nella materia governo del
territorio» la verifica della "doppia conformita'", in quanto
adempimento «finalizzato a garantire l'assoluto rispetto della
disciplina urbanistica ed edilizia durante tutto l'arco temporale
compreso tra la realizzazione dell'opera e la presentazione
dell'istanza volta ad ottenere l'accertamento di conformita'»
(sentenza n. 232 del 2017; nello stesso senso, sentenze n. 107 del
2017 e n. 101 del 2013). Ad essa deve aggiungersi, quale principio
fondamentale, la previsione del pagamento di una somma, ma non
necessariamente la relativa misura, che puo' essere autonomamente
determinata dal legislatore regionale.
3.- E' invece fondata la seconda censura, che prospetta la
violazione, da parte del legislatore regionale, del principio di
ragionevolezza.
3.1.- Al riguardo, il rimettente assume a tertium comparationis
l'art. 20 della legge regionale in esame, che - in termini
corrispondenti a quanto previsto dall'art. 38 TUE - disciplina il
procedimento di sanatoria degli interventi edilizi eseguiti in base a
titolo abilitativo successivamente annullato; la disposizione
assunta, in particolare, prevede che, quando non sia possibile
rimuovere i vizi della procedura amministrativa o ripristinare lo
stato dei luoghi, si applichi al responsabile una sanzione pecuniaria
pari al valore venale dell'opera, alla cui integrale corresponsione
fa seguito il rilascio del permesso in sanatoria.
L'invocazione di tale fattispecie a tertium comparationis e'
corretta; il «pagamento, a titolo di oblazione», previsto nel
procedimento di accertamento di conformita', assolve tra l'altro,
come si e' detto, alla stessa finalita' sanzionatoria che connota
l'obbligo pecuniario stabilito a carico di chi intenda sanare un
intervento edilizio realizzato in base ad un titolo successivamente
annullato.
3.2.- L'identita' di conseguenze - sul piano dei costi - a carico
di chi si sia reso responsabile dell'una o dell'altra forma di abuso,
comporta una evidente irragionevolezza di trattamento.
Nel caso di cui all'art. 20 della legge regionale in esame,
infatti, l'annullamento del titolo e' indicativo dell'illegittimita'
sostanziale dell'intervento edilizio, rispetto al quale si renderebbe
necessario il ricorso all'ordinario iter repressivo con la
demolizione del manufatto, cui l'amministrazione decide invece di
soprassedere per ragioni di materiale impossibilita'; nel caso di cui
all'art. 22, invece, e' sufficiente disporre la regolarizzazione
dell'aspetto formale dell'intervento realizzato, una volta accertato
che lo stesso e' comunque pienamente conforme alla normativa
urbanistico-edilizia vigente ed a quella pregressa.
Significativo, del resto, e' il fatto che la disciplina statale -
agli artt. 36 e 38 TUE - preveda costi differenziati per le due forme
di sanatoria dell'abuso, in termini che non si giustificano se non in
ragione dell'evidente minor disvalore della condotta di chi abbia
realizzato un intervento conforme alla normativa
urbanistico-edilizia.
3.3.- La previsione di identiche conseguenze per condotte
omogenee, ma caratterizzate da un minor disvalore dell'una rispetto
all'altra, si traduce in una violazione del principio di
ragionevolezza che designa l'illegittimita' costituzionale della
norma in esame per violazione dell'art. 3 Cost., con assorbimento
dell'ulteriore profilo di censura ad essa riferito.